1 SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: Dr. IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Bucaramanga, junio cinco (05) de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 680013333001-2020-00235-01 DEMANDANTE: RUTH ELENA PEREZ CARDOZO Aymabogadosespecializados@hotmail.comDia nacontreras.abogada@outlook.es DEMANDADO: NACION- FISCALIA GENERAL DE LA NACION.
Jur.notificacionesjudiciales@fiscalia.gov.co MINISTERIO PÚBLICO: JESÚS RODRÍGUEZ OROZCO PROCURADOR 47 JUDICIAL II procjudadm47@procuraduria.gov.co MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Se decide la apelación interpuesta por la fiscalía general de la Nación contra la sentencia proferida el 27 de julio de 2021 por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Bucaramanga previa la siguiente reseña:
ANTECEDENTES La Demanda. Pretensiones La demandante solicita que se declare la nulidad del acto administrativo mediante el cual la Fiscalía General de la Nación negó reconocer la bonificación judicial como factor salarial, así como del acto ficto negativo generado por el silencio frente al recurso de apelación. Se solicita, además, que se inaplique por inconstitucional e ilegal la expresión contenida en el Decreto 382 de 2013 (modificado por el Decreto 022 de 2014 y otros), que restringe el carácter salarial de dicha bonificación únicamente a las cotizaciones en salud y pensión, por contravenir normas constitucionales y legales.
En consecuencia, se solicita como restablecimiento del derecho, consistente en el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y prestacional, la Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333001-2020-00235-01 2 reliquidación de todas las prestaciones sociales desde el 1 de enero de 2013 hasta la fecha, y el pago de las diferencias causadas.
También se pide que se ordene la liquidación de las condenas conforme al índice de precios al consumidor y se condene en costas y agencias en derecho a la fiscalía general de la Nación. Hechos Como fundamento de las pretensiones, la parte demandante manifiesta que está vinculada a la fiscalía general de la Nación, y actualmente se desempeña como AUXILIAR II.
Que mediante el Decreto No. 0382 de marzo 6 de 2013 se creó una Bonificación Judicial para los servidores de la fiscalía general de la Nación, que se paga mensualmente y su causación obedece al simple hecho del servicio mientras el servidor permanezca en el mismo de conformidad con el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 modificado por el Decreto 022 de 2014, la cual a su vez ha sido ajustada por los Decretos No. 1270 de 2015, 247 de 2016, 1015 de 2017 y 341 de 2018.
No obstante, se establece en la misma norma que constituye factor salarial solo para la cotización al sistema general de seguridad social en salud y pensión. Teniendo en cuenta los últimos pronunciamientos jurisprudenciales del Consejo de Estado, se tiene que la bonificación establecida por el Decreto 382 de 2013 modificado por el Decreto 022 de 2014 y ajustada por los Decretos No. 1270 de 2015, 247 de 2016, 1015 de 2017 y 341 de 2018, es de naturaleza salarial y, por tal razón, y dada la finalidad de su creación con base en la Ley 4ª de 1992 para nivelar la remuneración de los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, debe tenerse como factor de salario para todos los efectos y no “únicamente” para las cotizaciones a salud y pensiones.
En esa medida, la convocante tiene derecho a que se reconozca como factor salarial la bonificación judicial y se efectúe la reliquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos devengados desde el 1 de enero de 2013 a la fecha y en adelante se reconozca y pague la diferencia causada. Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333001-2020-00235-01 3 La demandante presentó derecho de petición el 06 de junio de 2018 el cual tenía por objeto las pretensiones que son reclamadas en la presente demanda.
La FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN despachó desfavorablemente la solicitud mediante acto administrativo contenido en el oficio No.31200-1219 del 27 de junio de 2018, notificado el 29 de junio de 2018, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial. El 04 de julio de 2018 se interpuso recurso de apelación contra el oficio No.31200-1219, no obstante, no fue resuelto produciéndose el acto ficto negativo.
