SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, veintiocho (28) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Procede la Sala a proferir sentencia de Segunda Instancia dentro del medio de control de Nulidad y restablecimiento del derecho promovido por CARLOS ANDRÉS VILLALBA PINO en contra de la NACIÓN, RAMA JUDICIAL, CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL.
I – ANTECEDENTES 1. Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, la parte demandante señaló los siguientes: i) Es servidor de la Rama judicial y devenga mensualmente la Bonificación Judicial creada con el Decreto 383 de 2013. MEDIO DE CONTROL Nulidad y restablecimiento del derecho RADICADO 680013333007-2020-00040-02 DEMANDANTE Carlos Andrés Villalba Pino abogados@rinconperez.com DEMANDADO Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la judicatura – Dirección Ejecutiva De Administración Judicial dsajbganotif@cendoj.ramajudicial.gov.co LINK DE EXPEDIENTE DIGITAL https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Cas os/list_procesos.aspx?guid=6800133330072020 00040026800123 MINISTERIO PÚBLICO Procuraduría 159 Judicial II para asuntos administrativos nmgonzalez@procuraduría.gov.co TEMA Bonificación judicial.
Rama Judicial NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333007-2020-00040-02 ii) El 15 de marzo de 2018 solicitó a la entidad accionada el reconocimiento y pago de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013 como factor salarial, y la consecuente reliquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos. iii) Mediante la Resolución DESAJBUR18-6280 del 11 de abril de 2018, notificada el 27 del mismo mes y año la entidad accionada dio respuesta desfavorable. iv) El 2 de mayo de 2018 se interpuso el recurso de apelación, el cual no fue resuelto por la entidad accionada. 2.
Pretensiones. Se sintetizan de la siguiente manera: i) Inaplicar todas y cada una de las normas que, inconstitucionalmente han representado merma y restricción de los derechos laborales sustrayendo el carácter salarial de la bonificación judicial. ii) Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos i) Resolución DESAJBUR18-6280 del 11 de abril de 2018 que negó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y ii) del acto administrativo ficto, producto del silencio negativo administrativo de la demandada frente al recurso de apelación interpuesto contra la resolución en mención iii) Se ordene a la entidad demandada el restablecimiento del derecho de la parte actora, pagando las diferencias prestacionales dejadas de percibir con ocasión de la negativa de la entidad en otorgar el carácter de factor salarial a la bonificación judicial. iv) Se reconozcan los respectivos intereses corrientes y/o moratorios sobre las sumas que resulten a su favor desde que se hizo exigible el derecho. v) Se condene en costas al ente demandado y se ajuste la condena. 3.
Normas violadas y concepto de violación. Se alegan como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 9, 25, 53 de la Constitución Política; Ley 4ª de 1992; artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo. Como concepto de violación se aduce que la bonificación judicial corresponde a aquellos emolumentos sobre los cuales, el Consejo de Estado ha señalado que independiente de la denominación que reciba, constituye factor salarial por NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333007-2020-00040-02 percibirse periódicamente en retribución directa de la labor personal ejercida por el empleado, por lo que debe ser considerada parte integral del salario y tener las mismas consecuencias jurídicas de este. 4.
Contestación de la demanda La entidad accionada, se opone a las pretensiones de la demanda, manifestando, que ha liquidado y pagado la asignación salarial y prestacional de sus servidores, con estricta sujeción al régimen salarial y prestacional de los servidores públicos para la época en que se causaron -régimen vigente- y, a su vez, que los actos administrativos demandados fueron expedidos conforme a derecho, atendiendo a la normativa aplicable al tiempo en que la parte accionante presentó la solicitud ante la entidad.
Propuso las excepciones de «inexistencia del demandado, ineptitud de la demanda, cobro de lo no debido ligado a no haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar, falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción trienal, caducidad»1 II. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Administrativo Transitorio de Bucaramanga mediante sentencia del 21 de febrero de 2025 resolvió: «PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucional la expresión contenida «constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» contenida en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. DESAJBUR18-6280 del 11 de abril de 2018 que negó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y la nulidad del acto administrativo ficto, producto del silencio administrativo negativo de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial frente al recurso de apelación interpuesto contra la resolución en mención.
