Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander SIGCMA– REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Bucaramanga, seis (06) de junio del dos mil veinticinco (2025) RADICADO: 680013331006–2011–00085–01 ENLACE DEL EXPEDIENTE: https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_ procesos.aspx?guid=6800133310062011000850 16800123 MEDIO DE CONTROL: GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA INCIDENTANTE: YORGUIN ZARATE RUEDA yzrueda@hotmail.com INCIDENTADA: MARÍA FERNANDA LANAO TAPIA, EN CALIDAD DE GERENTE REGIONAL NORORIENTE EN ENCARGO DE LA NUEVA EPS S.A. secretaria.general@nuevaeps.com.co maferlanao@hotmail.com luis.bernal@nuevaeps.com.co MINISTERIO PÚBLICO: JHON CARLOS GARCÍA PEREA jcgarcia@procuraduria.gov.co AUTO INTERLOCUTORIO: 271 ASUNTO: CONSULTA DE LA SANCIÓN IMPUESTA EN INCIDENTE DE DESACATO POR EL INCUMPLIMIENTO DE LA ORDEN IMPARTIDA EN UN FALLO DE TUTELA.
TEMA: CONFIRMA SANCIÓN EN EL GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA, POR CUANTO SE ACREDITARON LOS ELEMENTOS OBJETIVO Y SUBJETIVO REQUERIDOS PARA LA DECLARATORIA DE DESACATO, TODA VEZ QUE LA INCIDENTADA INCURRIÓ EN UNA CONDUCTA NEGLIGENTE FRENTE AL CUMPLIMIENTO DE LA ORDEN CONTENIDA EN LA SENTENCIA DE TUTELA. MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE La Sala procede a revisar, en grado jurisdiccional de consulta, el auto del 30 de mayo de 2025 proferido por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, que sancionó –dentro del trámite incidental de desacato– a la doctora María Fernanda Lanao Tapia, en su condición de gerente regional nororiente en encargo de la Nueva EPS S.A. I.
ANTECEDENTES GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA AUTO CONFIRMA SANCIÓN INCIDENTANTE: YORGUIN ZARATE RUEDA INCIDENTADA: MARÍA FERNANDA LANAO TAPIA RADICADO: 680013331006–2011–00085–01 2 A. La sentencia de amparo1 El señor Yorguin Zarate Rueda, en nombre propio, interpuso acción de tutela2 en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal, salud y seguridad social, con ocasión de la falta de autorización, por parte de la Nueva EPS S.A. de un examen de biopsia por aspirado de médula ósea.
Mediante sentencia del 29 de marzo de 2011, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga amparó los derechos fundamentales a la salud y a la vida en condiciones dignas y justas y, en consecuencia, ordenó lo siguiente: «SEGUNDO: ORDENAR a la NUEVA E.P.S., que si aún no lo ha hecho, en cumplimiento de la medida provisional dispuesta, en el término máximo de cuarenta y ocho (48) horas siguientes contados a partir de la notificación de esta providencia, realice los trámites y gestiones necesarias para autorizar al señor YORGUIN ZARATE RUEDA el procedimiento “BIOPSIA POR ASPIRADO DE MEDULA OSEA CODIGO 898004, 413101. 774002, DC– LINFOMA NO HODKIN DE CELULA PEQUEÑA”., que le fue ordenado por su médico tratante y le suministre todos los medicamentos, insumos, procedimientos, exámenes y diagnósticos que requiera para el TRATAMIENTO INTEGRAL de la enfermedad que padece, debido al “LINFOMA NO HODKIN B DE BAJO GRADO CONSISTENTE EN LINFORMA DE LA ZONA MARGINAL”, hasta que sea efectiva su recuperación a este respecto»3. [sic en todo el texto], [negrilla del texto original] B. Escrito de desacato4 Por medio de correo electrónico radicado el 21 de abril de 2025, el señor Yorguin Zárate Rueda solicitó la apertura de incidente de desacato contra la Nueva EPS S.A., por el presunto incumplimiento de la orden emitida en sentencia de tutela que dispuso el tratamiento integral frente a la patología que le fue diagnosticada.
En su escrito, manifestó que es paciente del Centro del Cáncer de la Clínica Foscal Internacional de Floridablanca y que se encuentra médicamente preparado para un trasplante de médula ósea agendado para el 16 de abril de 2025. Sin embargo, refirió que los días 10 de marzo y 10 de abril de 2025, su cónyuge acudió a la farmacia Caja de Compensación Familiar (CAFAM) para reclamar los medicamentos prescritos y, en ambas oportunidades, no le fueron entregadas cuatro unidades de eritropoyetina de 30.000 U.I., duloxetina de 30 mg ni aciclovir de 800 mg.
