23001-33-33-001-2018-00056-02 · Administrative Court of Córdoba

SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEXTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23-001-33-33-001-2018-00056-02 Demandante: Saúl Antonio Burgos Durango Demandado: Municipio de Cereté Tema: Contrato realidad Decisión: Revoca sentencia de primera instancia El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha 14 de marzo de 2023 proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes 1) La demanda. 1.1. Pretensiones. Solicita la nulidad del oficio DA-182-EXT-2017 de 25 de julio de 2017, por medio del cual se niega el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales pedidas por el demandante. En consecuencia, se reconozca que existió entre las partes una relación laboral desde febrero de 2013 hasta diciembre de 2015 y se ordene el reconocimiento de las prestaciones sociales y los pagos correspondientes a seguridad social. 1.2.

Fundamentos fácticos. El demandante relata que laboró para el municipio de Cereté desde el mes de febrero de 2013 hasta diciembre de 2015 por orden de prestación de servicios profesionales, de forma continua e ininterrumpida. El cargo asignado era prestación de apoyo a la gestión para el manejo de las bases de datos de los programas Sistema de Información de Registro y Control SIRC, Benesalud, SIRC y Tarjeta Virtual, realizar actualizaciones de los usuarios y brindarle apoyo al enlace municipal en la Coordinación de pagos de los usuarios en el municipio.

Funciones que cumplió en las instalaciones de la entidad bajo las órdenes del jefe inmediato de la administración municipal y el secretario de gobierno a quien se le rendía informe, existiendo una relación constante y permanente de subordinación y cumplía un horario de lunes a viernes. El día 4 de julio de 2017 solicitó el reconocimiento de las prestaciones sociales debidas por el tiempo laborado, petición que fue resuelta de forma negativa a través del oficio de fecha 25 de julio de 2017. 2) Contestación de la demanda. 2.1.

Municipio de Cereté. Se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando que no existió una relación laboral entre las partes y en muchas ocasiones se hace referencia a la existencia de un contrato verbal, el cual no tiene cabida en entidades públicas. Además, no se probaron los elementos de una relación laboral como son actividad personal, subordinación continuada y remuneración. Formuló las excepciones denominadas: caducidad y prescripción. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-001-2018-00056-02 2 3) La sentencia apelada.

El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia de primera instancia el día 14 de marzo de 2023, en la cual resolvió negar las pretensiones de la demanda. El A quo argumentó que a partir de las pruebas obrantes en el proceso se observa que el demandante suscribió los contratos 016 de 08/02/2013 (10 meses y 15 días); 013 de 013/23/2014 (10 meses y 20 días) y 006 de 20/01/2015 (11 meses), teniendo como objeto la prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad para manejo de la base de datos del programa sistema de información de más familias en acción SIFA, realizar actualizaciones de los usuarios y brindarle apoyo al enlace municipal, en la coordinación de pagos del programa de Más Familias en Acción en el Municipio de Cereté-Departamento de Córdoba.

Igualmente, está acreditado que el demandante prestaba de manera personal el servicio, encontrando acreditado el primer elemento de la relación laboral, pues es claro que el señor Burgos Durango fue contratado, para prestar el servicio de apoyo a la gestión de la entidad para manejo de la base de datos del programa sistema de información de Más Familias en Acción SIFA y que se estipuló un valor y forma de pago como contraprestación, lo que acredita la remuneración. En lo atinente a la subordinación concluyó que de la prueba obrante en el plenario, no se desprende que la labor desarrollada por el demandante debía ser ejecutada de manera subordinada, fundamentalmente, cuando no se prueba que la actividad estuviere precedida de órdenes permanentes o continuas por parte del contratante, por lo que no se desvirtuó la presunción contenida en el inciso 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en la medida que no se acreditó el elemento subordinación como presupuesto necesario para que se configure una relación laboral, razón por la cual, deben negarse las pretensiones de la demanda. 4) El recurso de apelación. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de fecha 14 de marzo de 2023, argumentando que, si bien el a quo reconoció la continuidad en la prestación del servicio, consideró que no demostró la subordinación sin tener en cuenta que del análisis de las labores que debía ejecutar el demandante se desprende que éstas debían ser ejecutadas de manera subordinada y que estuvieron bajo las órdenes del secretario de gobierno como dio cuenta la prueba testimonial.

