SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEXTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, cinco (05) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23-001-33-33-007-2018-00068-01 Demandante: Saúl José Bernal Donado Demandado: Municipio de Ayapel Tema: Contrato realidad Decisión: Revoca sentencia de primera instancia El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha 22 de marzo de 2024 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
I. Antecedentes 1) La demanda. 1.1. Pretensiones. Solicita la nulidad del oficio No. 148 de fecha 18 de agosto de 2017, mediante el cual no se accedió al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, alegando que la relación obedece a un contrato de prestación de servicios. Como consecuencia de lo anterior, se ordene el reconocimiento, liquidación y pago de las prestaciones sociales establecidas en la ley, tomando como base el último salario percibido mensualmente por el contrato de prestación de servicios.
Igualmente, que las sumas sean indexadas, actualizadas y se reajuste su valor desde la fecha en que se hiciere exigible hasta la fecha de ejecutoria del correspondiente fallo. 1.2. Fundamentos fácticos. El demandante relata que estuvo vinculado con el municipio de Ayapel desde el 02 de marzo de 2015 al 4 de agosto de 2016, a través de contratos de prestación de servicios, desempeñando el cargo de bibliotecario en la biblioteca pública del municipio y tenía a su cargo, entre otras funciones, la de atender a todas las personas que visitaban la biblioteca, entregar los libros a los visitantes, ordenar los libros de la biblioteca y vigilar su trato adecuado, cumpliendo un horario de 8:00 am a 12:00 M y de 2:00 pm a 6:00 pm.
Igualmente, acataba las órdenes directas del alcalde municipal y jefe de servicios administrativos, prestando los servicios de forma subordinada. El día 10 de agosto de 2017 peticionó ante la entidad el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, petición que fue negada mediante oficio de No. 148 de fecha 18 de agosto 2017. 2) Contestación de la demanda. 2.1.
Municipio de Ayapel. Se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que carecen de sustento fáctico y de derecho. Además, frente a los hechos expresó que el demandante estaba vinculado a través de órdenes de prestación de servicios, por lo que no cumplía horarios ni estaba sujeto a subordinación. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2018-00068-01 2 Formuló la excepción denominada: inexistencia de supuestos fácticos y de causales de ilegalidad. 3) La sentencia apelada.
El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia de primera instancia el día 22 de marzo de 2024 negando las pretensiones de la demanda. El A quo argumentó que, de conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se concluye que el demandante prestó sus servicios de manera personal y directa en favor del municipio de Ayapel a través de contratos de prestación de servicios desde 02 de marzo de 2015 hasta el 02 de enero de 2016, posterior a ello con interrupción de 1 mes y dos días, se contrató nuevamente al demandante desde el 04 de febrero de 2016 hasta el día 04 de agosto de 2016, por lo que si bien con los contratos se encuentra acreditado la prestación personal del servicio puesto para la ejecución de los objetos contratados, no se apoyó en personal distinto a su propia capacidad y formación, cumpliendo actividades intuitu personae, no se logró demostrar la permanencia continuada del mismo, pues en el presente caso se presentó una interrupción superior a 30 días.
Igualmente, se demostró que el demandante percibió una contraprestación por la labor contratada. Respecto de la subordinación, señaló que la valoración conjunta de la prueba testimonial con las demás pruebas obrantes en el proceso, no se logra evidenciar de forma inequívoca dicho elemento. No se demuestra que la entidad demandada a través de sus funcionarios en sus distintos niveles administrativos, de manera permanente e inequívoca hubiere emitido órdenes insoslayables, ni menos que estas fueran alejadas del cumplimiento de las obligaciones y del objeto contractual y precisa que el cumplimiento de un horario, no constituye en sí mismo, prueba de la subordinación. 4) El recurso de apelación. La parte demandante interpuso recurso de apelación argumentando que la valoración en conjunto de las pruebas obrantes en el proceso, contratos de prestación de servicios, testimonio e interrogatorio de parte, contrario a lo señalado por el juez de primera instancia, si dan cuenta de la existencia del elemento de subordinación. Señala que, el testimonio del señor Jorge Rojas García, fue muy claro y en varias oportunidades afirmó ser el jefe inmediato del actor, situación que fue desconocida por el A quo.