Adujo que, al presentar su queja ante la EPS, esta le indicó que debía adquirir los medicamentos por su cuenta y luego solicitar el reembolso, opción que descartó por 1 Expediente digital, actuación, índice 004 SAMAI, disponible en one drive. 2 Expediente digital, actuación, índice 001 SAMAI, disponible en one drive. 3 Expediente digital, actuación, índice 004 SAMAI, disponible en one drive, página 13. 4 Expediente digital, actuación, índice 0013 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo denominado 1Recepcionmemor_085pdf, disponible en one drive.
GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA AUTO CONFIRMA SANCIÓN INCIDENTANTE: YORGUIN ZARATE RUEDA INCIDENTADA: MARÍA FERNANDA LANAO TAPIA RADICADO: 680013331006–2011–00085–01 3 no contar con los recursos necesarios ni con los formularios exigidos para tal trámite. Finalmente, sostuvo que esta omisión es reiterada, pues por segundo mes consecutivo no recibe de manera oportuna los medicamentos esenciales para su tratamiento.
C. Auto de requerimiento previo5 Mediante auto del 21 de abril de 2025, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga ordenó requerir al doctor Luis Fernando Bernal Jaramillo, en su calidad de representante legal judicial de la Nueva EPS S.A., y al doctor Bernardo Armando Camacho, en su calidad de interventor de dicha entidad, para que informaran de manera detallada cómo se dio cumplimiento a la sentencia del 29 de marzo de 2011 y, específicamente, a la entrega de los insumos pendientes, conforme a las solicitudes presentadas ante la Nueva EPS los días 10 y 27 de marzo de 2025.
La providencia mencionada se notificó6 a las siguientes direcciones electrónicas: yorguinzaraterueda@hotmail.com, bacamacho1@gmail.com, luis.bernal@nuevaeps.com.co y secretaria.general@nuevaeps.com.co. D. Informe presentado frente a la solicitud de requerimiento7 La apoderada judicial de la Nueva EPS S.A. manifestó que la entidad se encuentra validando el caso, recolectando los soportes pertinentes y gestionando la prestación del servicio de salud ordenado en la sentencia de tutela.
Aclaró que dicho trámite no debe interpretarse como indicio alguno de que lo solicitado haya sido o esté siendo negado, y señaló que, una vez se obtenga el resultado de dicha gestión, será puesto en conocimiento del despacho. Finalmente, indicó que la responsable del cumplimiento del fallo es la doctora María Fernanda Lanao Tapia, en su calidad de gerente regional en encargo, razón por la cual solicitó desvincular del trámite al doctor Bernardo Armando Camacho Rodríguez.
E. Providencia que ordena vinculación y requiere previamente8 5 Expediente digital, actuación, índice 0015 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo denominado 8Autoqueordena_20110008500REQUERIMI, disponible en one drive. 6 Expediente digital, actuación, índice 0017 y 18 SAMAI, archivo denominado Soporte notificación Auto que ordena requ, disponible en one drive. 7 Expediente digital, actuación, índice 0020 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo denominado 14_MemorialWeb_Respuesta-CCNo10053706, disponible en one drive. 8 Expediente digital, actuación, índice 0021 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo denominado 17Autoqueordena_20110008500PREVIOINC, disponible en one drive.
GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA AUTO CONFIRMA SANCIÓN INCIDENTANTE: YORGUIN ZARATE RUEDA INCIDENTADA: MARÍA FERNANDA LANAO TAPIA RADICADO: 680013331006–2011–00085–01 4 Por auto del 28 de abril de 2025, el juez de primer grado dispuso vincular al presente trámite a la doctora María Fernanda Lanao Tapia, en su calidad de gerente regional de la Nueva EPS S.A., por ser la funcionaria en quien recaía la orden de cumplir el fallo judicial, tal como lo anotó la entidad en el informe rendido.
De este modo, la requirió para que, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la notificación de dicha providencia, informara de manera detallada cómo se dio cumplimiento a lo relacionado con la entrega de los medicamentos solicitados entre los días 10 y 27 de marzo del presente año. Asimismo, difirió la decisión sobre la solicitud de desvinculación del doctor Bernardo Armando Camacho Rodríguez, en su calidad de interventor de la Nueva EPS, para ser resuelta en la decisión de fondo del incidente de desacato.