Normas violadas y concepto de violación Se fundamenta en la violación de los artículos 2, 13, 27 y 53 de la Constitución, así como de la Ley 4ª de 1992, particularmente el artículo 2º y el parágrafo del artículo 14. Alega que la bonificación, al ser habitual, periódica y derivada del servicio prestado, debe considerarse salario conforme a la definición legal y jurisprudencial, incluyendo normas como el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, el Decreto 1042 de 1978 y los convenios 95 y 100 de la OIT.
Sostiene que desconocer su carácter salarial vulnera principios de progresividad y de protección a los derechos adquiridos, además de constituir falsa e indebida motivación en los actos administrativos demandados. Contestación de la Demanda La fiscalía general de la Nación, se opone a la totalidad de las pretensiones, sustentando que la bonificación judicial fue creada mediante decretos reglamentarios al amparo de la Ley 4ª de 1992 y que su naturaleza como factor salarial únicamente para efectos de cotización en salud y pensión fue expresamente definida por el legislador extraordinario.
Argumentó que no se vulneraron derechos fundamentales ni legales del actor, ya que la entidad se limitó a aplicar la normatividad vigente, y que no le corresponde modificar el alcance normativo de los decretos. Indicó, además, que no hay lugar a declarar nulidad de los actos administrativos, pues están debidamente motivados y ajustados al ordenamiento jurídico.
Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333001-2020-00235-01 4 Como excepciones de mérito, propuso las siguientes: (i) constitucionalidad de la restricción del carácter salarial; (ii) Aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el decreto 0382 de 2013; (iii) Cumplimiento de un deber legal, (iv) Cobro de lo no debido, (v) prescripción de los derechos laborales, y (vi) Buena fe.
Sentencia de Primera Instancia El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, el 27 de diciembre de 2021, accedió al petitum, resolviendo: “PRIMERO: INAPLÍQUESE por inconstitucionalidad la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud” contenido en el artículo 1° del Decreto No. 383 de 2013, modificado por el artículo 1° del Decreto 022 de 2014.
SEGUNDO: DECLARESE la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 31200-1219 del 27 de junio de 2018 y el acto administrativo ficto presunto respecto al recurso de apelación interpuesto ante la anterior decisión, suscrito por la FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN, en lo que respecta a la señora RUTH ELENA PEREZ CARDOZO, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: Como consecuencia de las anteriores declaraciones y atitulo de restablecimiento del derecho, la NACION- FISCALIA GENERAL DE LA NACION deberá reconocer a favor de la señora RUTH ELENA PEREZ CARDOZO, la bonificación judicial como factor salarial, reliquidar las prestaciones sociales devengadas por éste desde el 1 de marzo del año 2013 y pague la diferencia resultante con la inclusión de la bonificación judicial desde el 06 de junio de 2015, por haber operado el término de la prescripción.
CUARTO: NIÉGUENSE las demás pretensiones.
QUINTO: DECLÁRASE probada la excepción de prescripción frente a los valores reclamados por concepto de Bonificación Judicial anteriores al 06 de junio de 2015, conforme a lo expuesto en la parte motiva por prescripción trienal.
SEXTO: CÚMPLASE la sentencia en los términos previstos en los artículos 189 y siguientes del CPACA. Para efectos de la actualización económica o indexación de las sumas reconocidas, se aplicará la formula prevista en la parte motiva de la presente providencia.
SÉPTIMO: Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva.
OCTAVO: De conformidad con lo dispuesto en los arts. 114 del C.G.P. y 37 del Decreto 359 de 1995, para el cumplimiento de esta sentencia, por Secretaría, EXPÍDANSE COPIAS con destino a las partes. Las destinadas a la parte actora serán entregadas al apoderado judicial que ha venido actuando.
NOVENO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría del Despacho ARCHÍVASE el expediente, dejándose constancia de ello en el sistema Siglo XXI. Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333001-2020-00235-01 5 Para adoptar la decisión referida, la Juez de primera instancia concluyó, con base en el acervo probatorio, que dicha bonificación constituye un pago habitual y periódico, otorgado como retribución directa por los servicios prestados y, por tanto, reviste naturaleza salarial.