Por su parte, el testigo Robinson Monroy Furnieles también afirmó constarle las funciones que cumplía el demandante debido a que su puesto de trabajo como celador del cementerio se encontraba a escasos 200 metros de distancia de la biblioteca. En ese orden, considera que la sentencia de primera instancia no guarda armonía o consonancia con los hechos probados en el expediente, por lo que, al demostrarse los tres elementos de la relación laboral, debe revocarse la sentencia en su totalidad y concederse las pretensiones de la demanda. 5) Trámite en segunda instancia. El recurso de apelación presentado por la parte demandada fue admitido mediante auto de fecha 11 de abril de 2025.
La parte demandante, demandada y el agente del Ministerio Público, guardaron silencio en esta etapa procesal. II. Consideraciones del Tribunal a) La competencia. El Tribunal es competente para conocer el asunto, por tratarse de la apelación de una sentencia emitida en primera instancia por un juez administrativo del circuito judicial de Montería, en los términos del artículo 153 del CPACA.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2018-00068-01 3 De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Problema jurídico. Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso y al motivo de inconformidad de las partes recurrentes, corresponde a este Tribunal resolver: - Si se encuentran acreditados los elementos para la declaratoria de existencia de una relación laboral entre el señor Saúl Bernal Donado y el municipio de Ayapel por el periodo comprendido desde 2 marzo de 2015 hasta el 4 de agosto de 2016 y en consecuencia hay lugar a ordenar el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales e indemnizaciones por todo el periodo reclamado en la demanda.
Resuelto lo anterior, corresponde determinar si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Así las cosas, para dar respuesta a los problemas jurídicos planteados se procederá a analizar los siguientes puntos: (i) Marco normativo y jurisprudencial aplicable al contrato realidad. Seguidamente se analizará el caso concreto. i) Marco normativo y jurisprudencial aplicable al contrato realidad.
El artículo 32 numeral 3° de la Ley 80 de 1993 regula el contrato de prestación de servicios señalando que son aquellos que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y que sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, precisando que en ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.
Sobre el tema, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación jurisprudencial proferida el día veinticinco (25) de agosto de 2016 indicó: “El contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia”1.
Por otra parte, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 20212, se unificaron los siguientes aspectos: “(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” (negritas propias del texto) 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016), radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15)CE-SUJ2-005-16. 2 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), de la Sección Segunda del Consejo de Estado Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2018-00068-01 4 Con relación a la prescripción de los derechos derivados de la existencia de la relación laboral el Consejo de Estado unificó su criterio indicando que quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión3. c) Caso concreto.
Hechos relevantes probados: - De acuerdo con los contratos de prestación de servicios obrantes en el proceso se tiene que el demandante fue contratado por el municipio de Ayapel en los siguientes tiempos: Número contrato/ orden Objeto Duración Fecha de inicio Fecha de finalización Honorarios Días hábiles de interrupción CPS-031- 2015 Prestación de servicio personal como bibliotecario municipal de Ayapel 3 meses 2 de marzo de 2015 1 de junio de 2015 $2.535.000 CPS-068- 2015 Prestación de servicio personal como bibliotecario municipal de Ayapel 7 meses 2 de junio de 2015 31 de diciembre de 2015 $6.635.000 0 PS-MA- 020-2016 Prestación de servicios para la atención y operación de la biblioteca en el municipio de Ayapel 6 meses 4 de febrero de 2016 4 de agosto de 2016 $5.687.142 22 días - Escrito de petición de fecha 20 de agosto de 2017 a través de la cual el demandante pide el reconocimiento y pago de prestaciones sociales por haber laborado ejerciendo las funciones de bibliotecario desde el 2 de marzo de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2016. - Oficio No. 148 de 18 de agosto de 2017 a través del cual se da respuesta a la petición del demandante, negando el reconocimiento de los conceptos pedidos, bajo el argumento que el vínculo entre las partes obedeció a contratos de prestación de servicios. - Testimonio del señor Jorge Evaristo Rojas García: el testigo manifestó que para la fecha en que el demandante laboró para el municipio de Ayapel, el testigo fue secretario de educación de dicho municipio, cargo en razón del cual, era el jefe inmediato del demandante.