Para tal efecto, se notificó9 la providencia a los correos personales maferlanao@gmail.com, bacamacho1@gmail.com y yorguinzaraterueda@hotmail.com; así como a las direcciones institucionales luis.bernal@nuevaeps.com.co y secretaria.general@nuevaeps.com.co. F. Informe de requerimiento previo10 La apoderada judicial de la Nueva EPS informó que los medicamentos «ERITROPOYETINA 30.000 U.I. 0.6 ML (SOLUCIÓN INYECTABLE JERINGA PRELLENADA 0.6 ML);
ACICLOVIR 800 MG (TABLETA); DULOXETINA 30 MG (CÁPSULA) – (H–FARMACIA CAFAM[)]» no requieren autorización, toda vez que su dispensación se realiza de forma directa a través de la red farmacéutica CAFAM. En consecuencia, señaló que solicitaría los soportes correspondientes a las entregas pendientes. Adicionalmente, solicitó oficiar a la Farmacia Única CAFAM, por conducto de su representante legal, a efectos de que informe las gestiones adelantadas para la entrega de los medicamentos en mención, así como las barreras de acceso que eventualmente hayan impedido su oportuna dispensación. G. Auto de apertura formal del incidente de desacato11 y providencia que requiere12 9 Expediente digital, actuación, índice 0022 SAMAI, archivo denominado Soporte notificación Auto que ordena requ, disponible en one drive. 10 Expediente digital, actuación, índice 0024 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo denominado 20Recepcionmemor_CC91203724RTANUEVORE, disponible en one drive. 11 Expediente digital, actuación, índice 0027 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo denominado 27Autoadmiteinc_20110008500APERTURAI, disponible en one drive. 12 Expediente digital, actuación, índice 0030 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo denominado 30Autoqueordena_20110008500VINCULAIN, disponible en one drive.
GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA AUTO CONFIRMA SANCIÓN INCIDENTANTE: YORGUIN ZARATE RUEDA INCIDENTADA: MARÍA FERNANDA LANAO TAPIA RADICADO: 680013331006–2011–00085–01 5 En providencia del 9 de mayo de esta anualidad, se aperturó formalmente el incidente de desacato promovido por el señor Yorguin Zárate Rueda contra la doctora María Fernanda Lanao Tapia, en su calidad de gerente regional de la Nueva EPS S.A. En consecuencia, se le requirió para que, dentro del término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas, cumpliera lo dispuesto en la sentencia de tutela proferida en primera instancia y allegara las pruebas que pretendiera hacer valer para su defensa.
Asimismo, se ordenó requerir a los doctores Bernardo Armando Camacho Rodríguez, en su condición de interventor, y Luis Fernando Bernal Jaramillo, en calidad de representante legal de la Nueva EPS S.A., para que, como superiores jerárquicos, adoptaran las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento del fallo de tutela y, además, iniciaran el correspondiente procedimiento disciplinario, en atención a la omisión en el acatamiento de la orden judicial.
Posteriormente, mediante auto del 15 de mayo de 2025, el juzgado de primer grado requirió a la farmacia CAFAM para que informara, de manera concreta e inmediata, las gestiones adelantadas para dar cumplimiento a lo ordenado en la providencia del 29 de marzo de 2011. Igualmente, requirió a la Nueva EPS para que allegara los soportes de los requerimientos efectuados a dicha farmacia, así como la documentación relacionada con la gestión realizada para asegurar la entrega efectiva de los medicamentos al incidentante.
Ambas providencias fueron notificadas a través de los siguientes correos electrónicos: la apertura formal del incidente13 fue enviada a las direcciones yorguinzaraterueda@hotmail.com, bacamacho1@gmail.com, maferlanao@hotmail.com, luis.bernal@nuevaeps.com.co y secretaria.general@nuevaeps.com.co; mientras que la providencia del 15 de mayo de 202514 fue remitida a los correos yorguinzaraterueda@hotmail.com,,tutelas@cafam.com.co y notificacionesjudiciales@cafam.com.co.
H. Pronunciamientos de la Nueva EPS S.A. y de CAFAM ̶ Nueva EPS S.A.15 13 Expediente digital, actuación, índice 0028 SAMAI, archivo denominado Soporte notificación Auto admite incident, disponible en one drive. 14 Expediente digital, actuación, índice 0031 SAMAI, archivo denominado Soporte notificación Auto que ordena requ, disponible en one drive. 15 Expediente digital, actuación, índice 0029 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo denominado 28_MemorialWeb_Respuesta-91203724RTADESACAT, disponible en one drive.
GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA AUTO CONFIRMA SANCIÓN INCIDENTANTE: YORGUIN ZARATE RUEDA INCIDENTADA: MARÍA FERNANDA LANAO TAPIA RADICADO: 680013331006–2011–00085–01 6 En síntesis, reiteró lo expuesto en el último informe rendido y afirmó que los medicamentos solicitados ya fueron autorizados para su entrega, motivo por el cual procedería a gestionar los soportes correspondientes. ̶ CAFAM16 Informó que los medicamentos requeridos se encuentran en condición de desabastecimiento en los puntos de dispensación, razón por la cual le resulta imposible efectuar su entrega, situación que –según indicó– es ampliamente conocida por la EPS.
