SIGCMA Tribunal Administrativo de Córdoba Sala Sexta de Decisión Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, veinticinco (25) de noviembre del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23-001-33-33-011-2024-00066-01 Demandante: Ramiro Armando Cacua Cardozó Demandado: Nación – MinEducación, Fomag y Departamento de Córdoba Tema: Sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías (parciales o definitivas) Decisión: Modifica sentencia de primera instancia El Tribunal procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y demandada, FOMAG, contra la sentencia de fecha 17 de julio de 2025, emitida por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En cuanto a los antecedentes, se limitarán a la información estrictamente necesaria para resolver en segunda instancia. I. Antecedentes 1) La demanda. Se reclama el reconocimiento y pago de sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 y 1955 de 2019, equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía y equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados desde los 45 días hábiles siguientes, al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías.
Así mismo, solicita el pago de los ajustes a valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria, el pago de intereses moratorios y la condena en costas. Expedición del acto de reconocimiento: 5 de agosto de 2019 Pago efectivo: 14 de noviembre de 2019 Días de mora reclamados: 36 días de mora Fecha de reclamación de la sanción moratoria: 31 de agosto de 2021 2) Contestación de la demanda. 2.1.
Nación -MinEducación -FOMAG: Contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de todas las pretensiones. 2.2. Departamento de Córdoba: Contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de todas las pretensiones. 3) La sentencia apelada. El Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería emitió sentencia de primera instancia el día 17 de julio de 2025, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, y determinó como responsable del pago de la sanción moratoria al Fomag, conforme a los siguientes supuestos: Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-011-2024-00028-01. 2 Fecha en que el actor radicó la petición de pago de cesantías. 29 de julio de 2019 Termino para reconocimiento de la prestación 21 de agosto de 2019 Fecha de reconocimiento de la prestación 5 de agosto de 2019 Fecha de notificación del acto administrativo 16 de agosto de 2019 Fecha en la que el demandado debió realizar el pago efectivo de cesantías solicitadas. 21 de octubre de 2019 Fecha en la que se hizo el pago efectivo de cesantías al actor, según los soportes aportados al plenario. 14 de noviembre de 2019 Días de mora causados 22 4) El recurso de apelación. 4.1 – Fomag El apoderado judicial del Fomag solicita la revocatoria de la sentencia de instancia, explicando que, a partir del año 2020, la responsabilidad de asumir la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías debe recaer únicamente sobre la entidad que haya causado la mora, en razón a que, en muchos casos, el pago extemporáneo obedece a tardanzas de la Secretaría de Educación de la entidad territorial.
En este caso, el recurrente afirma que hubo una modificación de la resolución de reconocimiento y, como quiera que el Fomag no es competente para expedir actos administrativos, sostiene que no se encuentra obligado a responder por la sanción. 4.2 – Demandante La parte demandante solicita la revocatoria parcial de la sentencia de primera instancia, como quiera que considera que no se tuvo en cuenta la fecha real de radicación de la solicitud de cesantías y, por tanto, no se encuentra conforme con los días de condena ordenados por el despacho.
En ese sentido, manifiesta que el docente presentó su solicitud de cesantías el 22 de mayo de 2019, señalando que ello puede acreditarse con el comprobante de radicación expedido por la secretaria de Educación Departamental de Córdoba en el momento en que el docente radica su solicitud de cesantías. Asimismo, solicita que se acceda al ajuste de la condena tomando como base el índice de precios al consumidor según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. 5) Trámite en segunda instancia. El recurso de apelación fue admitido mediante auto de fecha 10 de noviembre de 2025.
II. Consideraciones del Tribunal a) La competencia. El Tribunal es competente para conocer el asunto, por tratarse de la apelación de una sentencia proferida en primera instancia por un juez administrativo del circuito judicial de Montería, en los términos del artículo 153 del CPACA. De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Problema jurídico.
Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso y al motivo de inconformidad de las partes recurrentes, corresponde a este Tribunal: Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-011-2024-00028-01. 3 - Determinar la fecha de real en la que el demandante presento la solicitud de sus cesantías ante la secretaria de educación de la entidad territorial demandada, asimismo, determinar la entidad responsable de asumir el pago de la sanción moratoria. c) Marco normativo Los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se les aplica la normatividad de la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, que contempló la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías.
El Consejo de Estado en sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” En ese sentido, el Alto Tribunal estableció una serie de reglas sobre los términos administrativos para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria conforme el procedimiento surtido en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas, los cuales se resumen a continuación conforme el recuadro extraído de la sentencia de unificación A partir del 25 de mayo de 2019 con la expedición de la Ley 1955 de 2019 la responsabilidad del pago de la mora está a cargo separadamente de las entidades que integran el régimen prestacional docente (entidad territorial y Fiduprevisora), dependiendo del grado de HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-011-2024-00028-01. 4 responsabilidad en la causación de dicha mora.
Al respecto, este tribunal en varias sentencias ha concluido lo siguiente1: “Así entonces, con base en el análisis jurídico realizado por esta judicatura en precedencia y el criterio de la Sala de Consulta del Consejo de Estado en el precitado concepto, la Sala reitera su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad Fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag, en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la Fiduciaria, de responder con su propio patrimonio por el pago de dicha sanción, surge a partir del 01 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien la Fiduciaria debe efectuar el pago de dicha multa, en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que ello debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES, de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019 y, en todo caso, a prorrata de su participación en la mora.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos, por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, por el retardo en el pago de estas, que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación.” d) Caso concreto.
Corresponde a este Tribunal determinar la fecha de radicación de la solicitud de las cesantías presentada por la parte demandante y posteriormente determinar le fueron pagadas de forma tardía las cesantías a la demandante y como consecuencia de ello tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria pretendida y a cargo de qué entidad.
En ese sentido, la Sala advierte que, conforme al comprobante de recibido del expediente2, emitido por la Secretaría de Educación de la entidad territorial al momento en que el docente presentó la solicitud prestacional, se evidencia que las cesantías fueron solicitadas el 22 de mayo de 2019. Acorde a lo anterior, la Sala considera que la constancia de radicación o el comprobante de recibido constituye en este caso la prueba idónea para acreditar la fecha de radicación de las cesantías, atendiendo que al revisar el comprobante aportado se evidencia que tiene el membrete de la Oficina FPSM de Córdoba y cuenta con el sello de la Gobernación de Córdoba.
Se precisa que la enunciada en la Resolución No. 2478 del 05 de agosto, corresponde a la fecha en que se hizo la radicación interna de la petición, la cual es supletiva, es decir, se toma en la eventualidad de que no haya prueba directa que acredite 1 Ver entre otras la sentencia del 12 de julio de 2024, Sala Quinta de Decisión, M.P. Eduardo Javier Torralvo Negrete, exp. 005 2022- 00662-01 2 Ver archivo 07ContestacionDepartamentoDeCordoba – folio 37, del expediente digital Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-011-2024-00028-01. 5 la radicación de la petición de las cesantías y por tanto, debe desplazarse, para dársele prevalencia a la prueba de la efectiva radicación, cuando es aportada al proceso.
Ahora, como quiera que la Sala considera que la fecha real de radicación de la solicitud de cesantías es diferente a la que tuvo en cuenta el juez de instancia, se torna necesario realizar nuevamente el cómputo de la sanción moratoria. Previo a ello, es importante precisar que, si bien el recurrente, Fomag, afirma que el acto administrativo sufrió una modificación posterior a su expedición, lo cierto es que en el expediente no se encuentra prueba alguna que sustente dicha afirmación, por lo que esta se torna en un planteamiento carente de respaldo probatorio, razón por la cual no se tendrá en cuenta.