TERCERO: ORDENAR a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que reconozca como factor salarial, para todos los efectos legales, la bonificación judicial establecida por el artículo 1° del Decreto 383 de 2013. En consecuencia, deberá reliquidar las prestaciones sociales y demás emolumentos devengados a los que tiene derecho el señor Carlos Andrés Villalba Pino, incluyendo la bonificación judicial como factor salarial, a partir del 15 de marzo de 2015, de acuerdo con la prescripción analizada, y en adelante por los períodos que se sigan generando, descontando los aportes del sistema de seguridad social, si no se hubieren hecho, en la proporción que corresponda a la parte demandante. 1 Mediante auto del 19 de marzo de 2024, se declararon no probadas las excepciones previas de inexistencia del demandado, litisconsorcio necesario, ineptitud de la demanda.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333007-2020-00040-02 CUARTO: DISPONER que la entidad demandada cumpla la sentencia en los términos previstos en el artículo 192 del C.P.A.C.A.
QUINTO: Sin condena en costas.». Como fundamento de la decisión consideró que, conforme a las pruebas obrantes, se evidencia que la parte actora devengó la bonificación judicial en forma continua, mensual y habitual sin que haya sido considerada al momento de la liquidación de las demás prestaciones sociales devengadas y reconocidas. Para el efecto señaló que la bonificación judicial fue creada con el propósito de compensar la desigualdad salarial de los funcionarios de la Rama Judicial y dado que se devenga mensualmente y de manera permanente como contraprestación por los servicios prestados, se cumplen los elementos necesarios para considerarla como factor salarial.
En torno a la prescripción trienal, consideró que al haber sido presentada la petición ante la entidad el 15 de marzo de 2018, los derechos laborales causados con anterioridad al 15 de marzo de 2015 se encuentran prescritos. III.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN La entidad accionada interpone oportunamente el recurso de apelación, invocando como fundamentos, los siguientes: La Ley 4ª de 1992 y el Decreto 383 y 384 de 2013 son claros, por lo que, la entidad demandada, no puede atribuirles a las disposiciones un alcance que no tienen, toda vez que resultaría contrario al sentido natural y obvio en que deben entenderse e interpretarse las palabras, conforme a lo señalado en artículos 27 y 28 del Código Civil.
Por expreso mandato legal la Bonificación Judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Dado el carácter no salarial de la bonificación judicial, las pretensiones señaladas con la demanda no están llamadas a prosperar, teniendo en cuenta que la entidad demandada está sometida al imperio de la Ley y obligada a aplicar el derecho vigente al tenor literal de su redacción, dándole estricto cumplimiento.
Señala que los decretos salariales se encuentran vigentes desde el año 2013 sin que hayan sido atacados por la parte demandante razón por la que ha operado el fenómeno de la caducidad. IV. PRONUNCIAMIENTOS FRENTE AL RECURSO DE APELACIÓN El término de que trata el numeral 4 del art. 247 de la Ley 1437 de 2011, venció en silencio. La señora Agente del Ministerio Público no rindió concepto de fondo.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333007-2020-00040-02 1. Cuestión previa Si bien en anteriores oportunidades la suscrita ponente se manifestaba impedida en asuntos de esta naturaleza, en atención al pronunciamiento de fecha 25 de julio de 2024[1] en un caso de contornos idénticos a través del cual el H. Consejo de Estado declaró infundado el impedimento manifestado por todos los magistrados de esta Corporación al considerar que “dado que los magistrados no señalaron que han presentado demanda o tengan pleito pendiente en el cual se debata el asunto del proceso o hubieran defendido y obtenido dicho beneficio entre otras circunstancias, no se configura la causal de impedimento señalada”, se avocará el estudio del asunto en aras de garantizar el principio de celeridad y de acceso a la administración de justicia. 2.