Por lo tanto, sostuvo que la falta de disponibilidad no le resulta imputable, en la medida en que su rol se limita al de entidad dispensadora, frente al cual ha desplegado las gestiones necesarias para procurar el cumplimiento de la orden, siendo responsabilidad de la EPS garantizar el acceso efectivo a la medicación por parte de los usuarios.
Por lo anterior, solicitó su desvinculación del trámite incidental. I. Decisión objeto de consulta17 Por medio de auto del 30 de mayo del año en curso, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga sancionó a la doctora María Fernanda Lanao Tapia, con multa de cuatro salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV) por haber incurrido en desacato.
En efecto, la señora juez constató que la entidad no acreditó la entrega de los medicamentos prescritos –cuatro eritropoyetinas de 30.000 U.I. con jeringa prellenada de 0.6 ml y duloxetina de 30 mg, treinta tabletas–, los cuales resultan esenciales para el tratamiento integral del accionante. Así las cosas, el despacho concluyó que persiste el incumplimiento del fallo de tutela y, por tanto, determinó que la responsable directa de su ejecución es la doctora María Fernanda Lanao, en su condición de gerente regional de la entidad.
Finalmente, desvinculó a la IPS CAFAM y compulsó copias «con destino al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia de Salud para que realicen la intervención necesaria sobre la situación presentada por la IPS CAFAM y la NUEVA EPS, teniendo en cuenta sus funciones, para atender la complejidad del caso y los requerimientos del accionante»18. 16 Expediente digital, actuación, índice 0032 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo denominado 31_MemorialWeb_Respuesta-REQDESAT20110008, disponible en one drive. 17 Expediente digital, actuación, índice 0034 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo denominado 33Autodecideinc_20110008500SancionaI, disponible en one drive. 18 Ibidem, página
9. GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA AUTO CONFIRMA SANCIÓN INCIDENTANTE: YORGUIN ZARATE RUEDA INCIDENTADA: MARÍA FERNANDA LANAO TAPIA RADICADO: 680013331006–2011–00085–01 7 La providencia fue notificada19 a las direcciones electrónicas: yorguinzaraterueda@hotmail.com, tutelas@cafam.com.co, notificacionesjudiciales@cafam.com.co, bacamacho1@gmail.com, maferlanao@hotmail.com, luis.bernal@nuevaeps.com.co, secretaria.general@nuevaeps.com.co, notificacionesjudiciales@minsalud.gov.co, correointernosns@supersalud.gov.co, snsnotificacioensjudiciales@supersalug.gov.co y snstutelas@supersalud.gov.co.
II. CONSIDERACIONES J. Competencia De acuerdo con lo establecido en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, la Sala es competente para conocer del presente grado de consulta, al ser el superior jerárquico del Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barrancabermeja que impuso la sanción por desacato. K. Problema jurídico En el caso concreto, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿Hay lugar a confirmar la sanción por desacato que el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga impuso a la doctora María Fernanda Lanao Tapia, en calidad de gerente regional Nororiente en encargo de la Nueva EPS, por el presunto incumplimiento de la sentencia del 29 de noviembre de 2011, que ordenó el tratamiento integral de los servicios de salud al incidentante? L. Tesis Sí, toda vez que la doctora María Fernanda Lanao Tapia, en su calidad de gerente regional de la Nueva EPS S.A., no demostró la entrega efectiva de varios de los medicamentos necesarios para garantizar la continuidad del tratamiento integral del señor Yorguin Zárate Rueda, entre ellos, la eritropoyetina de 30.000 U.I., la duloxetina de 30 mg y el aciclovir de 800 mg.
Esto resulta aún más grave si se considera que el beneficiario de la orden judicial es una persona de especial protección constitucional, por cuanto padece una enfermedad oncológica de carácter catastrófico, lo cual exigía de la funcionaria accionada un mayor grado de diligencia en el cumplimiento de sus deberes. En ese orden, la Sala encuentra 19 Expediente digital, actuación, índice 0035 y 0036 SAMAI, archivo denominado Soporte notificación Auto decide incident, disponible en one drive1 y one drive
2. GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA AUTO CONFIRMA SANCIÓN INCIDENTANTE: YORGUIN ZARATE RUEDA INCIDENTADA: MARÍA FERNANDA LANAO TAPIA RADICADO: 680013331006–2011–00085–01 8 satisfecho el elemento objetivo, en tanto existe una orden clara que fue desatendida, y también el elemento subjetivo, dado que la responsable de su cumplimiento tenía pleno conocimiento de su contenido y, pese a ello, no adoptó las medidas necesarias para garantizar su ejecución. Por lo tanto, resulta adecuada y proporcional la sanción impuesta, por lo que se impone confirmarla.