Indicó que la limitación contenida en el decreto, al restringir su carácter salarial únicamente para cotizaciones a seguridad social, contraviene el artículo 53 de la Constitución, el Convenio 95 de la OIT (incorporado al bloque de constitucionalidad) y los principios de la Ley 4 de 1992 sobre nivelación salarial. En consecuencia, el despacho inaplicó por inconstitucional la expresión del Decreto 382 de 2013 que limitaba el alcance salarial de la bonificación judicial, declaró la nulidad de los actos administrativos que negaron su reconocimiento como tal y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó la reliquidación de las prestaciones sociales incluyendo dicha bonificación desde el 1 de marzo de 2013.
No obstante, al haber operado la prescripción trienal, limitó los efectos económicos al periodo comprendido desde el 6 de junio de 2015. Finalmente, no hubo condena en costas al no demostrarse temeridad ni mala fe por parte de la Fiscalía. Recuso de Apelación La Fiscalía General de la Nación, por intermedio de apoderado judicial, en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Juzgado Primero Administrativo Oral de Bucaramanga, la Fiscalía General de la Nación solicitó su revocatoria total, argumentando que el despacho de primera instancia incurrió en errores de hecho y derecho al inaplicar normas con fuerza de ley y desconocer la naturaleza jurídica de la bonificación judicial.
En particular, la entidad cuestionó que el juez contencioso administrativo haya declarado la inaplicación de la expresión contenida en el Decreto 382 de 2013 y sus modificatorios —que limita el carácter salarial de la bonificación únicamente a las cotizaciones en salud y pensión— sin contar con competencia para ejercer control abstracto de legalidad o constitucionalidad sobre normas con fuerza de ley, facultad que corresponde exclusivamente a la Corte Constitucional.
Asimismo, la Fiscalía señaló que la bonificación judicial fue creada en el marco de la Ley 4ª de 1992, norma habilitante para el Gobierno Nacional en materia salarial, y que su limitación como factor salarial para efectos específicos fue una decisión legítima del legislador extraordinario, respetuosa del ordenamiento jurídico y del Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333001-2020-00235-01 6 principio de legalidad.
Criticó que la sentencia de primera instancia se apoyara en precedentes jurisprudenciales aplicables a otros regímenes salariales o a bonificaciones distintas, generando una interpretación extensiva sin sustento normativo. Por otro lado, reiteró que en ningún momento se vulneraron derechos fundamentales ni se produjo perjuicio material, puesto que la entidad actuó conforme a la normativa vigente.
Con base en estos argumentos, pidió revocar la sentencia y denegar todas las pretensiones de la demanda. Tramite de Segunda Instancia El proceso es allegado al Despacho esta providencia el día 27 de noviembre de 2024, por el H. Consejo de Estado. En providencia del 01 de abril de 2025 se profiere auto que obedece y cumple lo resuelto por el superior y, admite el recurso de apelación el día 23 de abril de 2025, reingresa el expediente al Despacho para fallo.
De trámite se destaca que, las partes ni el Ministerio Público actuaron en esta instancia. CONSIDERACIONES Acerca de la Competencia Se trata de providencia susceptible de apelación, correspondiendo a este Tribunal en Sala, desatarla. Arts. 153 y 243 Ley 1437/2011. Problema Jurídico. De acuerdo con la reseña que antecede, la Sala plantea y resuelve así: ¿Debe considerarse la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales de Fiscales y empleados? Tesis: Sí Solución al problema jurídico planteado Marco jurídico Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333001-2020-00235-01 7 1.
De la bonificación judicial. El régimen salarial y prestacional de los empleados públicos corresponde al Gobierno Nacional de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política; dicho mandato constitucional, fue materializado en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 19921, según los parámetros previstos en el artículo 2 ídem.