Relató que el actor cumplía las funciones de bibliotecario, atendía a los niños y cumplía el horario establecido por la Alcaldía de 8:00 am a 12:00 M y de 2:00 p.m. y 4:00 p.m. El testigo expresó que no conoce la forma de vinculación o de nombramiento del actor, obligaciones y los contratos porque la encargada era la oficina jurídica, pero sí conoce que ejerció como bibliotecario y que le consta el cumplimiento de sus funciones y horarios porque la biblioteca estaba a cargo de la secretaria de educación y cuando la biblioteca no se 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016), radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2018-00068-01 5 abría en el horario designado por la administración se presentaban quejas por los niños usuarios directamente en la secretaría, además el seguimiento que se le hacía era prácticamente diario. También de recursos humanos se le llamaba la atención si no se abría la biblioteca en el horario asignado.
Precisó que la biblioteca quedaba distante de la sede de la secretaría de educación, pero la comunicación entre estas dependencias era continua y era evidente si el demandante incumplía horario, porque los estudiantes y usuarios reportaban ese hecho porque la biblioteca también se usaba para eventos culturales. - Testimonio del señor Robinson Monroy Furnieles: el testigo manifestó que tiene conocimiento que el demandante trabajó en la biblioteca municipal de Ayapel y el testigo trabajaba en el cementerio municipal escasamente a unos 200 metros de la biblioteca municipal.
Expresó que conoce que el demandante empezó a trabajar como bibliotecario a comienzos del mes de marzo de 2015 hasta agosto de 2016, donde atendía a los niños y a la comunidad y brindaba información si se dañaban los computadores. Refirió el testigo que él también estaba vinculado con el municipio y que se recibían órdenes del jefe de recursos humanos Joaquín Martínez.
Relató el testigo que le constaba que el demandante cumplía horario, porque como él trabajaba en el cementerio que quedaba a 200 metros de la biblioteca, pasaba por el lugar y siempre lo veía en esta, además cuando tenía tiempo iba a leer libros en la biblioteca o a recibir un poco de aire y por eso puede dar fe del horario. De acuerdo con lo anterior, se procede a resolver el problema jurídico planteado.
En el presente caso, la parte demandante expone como razones de su alzada, que las pruebas documentales y testimoniales recaudadas en el proceso acreditan la existencia de los elementos de la relación laboral desde el 2 marzo de 2015 hasta el 4 de agosto de 2016, por lo que considera debe ordenarse el pago y reconocimiento de prestaciones por la totalidad del extremo temporal reclamado.
Al respecto, los elementos prestación personal del servicio y remuneración, se advierte que en el proceso se acompañaron copias de los contratos de prestación de servicios, a partir de los cuales puede establecerse que el demandante fue contratado para la prestación personal como bibliotecario municipal de Ayapel por los períodos 2 de marzo a 1 de junio de 2015; 2 de junio a 31 de diciembre de 2015 y 4 de febrero a 4 de agosto de 2016.
Igualmente, que se pactó el valor de unos honorarios como contraprestación por sus servicios. Por otra parte, la entidad demandada al momento de exponer las razones de su defensa no desconoce el hecho de la prestación del servicio y pago de honorarios por los periodos antes relacionados, sino que se limita a indicar que el vínculo fue meramente contractual.
Con relación al elemento subordinación, se tiene que el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo4, señala que la continuada subordinación o dependencia consiste en la facultad que le asiste al empleador para exigirle al trabajador “el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato”.
Por su parte, el Consejo de Estado en la sentencia de unificación antes citada refirió que en presencia de un contrato realidad para efectos de establecer la existencia del elemento de subordinación se ha considerado como indicios, ciertas circunstancias que permiten determinar su configuración tales como, el lugar de trabajo, horario de labores, la dirección 4 Artículo 23.
Elementos esenciales: 1. Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a) La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b) La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c) Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2018-00068-01 6 y control efectivo de las actividades a ejecutar y que las actividades correspondan a las asignadas a los servidores de planta. Teniendo en cuenta lo anterior, se hace necesario analizar las actividades pactadas a cargo del contratista, a fin de determinar si de éstas se desprenden el cumplimiento de los elementos antes mencionados.