M. Metodología de la decisión Para resolver el problema jurídico, la Sala estudiará los siguientes temas: (i) finalidad de la sanción en el trámite de incidente de desacato y (ii) el grado jurisdiccional de consulta. Por último, se analizará el caso concreto, hechos relevantes probados y su análisis crítico. (i) Finalidad de la sanción en el trámite de incidente de desacato De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 199120, el juez de tutela cuenta con poderes de coacción y sanción para lograr el efectivo cumplimiento de las órdenes impartidas a través de una sentencia de tutela21.
Asimismo, el artículo 52 ibidem22 establece las potestades sancionatorias que le asisten al juez, las cuales pueden ser ejercidas a través del incidente de desacato para sancionar al funcionario renuente de acatar la orden judicial, con multa de hasta 20 SMMLV y arresto de hasta seis meses. La finalidad del incidente de desacato no es la imposición de una sanción en sí misma, sino garantizar la protección de aquellos derechos fundamentales que han sido amparados en el marco de una acción de tutela, mecanismo judicial que resultaría ineficaz sin un dispositivo de coacción que obligue a la autoridad que ha vulnerado o amenazado tales derechos a cesar la acción u omisión que los transgrede y cumplir íntegramente la orden impartida. 20 ARTÍCULO
27. CUMPLIMIENTO DEL FALLO. Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. 21 Consejo de Estado, consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
Auto del 24 de mayo de 2018. Radicación número: 11001–03–15–000–2014–03149–02 22 Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferido con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA AUTO CONFIRMA SANCIÓN INCIDENTANTE: YORGUIN ZARATE RUEDA INCIDENTADA: MARÍA FERNANDA LANAO TAPIA RADICADO: 680013331006–2011–00085–01 9 Lo anterior significa que la imposición y/o mantenimiento de las medidas de arresto o multa solo se justifica en la medida en que, atendiendo al contexto, se considere necesario como un instrumento de apercibimiento para garantizar el goce efectivo de los derechos tutelados.
En otras palabras, castigar por castigar23, sin tener en cuenta las causas que puedan explicar el eventual incumplimiento, desnaturaliza el propósito de este mecanismo. (ii) Del grado jurisdiccional de consulta La consulta es un grado de jurisdicción que lleva al juez de segunda instancia a establecer la legalidad de la decisión adoptada por el a quo, generalmente con base en motivos de interés público o con el objeto de proteger a la parte más débil en la relación jurídica de que se trata.
El artículo 52 de la Ley 2591 de 1991, sobre el particular, dispone: «La persona que incumpliere una orden de un juez proferido con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción». [Subrayado de la Sala] Como se observa, la consulta es un trámite condicionado al desacato, en los eventos en que se resuelva sancionar a la autoridad obligada en tutela, ante su desobediencia, sin que ello se entienda como un recurso de impugnación sobre la decisión adoptada.
Particularmente, la actividad del juez que resuelve esta cuestión está referida a una verificación fáctica sobre la ocurrencia del desobedecimiento y, posteriormente, a establecer si la sanción es la correcta. Así, sostuvo la Corte Constitucional que: «[E]l juez que decide la consulta ejerce su competencia sobre dos asuntos estrechamente relacionados pero diferentes.
Primero, debe verificar si hubo un incumplimiento y si este fue total o parcial. En ambos casos apreciará en las circunstancias del caso concreto la causa del incumplimiento con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido. Segundo, una vez verificado el incumplimiento, el juez de consulta debe analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta.
Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la Ley, y asegurarse de que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia»24. 23 Corte Constitucional, sentencia SU–050 de 2022. 24 Corte Constitucional, sentencia T–086 de 2003.
GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA AUTO CONFIRMA SANCIÓN INCIDENTANTE: YORGUIN ZARATE RUEDA INCIDENTADA: MARÍA FERNANDA LANAO TAPIA RADICADO: 680013331006–2011–00085–01 10 De este modo, para la imposición de una sanción por desacato, el juez constitucional debe verificar que concurran dos aspectos, uno de carácter objetivo que consiste en el incumplimiento como tal de la sentencia, y otro de carácter subjetivo que implica la verificación de una conducta negligente por parte de quien estaba obligado a obedecer la orden25.
N. Caso concreto, hechos probados y análisis crítico Conforme al marco normativo aplicable y a los antecedentes jurisprudenciales citados, corresponde a la Sala abordar el problema jurídico planteado, esto es, establecer si: ¿Hay lugar a confirmar la sanción por desacato que el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga impuso a la doctora María Fernanda Lanao Tapia, en calidad de gerente regional Nororiente en encargo de la Nueva EPS S.A., por el presunto incumplimiento de la sentencia del 29 de noviembre de 2011, que ordenó el tratamiento integral de los servicios de salud al incidentante? Para lograr tal finalidad, corresponde analizar la sanción objeto de consulta a la luz de los elementos objetivo y subjetivo previamente expuestos, dado que no resulta suficiente constatar que la funcionaria incumplió el fallo de tutela en la medida en que también se debe acreditar que dicha omisión obedeció a una conducta negligente o dolosa.