Problemas Jurídicos PJ 1 ¿Es procedente la inaplicación parcial por inconstitucionalidad, del artículo 1° del Decreto 383 de 2013, por medio del cual se creó la bonificación judicial para funcionarios y empleados de la Rama Judicial? PJ 2. ¿Como consecuencia de lo anterior, hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y a reconocer al demandante la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales? 3.
Tesis de la Sala PJ 1 y PJ 2: Sí, al tratarse de una remuneración permanente y periódica, recibida como contraprestación por los servicios prestados, y con la finalidad de mejorar o incrementar la remuneración de los servidores de la Rama Judicial, dado que se configuran los elementos constitutivos de salario, por tanto, debe reconocérsele sus efectos prestacionales, destacándose que la sostenibilidad de la entidad accionada no puede prevalecer sobre los derechos fundamentales del trabajador.
Sin embargo, se modificará la sentencia apelada para precisar los apartes del artículo 1 del Decreto 383 de 2013 que a juicio de la Sala deben ser inaplicados por inconstitucionalidad. 4. Marco Jurídico y Jurisprudencial 4.1 De la Bonificación judicial dirigida a los servidores de la Rama Judicial La Constitución Política de Colombia, en el artículo 150 numeral 19, literal e y f ordena al Congreso de la República, dictar las normas generales para que el Gobierno Nacional fijara el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales; dicho mandato constitucional, fue materializado en la ley 4 de 1992, fijándose normas generales, objetivos y criterios.
En el artículo 2º numeral a, dispuso como pauta: «El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales». NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333007-2020-00040-02 Más adelante, mediante el Decreto 383 de 2013, el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en la ley 4ª de 1992, creó la Bonificación judicial dirigida a los servidores de la Rama Judicial, la cual se reconoció a partir del 1º de enero de 2013, de manera mensual, mientras el servidor público permanezca en el servicio.
Al respecto, el artículo 1º estableció: «Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año al valor que se fija en las siguientes tablas, así:(…)». En el artículo citado se precisa que la bonificación judicial será reconocida a partir del 1° de enero de 2013, se cancelará mensualmente por el servidor en tanto permanezca en el servicio.
Asimismo, advierte que esta solo será tenida en cuenta para la cotización en el sistema general de pensiones y para el sistema de seguridad social en salud. No obstante, el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, estableció que «Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentaje sobre ventas y comisiones.» Así mismo, el artículo 12 del Decreto No. 717 de 1978, señaló que, además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el funcionario o empleado, estableciendo: «(…) Además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios (…)» El H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, mediante Sentencia del seis (06) de abril de dos mil veintidós (2022), se refirió al carácter salarial de la bonificación judicial así2: «(…) En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 6001233300020180041401 (0470-2020) Demandante: María Elide Acosta Henao NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333007-2020-00040-02 carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política (…)». 4.2 De la excepción de inconstitucionalidad3 De conformidad con el artículo 4 de la Constitución Política, en su primer inciso: «La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales». Como se aprecia, la «excepción de inconstitucionalidad» es una consecuencia del mandato de superioridad o prevalencia de las normas constitucionales sobre las demás disposiciones del ordenamiento jurídico, en la medida en que tal ordenamiento se fundamenta y se estructura sobre los preceptos de la Carta Política.
Precisamente por razón de la prevalencia constitucional, la jurisprudencia y la doctrina, en el derecho colombiano, han desarrollado la figura de la excepción de inconstitucionalidad que, en síntesis, consiste en la posibilidad que tienen los operadores jurídicos en un caso concreto, de no aplicar la ley u otra norma cuando observan que es ostensiblemente opuesta a una norma constitucional.
Obsérvese que el artículo 4 de la Carta Política no se refiere simplemente a una contradicción, oposición o antinomia entre la norma constitucional y la de inferior jerarquía, sino a una incompatibilidad, vocablo que el Diccionario de la Lengua Española define, en su primera acepción, como «Repugnancia que tiene una cosa para unirse con otra, o de dos o más personas entre sí».