A su turno, con base en dichas normas generales, objetivos y criterios, el presidente de la República de Colombia, mediante Decreto 382 de 2013, a través del cual creó la denominada bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, así: «ARTÍCULO 1. Créase para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993, y que vienen rigiéndose por el decreto 875 de 2012 y por las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año al valor que se fija en las siguientes tablas, así […]». En el artículo citado se precisa que la bonificación judicial será reconocida a partir del 1 de enero de 2013, se cancelará mensualmente en tanto el servidor permanezca en el servicio.
Igualmente, advierte que esta solo será tenida en cuenta para la cotización en el Sistema General de Pensiones y para el Sistema de Seguridad social en Salud, excluyéndose como factor para liquidar prestaciones sociales. 2. De la Excepción de inconstitucionalidad. La excepción de inconstitucionalidad o el control de constitucionalidad por vía de excepción, deviene del imperio y fuerza vinculante de la Constitución Política, cuya vigencia y aplicación real en el ordenamiento están consagradas en su artículo 4.
Esta institución jurídica consiste en la inaplicación de una norma en un caso concreto, ante la evidencia del desconocimiento de una norma de raigambre constitucional en un contexto en particular, y por ello sus efectos se circunscriben únicamente al preciso asunto que se somete a conocimiento del funcionario competente. 1 a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales.
En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333001-2020-00235-01 8 La Corte Constitucional2 ha señalado que corresponde al Juez oficiosamente, inaplicar actos administrativos lesivos al ordenamiento superior en virtud de la denominada excepción de inconstitucionalidad.
Al respecto sostuvo: «La jurisprudencia constitucional ha definido que “la excepción de inconstitucionalidad es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no puede dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”.
En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto Inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política». A su turno el Consejo de Estado3 ha señalado sobre este tópico: «La figura de la excepción de inconstitucionalidad es un instrumento establecido por el artículo 4° de la Constitución Política, cuya aplicación se alega para que en caso de presentarse contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, se aplique esta última, con el fin de preservar las garantías constitucionales, que sólo procede para resolver casos o situaciones concretas o subjetivas, de modo que quien la hace efectiva es la autoridad que conoce del correspondiente caso y sus efectos, por consiguiente, son subjetivos o interpartes. […]) Ahora bien, para hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma constitucional y la legal riñan de tal manera que del simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea […]» Para el asunto sub exámine, el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 dispone expresamente que esta prestación «únicamente» constituye factor salarial para efecto de los aportes al sistema de seguridad social.
En este orden de ideas, la Sala estima que el término «únicamente» en el contexto ya reseñado, es contrario a los postulados constitucionales que garantizan los derechos laborales mínimos, especialmente al artículo 53 de la Constitución Política que consagra la aplicación del principio de igualdad en materia laboral, por lo cual 2 Corte Constitucional, sentencia SU-132 de 2013 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 11 de noviembre de 2010, consejera ponente María Elizabeth García González, radicación: 66001-23-31-000-2007-00070-01 Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333001-2020-00235-01 9 acertó el fallador a quo al inaplicar, para el caso sub judice la expresión que a continuación se subraya de la citada norma: «Artículo 1.
Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones II al Sistema General de Seguridad Social en Salud».
En los términos ya referidos, se impone en este caso la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 4° de la Constitución Política, mediante la facultad que prevé el artículo 148 del CPACA, toda vez que la exclusión que estipula el artículo 1 del Decreto 382 de 2013, riñe con lo dispuesto en el artículo 53 Superior; luego, resulta necesario privilegiar el imperio de esta última, con las consecuencias que se señalarán en los restantes acápites. 3.
Del factor salarial de la bonificación judicial. Elementos que constituyen salario. Todo derecho se desprende de la Constitución Política de 1991, que en su artículo 53 que facultó al Congreso de la República para expedir el estatuto del trabajo para lo cual debía tener en cuenta para su creación el seguimiento de los principios de «Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las frentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, Ia capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad».
De igual forma, dispuso que «Los convenios internacionales del trabajo, previamente ratificados y aceptados en debida forma, serían parte de la legislación interna». Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333001-2020-00235-01 10 Por otra parte, «la ley, los contratos, los acuerdos, convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores».
