SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Bucaramanga, veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA EXPEDIENTE: 68679333300120170001601 MEDIO DE CONTROL: ADECUADO A NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: GLADYS FONNEGRA HERNANDEZ silviasantanderlopezquintero@gmail.com coordinadora@francoyveraabogados.com bonificacionlopezquintero@gmail.com notificaciones.francoyveraabogados@hotmail.com.co jorgeveravizar@hotmail.com DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE SANTANDER notificaciones@santander.gov.co tutelas@santander.gov.co ca.amartinez@santander.gov.co MINISTERIO PÚBLICO: EDDY ALEXANDRA VILLAMIZAR eavillamizar@procuraduria.gov.co SENTENCIA No.: 113 TEMA: ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL AL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - ORDEN DE REINTEGRO DINERO – CONFIRMA SENTENCIA – REVOCA CONDENA EN COSTAS DE PRIMERA INSTANCIA Y CONFIRMA EN SUS DEMÁS PARTES LA SENTENCIA APELADA – Laboral MAGISTRADA PONENTE: CAROLINA ARIAS FERREIRA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de fecha treinta y uno (31) de marzo de d os mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil, que accedió a las pretensiones de la demanda, previa la siguiente reseña: 1.
ANTECEDENTES Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Gladys Fonnegra Hernández Demandados: Departamento de Santander Radicado: 2017-00016-01 Página 2 | 22 1.1. La demanda 1.1.1. Hechos1 El Departamento de Santander nombró a la señora Gladys Fonnegra Hernández, en calidad de docente departamental mediante la Resolución núm. 06564 del 23 de diciembre de 1997.
El 4 de enero de 2013, la Secretaría de Educación Departamental le otorgó el ascenso al grado 12 del Escalafón a través de la Resolución núm.000073 de 4 de enero de 2013. Seguidamente, revocó este último acto el 10 de noviembre de 2014, con fundamento en una presunta falsedad en la documentación presentada por la docente. Conforme con lo anterior, se emitió la Resolución núm. 017702 del 31 de agosto de 2015, mediante la cual se impuso a la señora Gladys Fonnegra Hernández la obligación de reintegrar los dineros percibidos por concepto de salarios y prestaciones sociales correspondientes a los periodos comprendidos entre el 1° de enero y el 30 de diciembre de 2013, el 1° de enero y el 30 de diciembre de 2014, y del 1° de enero al 30 de abril de 2015.
La señora Gladys Fonnegra Hernández interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. En respuesta a dicho recurso de apelación, la Secretaría de Educación Departamental resolvió mediante acto administrativo núm. 01698 del 17 de febrero de 2016 confirmar la decisión. Paralelamente, el Departamento de Santander adelantó un proceso disciplinario por la presunta falsedad en el documento, el cual fue archivado mediante auto del 1° de mayo de 2016, pues se consideró que no existía mérito suficiente para continuar con la investigación, ya que no se logró demostrar que la señora Gladys Fonnegra Hernández hubiera actuado con dolo o culpa. 1 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00003 SAMAI, link One Drive, archivo
01. CUADERNO PRINCIPAL FLS 1-151.pdf, folio 1 al 2 y folio 100 Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Gladys Fonnegra Hernández Demandados: Departamento de Santander Radicado: 2017-00016-01 Página 3 | 22 Finalmente, la señora Fonnegra Hernández manifestó que, en las decisiones adoptadas, no se valoró que no había participado en ninguna irregularidad y que la documentación presentada para su ascenso fue aportada de buena fe y con la convicción de su legitimidad.
Asimismo, señaló que los salarios percibidos lo fueron igualmente de buena fe. 1.1.2. Las pretensiones2 Con la demanda se pretendió, lo siguiente: «PRIMERO: Se anule la RESOLUCIÓN 1698 DEL 17 DE febrero DE 2016 y RESOLUCIÓN 017702 DE AGOSTO 31 DE 2015, por medio del cual se decretan unas sumas de dinero a favor del Departamento de Santander.
SEGUNDO: En consecuencia se niegue el cobro en calidad de reintegro, realizado en dichos actos administrativos.
TERCERO: Se condene en costas a la entidad demandada.
CUARTO: Se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 CPACA». 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación3 Se invocó como normas vulneradas las siguientes: preámbulo, artículos 1, 2, 13, 25, 28, 48, 53, 54 y 209 de la Constitución Política; y artículo 3, 164 numeral 1 literal C de la Ley 1437 de 2011. Como concepto de violación, la demandante expuso que el Departamento de Santander violó las normas en la que debía fundar el acto administrativo al pretender cobrar las sumas adeudadas percibidas de buena fe. 2 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00003 SAMAI, link One Drive, archivo
01. CUADERNO PRINCIPAL FLS 1-151.pdf, folio 1. 3 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00003 SAMAI, link One Drive, archivo
01. CUADERNO PRINCIPAL FLS 1-151.pdf, folio 2 al 3 y folio 101 al 102. Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Gladys Fonnegra Hernández Demandados: Departamento de Santander Radicado: 2017-00016-01 Página 4 | 22 1.2. Cuestión Previa En la audiencia inicial de fecha 13 de junio de 20184, el juez de primera instancia consideró que, no era preciso demandar en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues lo pretendido fue la «declaratoria de nulidad de la Resolución 1698 del 17 de febrero de 2016 y Resolución 017702 del 31 de agosto de 2015, por medio de la cual se decretan unas sumas de dinero a favor del Departamento de Santander, y en consecuencia a esta nulidad, solicita se niegue el cobro en calidad de reintegro».