Por lo tanto, debe entenderse que una norma de inferior jerarquía es incompatible con una disposición constitucional cuando ambos preceptos no pueden subsistir y aplicarse al mismo tiempo, para solucionar determinada situación jurídica. En tal evento, como lo ordena el artículo 4 de la Carta, es indudable que debe aplicarse la norma superior, aunque ello implique dejar de aplicar (total o parcialmente) la norma de inferior jerarquía. A su turno, la sentencia T-681 de 2016 emitida por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, es la que emite un listado taxativo de causales de procedencia en la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, así: «Dicha facultad puede ser ejercida de manera oficiosa o a solicitud de parte cuando se está frente a alguna de las siguientes circunstancias: 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente (E): Óscar Darío Amaya Navas D.C., 2 de noviembre de 2021 Número único: 11001030600020210009700 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Defensoría de Familia del Grupo de Protección del ICBF (Regional Bogotá) y Juzgado Diecinueve de Familia de Bogotá NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333007-2020-00040-02 3.1.1.1.
La norma es contraria a las cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad, toda vez que “de ya existir un pronunciamiento judicial de carácter abstracto y concreto y con efectos erga omnes, la aplicación de tal excepción de inconstitucionalidad se hace inviable por los efectos que dicha decisión genera, con lo cual cualquier providencia judicial, incluidas las de las acciones de tutela deberán acompasarse a la luz de la sentencia de control abstracto que ya se hubiere dictado; 3.1.1.2.
La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, 3.1.1.3.
En virtud de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental. En otras palabras, “puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales».
Finalmente, respecto de la aplicabilidad de la excepción de inconstitucionalidad a los decretos salariales proferidos por el gobierno nacional a partir del año 2008, la reciente sentencia de unificación del Consejo de Estado4 reafirmó su procedencia al señalar: «Frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia de 29 de abril de 2014, la Sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad rogada por la parte actora, en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes y otras formas jurídicas (…)».
(Negrilla Original). 5. Caso Concreto Pretende la entidad accionada se revoque la decisión de primera instancia por cuanto considera que la bonificación judicial de la que trata el Decreto 383 de 2013 no constituye factor salarial, razón suficiente por la cual no hay lugar a ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales de la parte actora.
En el presente asunto se encuentra acreditado que el señor Carlos Andrés Villalba Pino se desempeña como servidor judicial de la Rama Judicial desde el 13 de agosto de 2012, 5y por ello le ha sido pagada la bonificación judicial en forma continua, mensual y habitual desde el momento de su creación aspecto frente al cual no hay 4 Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda-Sala Plena de Conjueces - Consejero ponente: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS (Conjuez)- dos (2) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) - Radicación número: 41001-23-33-000-2016-00041- 02(2204-18) - Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ-Demandado: RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 5 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, índice SAMAI 023, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333007-2020-00040-02 debate entre las partes; no obstante, tal bonificación no ha sido considerada al momento de la liquidación de las prestaciones sociales devengadas y reconocidas a la demandante.
El 15 de marzo de 20186 elevó petición a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de obtener la reliquidación de sus prestaciones sociales, con inclusión de la Bonificación Judicial creada mediante Decreto 383 de 2013, la cual fue resuelta de manera negativa mediante Resolución DESAJBUR18-6280 del 11 de abril de 2018, 7 notificada el 27 de abril de dicho año. Una vez interpuesto el recurso de apelación el día 2 de mayo de 20188, la entidad demandada no dio respuesta, operando el silencio administrativo negativo.
De conformidad con el marco jurídico y jurisprudencial reseñado de cara a las pruebas aportadas, advierte la Sala que la bonificación judicial creada en el Decreto 383 de 2013 tiene por finalidad compensar la desnivelación salarial existente entre los funcionarios de la Rama Judicial; y que la misma se percibe como contraprestación de los servicios prestados de forma mensual y con carácter permanente, por lo cual se configuran los elementos para que constituya factor salarial.