Además, quedó demostrado que debía cumplir un horario y permanecer en la oficina familias en acción como si fuera de planta, porque ese programa era exigente y debía atender muchas novedades y recibir documentación en el menor tiempo posible. Por lo anterior, solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda. 5) Trámite en segunda instancia. El recurso de apelación presentado por la parte demandada fue admitido mediante auto de fecha 4 de julio de 2024.

La parte demandante reiteró los argumentos del recurso de apelación. La entidad demandada y el agente del Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. II. Consideraciones del Tribunal a) La competencia. El Tribunal es competente para conocer el asunto, por tratarse de la apelación de una sentencia emitida en primera instancia por un juez administrativo del circuito judicial de Montería, en los términos del artículo 153 del CPACA.

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-001-2018-00056-02 3 De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Problema jurídico. Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso y al motivo de inconformidad de la parte recurrente, corresponde a este Tribunal resolver: - Si se encuentran acreditados los elementos para la declaratoria de existencia de una relación laboral entre el señor Saúl Antonio Burgos Durango y el municipio de Cereté y, en consecuencia, ordenar el reconocimiento de las prestaciones de orden legal, así como el pago de los aportes a salud, pensión y riesgos profesionales, indemnización por dotaciones no suministradas por el tiempo laborado, sanción moratoria por no pago oportuno de las cesantías.

Resuelto lo anterior, corresponde determinar si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia. Así las cosas, para dar respuesta a los problemas jurídicos planteados se procederá a analizar los siguientes puntos: (i) Marco normativo y jurisprudencial aplicable al contrato realidad. Seguidamente se analizará el caso concreto. i) Marco normativo y jurisprudencial aplicable al contrato realidad.

El artículo 32 numeral 3° de la Ley 80 de 1993 regula el contrato de prestación de servicios señalando que son aquellos que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y que sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, precisando que en ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.

Sobre el tema, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación jurisprudencial proferida el día veinticinco (25) de agosto de 2016 indicó: “El contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia”1.

Por otra parte, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 20212, se unificaron los siguientes aspectos: “(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016), radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15)CE-SUJ2-005-16. 2 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), de la Sección Segunda del Consejo de Estado Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-001-2018-00056-02 4 contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” (negritas propias del texto) Con relación a la prescripción de los derechos derivados de la existencia de la relación laboral el Consejo de Estado unificó su criterio indicando que quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión3. c) Caso concreto.

Hechos relevantes probados: - De acuerdo con los contratos obrantes en el proceso, se tiene que el demandante fue contrato por el municipio de Cereté en los siguientes tiempos: Número contrato Objeto Duración Fecha de inicio Fecha de finalización Honorarios 016 Prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad para el manejo de la base de datos de los programas: Sistema de información de más familias en acción SIFA, Sistema de información de registro y control SIRC, Benesalud, SIRCW y Tarjeta Virtual, realizar actualizaciones de los usuarios y brindarle apoyo al enlace de municipal, en la coordinación de pagos de los usuarios en el municipio de Cereté 10 meses y 15 días 8 de febrero de 2013 23 de diciembre de 2013 $9.680.000 013 Prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad para el manejo de la base de datos de los programas: Sistema de información de más familias en acción SIFA, realizar actualizaciones de los usuarios y brindarle apoyo al enlace de municipal, en la coordinación de pagos de los usuarios en el municipio de Cereté 10 meses y 20 días 23 de enero de 2014 13 de noviembre de 2014 $12.800.000 006 Prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad para el manejo de la base de datos de los programas: Sistema de información de más familias en acción SIFA, realizar actualizaciones de los usuarios y brindarle apoyo al enlace de municipal, en la coordinación de pagos de los usuarios en el municipio de Cereté 11 meses 20 de enero de 2015 20 de diciembre de 2015 $13.807.200 - Oficio de fecha 25 de julio de 2017 DA-182-EXT-2017 la entidad negó la petición de reconocimiento de prestaciones solicitadas por el demandante bajo el fundamento que, revisados los archivos municipales, se constató que su vinculación obedeció a la suscripción de contrato de prestación de servicios durante los años 2013, 2014 y 2015, que es distinta a un vínculo de carácter laboral. - Testimonio del señor Jaddit Antonio Espitia: el testigo manifestó que conoce al demandante porque trabajaron juntos en la Alcaldía. Señaló que el demandante ingresó a laborar en el año 2013 y estuvo vinculado hasta el año 2015, laboraba en la oficina de familias en acción, era el encargado de la atención y recepción de documentos y manejaba varios sistemas de información, entre uno de ellos el SIFA 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016), radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16.