Por lo anterior, concluyó que el medio de control indicado según las pretensiones es el de nulidad, dado que, para acceder a la Jurisdicción depende del tipo de manifestación de la administración, aunado a ello, indicó que, lo que se pretende solo es la nulidad de un acto administrativo por medio del cual se le impone a la demandante la obligación de restituir una suma de dinero y no se pretende ni se generaría de dicha nulidad el restablecimiento de algún derecho, por lo tanto la demanda se debe analizar conforme al artículo 137 del CPACA.
En consecuencia, ordenó: 1). Decretar la nulidad de todo lo actuado, desde el auto admisorio de la demanda, 2) Requerir a la parte demandante para que en el término de 10 días proceda a adecuar los siguientes aspectos: * Sírvase adecuar las pretensiones de la demanda conforme al medio de control correspondiente, expresando con precisión y claridad lo solicitado de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 162 y 137 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA-. 1.2.1.
De la adecuación de las pretensiones al medio de control de nulidad simple 4 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00003 SAMAI, link One Drive, archivo
01. CUADERNO PRINCIPAL FLS 1-151.pdf, folio 136 al 154 Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Gladys Fonnegra Hernández Demandados: Departamento de Santander Radicado: 2017-00016-01 Página 5 | 22 De conformidad a lo resuelto en el auto anteriormente descrito, en escrito de fecha 19 de junio de 2018 el apoderado de la parte demandante adecuó las pretensiones5 de la demanda así: «PRIMERO: Se declare la Nulidad de la RESOLUCIÓN 1698 del 17 de febrero de 2016 por la cual se resuelve recurso de Apelación interpuesto como subsidiario del de Reposición, contra la decisión administrativa proferida por la Secretaría de Educación Departamental.
SEGUNDO: Se declare la Nulidad de la RESOLUCIÓN 017702 DE AGOSTO 31 DE 2015, por medio de la cual se declara una obligación de reintegro de dinero a favor del Departamento de Santander.
TERCERO: En consecuencia de lo anterior, se niegue el cobro en calidad de reintegro, realizado en dichos actos administrativos.
CUARTO: Se condene en costas a la entidad demandada.
QUINTO: Se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 CPACA». 1.3. Contestación de la demanda 1.3.1. La parte demandada, departamento de Santander6, se opuso a las pretensiones de la demanda, por cuanto, consideró que la demandante no cumplía con los requisitos establecidos en el estatuto docente para ascender en el escalafón y percibir las sumas de dinero objeto de controversia.
Sostuvo que los actos administrativos acusados, mediante los cuales se ordenó a la demandante el reintegro de los dineros pagados por concepto de salarios y prestaciones sociales, se fundamentaron en una actuación administrativa a la que fue debidamente vinculada, y dentro de la cual no se logró acreditar la veracidad y autenticidad de las certificaciones laborales que presentó para su ascenso.
Afirmó que el acto demandado es legal, toda vez que se ajustó a la normativa vigente en materia de revocatoria directa, conforme a lo establecido en el Código de 5 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00003 SAMAI, link One Drive, archivo
01. CUADERNO PRINCIPAL FLS 1-151.pdf, folio 99 y 100 6 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00003 SAMAI, link One Drive, archivo
01. CUADERNO PRINCIPAL FLS 1-151.pdf, folio 136 al 154 Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Gladys Fonnegra Hernández Demandados: Departamento de Santander Radicado: 2017-00016-01 Página 6 | 22 Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, garantizándose el debido proceso conforme al procedimiento previsto.
Indicó que la administración contaba con la posibilidad de revocar actos administrativos de carácter particular en el evento en que su ilicitud sea evidente u ostensible, no obstante, precisó que, debe estar documentada y probada dentro de la actuación administrativa la ilegalidad de los medios utilizados para obtener el acto y procede la revocatoria del acto, y que dicho trámite fue realizado por el ente territorial.
Respecto a las causales de revocatoria de los actos administrativos indicó que el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, conserva en idéntico sentido las previstas en el artículo 69 del Decreto 01 de 1984. Finalmente, propuso las siguientes excepciones: i). Legalidad del acto administrativo y; ii). Inexistencia del derecho reclamado. 1.4.
La sentencia apelada7 El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil, en providencia de fecha treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022), resolvió: «PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones de “Legalidad del acto administrativo” y de “Inexistencia del derecho reclamado” propuestas por el DEPARTAMENTO DE SANTANDER, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la presente decisión.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta Sentencia, de los siguientes actos administrativos: - Resolución No. 017702 de 31 de agosto de 2015, “Por el cual se declara una obligación de reintegro del dinero cancelado a GLADYS FONNEGRA HERNÁNDEZ, por concepto de salarios y prestaciones sociales no devengados correspondientes al periodo comprendido de Enero 1 de 2013 a Diciembre 30 de 7 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00003 SAMAI, link One Drive, archivo 12.
