SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, diecinueve (19) de diciembre del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300420240003301 Demandante: Deibis del Rosario Martínez Rossi Demandado: Nación – Mineducación-FOMAG y otros Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de cesantías La Sala decide sobre el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Córdoba contra la sentencia expedida el día 30 de septiembre de 2024, emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos fácticos La parte actora, indica que labora como docente en los servicios educativos estatales en el Departamento de Córdoba, por lo que, presentó solicitud ante el Ministerio de Educación Nacional – FNPSM - Departamento de Córdoba, para el reconocimiento y pago de cesantías el día 19 de agosto de 2022, la cual fue reconocida por la Secretaría de Educación de Córdoba mediante la Resolución No. CORDOV2023000201 del 21 de marzo de 2023, y pagada por la entidad correspondiente el día 20 de abril de 2023, esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.
Se señala que el día 22 de abril de 2022, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria ante la entidad demandada, la cual tuvo como respuesta el 6 de junio de 2022, la negativa al reconocimiento. b) Pretensiones Solicita que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 236 de 17 de agosto de 2023, mediante el cual se negó la sanción moratoria por pago tardío de sus cesantías establecidos en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) y al Departamento de Córdoba, a que le reconozca y pague a la parte demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Asimismo, solicitó que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. Radicado: 23001333300420240003301 2 c) Contestaciones de la demanda. i). La Fiduprevisora S.A. En la contestación de la demanda se opuso a las pretensiones de la demanda.
Ello al considerar que es vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del FOMAG, mas no en posición propia. Propuso como excepciones de fondo la de; “falta de legitimación en la causa por pasiva”, fundada en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 que establece la responsabilidad del FOMAG y la entidad territorial; “cobro de lo no debido” fundado en que pagó dentro de los 45 días que establece el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, por lo que el actor debía desvirtuarlo y no lo hizo;
“enriquecimiento sin justa causa” fundado en que de ordenarse el pago de sanción el demandante aumentaría ilegítimamente su patrimonio en desmedro de los recursos públicos. ii). Departamento de Córdoba. Al Departamento de Córdoba se le tuvo por no contestada la demanda conforme al auto de fecha 9 de agosto de 2024. iii). La Nación-Mineducación-FNPSM.
La Nación-Mineducación-FNPSM se le tuvo por no contestada la demanda conforme al auto de fecha 9 de agosto de 2024. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, emitió sentencia de fecha 30 de septiembre de 2024, accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda. La anterior decisión se fundó en que la parte demandante acreditó que la solicitud de pago de cesantías fue presentada ante la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba el 19 de agosto de 2022.
Por ello conforme a la ley, el acto administrativo que debía resolver la petición tenía un plazo máximo de 15 días hábiles, es decir, hasta el 9 de septiembre de 2022. Sin embargo, la resolución de reconocimiento, identificada como CORDOV2023000201, se expidió apenas el 22 de marzo de 2023, considerándolo fuera del término legal. Agregó que al haberse radicado la petición el 19 de agosto de 2022, el plazo de 70 días hábiles vencía el 30 de noviembre de 2022, por lo que al haberse cancelado las cesantías el 20 de abril de 2023, se generó una sanción moratoria entre el 1 de diciembre de 2022, hasta el 19 de abril de 2023 (día anterior al pago de las cesantías), equivalente a 140 días de sanción moratoria.
La Juez de instancia respecto de la responsabilidad de la mora, indicó el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio (FOMAG) cumplió con el pago dentro de los 45 días hábiles posteriores a la ejecutoria del acto administrativo, por lo que no se le atribuyó responsabilidad en la mora. En consecuencia, se determinó que la mora fue causada por el Departamento de Córdoba, al expedir tardíamente el acto administrativo de reconocimiento.
Por lo anterior, en primera instancia se declaró la nulidad del oficio 236 del 17 de agosto de 2023 y condenó al Departamento de Córdoba a pagar a Deibis del Rosario Martínez Rossi los 140 días de sanción moratoria, calculados con base en la asignación básica devengada en noviembre de 2022, actualizada con el IPC. Igualmente declaró prospera la excepción de “cobro de lo no debido” propuesta por la Fiduprevisora S.A. III.