En este sentido, se relacionará el acervo probatorio obrante en el expediente, a efectos de determinar los hechos acreditados que son relevantes para resolver el asunto sometido a consideración. 1.1. Se observa que el 10 de marzo de 202526 le fueron prescritos al señor Yorguin Zárate Rueda los siguientes medicamentos: «ACICLOVIR 800 mg TAB» por 90 días; «ERITROPOYETINA DOSIS 30.000 U.I. SOL INY JGA PRELLENADA 0.6 ML» por 13 días; y «DULOXETINA 30 MG TAB LIB RET» por 90 días. 1.2.
Consta en el expediente documento de «remisión de pendientes» emitido por CAFAM el 27 de marzo de 202527, en el que figura como pendiente: «4 ERITROPOYETINA 30.000 U.I. SOL INT Unidad Mínima». 1.3. De igual manera, el 10 de abril de 2025, CAFAM expidió nuevo reporte de «remisión de pendientes»28, en el cual se consignó la no entrega de los siguientes 25 Corte Constitucional, sentencia T–280 de 2017, así como en la T–458 y T–744 de 2003. 26 Expediente digital, actuación, índice 0013 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo denominado 1Recepcionmemor_085pdf, ver imágenes adjuntas con el memorial: imagen 1 e imagen 2. 27 Expediente digital, actuación, índice 0013 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo denominado 1Recepcionmemor_085pdf, ver imágenes adjuntas con el memorial: imagen. 28 Expediente digital, actuación, índice 0013 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo denominado 1Recepcionmemor_085pdf, ver imágenes adjuntas con el memorial; imagen 1, imagen
2. GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA AUTO CONFIRMA SANCIÓN INCIDENTANTE: YORGUIN ZARATE RUEDA INCIDENTADA: MARÍA FERNANDA LANAO TAPIA RADICADO: 680013331006–2011–00085–01 11 medicamentos: «30 DULOXETINA 30 MG CAP DUR ORAL», «10 ACICLOVIR 800 MG TAB ORAL» y «4 ERITROPOYETINA 30.000 U.I. SOL INT». 1.4. Finalmente, obra en el expediente constancia de llamada telefónica realizada el 7 de mayo de esta anualidad por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga al señor Yorguin Zárate Rueda, en la que se transcribió el siguiente diálogo: «[…] [Q]uien contestó y se le pregunta: ¿sobre el trámite o procedimientos que ha realizado la NUEVA EPS para materializar la entrega de los medicamentos pendientes? Contesta: que su esposa va a ir nuevamente porque una conocida le manifestó que estaban entregando pendientes, y que iba a ir su esposa para que le entregaran los pendientes, y nada que los han llamado; llevamos dos meses y va para el tercer mes de suministros»29.
Ahora bien, en la sentencia de tutela cuya orden se alega desacatada, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga dispuso que la Nueva EPS S.A. debía garantizar al señor Yorguin Zárate Rueda el tratamiento integral de salud requerido para el manejo del «linfoma no Hodgkin B de bajo grado consistente en linfoma de la zona marginal» que padece, incluyendo el suministro de medicamentos, insumos, procedimientos, exámenes y diagnósticos hasta su recuperación efectiva.
Durante el trámite del incidente de desacato, la apoderada judicial de la Nueva EPS S.A. reconoció30 expresamente que la responsabilidad de dar cumplimiento a lo ordenado recaía en la doctora María Fernanda Lanao Tapia, gerente regional Nororiente en encargo de la entidad. No obstante, dicha funcionaria, a pesar de haber sido debidamente vinculada y notificada de las actuaciones procesales, guardó silencio a lo largo del trámite.
Esta circunstancia se constata en los respectivos soportes de notificación que obran en el expediente, donde se evidencia que fue informada tanto a su dirección electrónica personal como al correo institucional de la Secretaría General de la Nueva EPS S.A. Igualmente, se advierte que los doctores Luis Fernando Bernal Jaramillo, en su calidad de representante legal judicial, y Bernardo Armando Camacho Rodríguez, en su calidad de interventor, también fueron requeridos por el juzgado para que, en su condición de superiores jerárquicos, garantizaran el cumplimiento efectivo del fallo de tutela e iniciaran los procedimientos disciplinarios a que hubiera lugar.