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-001-2018-00056-02 5 y como el testigo laboraba en la secretaría de educación, estaba en permanente contacto con el demandante porque a él le correspondía sanear todas las dificultades de los niños a los cuales no se les podía entregar el subsidio de familias en acción. Refirió que la oficina de familias en acción era de las oficinas que más demandaba atención y dependía de la secretaría de gobierno. El testigo indicó que el demandante cumplía un horario de lunes a viernes de 8:00 am a 12:00M y 2:00 pm a 6:00 pm, incluso existía un marcador de horario para el ingreso y salida.

Precisó el testigo que la oficina en la que el laboraba quedaba frente a la del demandante. - Testimonio de la señora Lidubina Esther Martínez Argel: la testigo manifestó que fue compañera de trabajo del demandante en el municipio de Cereté y conoció que siempre estuvo en la oficina de familias en acción, cumplía horario, incluso se extendía por la complejidad del sistema y el demandante siempre estaba desde las 7:30 am y se iba después de 6 de la tarde.

Refirió que unos meses establecieron unos libros de firma para el registro del horario, pero no recuerda que existiera un mecanismo para ingreso y salida. Refirió que la oficina de familias en acción dependía de la secretaría de gobierno. También manifestó que si se incumplía el horario se hacía un llamado de atención por el jefe inmediato y por el jefe de personal, indicando que su oficina quedaba en el tercer piso y la del secretario de gobierno también, por lo que trabajaba de la mano con dicha secretaría y por eso presenció en varias oportunidades de llamados de atención al señor Saul.

De acuerdo con lo anterior, se procede a resolver el problema jurídico planteado. Analizado lo anterior, la Sala con el fin de dar respuesta al problema jurídico planteado, procede a estudiar si se encuentran acreditados los elementos prestación de servicio, remuneración y subordinación. Con relación a los elementos prestación personal del servicio y remuneración se encuentran demostrados a partir del contenido material de las órdenes de servicios aportadas al proceso conforme a las cuales se puede determinar el tiempo durante el cual el demandante fue contratado para prestar sus servicios profesionales como apoyo a la gestión para el apoyo de bases de datos de varios programas, entre ellos familias en acción del municipio de Cereté y asimismo se pactó el valor de los honorarios como contraprestación, por los periodos 8 de febrero al 23 de diciembre de 2013; 23 de enero al 13 de noviembre de 2014 y 20 enero al 20 de diciembre de 2015.

Ahora bien, respecto del elemento subordinación, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo4, señala que la continuada subordinación o dependencia consiste en la facultad que le asiste al empleador para exigirle al trabajador “el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato”.

Por su parte, el Consejo de Estado en la sentencia de unificación antes citada refirió que en presencia de un contrato realidad para efectos de establecer la existencia del elemento de subordinación se ha considerado como indicios, ciertas circunstancias que permiten determinar su configuración tales como, el lugar de trabajo, horario de labores, la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y que las actividades correspondan a las asignadas a los servidores de planta.

En lo que tiene que ver con el lugar de trabajo, revisadas las órdenes de servicio aportadas al proceso y en específico las obligaciones a cargo del contratista se advierte que para la ejecución de las actividades el contratista requería acudir a las instalaciones de la Alcaldía 4 Artículo 23. Elementos esenciales: 1. Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a) La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b) La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.

Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c) Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen.

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-001-2018-00056-02 6 Municipal de Cereté, circunstancia de la que además da cuenta el testimonio del señor Jaddit Antonio Espitia y de la señora Lidubina Esther Martínez Argel, quienes indicaron que el demandante acudía de lunes a viernes a las instalaciones de la oficina de familias en acción, sustentando su dicho en el hecho de haber estado vinculados en la entidad y coincidido con el actor durante los extremos temporales demandados.