En ese sentido, si bien la demandante ha sido beneficiaria de la bonificación judicial, la misma no se le ha reconocido como factor salarial para efectos de liquidación de prestaciones sociales, desmejorando su remuneración, y vulnerando el principio de progresividad de los trabajadores. Al respecto, la Sala precisa que si bien el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 no ha sido derogado, procede la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, ya que su desconocimiento vulneraría las condiciones de igualdad del trabajador, afectando en igual sentido la seguridad jurídica de las autoridades judiciales como de los beneficiarios de la prestación. Tal conclusión, es consonante con lo establecido en el ordenamiento jurídico, al ratificarse el Convenio 095 de la OIT que define el concepto de salario, y que, al ser vinculante, no puede considerarse como un simple parámetro interpretativo como lo ha sostenido la Corte Constitucional: «No ofrece ninguna duda que todos los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia fueron integrados a la legislación interna, por disposición expresa del inciso cuarto del artículo 53 de la Constitución….
Es preciso distinguir entre los convenios de la OIT, puesto que si bien todos los que han sido “debidamente ratificados” por Colombia, “hacen parte de la legislación interna” -es decir, son normas jurídicas principales y obligatorias para todos los habitantes del territorio nacional, sin necesidad de que una ley posterior los desarrolle en el derecho interno no todos los convenios forman parte del bloque de constitucionalidad, en razón a que algunos no reconocen ni regulan derechos humanos, sino aspectos administrativos, estadísticos o de otra índole no constitucional»9. 6 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, índice SAMAI 009, archivo 02, página 12. 7 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, índice SAMAI 009, archivo 02, página 19. 8 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, índice SAMAI 009, archivo 02, página 23. 9 Sentencia C-401/05 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333007-2020-00040-02 Por consiguiente, la Sala considera que con la expedición del Decreto 383 de 2013, el Ejecutivo desconoció los postulados internacionales y constitucionales respecto a la aplicación de los principios de favorabilidad e irrenunciabilidad de los beneficios mínimos consagrados en las normas laborales, así como los objetivos y principios señalados en la Ley 4 de 1992, pues, despojó de efectos salariales a la bonificación judicial creada para servidores públicos de la Rama Judicial.
Aceptar que la bonificación judicial esté exenta de su carácter salarial, salvo para las cotizaciones al sistema de seguridad social, representa una disminución en el valor de las prestaciones sociales de la parte demandante, lo que significa, que las expresiones normativas «únicamente» y «para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» contempladas en el inciso 1 del Decreto 383 de 2013 implican una violación de principios, contenidos y valores establecidos en el artículo 1 del Convenio 095 de la OIT, el artículo 53 de la Constitución Política y el artículo 2 de la Ley 4 de 1992.
En consecuencia, los actos administrativos demandados, además de generar desmedro de carácter económico al régimen prestacional de la parte actora, contradicen principios y postulados de rango constitucional, como los contenidos en el artículo 53; además de los incorporados en la Ley 4ª de 1992, Ley marco sobre el sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública.
Por tanto, procede la inaplicación de las expresiones previamente citadas del artículo 1 del Decreto 383 de 2013 la cual se impone por mandato constitucional al Juez cuando evidencie normas que vulneren la Constitución Política o la Ley, ya que el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, va en contravía del precepto constitucional 53° que reconoce el principio de progresividad, y demás principios mínimos fundamentales de los trabajadores.
Ahora, en lo que atañe a la afectación al mandato de sostenibilidad fiscal, es preciso resaltar que tal principio orientador introducido en la Constitución Política por el acto legislativo 03 de 2011 no puede servir como fundamento para vulnerar derechos laborales de carácter cierto e indiscutible, desmejorando con ello las condiciones laborales de los servidores, máxime si se tiene en cuenta que las entidades públicas deben dar aplicación al principio de planeación en materia presupuestal para dar cumplimiento a las condenas impuestas por la jurisdicción como garante de los derechos dentro del Estado Social de Derecho.