Sin embargo, al igual que la funcionaria sancionada, omitieron responder, pese a 29 Expediente digital, actuación, índice 0026 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo denominado 26Constanciasecr_ConstanciaLlamadatut, disponible en one drive. 30 Expediente digital, actuación, índice 0020 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo denominado 14_MemorialWeb_Respuesta-CCNo10053706, disponible en one drive, página
3. GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA AUTO CONFIRMA SANCIÓN INCIDENTANTE: YORGUIN ZARATE RUEDA INCIDENTADA: MARÍA FERNANDA LANAO TAPIA RADICADO: 680013331006–2011–00085–01 12 encontrarse igualmente notificados a sus respectivos correos electrónicos personales, como consta en los registros del expediente. Por consiguiente, se tiene que el trámite incidental de desacato respetó el debido proceso, toda vez que, se individualizó a la funcionaria responsable del cumplimiento del fallo, se le notificaron oportunamente las actuaciones procesales y se le garantizó el derecho a la defensa, otorgándole la oportunidad de presentar informes detallados sobre las circunstancias del cumplimiento de la orden sin que se pronunciara.
Así las cosas, la Sala observa que la Nueva EPS S.A., por medio de su apoderada judicial, únicamente manifestó que los medicamentos requeridos –eritropoyetina 30.000 U.I., duloxetina 30 mg y aciclovir 800 mg– habían sido autorizados y que solicitaría a CAFAM los soportes de entrega. Sin embargo, la incidenta no concurrió para allegar prueba que permitiera concluir que los medicamentos fueron efectivamente suministrados y tampoco para explicar la omisión de sus obligaciones.
En ese orden de ideas, se encuentra acreditado el elemento objetivo del desacato, consistente en la existencia de una orden judicial clara, específica, vigente y vinculante, dirigida a la entidad accionada a través de su representante legal, cuyo cumplimiento no fue probado en el expediente, a pesar de los requerimientos realizados mediante providencias de 21, 28 de abril y 9 de mayo de 2025.
En esas condiciones, es razonable la conclusión del juez de primer grado en cuanto a que la sentencia de tutela no fue acatada, lo que implica que a la fecha los derechos fundamentales a la vida y a la salud, que fueron salvaguardados en sede de tutela, continúan transgredidos. Por su parte, en cuanto al elemento subjetivo, consistente en la verificación de una conducta dolosa o negligente por parte de quien debía cumplir la orden judicial, la Sala observa que la doctora María Fernanda Lanao Tapia, quien fue identificada por la propia entidad como la funcionaria responsable de ejecutar el fallo, omitió responder los requerimientos del juzgado y, en ningún momento, allegó prueba que demuestre un actuar diligente de su parte, lo que denota un proceder totalmente descuidado en relación con el cumplimiento de las órdenes judiciales, lo cual dista de la integralidad del servicio que debe recibir el incidentante.
Pues bien, esta conducta pasiva se torna aún más reprochable a la luz del informe rendido por la red farmacéutica CAFAM, en el que se indicó que los medicamentos se encontraban desabastecidos en los puntos de dispensación, hecho que, según GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA AUTO CONFIRMA SANCIÓN INCIDENTANTE: YORGUIN ZARATE RUEDA INCIDENTADA: MARÍA FERNANDA LANAO TAPIA RADICADO: 680013331006–2011–00085–01 13 la respuesta, era «ampliamente conocido» por la EPS, sin que ello motivara acción alguna orientada a superarlo.
Además, no pasa por alto la Sala que en el expediente se encuentra acreditado que el médico tratante del señor Yorguin Zárate Rueda prescribió, mediante fórmulas médicas expedidas el 10 de marzo de 2025, los medicamentos requeridos para el tratamiento de su patología oncológica, a saber: eritropoyetina 30.000 U.I., por trece (13) días; aciclovir 800 mg, por noventa (90) días; y duloxetina 30 mg, también por noventa (90) días.
Igualmente, mediante constancia suscrita por el despacho judicial el 7 de mayo de la misma anualidad, se dejó registro de la comunicación sostenida con el incidentante, en la que este manifestó que, pese al tiempo transcurrido desde la prescripción médica, aún no había recibido los medicamentos y que su cónyuge persistía en las gestiones ante la entidad, sin obtener respuesta efectiva.
A la fecha, no obra en el expediente manifestación alguna por parte de la funcionaria sancionada ni de la EPS que permita acreditar el cumplimiento de la orden judicial o que justifique, con base en una imposibilidad material o jurídica sobreviniente, la omisión en la entrega de los insumos prescritos. Dicho comportamiento adquiere mayor gravedad si se tiene en cuenta que el incidentante es un paciente oncológico diagnosticado con una enfermedad catastrófica –linfoma no Hodgkin–, como se acreditó en la sentencia de tutela del 29 de noviembre de 2011, en la que se identificó que la patología estaba confirmada.