SentenciaPrimeraInstancia.pdf Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Gladys Fonnegra Hernández Demandados: Departamento de Santander Radicado: 2017-00016-01 Página 7 | 22 2013, Enero 1 de 2014 a Diciembre 30 de 2014, Enero 1 de 2015 a Abril 30 de 2015 a favor del Fondo Educativo Departamental. - Resolución No. 01698 de 17 de febrero de 2016, “Por la cual se resuelve un recurso de Apelación interpuesto como subsidiario del de Reposición, contra una decisión administrativa proferida por la Secretaría de Educación Departamental.
TERCERO: CONDÉNESE en costas al DEPARTAMENTO DE SANTANDER, y a favor de la señora GLADYS FONNEGRA HERNÁNDEZ, las cuáles serán liquidadas por Secretaría de este Juzgado, de conformidad con el artículo 366 del Código General del Proceso una vez ejecutoriada la sentencia […]». Sostuvo el a quo que se configuró la nulidad por infracción de las normas que impiden la recuperación de prestaciones pagadas a particulares de buena fe y que correspondía al Departamento de Santander demostrar la existencia de la mala fe en las actuaciones de la docente; condición necesaria para impedirle retener las sumas percibidas por concepto de salarios y prestaciones sociales, dado que estas tenían como origen una situación jurídica que, según la administración, no se ajustó a derecho.
Frente al argumento de la parte demandada en relación con la mala fe de la demandante por continuar recibiendo los pagos hasta abril de 2015, a pesar de conocer la revocatoria de su ascenso desde 2014, sin informar a la Secretaría de Educación Departamental, el juez de primer grado señaló que, la responsabilidad de advertir sobre irregularidades administrativas no recae sobre el particular.
En relación con la presunta actuación fraudulenta para obtener el ascenso mediante el uso de un título falso; el a quo destacó que dentro de las pruebas documentales allegadas al proceso se encuentra el auto de archivo de la investigación disciplinaria del 4 de mayo de 2016, en el que no se encontraron elementos suficientes para continuar con la investigación, lo que debilitó la acusación realizada por la demandada, de manera que juzgó indemne la presunción de buena fe.
Finalmente, afirmó que el acto demandado desconoció la regla imperativa contenida en el literal c, numeral 1, del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con lo previsto en el artículo 83 de la Constitución Política, por manera que se configuró, Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Gladys Fonnegra Hernández Demandados: Departamento de Santander Radicado: 2017-00016-01 Página 8 | 22 en su sentir, la infracción de las normas en que debería fundarse el acto administrativo demandado. 1.5.
El recurso de apelación8 El apoderado de la parte demandada fundamentó el recurso de apelación en los siguientes términos: 1.4.1. El a quo desconoció los eventos en que procede el medio de control de nulidad simple respecto de un acto de carácter particular – indebida escogencia del medio de control Sostuvo que se cometió un error al aplicar el medio de control de nulidad simple, porque se desconocieron los presupuestos legales que determinan su procedencia frente a actos administrativos de carácter particular.
Explicó que, mientras la acción de nulidad simple tiene como finalidad la defensa abstracta del orden jurídico, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no solo persigue la legalidad del acto, sino también la reparación de un derecho subjetivo vulnerado. Afirmó que los actos administrativos demandados eran de naturaleza particular y concreta, toda vez que con ellos se declaró que la demandante adeudaba al Departamento de Santander una suma específica por concepto de salarios procesados y pagados, pero no devengados.
Además, argumentó que dichos actos no involucraban un interés general que afectara el orden público, razón por la cual el medio de control adecuado era el de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.4.2. El a quo condenó en costas al Departamento de Santander desconociendo el trámite del medio de control que se adelantó Cuestionó que el juez de primera instancia hubiera impuesto condena en costas al Departamento de Santander, porque pasó por alto la naturaleza del medio de control ejercido.
Seguidamente, alegó que, en las acciones de nulidad simple, cuyo objeto 8 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00003 SAMAI, link OneDrive, Archivo 14.Memorial-RecursoApelacion.pdf Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Gladys Fonnegra Hernández Demandados: Departamento de Santander Radicado: 2017-00016-01 Página 9 | 22 es la tutela del ordenamiento jurídico en abstracto, la ley prohíbe expresamente la imposición de costas a la parte vencida. 1.4.3.
El Departamento de Santander sí estaba habilitado para recuperar los dineros pagados por concepto de salarios no devengados por parte de la demandante Afirmó que el Departamento de Santander sí estaba habilitado para exigir la devolución de los dineros pagados por concepto de salarios no devengados, al considerar que la docente no cumplía con los requisitos establecidos en el Decreto 1278 de 2002 para ascender en el escalafón docente, ya que el título presentado resultaba ser falso.
En este sentido, indicó que dicha conducta vulneró la confianza legítima de la Administración y que, por ende, el principio de buena fe debía operar en favor del ente territorial, quien buscaba recuperar los recursos públicos indebidamente entregados a través de un ascenso obtenido fraudulentamente. Agregó que el archivo de la actuación disciplinaria en contra de la docente no constituía un obstáculo para que la administración solicitara la restitución de los dineros pagados, debido a que dicha acción posee un carácter autónomo dentro del ordenamiento jurídico colombiano y no limita las competencias del ente territorial en materia de recuperación de recursos públicos. 1.5.