Con relación al horario de labores, dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, se hace necesario analizar las actividades pactadas a cargo del contratista, a fin de determinar si de éstas se desprenden el cumplimiento de los elementos antes mencionados. En ese orden, se observa que dentro de las obligaciones específicas de los contratos se observa: “1) Manejo de los programas SIRC, SIFA, SIRCW, BENESALUD y tarjeta virtual de Más Familias en Acción en el Municipio de Cereté. 2) Atender a los beneficiarios del programa y a la vez realizar las actualizaciones de los mismos que éstos requieran. 3) Apoyar al Enlace Municipal en el proceso de incorporación de beneficiarios y en la coordinación de pagos. 4) Tramitar y canalizar todo tipo de información referente al Programa Más Familias en Acción y estrategias que conduzcan al desarrollo y mejor calidad del programa. 5) Generar informes mensuales de encuentros de cuidado. 6) Realizar el proceso de verificación de cumplimiento de compromisos, de acuerdo con los lineamientos establecidos. 7) Responder por base de datos, formularios y demás documentos relacionados con el ciclo operativo, en cuanto а verificación de documentos en salud y educación, que le sean entregados para su custodia y cuidado. 8) Asistir a las diferentes capacitaciones sobre los procesos operativos que la Unidad Coordinadora Regional UCR establezca. 9) Coordinar con las IPS los cumplimientos del proceso de verificación en salud y educación. 10) Coordinar con los rectores de las instituciones educativas del Municipio de Cereté el proceso de verificación de documentos. 11) Apoyar al Enlace Municipal en la realización de reuniones de Asambleas de Madres Titulares. 12) Las demás obligaciones que sean necesarias para el cumplimiento del objeto contractual. 13) Recibir las órdenes impartida por el Interventor del contrato.” “El contratista en desarrollo del objeto contractual realizará las siguientes actividades: 1) Manejo del programa SIFA Sistema de Información de Más Familias en Acción en lo relacionado con actualización escolar, cambio de grado, verificación y actualización escolar. 2) Atender a los beneficiarios del programa y a la vez realizar las actualizaciones de los mismos que éstos requieran. 3) Apoyar al Enlace Municipal en el proceso de incorporación de beneficiarios y en la coordinación de pagos. 4) Coordinar con las IPS DEL Municipio los cumplimientos en nutrición. 5) Interactuar con los entes educativos sobre el cargue de cumplimiento de los niños en educación. 6) Realizar el proceso de verificación de cumplimiento de compromisos, de acuerdo con los lineamientos establecidos. 7) Responder por base de datos, formularios y demás documentos relacionados con el ciclo operativo, en cuanto a verificación de documentos en salud y educación, que le sean entregados para su custodia y cuidado. 8) Asistir a las diferentes capacitaciones sobre los procesos operativos que la Unidad Coordinadora Regional UCR establezca. 9) Coordinar con las IPS los cumplimientos del proceso de verificación en salud y educación. 10) Reporte de documentación a la oficina DPS Regional Montería. 11) Apoyar al Enlace Municipal en la consolidación de la información requerida por DPS e IPS. 12) Apoyo al Enlace Municipal en los encuentros de bienestar y en la actualización escolar. 13) Dar cumplimiento al objeto del contrato con la mejor calidad posible y responder por el mismo. 14) Las demás acciones que se requieran de acuerdo a su perfil y a las necesidades que se presenten relacionadas con el Programa Más Familias en Acción. 15) Presentar un informe de ejecución en cada pago a la Secretaría de Gobierno y un informe final con todas sus evidencias.” De lo anterior, se tiene que las actividades principales a desarrollar se relacionaban con el programa familias en acción regulado por la Ley 1532 de 7 de junio de 2012“por medio de la cual se adoptan unas medidas de política y se regula el funcionamiento del Programa Familias en Acción” vigente para el momento de los hechos, en cuyo artículo 2º señalaba: “Artículo 2°.

Definición. Programa Familias en Acción: Consiste en la entrega, condicionada y periódica de una transferencia monetaria directa para complementar el ingreso y mejorar la salud y, educación de los menores de 18 años de las familias que se encuentran en condición de pobreza, y vulnerabilidad. Se podrán incorporar las demás transferencias que el sistema de promoción social genere en el tiempo para estas familias.” De igual forma, la misma Ley señaló respecto a la cobertura geográfica del mismo lo siguiente: Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-001-2018-00056-02 7 “Artículo 5°.

Cobertura geográfica. El programa de subsidios condicionados, Familias en Acción, se implementará en todos los departamentos, municipios, distritos y cabildos indígenas de todo el territorio nacional. Para el caso de los cabildos y resguardos indígenas, previo proceso de consulta.” Así mismo, con relación a las competencias territoriales estableció: Artículo 9°.