De esa manera, el bloque de constitucionalidad, los tratados y convenios internacionales son también aplicables, y de obligatorio cumplimiento, corno parámetro de legalidad de las actuaciones del Estado, que garantizan el principio de progresividad laboral. Así, el Convenio sobre la Protección del Salario (Convenio, núm. 95, 1949), adoptado en Ginebra en la 3T reunión CIT, que tuvo su entrada en vigor el 24 de septiembre de 1952, ratificado por Colombia el 7 de junio de 1963, dispuso que «el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por la labor que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar».
La Sección Cuarte del Consejo de Estado4 en sentencia del 17 de marzo de 2016, se pronunció respecto del concepto de salarios en los siguientes términos: «De acuerdo con el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, «constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
A su turno, en pronunciamiento del 5 de agosto de 20105, indicó lo siguiente: «En cuanto al salario se ha entendido de manera general que es todo lo que se paga directamente por la retribución o contraprestación del trabajo realizado. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al precisar el concepto de salario expresó que “(…) en términos generales, constituye salario todo lo que recibe el servidor público como retribución por sus servicios de manera habitual y periódica, sea cualquiera la denominación que se le de.
Es decir, el salario es la consecuencia directa del derecho fundamental al trabajo y principio mínimo fundamental de ese derecho, al tenor del artículo 53 de la Carta, que consagra como tal, entre otros, la 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 17 de marzo de 2016, consejero ponente: Martha Teresa Briceño De Valencia, radicación 760012331000201101867-01 (21519) 5 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. radicación. 68001-23-15-000-2001-02652-02(1076-11) Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333001-2020-00235-01 11 “remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la calidad y cantidad de trabajo” A su turno, esta Sección en sentencia del 25 de marzo de 2004 proferida dentro del proceso referenciado con el número 1665-03, dijo que “(…) el concepto de salario ha sido definido en la ley laboral colombiana, tradicionalmente como la retribución por el servicio prestado.
Por ello, todo pago recibido del empleador que además de tener un propósito retributivo constituya un ingreso personal del funcionario y sea habitual, tiene naturaleza salarial» Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente: «Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación o retribución directa y onerosa del servicio, y que ingresan real y efectivamente a su patrimonio, es decir, no a título gratuito o por mera liberalidad del empleador, ni lo que recibe en dinero en especie no para su beneficio ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, ni las prestaciones sociales, ni los pagos o suministros en especie, conforme lo acuerden las partes, ni los pagos que según su naturaleza y por disposición legal no tienen carácter salarial, o lo tienen en alguna medida para ciertos efectos, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales, acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando por disposición expresa de las partes no tienen el carácter de salario, con efectos en la liquidación de prestaciones sociales»6 Respecto de los factores que constituyen salario para los empleados públicos, el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 dispuso lo siguiente: «ARTÍCULO 42.
De otros factores de salario. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en forma nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.
Aunado a lo anterior, El Consejo de Estado, además de tener en cuenta el alcance del referido decreto, al resolver controversias laborales se ha remitido al concepto de salario contenido en los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo como criterio de interpretación válidamente aplicable. Corolario de lo expuesto, la Sección Segunda del Consejo de Estado, indicó lo siguiente: 7 6 Corte Constitucional, Sentencia C-521 de 1995. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: César Palomino Cortés, sentencia de 19 de febrero de 2018, Radicación: 11001-03-25-000-2012-00067-00(0285-12).
Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333001-2020-00235-01 12 «[…] aunque estas normas en principio no se aplican en la regulación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, tal como lo precisa el artículo 3 del CST “el presente Código regula las relaciones de derecho individual del trabajo de carácter particular y las de derecho colectivo del trabajo, oficiales y particulares”, esta Sala ha acudido a esta definición como criterio interpretativo, y de manera concreta se hace referencia en la sentencia de 6 de julio de 2015 donde se declaró la nulidad de la expresión “no constituirá factor salarial para ningún efecto legal” del artículo 5 del Decreto 4050 de 2008, que regula el incentivo por desempeño grupal».