Trámite de segunda instancia El expediente fue redistribuido por parte del Despacho 003 al Despacho 009 a cargo de la Magistrada ponente, conforme el Acuerdo PCSJA22.12026 del 15 de diciembre de 20229. Mediante auto de fecha primero (01) de febrero de dos mil veintitrés (2023), se admitió el recurso de apelación, interpuesto por la apoderada de la parte demandada contra la sentencia de primera instancia. 9 «Por el cual se crean cargos permanentes en algunos tribunales y juzgados administrativos del territorio nacional y se dictan otras disposiciones».
Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Gladys Fonnegra Hernández Demandados: Departamento de Santander Radicado: 2017-00016-01 Página 10 | 22 1.5.1. La parte demandante, no hizo uso de esta etapa procesal. 1.5.2. La parte demandada, Departamento de Santander, no hizo uso de esta etapa procesal. 1.5.4.
Representante Ministerio Público, no emitió concepto de fondo. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, el Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial; razón por la cual la Sala procede a desatar la presente controversia en segunda instancia. 2.2.
De los límites de la apelación Para responder al problema jurídico que se planteará a continuación, la Sala, en aplicación del principio dispositivo y de congruencia, limitará su competencia al argumento expuesto por la parte demandada en el recurso de apelación. Además, se referirá a lo probado en el proceso exclusivamente en relación con los reproches formulados. 2.3.
Problema jurídico La Sala procede a fijar el siguiente problema jurídico teniendo en cuenta los argumentos dados en la apelación10, el cual consiste en establecer si: P.J.1.: ¿Incurrió el a quo en indebida escogencia del medio de control al haber tramitado el litigio por la vía de la nulidad simple, cuando correspondía hacerlo a través de la nulidad y restablecimiento del derecho? 10 Art. 328 del CGP.
Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Gladys Fonnegra Hernández Demandados: Departamento de Santander Radicado: 2017-00016-01 Página 11 | 22 P.J.2: ¿Con ocasión de la revocatoria directa del acto administrativo mediante el cual la señora Gladys Fonnegra Hernández obtuvo su ascenso en el escalafón nacional docente, la Administración estaba facultada para exigir el reintegro del mayor valor pagado por concepto de salarios y prestaciones sociales que no le correspondía devengar? P.J.3.: ¿Hay lugar a revocar la decisión del a quo encaminada a condenar en costas de primera instancia a la parte demandada, por resultar vencida en el proceso? Con el propósito de resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala considera necesario referirse a los siguientes temas: (i) marco normativo, en el que se estudiará el régimen normativo y jurisprudencial en relación con las disposiciones concernientes a la buena fe, la condena en costas y el medio de control de nulidad simple y, (ii) se analizarán las pruebas de cara a los planteamientos aquí señalados. 3.
Caso concreto 3.1. De las pruebas obrantes al expediente Dentro del proceso se encuentran las siguientes pruebas documentales: - Resolución No. 017702 del 31 de agosto de 2015 por la cual se declara una obligación de reintegro del dinero cancelado a Gladys Fonnegra Hernández por concepto de salarios y prestaciones sociales no devengados correspondientes al periodo comprendido de enero 1 de 2013 al 30 de diciembre de 2013, de enero 1 de 2014 a diciembre 30 de 2014, de enero 1 de 2015 al 30 de abril de 2015 a favor del Fondo Educativo Departamental.11 - Resolución No. 01698 del 17 de febrero de 2016 por la cual se resuelve un recurso de apelación.12 11 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00003 SAMAI, link One Drive, archivo
01. CUADERNO PRINCIPAL FLS 1-151.pdf, folio 16 al 18 12 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00003 SAMAI, link One Drive, archivo
01. CUADERNO PRINCIPAL FLS 1-151.pdf, folio 11 al 14 Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Gladys Fonnegra Hernández Demandados: Departamento de Santander Radicado: 2017-00016-01 Página 12 | 22 - Auto de archivo investigación disciplinaria de fecha 01 de mayo de 2016.13 - Expediente administrativo de la señora Gladys Fonnegra Hernández.14 3.2.
Análisis del caso concreto 3.2.1. Frente al primer planteamiento – Indebida escogencia del medio de control En orden a dar respuesta al primer problema jurídico planteado, la Sala con el propósito de salvaguardar el derecho de acceso a la administración de justicia y de evitar fallos inhibitorios, a solicitud de la parte recurrente, se centrará en determinar la idoneidad en torno a la escogencia del medio de control, por cuanto este debe ajustarse a las pretensiones formuladas en la demanda con el propósito de que la sentencia se acerque en grado sumo a la verdad real15.
Así las cosas, de ser el caso, el juez puede aplicar las facultades que ostenta para adecuar el trámite y encauzarlo, conforme lo prevé el artículo 171 del CPACA y lo ha decantado la jurisprudencia del órgano de cierre de esta jurisdicción, sin que importe en este caso que el a quo haya hecho lo propio en sede de primera instancia. Trazado ese objetivo, conviene recordar que la jurisprudencia pacífica y reiterada del H. Consejo de Estado ha señalado que la adecuación del medio de control a las pretensiones de la demanda es un asunto que corresponde establecer de acuerdo con criterios objetivos fijados por la ley, en salvaguarda de la seguridad jurídica, sin que se permita a los demandantes optar por el que más les convenga o al juez inclinarse por el que considere en su arbitrio.