Competencias de las entidades territoriales. Para el adecuado funcionamiento del programa Familias en Acción, se podrán suscribir convenios con las alcaldías municipales, distritales y/o gobernaciones con el fin de garantizar la oferta asociada a los objetivos del programa en lo de su competencia, incluidos los servicios de salud y educación. Para el caso de los entes territoriales municipales certificados en salud y educación, solo será necesaria la firma del acuerdo entre el programa Familias en Acción y el respectivo alcalde municipal o distrital.

De requerirse para el desarrollo de condicionalidades en el programa, se podrán firmar convenios con otras entidades de orden nacional o territorial. Parágrafo 1°. Los cabildos indígenas suscribirán, junto con el respectivo municipio y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, los convenios para el funcionamiento de Programas de Familias en Acción. Su ejecución y beneficiarios, se determinarán de acuerdo a sus usos y costumbres.

Parágrafo 2°. Enlace y/o representantes beneficiarios indígenas. El enlace indígena debe ser elegido por la asamblea general de la comunidad, conforme a sus usos y costumbres, siempre de una terna que provenga de la misma. En aquellos pueblos donde se hable lengua propia, será obligatorio que el enlace indígena domine el idioma autóctono. De acuerdo a lo anterior, es dable concluir que dada la competencia atribuida a los municipios para la implementación y ejecución del programa familias en acción, surgió la necesidad de contar con personal para desarrollar dichas labores, conforme la normatividad antes citada, por tanto, es claro que las labores ejecutadas por el demandante, eran propias del área designada para cumplir con el funcionamiento del programa, teniendo a su cargo la atención de los beneficiarios, actualización de información, recepción, verificación, custodia y cuidado de documentos, entre otras, por lo que para la Sala contrario a lo expuesto por el A quo, si bien no obra prueba en el plenario de la existencia del cargo de Apoyo a la Gestión del programa Familias en Acción dentro de la planta de personal de entidad, es claro que el mismo debió estar previsto como quiera que era necesario para poder cumplir con el giro ordinario de dicha área, máxime cuando se advierte que la ley citada estuvo vigente hasta el 31 de diciembre de 2023.

Conforme con lo anterior, es dable concluir que la vinculación del demandante a través de contratos de prestación de servicios va en contra de lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 en cuanto dispone que éstos se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Aunado a lo anterior, la prueba testimonial dio cuenta que el demandante cumplía un horario de lunes a viernes el cual era impuesto por la entidad, refirieron que no podía ausentarse o elegir el horario en que quería prestar sus servicios, dado que su función implicaba la atención permanente de usuarios lo que obligaba que permaneciera la oficina designada y tramitara la solicitudes en el menor tiempo posible, circunstancias que valoradas en conjunto con la naturaleza de la actividad desarrollada y demás cláusulas del contrato, llevan a la conclusión que la labor ejercida no era autónoma y por el contario se ejerció con dependencia de las órdenes y parámetros dictados por la demandada, así como de las condiciones de tiempo, modo y lugar definidas previamente por la entidad, por lo que contrario a lo expuesto por el juez de primera instancia, para la Sala si se encuentra acreditado el elemento subordinación. En ese sentido, resulta evidente la configuración de los tres elementos de la relación laboral en el caso del señor Saúl Antonio Burgos Durango y el municipio de Cereté, en lo que se refiere a la remuneración o contraprestación por el servicio prestado y especialmente la subordinación y dependencia continuada, razón por la cual, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, debe reconocerse la existencia del contrato Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-001-2018-00056-02 8 realidad y por tanto se revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, siendo procedente declarar la nulidad del oficio DA-182-EXT- 2017 de 25 de julio de 2017.

Restablecimiento del derecho. Para el restablecimiento del derecho, la Sala dará aplicación a lo dispuesto por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 en la que precisó que el pago de las prestaciones derivadas de la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deben ser reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión. Igualmente, atenderá a lo sostenido en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 20215 en la que señaló que la vinculación se entiende continua si no se presentan interrupciones superiores a 30 días hábiles entre uno y otro contracto.

En ese orden, aplicados los criterios jurisprudenciales al presente caso se tiene que la declaratoria de la relación laboral debe hacerse sobre los tiempos comprendidos entre el 8 de febrero al 13 de noviembre de 2014 y del 20 enero al 20 de diciembre de 2015, sin que haya lugar a declarar prescripción alguna en atención a que si bien no existe constancia de la fecha en que se radicó la reclamación administrativa, el acto administrativo a través del cual se da respuesta es de fecha 25 de julio de 2017 y la demanda fue presentada el 14 de febrero de 2018.