Y es que el actor, según lo manifestó, se encuentra próximo a recibir un trasplante de médula ósea, para el cual los medicamentos prescritos –en especial la eritropoyetina– resultan indispensables. Esta circunstancia, por sí sola, imponía a la entidad y a su gerente regional un especial deber de cuidado y celeridad en la ejecución del fallo, que fue claramente desatendido.
Sobre la multa, esta Sala advierte que la sanción impuesta a la funcionaria incidentada, consistente en una multa equivalente a cuatro (4) SMLMV, no desborda los márgenes de razonabilidad y proporcionalidad exigibles en el marco del incidente de desacato, máxime cuando se constata una omisión prolongada y sin justificación frente a una orden judicial emitida para proteger derechos fundamentales de un sujeto en condición de especial protección constitucional.
En efecto, el incumplimiento no recayó sobre una obligación accesoria o de menor entidad, sino sobre el mandato de garantizar un tratamiento médico integral a un paciente oncológico diagnosticado con linfoma no Hodgkin, enfermedad calificada como catastrófica, cuyo curso clínico exigía medidas continuas y eficaces. GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA AUTO CONFIRMA SANCIÓN INCIDENTANTE: YORGUIN ZARATE RUEDA INCIDENTADA: MARÍA FERNANDA LANAO TAPIA RADICADO: 680013331006–2011–00085–01 14 Se concluye entonces que están reunidos los requisitos para confirmar la sanción consultada, puesto que, por un lado, hubo un incumplimiento por parte de la gerente regional de la Nueva EPS S.A. a la orden impuesta en la sentencia del 29 de noviembre de 2011; y por el otro, se constató una actitud negligente, pues no fue aportada prueba alguna que diera cuenta del obedecimiento al fallo de tutela, pese a los requerimientos en tal sentido.
En consecuencia, la Sala confirmará la sanción impuesta mediante auto del 30 de mayo de 2025, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, consistente en multa equivalente a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a la doctora María Fernanda Lanao Tapia, en su condición de gerente regional Nororiente de la Nueva EPS S.A. Finalmente, y sin perjuicio de lo hasta aquí considerado, la Sala estima pertinente instar a los doctores Bernardo Armando Camacho Rodríguez, en su calidad de agente interventor para la administración de la Nueva EPS S.A., y Luis Fernando Bernal Jaramillo, como representante legal para asuntos judiciales y de tutela, para que, en ejercicio de las competencias funcionales que les han sido atribuidas, adelanten con la mayor diligencia las actuaciones que resulten necesarias para asegurar el cumplimiento efectivo de la sentencia de tutela proferida el 29 de noviembre de 2011.
Lo anterior por cuanto durante el trámite del incidente de desacato, ambos funcionarios fueron requeridos por el juzgado de primer grado para garantizar la observancia de lo ordenado, en su condición de superiores jerárquicos de la funcionaria llamada a cumplir la decisión judicial; sin embargo, pese a encontrarse debidamente notificados, guardaron silencio frente a dichos requerimientos.
En ese orden de ideas y teniendo en cuenta que el señor Yorguin Zárate Rueda, se encuentra a la espera de un trasplante de médula ósea y requiere para ello el suministro de los medicamentos que le sean prescritos, les corresponde dentro del ámbito de sus funciones, a los mencionados funcionarios, la materialización integral de lo resuelto por el juez de tutela, a efectos de garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales a la salud y a la vida digna del incidentante.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sanción impuesta mediante auto del 30 de mayo de 2025, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, consistente en multa equivalente a cuatro (4) salarios mínimos GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA AUTO CONFIRMA SANCIÓN INCIDENTANTE: YORGUIN ZARATE RUEDA INCIDENTADA: MARÍA FERNANDA LANAO TAPIA RADICADO: 680013331006–2011–00085–01 15 legales mensuales vigentes, a la doctora María Fernanda Lanao Tapia, en su condición de gerente regional Nororiente de la Nueva EPS S.A.
SEGUNDO: INSTAR a los doctores Bernardo Armando Camacho Rodríguez, en su calidad de agente interventor para la administración de la Nueva EPS S.A., y Luis Fernando Bernal Jaramillo, como representante legal para asuntos judiciales y de tutela, para que, en ejercicio de las competencias funcionales que les han sido atribuidas, adelanten con la mayor diligencia las actuaciones que resulten necesarias para asegurar el cumplimiento efectivo de la sentencia de tutela proferida el 29 de noviembre de 2011, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO
NOTIFÍQUESE la presente decisión por el medio más expedito o en la forma señalada en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Regístrese la actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, por intermedio de la Auxiliar Judicial del Despacho.
QUINTO: DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas constancias en rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta Tecnológica TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley. Acta de Sala No. 040 del 06 de junio del 2025 Firmado electrónicamente CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Magistrada ponente Aprobado teams Ausente con permiso IVÁN FERNANDO PRADA MACIAS FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrado Magistrada