En ese orden, se observa que dentro de las obligaciones específicas de los contratos se pactó: Obligaciones pactadas en los contratos CPS-031-2015 y CPS-068-2015: 1) Prestar sus servicios como bibliotecario del municipio de Ayapel en los términos pactados; 2) Participar en la elaboración de informes solicitados a esta dependencia relacionados con sus oficios; 3) Prestar sus servicios personales apoyando a la gestión como bibliotecario del municipio de Ayapel de acuerdo con el objeto del contrato una vez se haya legalizado el mismo; 4) Obrar con lealtad y buena fe en el desarrollo de las actividades del objeto contractual; 5) Prestar sus servicios de acuerdo con las normas propias de su actividad con el fin de garantizar el efectivo cumplimiento del servicio; 6) Guardar la reserva y el respeto por la labor encomendada y sobre toda la información, políticas, procedimientos u operaciones que le sean dadas a conocer por el municipio, para el desarrollo del objeto del contrato; 7) Presentar informe de todas sus actividades realizadas en cumplimiento del objeto contractual mensualmente o cada vez que lo requiera el supervisor del contrato, así como un informe final de las actividades desarrolladas en cumplimiento del objeto contractual.
Obligaciones pactadas en el contrato PS-MA-020-2016, se destacan: 1) Administrar y controlar el uso adecuado de los implementos de sistemas a disposición de los usuarios o beneficiarios en el punto vive digital del municipio de Ayapel; 2)Instruir a los beneficiarios respecto del manejo de las plataformas, software y demás herramientas a disposición del punto vive digital; 3)Reportar a la mesa de servicios “nec” de Colombia, cualquier daño, observación o anomalía que se presente con algún equipo del punto vive digital; 4) Hacer seguimiento a las intervenciones de soporte técnico que a solicitud del municipio se hagan al punto vive digital; 5) Llevar un registro de los servicios prestados a la comunidad por parte del punto vive digital; 6) Apoyar a los usuarios en el manejo de las herramientas de tecnología puestas a disposición en el punto vive digital; 7) Adelantar las estrategias pertinentes para que el aprovechamiento de esta ventaja digital sea lo más equitativa posible; 8) Enviar informe mensual a la interventoría del programa.
En lo que tiene que ver con el lugar de trabajo y horario, revisadas las obligaciones a cargo del contratista se advierte que para la ejecución de las actividades el contratista requería acudir a las instalaciones biblioteca municipal, circunstancia de la que además da cuenta el testimonio de los señores Jorge Evaristo Rojas García y Robinson Monroy Furnieles, quienes indicaron que el demandante acudía a las instalaciones de la biblioteca municipal y que cumplía un horario.
Es de caso precisar, que el primero de los testigos sustentó su dicho en el hecho que para la época en que el demandante ejerció funciones de bibliotecario, se desempeñaba como secretario de educación del municipio de Ayapel y en virtud de dicho cargo, le daba instrucciones al demandante, realizaba un seguimiento diario de la labor ejercida por este, incluido el cumplimiento del horario, dado que a su oficina llegaban las quejas en caso que la biblioteca no estuviera funcionando en el horario asignado por la administración. Por su parte, el testigo Robinson Monroy Furnieles sustentó su dicho en el hecho que laboró como celador del cementerio, que se ubicaba a 200 metros de la biblioteca municipal, por lo que veía que el demandante permanecía en el lugar e incluso algunas veces visitó la biblioteca.
Así las cosas, teniendo en cuenta que el demandante estuvo vinculado alrededor de 16 meses continuos durante los cuales desarrolló personalmente el mismo objeto contractual - bibliotecario del municipio de Ayapel- y que para ello necesariamente debía acudir a las instalaciones de la biblioteca municipal y cumplir con el horario que designado por el ente territorial, encuentra la Sala que se desvirtuó la autonomía e independencia, propia de los contratos de prestación de servicios y se acreditaron los elementos de la relación laboral, entre ellos, la subordinación. Es del caso destacar, que en el texto de los contratos de prestación de servicio se consignó que la contratación encontraba justificación en garantizar la prestación del servicio a la comunidad por parte del municipio y cumplir con el plan de desarrollo del municipio de Ayapel para la vigencia 2012-2015, por lo que al entenderse como una obligación del municipio tener y mantener la biblioteca pública Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2018-00068-01 7 territorial no es posible considerar que existía libertad de ejecución dentro de la realización de sus quehaceres como bibliotecario, por parte del demandante, lo que lleva a revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar declarar la nulidad del acto administrativo que negó la existencia de la relación laboral.