En ese orden, se encuentra acreditado dentro del expediente que: Fecha de Radicación de las cesantías 22 de mayo de 2019 Fecha de reconocimiento de las cesantías 5 de agosto de 20193 Fecha de notificación del acto de reconocimiento 16 de agosto de 20194 Fecha de pago 14 de noviembre de 20195 En virtud de lo anterior, la regla adecuada aplicable al presente caso para la contabilización de la sanción moratoria es la segunda regla jurisprudencial de la sentencia de unificación relativa a la expedición extemporánea del acto de reconocimiento, dado que este fue emitido fuera del término de 15 días dispuesto para ello.
Siendo así, los términos en el presente asunto se contarán de la siguiente forma: De lo anterior se colige que en el asunto sub lite se causó a favor de la parte actora un periodo de mora desde el 5 de septiembre de 2019 hasta el 13 de noviembre de 2019, día anterior a aquel en el que la Fiduciaria La Previsora como vocera y administradora del citado fondo realizó el pago de las cesantías de la parte actora, dando un total de 70 días de mora.
Conforme a ello, se modificará la sentencia de primera instancia con respecto a los días de mora ordenados. Ahora bien, en cuanto a la responsabilidad del pago de la sanción moratoria, se evidencia que la Secretaría de Educación incumplió los términos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de las cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues desde la solicitud de reconocimiento de las cesantías hasta la fecha de reconocimiento acontecieron 49 días hábiles, sin embargo, debido a que la solicitud fue realizada el 22 de mayo de 2019, es decir, antes del 25 de mayo de 2019, por lo que no es aplicable la Ley 1955 de 2019, por tanto, la responsabilidad recae sobre el Ministerio de Educación – FOMAG. 3 Ver archivo 07ContestacionDepartamentoDeCordoba – folio 40, del expediente digital 4 Ver archivo 07ContestacionDepartamentoDeCordoba – folio 40, del expediente digital 5 Ver archivo 01Demanda – folio 33, del expediente digital TERMINO FECHA Fecha de la reclamación de las cesantías 22 de mayo de 2019 Vencimiento del término para el reconocimiento – 15 días (Art. 4 Ley 1071 de 2006) 13 de junio de 2019 Vencimiento del término de ejecutoria - 10 días (Arts. 76 y 87 del CPACA). 28 de junio de 2019 Vencimiento del término para el pago – 45 días (Art. 5 Ley 1071 de 2006). 4 de septiembre de 2019 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-011-2024-00028-01. 6 Resuelto ello, en lo atinente al ajuste a la condena, la Sala precisa que si bien la sentencia de unificación sobre sanción moratoria negó la indexación de las sumas causadas, no excluyó expresamente la posibilidad de actualizarlas conforme el IPC, orden que fue interpretada en sentencia del 26 de agosto de 2019 con radicado 68001-23-33000-2016- 00406-01(1728-2018), con lo cual, hay lugar a ordenar que las sumas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor conforme el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (14 de noviembre de 2019), por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195.
En consecuencia, se modificará la sentencia de primera instancia en el sentido de aumentar los días de mora y ordenar el ajuste de la condena e) Costas. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, teniendo en cuenta que la instancia se surtió por solicitud de ambas partes.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Falla Primero: Modificar el numeral segundo de la sentencia de fecha 17 de julio de 2025 proferida por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería dentro del proceso de la referencia, así:
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho condenar a la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de los títulos de tesorería que para ese efecto emitía el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a pagarle al señor Ramiro Armando Cacua Cardozo la sanción moratoria causada desde el 05 de septiembre de 2019 hasta el 13 de noviembre de 2019, equivalente a un día de salario por cada día de retardo por el término de 70 días, tomando como base el salario básico devengado por el demandante en el mes de septiembre de 2019.
Las sumas reconocidas deben ser ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (14 de noviembre de 2019, por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem.
Segundo: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y Cúmplase Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Eduardo Javier Torralvo Negrete Nadia Patricia Benítez Vega Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-011-2024-00028-01. 7 Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Sala sexta de decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o escaneando el siguiente código QR.