Ahora bien, con relación a las prestaciones que deben ser reconocidas la Sala tendrá en cuenta en las sentencias de unificación SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 y SUJ- 025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, en cuanto el restablecimiento del derecho cuando se reconoce la existencia de una relación laboral con fundamento en el principio de la primacía de la realidad sobre la formalidad, se señaló que deben tenerse en cuenta las prestaciones sociales del orden legal recibidas por los servidores públicos de planta de la entidad de igual categoría, liquidadas no sobre el salario de ellos, si no conforme a los honorarios pactados en los respectivos contratos de prestación de servicios.

En consecuencia dado que no existe certificación de que en el ente territorial existiera un empleo de planta igual, le asiste el derecho al pago de las prestaciones sociales de carácter legal que devengaba un servidor en similares condiciones tales como vacaciones, primas, bonificaciones, cesantías y las reconocidas por el sistema integral de seguridad social, mas no podrán otorgársele aquellas extralegales, por cuanto comportan un beneficio para los empleados públicos, condición de la que él carece.

En ese sentido, le corresponderá a la entidad accionada al momento de cumplir la condena impuesta en este fallo, determinar las prestaciones sociales que serán objeto de liquidación a favor del actor6. Respecto a los aportes a pensión, por el tiempo comprendido en los extremos temporales 8 de febrero al 13 de noviembre de 2014 y del 20 enero al 20 de diciembre de 2015 deberá computarse para efectos pensionales y en atención a que los aportes al sistema de seguridad social inciden en el derecho pensional, que es imprescriptible, el municipio de Cereté deberá tomar, el ingreso base de cotización (IBC) pensional del demandante (los honorarios pactados), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como 5 Sostuvo el Consejo de Estado: “139.

Sobre el particular, desde ahora se anticipa que la Sala acogerá un término de treinta (30) días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios. Un término que no debe entenderse como «una camisa de fuerza» que impida tener en cuenta un mayor periodo de interrupción, sino como un marco de referencia para la Administración, el contratista y el juez de la controversia, de cara a determinar la no solución de continuidad; en especial para este último, que en cada caso concreto habrá de sopesar los elementos de juicio que obren dentro del plenario, cuando el tiempo entre cada contrato sea más extenso del aquí indicado. 140.

Para la Sala, la aplicación de este término se soporta en varias razones de peso. En primer lugar, porque permite concluir que cuando se interrumpe la prestación de un servicio por hasta treinta (30) días hábiles, el vínculo laboral (en aquellos eventos donde previamente se haya acreditado la relación laboral) sigue siendo el mismo, lo cual facilita establecer el cómputo de la prescripción de los derechos reclamados.

En segundo lugar, porque su aplicación resulta idónea por la evolución que ha tenido la figura del «contrato realidad» en la jurisprudencia de esta Sección, pues, como se mencionó, el análisis de sus particularidades ha exigido la introducción de distintos plazos para la configuración del fenómeno prescriptivo; siendo el que aquí se acoge el que mayor garantía ofrece para los reclamantes y, en consecuencia, el que mejor materializa el propósito perseguido por el legislador, que definió a la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y en la ley como el objeto de la jurisdicción de lo Contencioso-administrativo.

Y, en tercer lugar, porque, en la práctica, treinta (30) días hábiles es un periodo razonablemente suficiente para determinar si lo que se pacta es un nuevo contrato, una adición o una prórroga de otro anterior, puesto que en muchos casos en los que se ha encontrado que existe la relación laboral encubierta o subyacente, se ha advertido que se presentan tales interrupciones, superiores, incluso, a un mes.

(…)” 6 Ver sentencia de fecha 25 de mayo de 2023 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado radicado 68001-23-33-000-2018-00671-01 (548-2021) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-001-2018-00056-02 9 contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.

Para efectos de lo anterior, el actor deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador. Con relación a la indemnización por dotaciones no suministradas por el tiempo laborado, debe precisarse que su pago no puede hacerse en dinero mientras el vínculo laboral esté vigente, pero si el empleador no lo suministró y se da el retiro, es dable que sea sufragado, a título de compensación. Al respecto, los artículos 1 a 3 del Decreto 1978 de 1989 disponen: Artículo 1º.- Los trabajadores permanentes vinculados mediante relación legal y reglamentaria o por contrato de trabajo, al servicio de los Ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, empresas industriales o comerciales de tipo oficial y sociedades de economía mixta tanto en el orden nacional como en las entidades territoriales; tendrán derecho a que la respectiva entidad les suministre en forma gratuita, cada cuatro meses, un par de zapatos y un vestido de trabajo.