Restablecimiento del derecho. Para el restablecimiento del derecho, la Sala dará aplicación a lo dispuesto por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 en la que precisó que el pago de las prestaciones derivadas de la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deben ser reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión. Igualmente, atenderá a lo sostenido en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 20215 en la que señaló que la vinculación se entiende continua si no se presentan interrupciones superiores a 30 días hábiles entre uno y otro contracto.
En ese orden, aplicados los criterios jurisprudenciales al presente caso se tiene que la declaratoria de la relación laboral debe hacerse sobre los tiempos comprendidos entre el 2 de marzo de 2015 a 4 de agosto de 2016, sin que haya lugar a declarar prescripción alguna en atención a que la reclamación administrativa se presentó el 20 de agosto de 2017 y la demanda fue presentada el 20 de febrero de 2018.
Ahora bien, con relación a las prestaciones que deben ser reconocidas la Sala tendrá en cuenta en las sentencias de unificación SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 y SUJ- 025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, en cuanto el restablecimiento del derecho cuando se reconoce la existencia de una relación laboral con fundamento en el principio de la primacía de la realidad sobre la formalidad, se señaló que deben tenerse en cuenta las prestaciones sociales del orden legal recibidas por los servidores públicos de planta de la entidad de igual categoría, liquidadas no sobre el salario de ellos, si no conforme a los honorarios pactados en los respectivos contratos de prestación de servicios.
En consecuencia dado que no existe certificación de que en el ente territorial existiera un empleo de planta igual, le asiste el derecho al pago de las prestaciones sociales de carácter legal que devengaba un servidor en similares condiciones tales como vacaciones, primas, bonificaciones, cesantías y las reconocidas por el sistema integral de seguridad social, más no podrán otorgársele aquellas extralegales, por cuanto comportan un beneficio para los empleados públicos, condición de la que él carece.
En ese sentido, le corresponderá a la entidad accionada al momento de cumplir la condena impuesta en este fallo, determinar las prestaciones sociales que serán objeto de liquidación a favor del actor6. Respecto a los aportes a pensión, por el tiempo comprendido entre el 2 de marzo de 2015 a 4 de agosto de 2016 deberá computarse para efectos pensionales y en atención a que los aportes al sistema de seguridad social inciden en el derecho pensional, que es imprescriptible, el municipio de Ayapel deberá tomar, el ingreso base de cotización (IBC) pensional del demandante (los honorarios pactados), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en 5 Sostuvo el Consejo de Estado: “139.
Sobre el particular, desde ahora se anticipa que la Sala acogerá un término de treinta (30) días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios. Un término que no debe entenderse como «una camisa de fuerza» que impida tener en cuenta un mayor periodo de interrupción, sino como un marco de referencia para la Administración, el contratista y el juez de la controversia, de cara a determinar la no solución de continuidad; en especial para este último, que en cada caso concreto habrá de sopesar los elementos de juicio que obren dentro del plenario, cuando el tiempo entre cada contrato sea más extenso del aquí indicado. 140.
Para la Sala, la aplicación de este término se soporta en varias razones de peso. En primer lugar, porque permite concluir que cuando se interrumpe la prestación de un servicio por hasta treinta (30) días hábiles, el vínculo laboral (en aquellos eventos donde previamente se haya acreditado la relación laboral) sigue siendo el mismo, lo cual facilita establecer el cómputo de la prescripción de los derechos reclamados.
En segundo lugar, porque su aplicación resulta idónea por la evolución que ha tenido la figura del «contrato realidad» en la jurisprudencia de esta Sección, pues, como se mencionó, el análisis de sus particularidades ha exigido la introducción de distintos plazos para la configuración del fenómeno prescriptivo; siendo el que aquí se acoge el que mayor garantía ofrece para los reclamantes y, en consecuencia, el que mejor materializa el propósito perseguido por el legislador, que definió a la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y en la ley como el objeto de la jurisdicción de lo Contencioso-administrativo.