En torno a este planteamiento, considera la Sala que le asiste razón a la parte recurrente, en tanto que el medio de control de nulidad simple está previsto para declarar la nulidad de los actos de carácter general y, excepcionalmente, de los 13 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00003 SAMAI, link One Drive, archivo
01. CUADERNO PRINCIPAL FLS 1-151.pdf, folio 25 al 31 14 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00003 SAMAI, link One Drive, archivo 01. 05.Memorial- HISTORIA LABORAL.pdf 15 Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 19 de noviembre de 2021. C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Rad. 25000-23-26-000-2010-00255-01(45728).
Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Gladys Fonnegra Hernández Demandados: Departamento de Santander Radicado: 2017-00016-01 Página 13 | 22 actos administrativos de contenido particular, en los casos expresamente previstos en la ley. Tales casos son: i) cuando por disposición legal se habilite; ii) cuando se trate de recuperar bienes de uso público; iii) cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social y ecológico; y iv) cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. En el presente caso las pretensiones fueron las siguientes: «PRIMERO: Se anule la RESOLUCIÓN 1698 DEL 17 DE febrero DE 2016 y RESOLUCIÓN 017702 DE AGOSTO 31 DE 2015, por medio del cual se decretan unas sumas de dinero a favor del Departamento de Santander.
SEGUNDO: En consecuencia se niegue el cobro en calidad de reintegro, realizado en dichos actos administrativos.
TERCERO: Se condene en costas a la entidad demandada.
CUARTO: Se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 CPACA». En criterio de la Sala, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, porque: i) la demandante pretende que se declare la nulidad de los actos indicados en el numeral primero transcrito; ii) con la decisión de declarar la nulidad se generaría un restablecimiento automático de un derecho; y iii) los actos son de contenido particular y las pretensiones no se subsumen dentro de ninguno de los supuestos fácticos previstos en las causales de procedencia excepcional del medio de control de nulidad simple.
No comparte la Sala el argumento ofrecido por el a quo para concluir que no se generaría un restablecimiento automático del derecho, porque los actos administrativos demandados impusieron a la demandante el pago de unas sumas dinerarias. De ahí que al ser eventualmente anulados desapareciera el monto cobrado, de suerte que, si no hubiese sido cancelado, no habría lugar a hacerlo efectivo, por cuanto el título correspondiente habría dejado de existir.
Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Gladys Fonnegra Hernández Demandados: Departamento de Santander Radicado: 2017-00016-01 Página 14 | 22 Por todo lo hasta aquí expuesto, la Sala aplicará las facultades que ostenta para adecuar el trámite y lo encauza al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme lo prevé el artículo 171 del CPACA, porque a pesar de que en la sentencia apelada no se consignó, es claro que existió un restablecimiento automático en favor de la demandante con la declaratoria de nulidad de los actos demandados. 3.2.2.
Frente al segundo planteamiento – El Departamento de Santander sí estaba habilitado para recuperar los dineros pagados por concepto de salarios no devengados Con relación a dicho cargo, se evidencia que, el Departamento de Santander mediante Resolución No. 017702 del 31 de agosto de 2015, resolvió declarar que la demandante le adeudaba la suma de «TREINTA Y SIETE MILLONES CINCUENTA Y CUATRO MIL DOCIENTOS SETENTA Y CONCO PESOS MCTE ($37.054.275,00), por concepto de salarios procesados y pagados, pero no devengados […]»; y como fundamento de su decisión señaló que: «1.
Que GLADYS FONNEGRA HERNANDEZ, identificado (a) con cédula de ciudadanía N°23.808.841, expedida en Nobsa (Boyacá), fue nombrado (a) como Docente para laborar en la ESCUELA RURAL SANTA DOMINGO del Municipio de Cimitarra al servicio de la Secretaría de Educación del Departamento de Santander, mediante Resolución N° 6564 del 23 de Diciembre de 1997. 2.
Que mediante la Resolución No 020287 de 10 de Noviembre de 2014, la Secretaría de Educación del Departamento de Santander, resolvió REVOCAR DE OFICIO LA RESOLUCION Nos. 000073 del 04 de Enero de 2013, mediante la cual se ascendió a GLADYS FONNEGRA HERNANDEZ al grado 12 en el escalafón docente, quedando estas sin efecto jurídico alguno, de acuerdo al proveído citado. 3.
Que con la Revocatoria de Ascensos de la Docente GLADYS FONNEGRA HERNANDEZ durante el periodo comprendido del Enero 1 de 2013 a Diciembre 30 de 2013, Enero 1 de 2014 a Diciembre 30 de 2014, Enero 1 de 2015 a Abril 30 de 2015, grabada en el sistema de liquidación de nómina humano el día 30 de abril de 2015, la Secretaría de Educación del Departamento de Santander, le continuó pagando salarios que no le correspondían.
Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Gladys Fonnegra Hernández Demandados: Departamento de Santander Radicado: 2017-00016-01 Página 15 | 22 4. Que con base en los recibos de reintegro de salarios, emitidos el día 25 de Mayo de 2015 por la Oficina de Nómina de la Secretaría de Educación del Departamento de Santander, se realizó la liquidación de los valores cancelados por mayor valor a GLADYS FONNEGRA HERNANDEZ, durante el periodo comprendido desde Enero 1 de 2013 a Diciembre 30 de 2013, Enero 1 de 2014 a Diciembre 30 de 2014, Enero 1 de 2015 a Abril 30 de 2015.
Liquidación que asciende a la suma de TREINTA Y SIETE MILLONES CINCUENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS SETENTA Y CINCO PESOS MCTE ($ 37.054.275,00). 5. Que el Decreto 1647 de 1967 establece en su artículo 1 que los pagos por sueldo o cualquier otra forma de remuneración a los empleados públicos a los trabajadores del orden departamental, serán por servicios rendidos, los cuales deben comprobarse debidamente ante los respectivos funcionarios de la Contraloría General de la República y las demás Contralorías a quienes corresponde la vigilancia fiscal.
A su vez el artículo 2 del mencionado decreto señala que "Los funcionarios que deban certificar los servicios rendidos por los empleados públicos y trabajadores oficiales de que trata el artículo anterior, estarán obligados a ordenar el descuento de todo día no trabajado sin la correspondiente justificación legal. 6. Que la Corte Constitucional en Sentencia T-1059 de 2001 en torno a la devolución de salarios y prestaciones sociales no devengadas ha considerado "Que no existe en cabeza del servidor público el derecho a la remuneración por los días no laborados sin justificación legal y por ende, tampoco surge para el estado la obligación de pagarlos. 7.
Que el Código Civil en su Artículo 2313 consagra la figura jurídica del pago de lo no debido, el cual otorga el derecho de repetir lo pagado cuando por error se ha hecho un pago al que no debía o tenía derecho al mismo. 8. Que Como puede observarse en el presente caso se ha generado un pago de lo no debido a GLADYS FONNEGRA HERNANDEZ, lo cual ocasiona un enriquecimiento sin justa causa a favor del mismo y un detrimento patrimonial a los intereses económicos del Departamento de Santander, cuantía de dinero que el mencionado docente era plenamente consciente que se le habían cancelado por periodo de tiempo no devengado, razón por la cual resulta plenamente valido por Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Gladys Fonnegra Hernández Demandados: Departamento de Santander Radicado: 2017-00016-01 Página 16 | 22 parte de la entidad nominadora ordenar el reintegro del valor señalado, tal y como lo ha reiterado nuestra Jurisprudencia Constitucional».
De la revisión del expediente, se encuentra demostrado que, mediante la Resolución No 020287 de 10 de noviembre de 2014, la Administración revocó de manera oficiosa la Resolución No. 000073 del 04 de enero de 2013, por medio de la cual se ascendió a Gladys Fonnegra Hernández al grado 12 en el escalafón docente. En concordancia con lo anterior, la entidad apelante sostuvo que la señora Gladys Fonnegra Hernández no cumplía con los requisitos establecidos en el Decreto 1278 de 2002 para ascender en el escalafón docente, dado que, el título profesional presentado era falso.
No obstante, del expediente también se desprende que, en el marco de la actuación disciplinaria adelantada, mediante auto proferido el 4 de mayo de 2016, el jefe de la Oficina de Control Disciplinario consideró que no existía mérito suficiente para continuar con la investigación, en los siguientes términos: «Como colofón de esta valoración probatoria debe decirse que en tratándose de derecho disciplinario y hablando sobre la forma de culpabilidad, esta solo puede ser por dolo o por culpa, y que el servidor público puede incurrir en la comisión de la falta ya sea por acción o por omisión, para el caso que nos ocupa se encuentra que la señora GLADYS FONNEGRA HERNANDEZ no actuó ni a título de dolo, ni a título de culpa, pues aunque si bien es cierto entregó documentos que eran apócrifos ante la secretaria de educación para ascender en el escalafón, también es cierto que está plenamente demostrado que ella no los elaboró, ni tampoco pagó para que se los elaboraran, pagó por un curso al cual asistió y recibió dentro de él clases, presentó trabajos y fue evaluada por diferentes docentes, en su mente todo correspondía con un trámite ajustado a la ley, y estaba plenamente convencida de que el título que le fue entregado por la Fundación Politécnico del Magdalena en convenio con la Universidad del Atlántico era auténtico, nada la hacía sospechar que se tratara de un fraude pues todo concordaba con un curso conforme a la legalidad.
Es decir, la implicada NUNCA dirigió su comportamiento de manera consciente y voluntaria con el propósito en mente de engañar a la administración departamental, al contrario, colando supo que se trataba de una falsedad de documento procedió a denunciar penalmente a las personas que la engañaron, colaborando con la justicia y demostrando por medio de este acto de su voluntad que no era parte de este ilícito, sino que, como se dijo antes, era víctima del mismo».
Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Gladys Fonnegra Hernández Demandados: Departamento de Santander Radicado: 2017-00016-01 Página 17 | 22 Así las cosas, considera la Sala que, aunque el Departamento de Santander adelantó el trámite de revocatoria directa para revocar el ascenso en el escalafón de la docente, ello no le otorgaba automáticamente la potestad para exigir el reintegro de las sumas pagadas a la señora Gladys Fonnegra Hernández por concepto de salarios y prestaciones sociales, bajo el argumento de resarcir un supuesto daño derivado de un pago indebido, efectuado —según su juicio— sin que existiera derecho a percibirlo.
En este sentido, reitera la Sala que, la revocatoria de un acto administrativo no implica per se el restablecimiento de daños o perjuicios que dicho acto haya podido causar mientras estuvo vigente en el ordenamiento jurídico, así lo determinó el H. Consejo de Estado16: «[…] Se declarará la nulidad del artículo tercero en lo pertinente a la orden de reembolso de las sumas canceladas por concepto de la pensión de jubilación, pues en este evento tales sumas sólo serán pasibles de ser recuperadas por la administración a través del ejercicio de las acciones contenciosas pertinentes, como lo es en este caso la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, o en el caso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando la administración demanda su propio acto ilícito.
Lo anterior, por cuanto el acto de revocación es una decisión administrativa que rige hacia el futuro. En esa medida, la recuperación de los dineros indebidamente pagados sólo es posible lograrlo por conducto del juez, que es el competente para definir bien el restablecimiento del derecho y/o la reparación del daño o éste solamente, según se trate de la acción contenciosa que sea precisa instaurar. […]» (Negrilla y subrayado fuera del texto) Lo anterior obedece a que la decisión administrativa de revocar un acto no equivale, en estricto sentido, a un juicio de legalidad con efectos ex tunc —es decir, que retrotraiga la situación al estado previo a su expedición— como lo establece el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Por lo tanto, la revocatoria de actos administrativos, por sí sola, no conlleva —como lo sostiene la parte demandada— un resarcimiento automático de perjuicios a favor de quien haya visto afectado un derecho mientras el acto estuvo vigente. 16 Sección Segunda. Sentencia de 17 de noviembre de 2016, M.P. Cesar Palomino Cortés, Rad. 13001-23-33-000-2013- 00149-01(2677-15).
Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Gladys Fonnegra Hernández Demandados: Departamento de Santander Radicado: 2017-00016-01 Página 18 | 22 Así las cosas, sus efectos no pueden equipararse a los del control jurisdiccional, pues, como se ha expuesto, en primer lugar, el acto revocado reviste un carácter constitutivo de nuevas situaciones jurídicas, cuyos efectos se proyectan indudablemente hacia el futuro.
En segundo lugar, debido a la presunción de legalidad que ampara a todo acto administrativo, el acto revocado produjo efectos válidos durante su vigencia, respaldado además por su ejecutividad y ejecutoriedad, que son atributos inherentes a cualquier acto administrativo. No obstante, si bien la intención de la entidad demandada, al expedir los actos cuestionados, se orientó a la protección del patrimonio público, no se justifica la utilización de un procedimiento inadecuado para obtener el reembolso de las sumas pagadas a la demandante con ocasión de un ascenso que consideró irregular en el escalafón docente.
En efecto, la Secretaría de Educación Departamental no podía asumir simultáneamente el rol de juez y parte, al disponer, por un lado, la revocatoria directa del acto administrativo que autorizó el ascenso, y por otro, determinar unilateralmente la existencia y cuantía de una obligación dineraria a su favor, derivada del supuesto pago de lo no debido, así lo señaló el H. Consejo de Estado17: «No obstante lo anterior, la Sala no pasa por alto que la intención de la administración, al expedir en el caso concreto los actos demandados, bien pudo haber sido la de proteger el patrimonio público.
Sin embargo, como quedó ampliamente expuesto, ésta no era la vía adecuada para obtener el reembolso de lo pagado a la señora Amelia Guio Vergara con ocasión de su ascenso ilegal en el escalafón docente, toda vez que el Distrito Capital, Secretaría de Educación Distrital, no podía convertirse en juez y parte al ordenar, al mismo tiempo, la revocatoria directa de un acto y, en consecuencia, tasar a su favor las sumas de dinero que debían reintegrarse por concepto del pago de lo no debido.
Al respecto, debe decirse que en casos como el presente la parte afectada no queda desprovista de medios o instrumentos judiciales que le permitan obtener el referido resarcimiento. En efecto, como se anunció en precedencia, se requiere de un 17 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 15 de agosto de 2013. C.P. Gerardo Arenas Monsalve.
Rad. 25000-23-25-000-2006-00464-01(2166-07). Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Gladys Fonnegra Hernández Demandados: Departamento de Santander Radicado: 2017-00016-01 Página 19 | 22 pronunciamiento judicial para que proceda el reconocimiento de los daños y perjuicios que pudo ocasionar un acto administrativo revocado, durante su vigencia, que en el caso concreto, para la administración distrital de Bogotá, estuvo dado en la acción de reparación directa, teniendo en cuenta para ello el término de caducidad previsto por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo».