Así lo señala el parágrafo del artículo 334 de la Constitución Política el cual establece que, «bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva». Finalmente, en lo que relativo a la configuración del fenómeno de caducidad se advierte que el acto acusado al negar prestaciones periódicas y ser producto del NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333007-2020-00040-02 silencio administrativo, puede ser demandado en cualquier tiempo conforme reza el art. 164 numeral 1 literal c y d, sin que deba entenderse como demandado el decreto que crea la bonificación judicial.
Así las cosas, considera la Sala que los apartes del Decreto 383 de 2013 y de aquellos decretos que lo reproducen, que deben ser inaplicados por inconstitucionalidad son las expresiones normativas «únicamente» y «para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», habida cuenta que dichas limitaciones vulneran los principios constitucionales de progresividad, igualdad y favorabilidad laboral, así como las disposiciones internacionales que integran el bloque de constitucionalidad.
En consecuencia, se modificará la sentencia apelada en tal sentido y se confirmará todo lo demás. 6. Costas De conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Recientemente la Subsección B de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 1° de junio de 202310 sostuvo que, la palabra «disponer» a la que hace referencia la citada norma, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución, correspondiendo al juez de lo contencioso administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma; ponderación que, advirtió, se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En igual sentido la Subsección A de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 14 de septiembre de 2023 aclaró que adoptaba una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normatividad (adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021 al art. 188 de la Ley 1437) se le imponga al juez «analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011»11. 10 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 1º de junio de 2023. C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Rad. 47001-23-33-000-2018-00141-01 (3320-2020). 11 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 14 de septiembre de 2023. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Rad. 23001-23-33-000-2017-00524-01 (1159-2023). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333007-2020-00040-02 Visto lo anterior, teniendo en cuenta que el criterio objetivo valorativo ha sido superado, conforme lo ha señalado la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, se hace necesario abandonarlo para ajustar la posición de la Sala a los lineamientos del órgano de cierre de esta jurisdicción, lo cual implica que de ahora en adelante se prohijará un criterio subjetivo, para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales.
Y es esta la postura que se estima más favorable a la parte vencida, porque, adicional a lo ya expuesto, consulta el criterio contenido en sentencia de tutela proferida por la Subsección B del Consejo de Estado, el 8 de febrero de 2019, regla que ha venido siendo adoptada por esta corporación: «( ) 2.5.2 Sobre la condena en costas ( ) Luego, al no existir en la Corporación una postura consistente y unificada sobre el asunto, no podría hablarse de un precedente judicial vinculante para la autoridad judicial y, por tanto, está facultada para acoger el criterio que estime más ajustado a derecho ( )».
(Negrilla fuera de texto). Así las cosas, aplicando al presente asunto el criterio anunciado, y por no advertirse actuación temeraria o mala fe atribuirle a la parte demandada a quien se le resuelve desfavorablemente el recurso de apelación, ni conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, así como tampoco falta de fundamentación legal del recurso interpuesto, la Sala se abstendrá de disponer tal condena en segunda instancia a su cargo.
En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFÍCASE el numeral primero de la sentencia apelada, el cual quedará así: «PRIMERO: INAPLÍQUENSE por inconstitucionales las expresiones normativas «únicamente» y, «para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud” contenidas en el artículo 1 del Decreto. 383 de 2013, y reproducida en los Decretos. 1269 de 2015, 246 de 2016,1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021 y 471 de 2022 por las razones expuestas».
SEGUNDO: CONFÍRMASE la sentencia en los demás aspectos.
TERCERO: SIN CONDENA EN COSTAS de segunda instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de Origen.
QUINTO: Se informa a los sujetos procesales que deberán ingresar a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333007-2020-00040-02 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, los memoriales, peticiones y escritos del proceso judicial; siendo este el único canal habilitado para tal fin, so pena de tenerse por no presentados12.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Aprobado en Sala virtual según Acta 25 de 2025. Firmado Samai FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada Ponente Firmado Samai Firmado Samai IVAN FERNANDO PRADA MACIAS JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Magistrado 12 CIRCULAR PCSJC24-1 Fecha: 11 de enero de 2024 -Consejo Superior de la Judicatura Presidencia