Y, en tercer lugar, porque, en la práctica, treinta (30) días hábiles es un periodo razonablemente suficiente para determinar si lo que se pacta es un nuevo contrato, una adición o una prórroga de otro anterior, puesto que en muchos casos en los que se ha encontrado que existe la relación laboral encubierta o subyacente, se ha advertido que se presentan tales interrupciones, superiores, incluso, a un mes.
(…)” 6 Ver sentencia de fecha 25 de mayo de 2023 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado radicado 68001-23-33-000-2018-00671-01 (548-2021) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2018-00068-01 8 el porcentaje que le correspondía como empleador. Para efectos de lo anterior, el actor deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.
Con relación a la indemnización por dotaciones no suministradas por el tiempo laborado, debe precisarse que su pago no puede hacerse en dinero mientras el vínculo laboral esté vigente, pero si el empleador no lo suministró y se da el retiro, es dable que sea sufragado, a título de compensación. Al respecto, los artículos 1 a 3 del Decreto 1978 de 1989 disponen: Artículo 1º.- Los trabajadores permanentes vinculados mediante relación legal y reglamentaria o por contrato de trabajo, al servicio de los Ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, empresas industriales o comerciales de tipo oficial y sociedades de economía mixta tanto en el orden nacional como en las entidades territoriales; tendrán derecho a que la respectiva entidad les suministre en forma gratuita, cada cuatro meses, un par de zapatos y un vestido de trabajo.
Artículo 2º.- El suministro a que se refiere el artículo anterior deberá hacerse los días 30 de abril, 30 de agosto y 30 de diciembre de cada año. La entrega de esta dotación para el trabajo, no constituye salario ni se computará como factor del mismo en ningún caso. Artículo 3º.- Para tener derecho a la dotación a que se refiere este Decreto, el trabajador debe haber laborado para la respectiva entidad por lo menos tres (3) meses en forma ininterrumpida, antes de la fecha de cada suministro, y devengar una remuneración mensual inferior a dos (2) veces el salario mínimo legal vigente.
Por su parte, el Consejo de Estado7 señaló: “La dotación se entregará en especie, a razón de tres (3) pares de zapatos y tres (3) vestidos de labor, (…) teniendo en cuenta que el Decreto 1978 de 1989, en su [a]rtículo 2, dispone que el suministro debe realizarse los días 30 de abril, 30 de agosto, y 30 de diciembre de cada año, siempre y cuando no haya prescrito este derecho y la demandante tenga vigente el vínculo laboral (…) En caso de que se haya producido el retiro del servicio de la demandante, habrá lugar a reconocer la dotación en dinero, de los periodos adeudados, pues si se ha negado el suministro en vigencia del vínculo laboral, a su terminación surge el derecho a la indemnización de esta prestación. La jurisprudencia y doctrina han señalado que sólo es viable la compensación en dinero, en los siguientes casos: a) Que se trate de fallos judiciales, dentro de los cuales se ordene a la entidad al pago de dicha "Prestación Social" y b) Cuando el reconocimiento de la dotación se haga con posterioridad a la vigencia del vínculo laboral (…).” Conforme a lo anterior, se tiene que las exigencias para acceder a la mencionada prestación son: (i) trabajar al menos tres meses ininterrumpidamente antes de cada fecha de suministro y (ii) devengar una remuneración mensual inferior a dos (2) veces el salario mínimo legal mensual vigente.
En el presente caso, teniendo en cuenta los honorarios pactados en los contratos suscritos y atendiendo a los salarios mínimos legales mensuales vigentes para las anualidades 2015 a 20168, al demandante no le asiste el derecho a la compensación por suministro de calzado y vestido labor por los años 2015 y 2016 en tanto el pago mensual por honorarios superaba el valor del salario mínimo mensual.
Por otro lado, se pretende el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no pago consignación de las cesantías, pretensión que será negada en atención a que el Consejo 7 Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 23 de agosto de 2012, expediente 15001-23-31-000-2000-01466-01 (716-10), C. P. Gerardo Arenas Monsalve; y fallo de 30 de julio de 2009, proceso 15001-23-31-000-2000-02298-01 (489-08), C. P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.