RECURSO DE APELACIÓN Radicado: 23001333300420240003301 3 El apoderado del Departamento de Córdoba apeló la mencionada sentencia, indicando que no es la responsable de la sanción moratoria que se indica en la sentencia, al considerar que la Juez tomó como fecha de radicación el 19 de agosto de 2022 (radicación inicial de solicitud y documentos), siendo que la fecha valida era la del 1 de marzo de 2023, consignada en el acto administrativo (el cual goza de presunción de legalidad al no ser recurrido ni demandado), pues las entregas de documentos iniciales fueron incompletas y subsanadas en varias ocasiones, y que sólo hasta la fecha contenida en el acto fue que se adjuntaron en debida forma.
Se invoca providencia del Juzgado Octavo Administrativo Oral de Montería (19 de diciembre de 2023, Exp. 008-2022-00238), donde se reconoció como fecha de radicación la consignada en el acto administrativo, no la de entrega inicial de documentos. IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de fecha 30 de mayo de 2025, el Despacho 01 admitió el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada - Departamento de Córdoba, contra la sentencia de primera instancia, expedida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería. No hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 5.1.
Problema jurídico Analizados los antecedentes del caso y examinado el recurso interpuesto por el apoderado del Departamento de Córdoba, tenemos que lo que es objeto de apelación es si la fecha de solicitud de reconocimiento de las cesantías que debe tenerse en cuenta para el conteo de la sanción moratoria es la indicada en la sentencia (19 de agosto de 2022) o la indicada por el Departamento de Córdoba (1 de marzo de 2023) en el acto de reconocimiento de cesantías, y ante la constatación de lo anterior, determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar la sentencia apelada.
Para solventar el mérito del sub examine, se hará alusión a los siguientes temas: (i) Normatividad aplicable y (ii) Caso concreto. 5.2.- Premisa normativa y jurisprudencial. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala procederá a revisar fuentes normativas y jurisprudenciales sobre las generalidades de la sanción moratoria y la responsabilidad que sobre el particular recae en las entidades que integran el régimen prestacional docente.
Generalidades de la sanción moratoria y la responsabilidad de las entidades que integran el régimen prestacional docente, en vigencia de la Ley 1955 de 2019. ➢ Reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas. Se puede señalar que a partir del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se ha dado paso a la identificación de dos regímenes de cesantías, el retroactivo y el anualizado.
Respecto a las cesantías de los docentes nacionalizados, se conservó el sistema de retroactividad para los vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, de conformidad con la normativa vigente en la entidad territorial, y a los docentes nacionales y a los vinculados a partir del 1º de enero de 1990, Radicado: 23001333300420240003301 4 se les aplicaría un sistema anualizado de cesantías sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses.
El auxilio de cesantía es una prestación social creada con el fin de proteger al trabajador, ya sea en el caso de quedar sin el empleo o porque las solicite para cubrir gastos en educación, mejoramiento o compra de vivienda. Con fundamento en ello, la Corte Constitucional mediante diversos pronunciamientos ha desarrollado el contenido de esta prestación y ha estimado que el auxilio de cesantías se erige en una de las prestaciones más importantes para los trabajadores y su núcleo familiar y en uno de los fundamentos más relevantes del bienestar de los mismos, en cuanto se considera el respaldo económico de sus titulares para el acceso a bienes y servicios indispensables para el mejoramiento de la calidad de vida de la población asalariada.
El artículo 1° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. ➢ La sanción moratoria por el pago tardío de cesantías a servidores públicos.
El artículo 1° de la Ley 244 de 1995-subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.
(Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (Exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea. Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L.1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada Radicado: 23001333300420240003301 5 la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías; (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas.
Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria Radicado: 23001333300420240003301 6 que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado. 5.3.
Caso concreto. Como quiera que, conforme al artículo 320 del C.G.P el Juez de segunda instancia debe pronunciarse únicamente sobre los reparos concretos del recurso de apelación, la Sala se pronunciará sobre el cargo expuesto por el Departamento de Córdoba en los términos expuestos. Indica el Departamento de Córdoba, que en la sentencia no debía tomarse como fecha de radicación de la solicitud de las cesantías de la parte actora, la del 19 de agosto de 2022, sino la del 1° de marzo de 2023 enunciada como tal en el acto administrativo que reconoció las cesantías por parte de la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba.