Es así como, el resarcimiento de los eventuales perjuicios ocasionados por un acto administrativo revocado debe ser materia de un pronunciamiento judicial, que evalúe la legalidad y procedencia de la restitución solicitada, garantizando así el respeto al debido proceso y al principio de separación de funciones administrativas y jurisdiccionales.
En este punto estima la Sala que, el hecho de que se haya adelantado una actuación disciplinaria la cual culminó con su archivo definitivo no resulta óbice para que la administración, en sede judicial, solicitara el reconocimiento de los perjuicios ocasionados durante la vigencia del acto administrativo objeto de revocatoria directa, puesto que, la acción disciplinaria goza de un carácter autónomo.
Así las cosas, lo anterior no implica que se propicie un enriquecimiento sin causa en favor de la demandante ni un detrimento injustificado del patrimonio público, por cuanto, se reitera: la Administración tenía la posibilidad de acudir a las acciones judiciales que, en sede ordinaria, prevé el ordenamiento jurídico para obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios presuntamente ocasionados durante la vigencia de los actos administrativos revocados y con posterioridad a su revocatoria, siempre que se acrediten los presupuestos procesales y sustanciales exigidos para el efecto en cada caso particular.
En todo caso, le correspondería en tal escenario desvirtuar la buena fe de la demandante. 1.3. Frente al tercer planteamiento – Condena en costas El Departamento de Santander consideró que, el a quo desconoció tanto el trámite correspondiente en el medio de control adelantado como lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA dado que la acción de nulidad simple implica un interés general, lo cual, impedía que se impusiera condena en costas.
Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Gladys Fonnegra Hernández Demandados: Departamento de Santander Radicado: 2017-00016-01 Página 20 | 22 En ese sentido, la Sala estima que no le asiste razón en ese punto a la parte demandada, esto, si bien el artículo 188 ibidem establece una prohibición de imponer condena en costas en aquellos procesos en los que se ventile un interés público, lo cierto es que, en el presente asunto, no se trata de un asunto de tal índole, comoquiera que la Sala adecuó el medio de control de nulidad al de nulidad y restablecimiento del derecho.
Con todo y ello, el juez de primer grado no tuvo en cuenta que la parte demandada fundó su oposición a la demanda con argumentos jurídicos correspondientes a la facultad estatal tendiente a procurar el reintegro de los dineros cancelados a la señora Gladys Fonnegra Hernández en virtud de la revocatoria del ascenso en el escalafón docente de la demandante, es decir, en protección de sus intereses, de tal suerte que no existió manifiesta carencia de fundamento legal, por lo que se revocará la condena impuesta. 1.4.
Conclusión De conformidad con el marco normativo y jurisprudencial citado, la Sala concluye que los argumentos dados por el apoderado de la parte demandada en el escrito de apelación tendientes a sostener la legalidad de los actos acusados no están llamados a prosperar; no obstante, en relación con la condena en costas en primera instancia, considera la Sala que no era procedente su imposición. Finalmente, se advierte que no es posible modificar la parte resolutiva de la sentencia apelada para incluir el restablecimiento del derecho de forma expresa, porque solo apeló la entidad demandada.
Con todo, pese a que no se consignó en algún numeral, para la Sala es claro que existió un restablecimiento automático en favor de la demandante con la declaratoria de nulidad de los actos demandados, conforme se explicó en el acápite respectivo. En consecuencia, la Sala revocará el numeral tercero de la sentencia apelada y confirmará en los demás aspectos la sentencia apelada.
Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Gladys Fonnegra Hernández Demandados: Departamento de Santander Radicado: 2017-00016-01 Página 21 | 22 4. Costas en segunda instancia De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, no se impondrá condena en costas en esta instancia. Esto se debe a que, en el recurso de apelación presentado por la parte demandada, no se evidenció una falta de fundamentación legal y/o una actuación temeraria que justificara tal imposición. Por el contrario, la parte manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
Esta decisión, está alineada con la reciente postura jurisprudencial del H. Consejo de Estado18, que ha abandonado el criterio objetivo-valorativo en favor de un criterio subjetivo para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales19. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: AVOCAR el conocimiento del presente proceso, por parte del Despacho 009 a cargo de la Magistrada Ponente, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR el numeral tercero de la providencia de fecha treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil, y, en su lugar, no se condenará en costas a la parte demandada, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: CONFIRMAR en sus demás partes la sentencia de fecha treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil. 18 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 28 de septiembre de 2023. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Rad. 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021). 19 Consejo de Estado.
Subsección B. Sentencia del 1º de junio de 2023. C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Rad. 47001-23-33-000-2018-00141-01 (3320-2020). Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Gladys Fonnegra Hernández Demandados: Departamento de Santander Radicado: 2017-00016-01 Página 22 | 22 CUARTO: NO CONDENAR en costas de segunda instancia, conforme lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
QUINTO: REGISTRAR la actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, por conducto de la Auxiliar Judicial adscrita al Despacho de la magistrada ponente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado por la Sala como consta en Acta No.015 /2025. Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta Tecnológica TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley. -Firmado a través del Sistema Judicial SAMAI- CAROLINA ARIAS FERREIRA Magistrada Ponente -Firmado a través del Sistema Judicial SAMAI- MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada Ponente -Firmado a través del Sistema Judicial SAMAI- LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Magistrada