También puede consultarse la sentencia de fecha 15 de julio de 2021 proferida por la sección segunda subsección B dentro del radicado 66001-23-33- 000-2016-00951-01(0741-14) y sentencia de fecha 25 de mayo de 2023 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado radicado 68001-23-33-000- 2018-00671-00 (548-2021) 8 Conforme al Decreto 2731 de 2014 el smlmv para la vigencia 2015 era de $644.350,oo y conforme al Decreto 2552 de 2015 el smlmv para la vigencia 2016 era de $ 689.455 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2018-00068-01 9 de Estado ha señalado9 que la sentencia a través de la cual se declara la existencia de un contrato realidad tiene una naturaleza constitutiva, por lo que es a partir de la misma que nacen las obligaciones para la parte vencida en el proceso.
De esta manera, no es procedente reconocer la sanción moratoria reclamada debido a que la relación laboral de la cual surge el restablecimiento del derecho apenas se está reconociendo con la sentencia, por lo que no puede predicarse la existencia de una mora a cargo de la entidad demandada. Las sumas resultantes de la condena impuesta deberán ser actualizadas de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final__ índice inicial En el que el valor presente (R) resulta de multiplicar el valor histórico (Rh), que corresponde a la suma adeudada, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia certificado por el DANE, por el índice inicial vigente a la fecha en que debió realizarse el pago correspondiente. d) Costas.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., no hay lugar a imponer costas en segunda instancia teniendo en cuenta que, si bien el recurso interpuesto por la parte demandante prosperó, las pretensiones de la demanda se conceden parcialmente.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley Falla Primero: Revocar la sentencia de fecha 22 de marzo de 2024 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería que negó las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
Segundo: Declarar la nulidad del oficio No. 148 de 18 de agosto de 2017 proferido por el municipio de Ayapel, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. Tercero: Declarar la existencia de la relación laboral entre el señor Saúl Berbal Donado y el municipio de Ayapel por los tiempos comprendidos entre el 2 de marzo de 2015 a 4 de agosto de 2016, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
Cuarto: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho se ordena al municipio de Ayapel: (i) Pagar a favor del demandante las prestaciones sociales derivadas de la relación laboral reconocida en esta sentencia por el período comprendido entre el 2 de marzo de 2015 a 4 de agosto de 2016, teniendo en cuenta los honorarios pactados.
Para tal efecto, el municipio de Ayapel debe tener en cuenta que al demandante tiene derecho a las prestaciones que devengaba un servidor en similares condiciones tales como vacaciones, primas, bonificaciones, cesantías, mas no podrán otorgársele aquellas extralegales, por cuanto comportan un beneficio para los empleados públicos, conforme a lo expuesto la parte considerativa.
(ii) Pagar los aportes a la seguridad social en pensiones por el tiempo comprendido entre el entre el 2 de marzo de 2015 a 4 de agosto de 2016 para lo cual debe 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinte (2020). Radicado: 50001-23-33-000-2014-00048-01(2998-18).
Citada en la sentencia de fecha 25 de mayo de 2023 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado radicado 68001-23-33-000-2018-00671-00 (548-2021) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2018-00068-01 10 calcular el ingreso base de cotización, (IBC) pensional de la demandante (los honorarios pactados), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Para efectos de lo anterior, el actor deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora. Quinto: Declarar que el tiempo laborado por el demandante, se debe computar para efectos pensionales, para lo cual entidad demandada hará las correspondientes cotizaciones, tal como se indicó en el anterior numeral.
Sexto: Las sumas resultantes de esta condena se actualizarán de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final__ índice inicial En el que el valor presente (R) resulta de multiplicar el valor histórico (Rh), que corresponde a la suma adeudada, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia certificado por el DANE, por el índice inicial vigente a la fecha en que debió realizarse el pago correspondiente.
Séptimo: Negar las demás pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Octavo: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa. Noveno: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Notifíquese y cúmplase Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Eduardo Javier Torralvo Negrete Nadia Patricia Benítez Vega Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Sexta del Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o escaneando el siguiente código QR.