Artículo 2º.- El suministro a que se refiere el artículo anterior deberá hacerse los días 30 de abril, 30 de agosto y 30 de diciembre de cada año. La entrega de esta dotación para el trabajo, no constituye salario ni se computará como factor del mismo en ningún caso. Artículo 3º.- Para tener derecho a la dotación a que se refiere este Decreto, el trabajador debe haber laborado para la respectiva entidad por lo menos tres (3) meses en forma ininterrumpida, antes de la fecha de cada suministro, y devengar una remuneración mensual inferior a dos (2) veces el salario mínimo legal vigente.

Por su parte, el Consejo de Estado7 señaló: “La dotación se entregará en especie, a razón de tres (3) pares de zapatos y tres (3) vestidos de labor, (…) teniendo en cuenta que el Decreto 1978 de 1989, en su [a]rtículo 2, dispone que el suministro debe realizarse los días 30 de abril, 30 de agosto, y 30 de diciembre de cada año, siempre y cuando no haya prescrito este derecho y la demandante tenga vigente el vínculo laboral (…) En caso de que se haya producido el retiro del servicio de la demandante, habrá lugar a reconocer la dotación en dinero, de los periodos adeudados, pues si se ha negado el suministro en vigencia del vínculo laboral, a su terminación surge el derecho a la indemnización de esta prestación. La jurisprudencia y doctrina han señalado que sólo es viable la compensación en dinero, en los siguientes casos: a) Que se trate de fallos judiciales, dentro de los cuales se ordene a la entidad al pago de dicha "Prestación Social" y b) Cuando el reconocimiento de la dotación se haga con posterioridad a la vigencia del vínculo laboral (…).” Conforme a lo anterior, se tiene que las exigencias para acceder a la mencionada prestación son: (i) trabajar al menos tres meses ininterrumpidamente antes de cada fecha de suministro y (ii) devengar una remuneración mensual inferior a dos (2) veces el salario mínimo legal mensual vigente.

En el presente caso, teniendo en cuenta los honorarios pactados en los contratos suscritos y atendiendo a los salarios mínimos legales mensuales vigentes para las anualidades 2013 a 20158, al demandante le asiste el derecho a la compensación por no suministro de calzado y vestido labor por los años 2013 y 2015, para lo cual el municipio de Cereté, en aplicación del principio de primacía de la realidad, deberá 7 Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 23 de agosto de 2012, expediente 15001-23-31-000-2000-01466-01 (716-10), C. P. Gerardo Arenas Monsalve; y fallo de 30 de julio de 2009, proceso 15001-23-31-000-2000-02298-01 (489-08), C. P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

También puede consultarse la sentencia de fecha 15 de julio de 2021 proferida por la sección segunda subsección B dentro del radicado 66001-23-33- 000-2016-00951-01(0741-14) y sentencia de fecha 25 de mayo de 2023 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado radicado 68001-23-33-000- 2018-00671-00 (548-2021) 8 Conforme al Decreto 2738 de 2012 el smlmv para la vigencia 2013 era de $589.500,oo.

Por su parte, a través del Decreto 3068 de 2013 el smlmv para la vigencia 2014 era de $616.000,oo y mediante Decreto 2731 de 2014 el smlmv para la vigencia 2015 era de $644.350,oo. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-001-2018-00056-02 10 pagar lo correspondiente al número de los pares de zapatos y vestidos de labor a cuya dotación tenía derecho el señor Saúl Antonio Burgos Durango por el año de servicios desde el 8 de febrero a 31 de diciembre de 2013 y del 20 enero al 20 de diciembre de 2015, teniendo en cuenta los topes de cuantía establecidos por el ente territorial en cada vigencia fiscal, al momento de la adquisición de la dotación de los empleados que desempeñan un cargo igual o similar al ocupado por el demandante.