Las normas del Código Sustantivo del Trabajo que regulan el salario y los pagos que lo integran son las siguientes: «ARTÍCULO 127. Elementos integrantes. Constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.».
Análisis del caso concreto Dentro del expediente está comprobado que: 1. Vinculación con la Fiscalía General de la Nación labora en la Fiscalía general de la nación desde el 12 de mayo de 2009, y para la fecha de presentación de la demanda se desempeñaba como ASISTENTE DE FISCAL II, en la Dirección de Justicia Transicional conforme a la constancia de servicios prestados suscrito por la subdirectora regional de apoyo. 2.
Certificado de prestaciones sociales. Se allegó constancia de Kardex de Devengados y Deducidos por la demandante, donde se demuestra que desde el 2013 hasta el momento de presentación de la demanda se encuentra la bonificación judicial. 3. Petición en sede administrativa. El 06 de junio de 2018 la demandante presentó petición ante la demandada a través de la cual solicitó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y la consecuente reliquidación y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos a que tiene derecho desde 1 de enero de 2013.
Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333001-2020-00235-01 13 4. Acto administrativo que niega lo pretendido. El 27 de junio de 2018, a través del Oficio N° 31200-1219, la entidad demandada dio respuesta a la petición de manera negativa en los siguientes términos: En consonancia con la legislación actual y la jurisprudencia que hace referencia, a los conceptos objetos de la solicitud, se puede determinar sin lugar a equívocos, que estos pagos son habituales, pero nunca fueron establecidos como factores salariales, debido a lo anterior, no es procedente tenerlos como ingreso base prestacional y sobre ellos no se puede aplicar sino la liquidación tal como lo hace la Fiscalía General de la Nación. En Conclusión, la Fiscalía General de la Nación teniendo en cuenta los antecedentes legales y jurisprudenciales invocados y referenciados al asunto que nos ocupa, sobre todo asumiendo que la creación de los mencionados emolumentos, son disposiciones del Gobierno Nacional y que, como ya se mencionó carecemos de toda facultad para determinar, establecer y/o modificar el régimen salarial dispuesto por las autoridades competentes.
Es así como estamos obligados a dar estricto cumplimiento a los Decretos salariales determinados por el Gobierno Nacional, por tratarse de un imperativo legal. Repetiremos como lo hace anualmente la Presidencia de la República, en asocio del Departamento de Función Pública –DAFP– en los diversos decretos de actualización de los salarios de los servidores públicos del Estado Colombiano: “Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente Decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10º de la Ley 4a de 1992.
Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”. Igualmente, se ha de manifestar, que los pagos que hasta la fecha ha realizado la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN por concepto de: Bonificación Judicial, se han ajustado y han respetado los lineamientos trazados por la Ley y las normas reglamentarias; por ser competente cedidas sus funciones y facultades, en desarrollo de las normas como los Decretos Leyes 016, 017 de 2014, modificada por el Decreto ley 898 de 2017;
Ley 23 de 1991; la Ley 1437 de 2011, Decreto 989 de 2017, Decreto 1015 de 2017 y demás normas concordantes; que para poder hacer efectivo cualquier ajuste al régimen Salarial y Prestacional habrá de existir línea, protocolo y definición expresa de la DIRECCIÓN DE ASUNTOS JURÍDICOS de la Fiscalía General de la Nación. Consecuentes entonces, que la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN le liquidó y pagó los salarios y prestaciones sociales a los peticionarios, acorde con la normatividad legal que regía en su momento y la que rige actualmente, y que no se exhibió para la presente reclamación una decisión judicial que ordene el pago de los presuntos valores relacionados, por lo tanto, no se accede a las pretensiones elevadas a través de derecho de petición, siendo entonces negativa la respuesta a su petitorio. 5.