Revisado el expediente se evidencia que con la demanda se aportó a folios 27 y 28 un pantallazo de la página de la gobernación en la cual se muestra la trazabilidad del proceso administrativo de las cesantías reclamadas. En él se observa, que la solicitud de reconocimiento de las cesantías inicialmente se presentó el 19/08/2022, y que validados los documentos fueron devueltos el 21/11/2022.
Seguidamente, el 26/11/2022 nuevamente se validaron documentos, pero nuevamente fueron devueltos el 12/12/2022. También se señala en dicho documento que se realiza la validación documental el 13/12/2022 no obstante, aparece la anotación de validación de documentos devuelta de fecha 19/12/2022. El 12/01/2023, fue validada la documentación, pero el 13/01/2023 se indica que fue devuelta.
El 07/02/2023 se encuentra una nueva validación documental, pero fue devuelta el 14/02/2023. Seguidamente se observa que el día 21/02/2023 se valida una documentación, pero que el 27/02/2023, fue devuelta. Finalmente, el 01/03/2023 se valida nuevamente la documentación, el acto administrativo se genera el 21 de marzo de 2023, y se validó el 23/03/2023.
Ahora bien, la parte actora no aportó documento distinto al antes mencionado, donde se evidencie la fecha de radicación de la petición de las cesantías, así como tampoco allegó los anexos que debían acompañar la solicitud, por lo que, ante la ausencia de dicha prueba, le corresponde a la Sala tener en cuenta la trazabilidad aportada por el mismo demandante para establecer la fecha en que fue efectivamente radicada la petición con el lleno de los requisitos.
Así, se evidencia en dicho documento que, si bien la parte actora radicó una petición el 19 de agosto de 2022, el mismo fue objeto de devolución el 21/11/2022, y en 5 oportunidades más (el 12/12/2022, 19/12/2022, 13/01/2023, 14/02/2023 y 27/02/2023), hasta el 01/03/2023 cuando fueron debidamente validados, fecha ésta que coincide con la contenida en el inciso segundo de los considerados de la Resolución No. CORDOV2023000201 de fecha 22 de marzo de 2023 que reconoció las cesantías, la cual indica que “…Que mediante solicitud radicada bajo el No. CORDO20230301VN5049905241 de fecha 01 de marzo de 2023, el (la) docente MARTINEZ ROSSI DEIBIS DEL ROSARIO identificado (a) con la C.C. No. 50.900.957, solicita el reconocimiento y pago de cesantía parcial con destino a Compra de Vivienda/Lote…”.
De acuerdo con lo anterior, la Sala tendrá como fecha inicial para el conteo del término para la determinación de la sanción moratoria reclamada el 1 de marzo de 2023, por ser esta la fecha en que se allegó la documentación completa y validada. Por consiguiente, los 15 días que tenía la Secretaría de Educación Departamental para reconocer el derecho iban hasta el 23 de marzo de 2023, por lo que al haberse expedido la Resolución No. CORDOV2023000201 el día 22 de marzo de 2023, la misma fue expedida en termino. Así, al haberse notificado la mencionada resolución el 23 de marzo de 2023 con renuncia de términos como lo indica el documento de trazabilidad, la Fiduprevisora S.A. contaba con 45 días después de la renuncia para efectuar el pago, término que finalizaba el 31 de mayo de 2023, por Radicado: 23001333300420240003301 7 lo que al haberse cancelado las cesantías el 20 de abril de 2023, el mismo se hizo dentro del término, concluyéndose que las demandadas no incurrieron en la mora reclamada.
De acuerdo con lo anterior, hay lugar a revocar la sentencia expedida el día 30 de septiembre de 2024, por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante los cuales se había declarado la nulidad del acto acusado y se condenó al Departamento de Córdoba al pago de 140 días de sanción moratoria, para en su lugar denegar las pretensiones de la demanda en esos apartes. 5.4 Condena en costas Conforme el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por la Ley 2080 de 2021 y en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365.81 del CGP., no hay lugar a condenar en costas en esta instancia, puesto que no se causaron gastos, y no intervinieron en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Revocar la sentencia expedida el día 30 de septiembre de 2024, por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, mediante los cuales se había declarado la nulidad del acto acusado y se condenó al Departamento de Córdoba al pago de 140 días de sanción moratoria, para en su lugar denegar las pretensiones de la demanda en esos apartes, conforme se consideró.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 1 Código General del Proceso. Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.