Por otro lado, se pretende el reconocimiento y pago de los aportes a salud, sanción moratoria por no pago consignación de las cesantías, pretensiones que serán negadas en atención a que el Consejo de Estado ha señalado9 que la sentencia a través de la cual se declara la existencia de un contrato realidad tiene una naturaleza constitutiva, por lo que es a partir de la misma que nacen las obligaciones para la parte vencida en el proceso.

De esta manera, no es procedente reconocer la sanción moratoria reclamada debido a que la relación laboral de la cual surge el restablecimiento del derecho apenas se está reconociendo con la sentencia, por lo que no puede predicarse la existencia de una mora a cargo de la entidad demandada. En igual sentido, se negará la pretensión de pago de los aportes a salud, toda vez que en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021 se precisó que “frente al hecho consumado de la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.” Asimismo, no procede el reconocimiento de los aportes del sistema de riesgos profesionales, dado que ellos constituyen recaudos específicos del sistema de seguridad social que no constituyen crédito a favor del contratista, están previstos para eventuales riesgos que se presenten en la ejecución de la labor y, por tanto, resulta improcedente su reconocimiento10.

Las sumas resultantes de la condena impuesta deberán ser actualizadas de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final__ índice inicial En el que el valor presente (R) resulta de multiplicar el valor histórico (Rh), que corresponde a la suma adeudada, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia certificado por el DANE, por el índice inicial vigente a la fecha en que debió realizarse el pago correspondiente. d) Costas.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, teniendo en cuenta que, si bien el recurso interpuesto por la parte demandante prosperó, no hay lugar a conceder la totalidad de las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinte (2020). Radicado: 50001-23-33-000-2014-00048-01(2998-18).

Citada en la sentencia de fecha 25 de mayo de 2023 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado radicado 68001-23-33-000-2018-00671-00 (548-2021) 10 En sentencia de 6 de mayo de 2021, radicado No. 50001-23-31-000-2011-00304-01 (2079-2018), C.P. Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, se dijo “esos recursos del sistema integral de seguridad social son de obligatorio pago y recaudo para fines específicos y no constituyen un crédito a favor del contratista, por lo tanto, no es dable que se le sufraguen directamente al interesado”.

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-001-2018-00056-02 11 Falla Primero: Revocar la sentencia de fecha 14 de marzo de 2023 proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería que negó las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

Segundo: Declarar la nulidad del oficio DA-182-EXT-2017 de 25 de julio de 2017 proferido por el municipio de Cereté, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. Tercero: Declarar la existencia de la relación laboral entre el señor Saúl Antonio Buros Durango y el municipio de Cereté por los tiempos comprendidos entre el 8 de febrero al 13 de noviembre de 2014 y del 20 enero al 20 de diciembre de 2015, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

Cuarto: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho se ordena al municipio de Cereté: (i) Pagar a favor del demandante las prestaciones sociales derivadas de la relación laboral reconocida en esta sentencia por el período comprendido entre el 8 de febrero al 13 de noviembre de 2014 y del 20 enero al 20 de diciembre de 2015, teniendo en cuenta los honorarios pactados.

Para tal efecto, el municipio de Cereté debe tener en cuenta que al demandante tiene derecho a las prestaciones que devengaba un servidor en similares condiciones tales como vacaciones, primas, bonificaciones, cesantías, mas no podrán otorgársele aquellas extralegales, por cuanto comportan un beneficio para los empleados públicos. Igualmente, debe incluir la compensación por no suministro de calzado y vestido labor por el año 2013 y 2015, conforme a lo expuesto la parte considerativa.

(ii) Pagar los aportes a la seguridad social en pensiones por el tiempo comprendido entre el entre el 8 de febrero al 13 de noviembre de 2014 y del 20 enero al 20 de diciembre de 2015 para lo cual debe calcular el ingreso base de cotización, (IBC) pensional de la demandante (los honorarios pactados), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.

Sexto: Las sumas resultantes de esta condena se actualizarán de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final__ índice inicial En el que el valor presente (R) resulta de multiplicar el valor histórico (Rh), que corresponde a la suma adeudada, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia certificado por el DANE, por el índice inicial vigente a la fecha en que debió realizarse el pago correspondiente.

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-001-2018-00056-02 12 Séptimo: Negar las demás pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Octavo: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa. Noveno: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Notifíquese y cúmplase Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia (Firmado electrónicamente) (En comisión de servicios) Eduardo Javier Torralvo Negrete Nadia Patricia Benítez Vega Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Sexta del Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la plataforma SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o escaneando el siguiente código QR.