El recurso interpuesto contra el anterior acto administrativo. El 03 de julio de 2018 se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333001-2020-00235-01 14 contra la anterior decisión, los cuales no fueron resueltos por la entidad demandada. Esta Sala precisa que la señora Ruth Elena Pérez Cardozo percibió de forma continua, mensual y habitual la bonificación judicial prevista en el Decreto 382 de 2013, sin que esta se hubiese incluido en la liquidación de sus demás prestaciones sociales.
Tal exclusión fue reconocida por la Fiscalía General de la Nación, que la justificó en el cumplimiento estricto de dicho decreto, al establecer que dicha bonificación solo constituye factor salarial para efectos de cotización al Sistema General de Pensiones y de Salud. No obstante, conforme al marco normativo y probatorio, esta Sala advierte que: (i) la bonificación judicial tiene como finalidad corregir la desigualdad salarial entre servidores de la fiscalía general de la Nación; y (ii) al ser percibida mensualmente como contraprestación directa por los servicios prestados, cumple los elementos del concepto de salario, debiendo reconocerse como tal para efectos de liquidación de prestaciones sociales.
La omisión de este reconocimiento genera una desmejora en la remuneración y vulnera el principio de progresividad laboral. La entidad demandada argumenta que, acceder a tal reconocimiento, implicaría modificar el régimen salarial aplicable, sin que medie derogatoria o pronunciamiento de inconstitucionalidad. Sin embargo, esta Sala destaca que, aunque el artículo 1° del Decreto 382 de 2013 no ha sido formalmente derogado, la figura de la excepción de inconstitucionalidad resulta aplicable, en tratándose de manifiesta contradicción de una norma inferior con otra superior, aplicación que surge de la autorización que se concede al operador judicial, en virtud del artículo 4° de la Constitución Nacional.
Esta interpretación se alinea con el Convenio 095 de la OIT, que define el salario como toda remuneración ordinaria, habitual o pactada, y cuya obligatoriedad en Colombia ha sido reconocida por la Corte Constitucional en virtud del artículo 53 de la Constitución. Así, los convenios ratificados por Colombia integran el orden jurídico interno y, en casos como el presente, tienen fuerza normativa principal, al proteger derechos fundamentales del trabajo.
Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333001-2020-00235-01 15 Frente al argumento de la Fiscalía General de la Nación, según el cual el reconocimiento de estas pretensiones comprometería la sostenibilidad fiscal, esta Sala señala que dicho principio —consagrado por el Acto Legislativo 03 de 2011— no puede prevalecer sobre los derechos fundamentales de los trabajadores.
En atención a las consideraciones expuestas, se modificará la sentencia de primera instancia, en el entendido que declarará la inaplicación por inconstitucionalidad de las expresiones normativas «únicamente» y «para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» contenidas en el artículo 1° del Decreto No. 382 de 2013.
Condena en Costas de segunda instancia: Respecto a la condena en costas en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, y teniendo en cuenta que, en el recurso de apelación, no se evidencia una ausencia de fundamento jurídico que dé lugar a la condena en costas a la parte demandada, sino por el contrario, en su escrito manifiesta argumentos de defensa jurídica de sus intereses, no se impondrá condena en costas en esta instancia procesal.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
Primero: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia proferida, en el proceso de la referencia, el veintisiete (27) de julio de dos mil veintiuno (2021) por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, el cual quedará así: “PRIMERO: INAPLÍQUENSE por inconstitucionales las expresiones normativas «únicamente» y, «para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud” contenidas en el artículo 1° del Decreto No. 382 de 2013, modificado por el artículo 1° del Decreto 022 de 2014 por las razones expuestas”.
Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333001-2020-00235-01 16 Segundo. CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia apelada. Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. Cuarto. Una vez ejecutoriada esta sentencia, archívense las diligencias, previas las anotaciones de rigor en el aplicativo web SAMAI, y devolver el expediente al Juzgado Primero Administrativo de Bucaramanga.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en Sala según Acta No. 21 de 2025. Firma electronicamente IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado Ponente Firma electronicamente CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Magistrada Firma electronicamente FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada