SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Risaralda

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrado ponente: Andrés Medina Pineda Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, 04 de mayo de 2026 Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos - Acción de Cumplimiento Asunto: Sentencia de primer grado Radicación: N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 Demandante: Veeduría Ciudadana representada por María Ximena Valencia López Demandado: Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG Tema: Deberes regulatorios en materia tarifaria / El medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, es procedente para exigir el ejercicio de la facultad reglamentaria incluso si no se ha fijado un término para ello / Se DECLARA el incumplimiento del artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, incorporado por el Decreto 929 de 2023 por parte de la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG, respecto del deber de reglamentar el esquema de Prestador de Última Instancia – PUI dentro del término otorgado, de conformidad las razones y parámetros expuestos en la parte motiva del presente proveído / Se otorga un plazo judicial de un mes para la expedición del acto administrativo regulatorio / La Discusión que escapa al objeto de la acción de cumplimiento es aquella relacionada con el proyecto de Resolución y si aquel se ajusta o no al marco normativo / Declara IMPROCEDENTE

1. EL ASUNTO POR DECIDIR Procede el Tribunal a proferir sentencia de primera instancia dentro del presente medio de control instaurado por la persona de la referencia frente a la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG, tendiente a obtener el cumplimiento del mandato contenido en el artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 2° del Decreto 929 del 07 de junio de 2023, mediante la expedición, dentro del término perentorio que el Despacho determine, de la Resolución definitiva que reglamente el esquema del Prestador de Última Instancia (PUI).

2. LA SÍNTESIS FÁCTICA1 Señala la parte actora que, el Decreto 929 del 07 de junio de 2023, publicado en el Diario Oficial N° 52.419 de la misma fecha, adicionó al Decreto 1073 de 2015 el 1 Páginas 7-12 y del Archivo 001 del expediente digital Samai. Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 artículo 2.2.3.2.2.9, mediante el cual el Gobierno Nacional, en ejercicio de sus facultades constitucionales entre ellas la de señalar las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios conforme al artículo 370 de la Constitución Política, impuso a la CREG la obligación de reglamentar el esquema del Prestador de última Instancia - PUI dentro del plazo improrrogable de 12 meses contados a partir de la fecha de entrada en vigencia de dicho artículo.

Indica que, el plazo de 12 meses ordenado por el Decreto 929 de 2023 venció el 06 de junio de 2024. Desde esa fecha y hasta el día de presentación de la presente acción: 06 de abril de 2026, han transcurrido más de 21 meses sin emitirse acto administrativo definitivo que regule el esquema del PUI conforme a los criterios legalmente ordenados: Esquemas competitivos para la selección del PUI; tratamiento diferencial del riesgo de cartera para usuarios de áreas especiales; e Incentivos para la gestión eficiente en la prestación del servicio.

Afirma que, el 26 de diciembre de 2025, más de 18 meses después del vencimiento del plazo legal, la CREG aprobó someter a consulta pública el Proyecto de Resolución CREG 701 114 de 2025, denominado: "Por la cual se definen los criterios generales para la selección, operación y remuneración del Prestador de Última Instancia - PUI". Este proyecto fue publicado para comentarios por 30 días calendario, término que feneció el 05 de marzo de 2026.

Agrega que, el mencionado proyecto de resolución NO constituye la reglamentación ordenada por el Decreto 929 de 2023, por las siguientes razones: • Un proyecto de resolución sometido a consulta pública es un acto preparatorio, sin fuerza normativa vinculante. Carece de los efectos jurídicos que la Constitución y la ley requieren de la "reglamentación" ordenada por el Decreto 929 de 2023. • El propio proyecto de resolución, en el parágrafo del artículo 5°, dispone que "mientras no se adopte e implemente un esquema competitivo para la selección del Prestador de Última Instancia, esta figura será ejercida por el Comercializador Integrado con el Operador de Red en cada mercado de comercialización".

Esto perpetúa el statu quo preexistente y no implementa los esquemas competitivos ordenados por el literal a) del artículo 2.2.3.2.2.9. • El artículo 5° del proyecto delega al Comité Asesor de la Comercialización (CAC) el diseño del mecanismo competitivo de Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 selección del PUI, otorgándole un plazo de hasta 12 meses para presentar una propuesta a la CREG.

Sólo entonces la CREG procederá a analizarla y adoptarla mediante resolución. Esto significa que la reglamentación definitiva y operativa del PUI se pospone por un período indeterminado de al menos 12 a 18 meses adicionales. • El mecanismo de remuneración previsto en el artículo 9° del proyecto establece que el costo variabilizado (CFPUIj,m) elemento central de la remuneración competitiva sólo aplicará cuando entre en operación el mecanismo de selección competitivo.

Entre tanto, ese componente será igual a cero (parágrafo 2° del artículo 9°), lo que evidencia que la remuneración plena del PUI también queda diferida indefinidamente. • La propia sección 6.3 del Documento CREG-901 333 de 2025 describe el diseño propuesto como una implementación "por etapas": la Fase 1 asigna el PUI al CIOR de forma transitoria y reconoce el costo para áreas especiales; y solo la Fase 2 cuyo inicio es incierto incorpora la selección competitiva del PUI.

El mismo documento reconoce que para avanzar a la Fase 2 se requieren condiciones adicionales como la normalización de indicadores de recaudo, la implementación del AMI y la actualización de la metodología de comercialización, ninguna de las cuales tiene plazo definido. Esto confirma que el proyecto no cumple el mandato del Decreto 929 de 2023 de implementar una reglamentación definitiva con los tres criterios ordenados.

(ver numeral 3.15). • Las observaciones de los propios agentes del sector —recogidas en la sección 6.2 del Documento CREG-901 333— confirman la insuficiencia del proyecto: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. (EPM), Celsia Colombia S.A. E.S.P (CELSIA), Air-e S.A.S. E.S.P, Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones (ANDESCO), Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica (ASOCODIS), el Comité Asesor de Comercialización17 (CAC) y XM S.A. E.S.P.18 (XM), entre otros, señalaron deficiencias en la formulación del problema, en el tratamiento de las causales, en el diseño de la selección y en la remuneración. Varios agentes advirtieron que, si no se solucionan los problemas estructurales, el nuevo PUI terminará enfrentando la misma insolvencia financiera que el comercializador que falló, Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 demostrando que el proyecto no resuelve aún de manera estructural la problemática que la norma ordena remediar.

LA PETICIÓN DE CUMPLIMIENTO2 La parte actora en ejercicio de la acción de cumplimiento pretende: “PRIMERA PRETENSIÓN – PRINCIPAL: Se ordene a la CREG el cumplimiento inmediato del mandato contenido en el artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 2° del Decreto 929 del 7 de junio de 2023, mediante la expedición, dentro del término perentorio que el Despacho determine, de la Resolución definitiva que reglamente el esquema del Prestador de Última Instancia (PUI) conforme a los criterios legalmente ordenados: a) Esquemas competitivos para la selección del PUI; b) Tratamiento diferencial del riesgo de cartera para agentes que atienden usuarios de áreas especiales; y c) Incentivos que promuevan la gestión eficiente en la prestación del servicio a los usuarios atendidos por el PUI.

SEGUNDA PRETENSIÓN – PRINCIPAL: Se declare que la CREG ha incurrido en renuencia al cumplimiento del artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el Decreto 929 de 2023, por no haber expedido dentro del plazo legal —vencido el 6 de junio de 2024— la reglamentación definitiva del esquema del PUI. TERCERA PRETENSIÓN – PRINCIPAL: Se establezca en la sentencia un plazo máximo improrrogable, para que la CREG expida la Resolución definitiva que regule de manera completa y estructural el esquema del PUI, conforme a los lineamientos del artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015 y los criterios a), b) y c) del artículo 2° del Decreto 929 de 2023.

Dicha resolución definitiva deberá, como mínimo: I) Establecer operativamente el esquema de selección competitivo del PUI, sin delegarlo indefinidamente a terceros; II) Activar la remuneración plena del PUI, incluyendo el componente variabilizado del mecanismo competitivo; III) No limitar el régimen definitivo a un esquema transitorio de asignación automática al CIOR.

CUARTA PRETENSIÓN – SUBSIDIARIA: En el evento en que el Despacho considere que el Proyecto de Resolución CREG 701 114 de 2025 representa avance parcial hacia el cumplimiento, se ordene a la CREG adoptar la Resolución definitiva dentro del término que el Tribunal determine, con la advertencia de que el régimen transitorio previsto en el parágrafo del artículo 5° del proyecto que asigna la función de PUI al comercializador integrado con el Operador de Red no podrá mantenerse por un período que exceda de seis (6) meses contados desde la expedición de dicho acto definitivo, debiendo en ese plazo implementarse el mecanismo competitivo de selección del PUI ordenado por el Decreto 929 de 2023.

QUINTA PRETENSIÓN – SUBSIDIARIA: Se ordene a la CREG reportar al Despacho, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria del fallo y luego en un período que el Despacho estime pertinente, sobre el 2 Páginas 4 Archivo 001 del expediente digital Samai. Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 estado de avance del proceso de expedición de la Resolución definitiva que regule el PUI, con indicación precisa de las etapas cumplidas y los obstáculos que impidan su expedición inmediata.”

3. EL RESUMEN DE LA CRÓNICA PROCESAL PRIMERA INSTANCIA Actuación procesal Archivo(s) Fecha Por reparto ordinario se asignó el conocimiento a este Despacho 02 07/04/2026 Se admite la demanda 04 08/04/2026 Notificación del auto admisorio 05 09/04/2026 Contestación Ministerio de Minas y Energía 07 14/04/2026 Contestación Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG 10 16/04/2026 Pasa a Despacho para fallo 12 17/04/2026 Pronunciamiento de la parte demandante 13 17/04/2026

4. INTERVENCIÓN DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS 4.1. Nación – Ministerio de Minas y Energía3 se opone a las pretensiones manifestando que, la reglamentación del Prestador de Última Instancia no es una obligación de esa cartera ministerial. Precisa frente a la primera pretensión principal consistente en ordenar la expedición de la resolución definitiva que reglamente el esquema del PUI que, esta resulta improcedente respecto del Ministerio porque el artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 2° del Decreto 929 de 2023, asigna dicha obligación de manera directa y exclusiva a la CREG.

El Ministerio ejerció cabalmente su competencia al expedir el Decreto 929 de 2023, que constituye el acto de política pública que fija los lineamientos y criterios orientadores para la reglamentación del PUI. Tal como lo reconoce la propia CREG en el oficio S2026002658 del 19 de marzo de 2026, la propuesta regulatoria del Proyecto de Resolución CREG 701 114 de 2025 “busca dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 2 del Decreto 929 de 2023”, lo que evidencia que la Comisión ha asumido la obligación derivada del decreto de política expedido por el Ministerio y viene desarrollándola en el marco de su competencia regulatoria.

Añade que, respecto de la segunda pretensión principal, relativa a la declaratoria de renuencia, esta no puede predicarse del Ministerio. La petición de constitución de renuencia radicada bajo el número E2026003633 del 03 de marzo de 2026 fue dirigida exclusivamente al Director Ejecutivo de la CREG, y fue respondida mediante el oficio S2026002658 del 19 de marzo de 2026, suscrito por el Director Ejecutivo. 3 Archivo N° 08 del expediente digital Samai.

Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 En relación con las pretensiones tercera y cuarta se opone reiterando la falta de competencia funcional del Ministerio para expedir la reglamentación del Prestador de Última Instancia – PUI. Propone lo que denomina excepciones, así: “falta de legitimación en la causa por pasiva del ministerio de minas y energía por diferenciación funcional dentro del sector”;

“inexistencia de renuencia imputable al ministerio por no haberse agotado el requisito de procedibilidad”; “cumplimiento íntegro de las funciones propias del ministerio y avance coordinado del sector” y “improcedencia de la acción de cumplimiento por inexistencia de deber claro, expreso y exigible a cargo del ministerio” Agrega que, existe una alineación entre la propuesta regulatoria de la CREG y la política pública del Decreto 929 de 2023 dado que la propuesta contenida en el Proyecto de Resolución CREG 701 114 de 2025 se alinea con los criterios y la memoria justificativa del referido decreto.

En efecto, la propuesta regulatoria recoge los tres ejes que el Decreto 929 estableció como lineamientos de política: incorpora el reconocimiento y ajuste de costos asociados al riesgo de cartera en áreas especiales, atendiendo el literal b) del artículo 2.2.3.2.2.9, que ordena considerar de manera diferencial dicho riesgo para los agentes que atienden usuarios vulnerables; estructura un esquema para que el costo del PUI no recaiga asimétricamente sobre los comercializadores integrados con el operador de red sino que se distribuya de forma homogénea en los mercados de comercialización, en consonancia con la memoria justificativa del decreto que expresamente busca “reducir las diferencias de remuneración que existen entre los comercializadores incumbentes” y “generar simetrías en la competencia en los mercados de comercialización”; e incorpora criterios competitivos para la selección del prestador de última instancia conforme al literal a), a partir de un estudio especializado de Análisis de Impacto Normativo contratado con apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, cuyos insumos técnicos permitieron diseñar el mecanismo correspondiente.

Sostiene que, el avance del proceso regulatorio es real, sustancial y sujeto a un cronograma verificable, dado que, la reglamentación del PUI ha recorrido etapas significativas que demuestran un avance sostenido en el ámbito propio de la CREG. La Comisión divulgó inicialmente el estudio de Análisis de Impacto Normativo mediante la Circular CREG 201 de 2025, recibió y analizó comentarios de más de doce agentes del sector, y a partir de esos insumos elaboró el Proyecto de Resolución CREG 701 114 de 2025, que fue aprobado para consulta pública en la Sesión CREG 1430 del 26 de diciembre de 2025 y cuyos comentarios se recibieron hasta el 05 de marzo de 2026.

En la fase actual, la CREG se encuentra analizando los comentarios recibidos para ajustar la propuesta y presentarla como resolución definitiva, previo cumplimiento de las instancias de Comité de Expertos y la eventual Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 abogacía de la competencia ante la Superintendencia de Industria y Comercio.

Conforme a la Circular CREG 242 del 17 de febrero de 2026, la resolución definitiva del PUI está programada para antes de finalizar el segundo trimestre de 2026. El cronograma no obedece a una decisión discrecional sino al cumplimiento de etapas procedimentales regladas, algunas de las cuales involucran la participación de instancias que no dependen exclusivamente de la CREG, como el Comité Asesor de la Comercialización y la Superintendencia de Industria y Comercio. 4.2.

Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG4 contestó la demanda señalando que, es una Unidad Administrativa Especial, adscrita al Ministerio de Minas y Energía, con funciones técnicas y regulatorias, regida principalmente por las Leyes 142 y 143 de 1994, el Decreto 1260 de 2013 y el Decreto 1573 de 2023. Resalta que, las decisiones regulatorias de la CREG son colegiadas, no individuales y existen etapas obligatorias para expedir regulación de carácter general (Análisis técnico, jurídico y económico, proyecto normativo, consulta pública, análisis de comentarios, eventual trámite de abogacía de la competencia ante la SIC y aprobación por el Comité de Expertos y la Sesión de Comisión), diseño institucional que impide la expedición inmediata y automática de una regulación definitiva sin agotar dicho procedimiento.

Sostiene que, la mayoría de los hechos alegados por el demandante no son hechos, sino interpretaciones normativas, juicios de valor, opiniones subjetivas y calificaciones anticipadas del proceso regulatorio, en particular, rechaza las afirmaciones relacionadas con la supuesta ausencia total de regulación del PUI, mora injustificada de la CREG, afectaciones a la libre competencia e incumplimiento automático del Decreto 929 de 2023.

Agrega que, la entidad aclara que muchas de las expresiones del actor buscan desvirtuar el contenido del proyecto regulatorio, lo cual es propio de los medios de control de nulidad, no de la acción de cumplimiento. Explica que, existen actuaciones adelantadas por la CREG sobre el PUI destacando que antes del Decreto 929 de 2023, se habían expedido las Resoluciones CREG 156 y 157 de 2011 y Resolución CREG 191 de 2014.

Con posterioridad al Decreto 929 de 2023, en el año 2025, con apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la CREG adelantó una consultoría con Análisis 4 Archivo N° 010 del expediente digital Samai. Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 de Impacto Normativo (AIN), se publicó el estudio mediante la Circular CREG 201 de 2025 y se recibieron y analizaron comentarios de múltiples agentes del sector.

Añade que, se expidió el Proyecto de Resolución CREG 701 114 de 2025, sometido a consulta pública, el período de comentarios finalizó el 05 de marzo de 2026, con 25 comunicaciones y 249 comentarios y la regulación definitiva está prevista, conforme a la Agenda Regulatoria Indicativa 2026, a más tardar en el segundo trimestre de 2026. La CREG enfatiza que este cronograma obedece a exigencias legales y procedimentales, no a una facultad discrecional de la autoridad.

Aduce que, en el presente caso se presenta una improcedencia de la acción de cumplimiento por cuanto no existe un mandato imperativo, claro e inobjetable, dado que el artículo 2° del Decreto 929 de 2023 no contiene una orden simple y automática, sino que requiere desarrollo normativo complejo y una interpretación por parte del juez para que defina su alcance, lo cual está prohibido en esta acción, a lo se debe agregar que, si el actor considera que la regulación definitiva es ilegal o insuficiente, puede acudir a medio de control de nulidad o medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Resalta que, la jurisprudencia del Consejo de Estado rechaza la acción de cumplimiento frente a procedimientos administrativos en curso, a lo que se suma la inexistencia de un daño grave, inminente o irreparable que justifique la procedencia excepcional de la acción. Se opone a las pretensiones de la demanda para lo cual arguye que, el actor pretende intervenir en el contenido material de la regulación, imponer plazos judiciales a la función regulatoria y sustituir el debate técnico y participativo por una orden judicial, todo lo cual desnaturaliza la acción de cumplimiento.

Solicita declarar la improcedencia de la acción porque no se cumplen con los requisitos o denegarla por carecer de fundamento técnico, fáctico y jurídico

5. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 5.1. Competencia: Es competente este Tribunal para conocer de la presente acción de cumplimiento incoada contra la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG5 que es un unidad administrativa especial, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Minas y Energía6, en virtud de lo dispuesto por el numeral 14 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso 5 Artículo 2° RESOLUCIÓN No. 105 003 (14 SEP. 2023) 6 Ley 142 de 1994, artículo 69La Ley 143 de 1994, artículo 21 Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 Administrativo7, por lo que procede el Tribunal a dictar sentencia en primera instancia, al no encontrar causal alguna que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido. 5.2.

Problema jurídico: De conformidad con los hechos expuestos, considera la Sala que el problema jurídico a resolver se circunscribe en determinar si, ¿es procedente o no, por la vía de la acción de cumplimiento, ordenar a la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG -UTP dar cumplimiento al artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 2° del Decreto 929 del 07 de junio de 2023 y en consecuencia fijar un término judicial para la expedición de la Resolución definitiva que reglamente el esquema del Prestador de Última Instancia (PUI)?, ante la alegada omisión en el cumplimiento del plazo normativo fijado a la CREG. 5.3.

La acción de cumplimiento - requisitos para su procedencia. La Constitución de 1991, consagró en su artículo 87, un instrumento procesal para hacer efectivo el cumplimiento de la ley y de los actos administrativos. Dicha norma constitucional, ha sido desarrollada por el legislador a través de la Ley 393 de 1997. De la interpretación integral de los artículos 1, 8, 9, 10, 20 y 21 de la mencionada normativa y de la jurisprudencia del máximo órgano de lo contencioso administrativo, se infiere que son requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento8: a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º). b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5º y 6º). c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en un acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace improcedente la acción, así como también conduce a ése estado el pretender el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración o la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela (Art. 9º). 7 14.

De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. 8 CONSEJO DE ESTADO -SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, C.P. SUSANA BUITRAGO VALENCIA, Sentencia del 16 de junio de 2011.

Radicación número: 88001- 23-31-000-2010-00019-01(ACU). Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 Frente a estos requisitos, la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha dicho: “Tratándose de la acción de cumplimiento es necesario que el mandato incumplido sea imperativo, indudable, específico, inequívoco, es decir, que a la sola vista de su texto el juez tenga la certeza irrefutable de que aquella autoridad a la cual ordenará cumplir lo incumplido sí es, sin discusión, la llamada a acatar la obligación inobservada.”9 En torno al objeto de la acción de cumplimiento, ha expresado el Consejo de Estado que: “La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el Juez de lo Contencioso Administrativo le ordene a la autoridad que se constituya renuente, proveer al cumplimiento de aquello que la norma prescribe.

Es un mecanismo procesal idóneo para exigir el cumplimiento de las normas o de los actos administrativos, pero al igual que la acción de tutela es subsidiario, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o del acto incumplido; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos”10 Decantadas las particularidades generales de la acción de cumplimiento, considera necesario este Tribunal hacer referencia al contenido, alcance y objeto de este mecanismo constitucional. 5.4.

Contenido, alcance y objeto de la acción de cumplimiento. El artículo 8 de la antedicha Ley 393 de 1997, reguló lo atinente a la procedibilidad de la acción de cumplimiento, bajo los siguientes términos: “ARTICULO 8° PROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos.

También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.” (Negrillas para destacar) Como se observa de la simple lectura, la norma en cita estableció una doble modalidad en cuanto a la conducta que generaría incumplimiento respecto de normas con fuerza material de Ley o actos administrativos, estas son: un actuar positivo que materialice la renuencia11, o un actuar negativo (omisión) que conlleve al mismo resultado. 9 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejera ponente: CLARA FORERO DE CASTRO Sentencia del 16 de julio de 1998.

Radicación número: ACU- 337. 10 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN QUINTA. Radicación número: 27001-23-33-000-2014-00002- 01(ACU). C. P. SUSANA BUITRAGO. 11 Al respecto, CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA. C.P. CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO, sentencia del veinticuatro (24) de septiembre de dos mil quince (2015).

Exp. 250002341000201500041-01 “La renuencia es la rebeldía 15 de una Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 Ahora bien, sobre el contenido y alcance del mecanismo judicial desplegado en el caso de marras, la H. Corte Constitucional en sentencia C-1194 de 2001, indicó: “La acción de cumplimiento quedó finalmente consagrada en el texto del artículo 87 de la Carta Política de 1991 que posteriormente fue desarrollado a través de la Ley 393 de 1997.

Esta materia, en los términos en que ha sido concebida por la ley, ya ha sido objeto de estudio por parte de la Corte en varias oportunidades en las que ha fijado el contenido y alcance general de la acción de cumplimiento dentro de nuestro sistema jurídico. En palabras de esta Corporación: “En un Estado Social de Derecho en donde el ejercicio del poder está supeditado a la observancia de la Constitución y al imperio de la legalidad, es esencial el respeto por la eficacia material de la normatividad creada por el legislador y de los actos administrativos que dentro del marco de sus respectivas competencias expiden las diferentes autoridades en cumplimiento de los cometidos o tareas a ellas asignadas.

En efecto, resulta paradójico que muchas veces las normas quedan escritas, es decir, no tienen ejecución o concreción práctica en la realidad, de modo que el proceso legislativo y su producto se convierten a menudo en inoperantes e inútiles. Igual cosa sucede con los actos administrativos que la administración dicta pero no desarrolla materialmente.

“En el Estado Social de Derecho que busca la concreción material de sus objetivos y finalidades, ni la función legislativa ni la ejecutiva o administrativa se agotan con la simple formulación de las normas o la expedición de actos administrativos, pues los respectivos cometidos propios de dicho Estado sólo se logran cuando efectiva y realmente tienen cumplimiento las referidas normas y actos.

“Es así como, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 Superior, es fin esencial del Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y asegurar la vigencia de un orden justo. Para ello, agrega este precepto que las autoridades de la República están instituidas para proteger a las personas en sus derechos y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”12.

La acción de cumplimiento que consagra el artículo 87 de la Constitución hace titular a toda persona de "potestades e intereses jurídicos activos frente a las autoridades públicas y aún de los particulares que ejerzan funciones de esta índole, y no meramente destinataria de situaciones pasivas, concretadas en deberes, obligaciones o estados de sujeción para poner en movimiento la actividad jurisdiccional del Estado”13 mediante la presentación de una solicitud dirigida a obtener el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes a una autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos.

En este orden de ideas, es necesario establecer cuándo es posible afirmar que se presenta el incumplimiento de un deber jurídico, consagrado en una ley o un acto administrativo, por parte de la administración.” autoridad o de un particular que ejerce funciones públicas, en cumplir una norma con fuerza de ley o un acto administrativo que consagra en su cabeza el deber claro, imperativo e inobjetable que se le pide atender, contenido en una norma (Ley en sentido material) o en un acto administrativo.

Es requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento pues así lo exige el artículo 8º de la Ley 393 de 1997. Consiste en que antes de acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el actor solicite a la autoridad o al particular que cumpla funciones públicas que acaten el deber imperativo previsto en la norma o en el acto administrativo.

Debe señalarle la norma o el acto administrativo de manera precisa y clara. Tal exigencia, como lo prevé el numeral 5º del artículo 10 de la Ley 393 de 1997, se debe acreditar con la demanda de cumplimiento, so pena de ser rechazada de plano la solicitud, por expresa disposición del artículo 12” 12 Cfr. la ya citada C-157 de 1998 (MM.PP.

Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara). 13 Ibid. C-157 de 1998. Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 Así las cosas, de los contenidos normativos y jurisprudenciales precedentes se desprende que la acción de cumplimiento tiene como principal objeto, el hacerle frente a la inobservancia en que incurren las autoridades en el ejercicio de sus competencias específicas.

En efecto, la reseñada acción constitucional, se erige dentro del ordenamiento jurídico, con el fin de materializar el cumplimiento de las funciones del Estado ante la inacción o acción inadecuada de los agentes del mismo, debiendo el operador jurídico al que se le ponga en conocimiento una situación particular en la cual se alegue el incumplimiento de algún deber señalado por la ley o contenido en un acto administrativo, establecer en primera medida si tal actuar positivo o negativo existe, porque de no ser así, la acción constitucional de cumplimiento se torna abiertamente improcedente a la luz de la norma específicamente estudiada. 6.

El caso concreto: Pasa el Tribunal a analizar las pruebas allegadas al expediente, de las cuales se advierte, entre otras cosas, lo siguiente: 6.1. Constitución en renuencia, la parte accionante presentó solicitud de cumplimiento de deber legal ante la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG-UTP, enviado el tres (03) de marzo de 202614.

La cual fue radicada en los siguientes términos: «(…) 2. PETICIÓN 2.1. Cumplir con lo ordenado en el decreto 929 de 2023, artículo 2 que adicionó el artículo 2.2.3.2.2.9 del decreto 1073 de 2015, estableciendo: “(…)

ARTÍCULO 2. Adiciónese el Artículo 2.2.3.2.2.9. al Decreto 1073 de 2015: “ARTÍCULO 2.2.3.2.2.9. Lineamientos para el aseguramiento de la prestación del servicio. En desarrollo de los principios de eficiencia, continuidad, neutralidad y equidad consagrados en el artículo 6 de la Ley 143 de 1994, se deberán implementar medidas para el aseguramiento de la prestación del servicio bajo condiciones diferenciales, para usuarios en áreas especiales y situaciones de retiro del mercado de agentes comercializadores.

En consecuencia, la CREG en un término no mayor a 12 meses posteriores a la fecha de entrada en vigencia del presente artículo, deberá reglamentar el esquema de Prestador de Última Instancia - PUI, conforme al concepto que ha sido definido en la misma regulación y teniendo en cuenta los siguientes criterios. a) Considerar esquemas competitivos para la selección del PUI. b) Considerar de manera diferencial el riesgo de cartera para agentes que atienden usuarios de áreas especiales. c) Incorporar incentivos que promuevan la gestión eficiente en la prestación del servicio a los usuarios atendidos por el PUI.

(…)”. En virtud de lo anterior, la CREG deberá expedir con celeridad regulación mediante la cual se implemente de forma definitiva y sin dilación la aplicación y operación del Prestador de última Instancia - PUI y, con ello garantizar la prestación del servicio bajo condiciones diferenciales, para 14 Páginas 130 a 136 del archivo 01 en SAMAI Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 usuarios en áreas especiales y situaciones de retiro del mercado de agentes comercializadores.

(…)» El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este15 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este requisito de procedibilidad, el Consejo de Estado ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”16. Igualmente, el Consejo de Estado17 ha indicado que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos18[…]”. 15 Sobre el particular el Consejo de Estado ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. […]” 16 Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación n.º 2011- 01063 (ACU), M.P. Mauricio Torres Cuervo. 17 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación n.º 47001-23-31- 000-2011-00024-01 (ACU), M.P. Susana Buitrago Valencia. 18 [En la providencia se citó “Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla”]. Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “[…] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia […]”.

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano19. Como quedó demostrado, en el caso concreto, la parte accionante acompañó con la demanda copia del escrito radicado el tres (03) de marzo de 2026, en el que solicitó a la demandada dar cumplimiento al artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 2° del Decreto 929 del 07 de junio de 2023 y en consecuencia expedir con celeridad de la Resolución definitiva que reglamente el esquema del Prestador de Última Instancia (PUI).

La entidad accionada dio respuesta, a través de oficio N° S2026002658 calendado diecinueve (19) de marzo de 2026, bajo los siguientes términos20: «Una vez hecha esta precisión, los proyectos regulatorios de carácter general que no corresponden a metodologías tarifarias deben atender los requerimientos previstos en el Decreto 2696 de 2004 (i.e. hoy compilado en el Decreto 1078 de 2015), el Decreto 05 de 2025 y el reglamento interno de la Comisión de la Resolución CREG 105-3 de 2023.

Dentro de los requisitos para la debida y correcta expedición de una regulación de carácter general se encuentra la expedición de una resolución a comentarios, por un término no inferior a 10 días, el análisis de los comentarios recibidos a efectos de surtir las instancias de Comité de 19 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23- 33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. 20 Páginas 137 a 152 del archivo 01 en SAMAI Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 Expertos y la CREG a efectos de expedir una propuesta definitiva y en la medida que dicha propuesta tenga incidencia en la libre competencia, agotar el trámite de Abogacía de la Competencia a que hace referencia la Ley 1340 de 2009 y una vez rendido el concepto de abogacía de la competencia por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio, analizar las recomendaciones hechas por dicha Superintendencia a efectos de la expedición de una propuesta definitiva.

Teniendo en cuenta lo anterior, mediante el proyecto de Resolución CREG 701 114 de 2025 la Comisión publicó para consulta la propuesta «Por la cual se definen los criterios generales para la selección, operación y remuneración del Prestador de Última Instancia - PUI» cuyo plazo para la remisión de comentarios por parte de los diferentes grupos de interés finalizó el pasado 5 de marzo de 2026.

La Comisión se encuentra haciendo la revisión y análisis de los comentarios para realizar los ajustes que considere y presentar una propuesta definitiva para análisis y aprobación de la Comisión surtiendo las etapas a las que se ha hecho mención con el fin de agotar en debida forma los requisitos para la correcta expedición de los actos administrativos.

(…) A partir de lo expuesto, la Comisión considera que se ha dado a las disposiciones en materia de la expedición de la regulación de carácter general con la propuesta regulatoria de la Resolución CREG 701 114 de 2025. Así mismo, seguirá dando cumplimiento a dichas disposiciones dentro del trámite que se viene adelantando para la expedición de una propuesta definitiva, agotando cada una de las instancias requeridas a efectos de llevar a cabo la debida expedición de dicho acto administrativo.

En este sentido, se considera que no existe en el presente caso algún evento que motive el desconocimiento de la Ley o un acto administrativo por parte de la Comisión. Por el contrario, la gestión adelantada actualmente con la propuesta regulatoria de la Resolución CREG 701 114 de 2025”, busca definir los criterios generales para la selección, operación y remuneración del Prestador de Última Instancia – PUI en el Sistema Interconectado Nacional, SIN, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 929 de 2023.

En este sentido, se considera que no existe en el presente caso algún evento que motive el desconocimiento de la Ley o un acto administrativo por parte de la Comisión. La presente comunicación se emite en los términos de los artículos 13 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituidos por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 y en atención a lo establecido en el artículo 8 de la Ley 393 de 2007.» Por tanto, lo anterior, resulta suficiente para que la Sala entienda agotado el requisito de constitución en renuencia, conforme el artículo 8º de la Ley 393 de 1997 y respecto del artículo 6º de Ley 1960 de 2019 frente al cual se admitió la demanda.

Descendiendo al estudio de la acción de la referencia, en la renuencia previa y en el escrito de demanda se hace alusión a la omisión en la aplicación del artículo en 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 2° del Decreto 929 del 7 de junio de 2023, el cual establece: «ARTÍCULO 2.2.3.2.2.9. Lineamientos para el aseguramiento de la prestación del servicio.

( Adicionado por el Art. 2 del Decreto 929 de 2023) En desarrollo de los principios de eficiencia, continuidad, Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 neutralidad y equidad consagrados en el artículo 6 de la Ley 143 de 1994, se deberán implementar medidas para el aseguramiento de la prestación del servicio bajo condiciones diferenciales, para usuarios en áreas especiales y situaciones de retiro del mercado de agentes comercializadores.

En consecuencia, la CREG en un término no mayor a 12 meses posteriores a la fecha de entrada en vigencia del presente artículo, deberá reglamentar el esquema de Prestador de Última Instancia - PUI, conforme al concepto que ha sido definido en la misma regulación y teniendo en cuenta los siguientes criterios. a) Considerar esquemas competitivos para la selección del PUI. b) Considerar de manera diferencial el riesgo de cartera para agentes que atienden usuarios de áreas especiales. c) Incorporar incentivos que promuevan la gestión eficiente en la prestación del servicio a los usuarios atendidos por el PUI.»

6.2. REQUISITOS DE PROCEDENCIA. Fijado el marco de pronunciamiento, se procederá a realizar el análisis del cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción constitucional, es decir: a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º); b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5º y 6º); c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º); d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace improcedente la acción, así como también conduce a ése estado el pretender el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración o la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela (Art. 9º). 6.2.1.

En relación con el primer requisito, resalta la Sala que en el artículo 87 de la Constitución y en las disposiciones especiales de la Ley 393 de 1997 quedó claramente definido el objeto del medio de control de cumplimiento, como es la eficacia material de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos (artículo 1°); es decir, que procede este mecanismo de control no sólo para el cumplimiento de leyes, también para las contenidas en decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 de la Constitución Política21, y contra los actos administrativos de contenido general o particular, porque se entiende que los mismos entrañan la voluntad administrativa de producir efectos jurídicos22.

Lo anterior permite colegir que, en el presente caso, se cumple con el primer requisito en lo que respecta al cumplimiento del artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 2° del Decreto 929 del 7 de junio de 2023, contenidos en una norma vigente. 6.2.2. Con respecto al tercer requisito; que se aborda por cuestiones metodológicas en un segundo escalón, esto es, la constitución en renuencia observa el Tribunal que, en el presente caso la parte demandante radicó un derecho de Petición a la accionada de fecha tres (03) de marzo de 2026, el que tiene como referencia la Constitución de renuencia de acuerdo a la Ley 393 de 1997, artículo 8° y como asunto “Petición – cumplimiento decreto 929 de 2003, artículo 2.2.3.2.2.9.”, por lo que se entiende cumplido el requisito de conformidad con lo señalado por la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, la cual ha sostenido23: “3.2.

De la renuencia 37. El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.

De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. 38. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia al ADRES y a la Unión Temporal Auditores de Salud, antes de instaurar la demanda. 39.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”24. 40. Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: de un lado, la reclamación del cumplimiento y, de otro, la renuencia. 41.

El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546, 22 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000- 2013-00486 -01 23 Consejo de Estado, Sección Quinta, Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE, treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 08001-23-33-000-2019-00660-01(ACU) 24 Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo.

Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. 42. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. 43. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos25.” Por lo expuesto, se concluye que se cumple con el tercer requisito. 6.2.3.

Ahora bien, en cuanto al segundo requisito, que por razones de orden lógico en esta providencia, se analiza en tercer lugar, es necesario establecer que se trata de una obligación en cabeza de la autoridad que sea incontrovertible; luego entonces, no debe existir duda sobre su alcance y aplicación, por lo que NO es dable adelantar un medio de control de cumplimiento para la declaración de derechos que se encuentren en debate; es decir, es procedente cuando se exige el acatamiento de mandatos imperativos contenidos en normas con rango de Ley y en actos administrativos, por lo que, el juez no se encuentra facultado para interpretar la norma o fijar su alcance, lo cual resulta concordante con el carácter residual del medio de control, lo expresado guarda relación con lo estipulado por la Corte Constitucional, la cual resolver una demanda de inconstitucionalidad contra los Ley 393 de 1997, manifestó26: “De este modo, la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso, y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan.

Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que, con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados. 25 Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sección Quinta, providencia de 24 de junio de 2004, Exp. 2003-0724, C.P. Dr. Darío Quiñones Pinilla. 26 Sentencia C-1194/01, Magistrado ponente: Manuel José Cepeda Espinosa.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8, parcial, y el artículo 9, parcial, de la Ley 393 de 1997. Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 Así como el objeto de la acción de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa, tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos.

Dicha acción no consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico. Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el "cumplimiento de un deber omitido" contenido en "una ley o acto administrativo" (artículo 87 C.P.) que la autoridad competente se niega a ejecutar.” En el caso bajo estudio, en síntesis, la parte accionante pretende que se ordene a la CREG dar cumplimiento a normas de carácter legal, que de acuerdo con lo analizado anteriormente se circunscribe al contenido del artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 2° del Decreto 929 del 07 de junio de 2023, en tanto, en un término no mayor a 12 meses posteriores a la fecha de entrada en vigencia del artículo, debía reglamentar el esquema de Prestador de Última Instancia - PUI, conforme al concepto que ha sido definido en la misma regulación y teniendo en cuenta los siguientes criterios: a) Considerar esquemas competitivos para la selección del PUI, b) Considerar de manera diferencial el riesgo de cartera para agentes que atienden usuarios de áreas especiales y c) Incorporar incentivos que promuevan la gestión eficiente en la prestación del servicio a los usuarios atendidos por el PUI, sin embargo, hasta la fecha no ha expedido la reglamentación. Ahora, en lo que respecta a la existencia de una obligación jurídica omitida a cargo de la autoridad demandada, es claro que la presente acción se concreta en la supuesta desatención de un deber, razón por la cual, no es de recibo la exigibilidad de normas que no establecen un mandato imperativo exigible en la actualidad, que carecen de obligatoriedad en el sentido que requiere el marco jurídico de la acción de cumplimiento, para que una vez verificados los supuestos de hecho del caso, su cumplimiento pueda ser exigido.

A saber, es indispensable que reúna las siguientes características: I) Que se encuentre produciendo efectos. II) Que contenga un deber jurídico a cargo de la autoridad demandada. III) Que sea aplicable a los hechos de la demanda. Así, se estima que la acción de cumplimiento parte de la existencia de una obligación, un derecho o un mandato imperativo que surge de manera directa de la norma que se reclama sea cumplida, que no requiere ser interpretada o contrastada con el resto del ordenamiento jurídico, por lo que, en el evento en que la norma cuyo cumplimiento se reclama está vigente pero su destinatario no es el demandado o la ejecución de esa norma no corresponde aquél, o para su cumplimiento se Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 requiere finar una interpretación o alcance, las pretensiones de la demanda, no prosperan.

Siguiendo el hilo argumental, para dar solución a la Litis, la Sala entra a analizar si en el caso en concreto existen obligaciones claras o deberes jurídicos cuyo cumplimiento corresponde a la autoridad demandada, tal como fue planteado en la demanda o si, por el contrario, para su cumplimiento se requiere la sumatoria de diversas voluntades, o se existe una interpretación del marco normativo vigente para deducir el mandato o si lo pretendido, es propio de otros medios de control judicial.

Sea lo primero indicar que, el ejercicio de la potestad reglamentaria y regulatoria de los servicios públicos, entre los cuales se enmarca la prestación del servicio de energía eléctrica, recae en las comisiones de regulaciones creadas por las Leyes 142 y 143 de 1994, dentro de las cuales se encuentra la Comisión de Regulación de Energía y Gas, la cual ejerce entre otras las funciones previstas en el artículo 23 de conformidad con el artículo 2027 de la Ley 143 de 1994 que señala:

ARTÍCULO 23. Para el cumplimiento del objetivo definido en el artículo 20 de la presente ley, la Comisión de Regulación de Energía y Gas con relación al servicio de electricidad tendrá las siguientes funciones generales: a) Crear las condiciones para asegurar la disponibilidad de una oferta energética eficiente, capaz de abastecer la demanda bajo criterios sociales, económicos, ambientales y de viabilidad financiera, promover y preservar la competencia. En el sector eléctrico, la oferta eficiente tendrá en cuenta la capacidad de generación de respaldo, la cual será valorada por la Comisión de Regulación de Energía y Gas, según los criterios que establezca la Unidad de Planeación Minero-Energética en el plan de expansión; b) Determinar las condiciones para la liberación gradual del mercado hacia la libre competencia; c) Definir la metodología para el cálculo de las tarifas por el acceso y uso de las redes eléctricas, y los cargos por los servicios de despacho y coordinación prestados por los centros regionales de despacho y el centro nacional de despacho; d) Aprobar las tarifas que deban sufragarse por el acceso y uso de las redes eléctricas y los cargos por los servicios de despacho y coordinación prestados por los centros regionales de despacho y Centro Nacional de Despacho; e) Definir la metodología para el cálculo de las tarifas aplicables a los usuarios regulados del servicio de electricidad; f) Fijar las tarifas de venta de electricidad para los usuarios finales regulados.

Esta facultad podrá ser delegada en las empresas distribuidoras, en cumplimiento de sus funciones de comercialización bajo el régimen de libertad regulada; 27 ARTÍCULO 20. En relación con el sector energético la función de regulación por parte del Estado tendrá como objetivo básico asegurar una adecuada prestación del servicio mediante el aprovechamiento eficiente de los diferentes recursos energéticos, en beneficio del usuario en términos de calidad, oportunidad y costo del servicio.

Para el logro de este objetivo, promoverá la competencia, creará y preservará las condiciones que la hagan posible. Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 g) Definir, con base en criterios técnicos, las condiciones que deben reunir los usuarios regulados y no regulados del servicio de electricidad; h) Definir los factores que deban aplicarse a las tarifas de cada sector de consumo con destino a cubrir los subsidios a los consumos de subsistencia de los usuarios de menores ingresos.

Estos factores deben tener en cuenta la capacidad de pago de los usuarios de menores ingresos, los costos de la prestación del servicio y el consumo de subsistencia que deberá ser establecido de acuerdo a las regiones; i) Establecer el Reglamento de Operación para realizar el planeamiento y la coordinación de la operación del Sistema Interconectado Nacional, después de haber oído los conceptos del Consejo Nacional de Operación; j) Establecer pautas para el diseño, normalización y uso eficiente de equipos y aparatos eléctricos; k) Interpretar las definiciones contempladas en el artículo 11 de la presente Ley; l) Precisar el alcance de las competencias relativas al otorgamiento del contrato de concesión; m) Conocer de las tarifas de los usuarios no-regulados; n) Definir y hacer operativos los criterios técnicos de calidad, confiabilidad y seguridad del servicio de energía; o) Reglamentar la prestación del servicio eléctrico en los barrios subnormales y áreas rurales de menor desarrollo; p) Definir mediante arbitraje los conflictos que se presenten entre los diferentes agentes económicos que participen en las actividades del sector en cuanto a interpretación de los acuerdos operativos y comerciales; q) Velar por la protección de los derechos de los consumidores, en especial los de estratos de bajos ingresos; r) Las funciones previstas en el artículo 11 del Decreto 2119 de 1992, que continuará vigente en cuanto no sea contrario a lo dispuesto en este artículo, y las demás que le señalen las normas legales pertinentes.» Como se puede observar, en el marco de la Constitución Política de Colombia28 y del ordenamiento jurídico sectorial29, la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) ha sido investida con funciones de regulación económica en el ámbito de los servicios públicos de energía y gas.

Una de las funciones reglamentarias que guarda relación consiste en establecer el esquema del Prestador de Ultima Instancia – PUI, el cual ha sido definido como el agente seleccionado para realizar la actividad de comercialización de energía eléctrica cuando el prestador que ha sido escogido por un usuario no puede prestar el servicio por las causas definidas en la regulación30, en el mercado de energía mayorista. 28 Artículo 365: Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado.

Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes. Artículo 367: Corresponde a la ley fijar las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos, su cobertura, calidad y tarifas. Artículo 370: Faculta al Presidente de la República para señalar con sujeción a la ley los objetivos y políticas generales de la administración en materia de servicios públicos. 29 Leyes 142 y 143 de 1994 30 Artículo 1° Definiciones resolucion_creg_0158_2011 Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 Respecto a la regulación del Prestador de Última Instancia - PUI, la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) está plenamente facultada por la Constitución y la ley para establecer los lineamientos para el aseguramiento de la prestación del servicio en desarrollo de los principios de eficiencia, continuidad, neutralidad y equidad consagrados en el artículo 6 de la Ley 143 de 199431, mediante actos administrativos de carácter general que garantizan la sostenibilidad y eficiencia del servicio.

De acuerdo con las pretensiones de la demanda, el presente proceso pretende el cumplimiento de la obligación contenida en el artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 2° del Decreto 929 del 07 de junio de 2003 que establece: « ARTÍCULO 2. Adiciónese el Artículo 2.2.3.2.2.9. al Decreto 1073 de 2015: “ARTÍCULO 2.2.3.2.2.9.

Lineamientos para el aseguramiento de la prestación del servicio. En desarrollo de los principios de eficiencia, continuidad, neutralidad y equidad consagrados en el artículo 6 de la Ley 143 de 1994, se deberán implementar medidas para el aseguramiento de la prestación del servicio bajo condiciones diferenciales, para usuarios en áreas especiales y situaciones de retiro del mercado de agentes comercializadores.

En consecuencia, la CREG en un término no mayor a 12 meses posteriores a la fecha de entrada en vigencia del presente artículo, deberá reglamentar el esquema de Prestador de Última Instancia - PUI, conforme al concepto que ha sido definido en la misma regulación y teniendo en cuenta los siguientes criterios. a) Considerar esquemas competitivos para la selección del PUI. b) Considerar de manera diferencial el riesgo de cartera para agentes que atienden usuarios de áreas especiales. 31 ARTÍCULO 6.

Las actividades relacionadas con el servicio de electricidad se regirán por principios de eficiencia, calidad, continuidad, adaptabilidad, neutralidad, solidaridad y equidad. El principio de eficiencia obliga a la correcta asignación y utilización de los recursos de tal forma que se garantice la prestación del servicio al menor costo económico.

En virtud del principio de calidad, el servicio prestado debe cumplir los requisitos técnicos que se establezcan para él. El principio de continuidad implica que el servicio se deberá prestar aun en casos de quiebra, liquidación, intervención, sustitución o terminación de contratos de las empresas responsables del mismo, sin interrupciones diferentes a las programadas por razones técnicas, fuerza mayor, caso fortuito, o por las sanciones impuestas al usuario por el incumplimiento de sus obligaciones.

El principio de adaptabilidad conduce a la incorporación de los avances de la ciencia y de la tecnología que aporten mayor calidad y eficiencia en la prestación del servicio al menor costo económico. El principio de neutralidad exige, dentro de las mismas condiciones, un tratamiento igual para los usuarios, sin discriminaciones diferentes a las derivadas de su condición social o de las condiciones y características técnicas de la prestación del servicio.

Por solidaridad y redistribución del ingreso se entiende que al diseñar el régimen tarifario se tendrá en cuenta el establecimiento de unos factores para que los sectores de consumo de mayores ingresos ayuden a que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los consumos de electricidad que cubran sus necesidades básicas.

Por el principio de equidad el Estado propenderá por alcanzar una cobertura equilibrada y adecuada en los servicios de energía en las diferentes regiones y sectores del país, para garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de toda la población. Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 c) Incorporar incentivos que promuevan la gestión eficiente en la prestación del servicio a los usuarios atendidos por el PUI.» Como se puede observar, este artículo establece los lineamientos para establecer las medidas que se deben implementar para el aseguramiento de la prestación del servicio bajo condiciones diferenciales, para usuarios en áreas especiales y situaciones de retiro del mercado de agentes comercializadores, bajo los principios de eficiencia, calidad, continuidad, adaptabilidad, neutralidad, solidaridad y equidad contemplados en el artículo 6° de la Ley 143 de 1994 Entonces, a manera de síntesis, la Sala concluye que, la pretensión de la accionante se circunscribe al cumplimiento de la facultad reglamentaria de la CREG referida al Prestador de Última Instancia – PUI, contenida en el artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 2° del Decreto 929 del 07 de junio de 2003, la cual, según la demanda es clara en señalar el deber en cabeza de la CREG y determinar un término de 12 meses desde la entrada en vigencia del artículo, esto es, desde el siete (07) de junio de 2023, lo que significa, que a juicio del accionante, vencía el seis (06) de junio de 2024, tal como lo precisó en la demanda.

Ahora bien, la Sala reitera que la norma objeto de cumplimiento está vigente y precisa la autoridad responsable de su cumplimiento, esto es la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG). Así mismo, es posible establecer que la disposición impuso un deber sobre la accionada; esto es, expedir la reglamentación del Prestador de Última Instancia – PUI, mandato claro que no exige una interpretación de las normas para fijar sus alcances; en tanto precisa la materia de pronunciamiento, por lo tanto se colige que la acción de cumplimiento resulta procedente, ya que se circunscribe a exigir el ejercicio de la facultar reglamentaria, tal como lo como lo ha señalado el H. Consejo de Estado32: «55.

La jurisprudencia actualmente vigente, en materia de cumplimiento, ha determinado que la acción constitucional sí es el mecanismo idóneo para exigir el ejercicio de la potestad reglamentaria cuando el legislador ha impuesto este deber, siempre y cuando se materialicen ciertas condiciones. 56. La acción de cumplimiento procede para ordenar el ejercicio de la potestad reglamentaria, en todos los casos en los que el legislador haya impuesto al ejecutivo el deber de reglamentar determinada materia, con independencia de si se impuso término o no al efecto33 debido a que, como 32 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, CONSEJERO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ, sentencia del cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) - Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Radicación: 25000-23-41-000-2025-01060-01 Accionantes: CARLOS AUGUSTO ROJAS NEIRA - Accionado: MINISTERIO DEL TRANSPORTE Y OTRO Temas: Modifica sentencia de primera instancia - Ordena cumplimiento 33 Sección Quinta, sentencia del 26 de noviembre de 2015, expediente con radicado número 63001- 23-33- 000-2015-00227-01, C.P. Rocío Araújo Oñate.

Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 se explicará la ausencia de un lapso específico no puede entenderse como una circunstancia que impida su procedencia. 57. Conviene advertir, que el Congreso de la República al desarrollar las funciones legislativas contempladas en el artículo 150 de la Constitución Política, puede imponer una serie de obligaciones a los diferentes órganos del poder público, con el objetivo de garantizar la eficacia plena de la ley, un ejemplo claro de ello se encuentra cuando el legislador delega al ejecutivo el deber de ejercer la potestad reglamentaria en determinadas materias. 58.

Ahora bien, la potestad reglamentaria se ha entendido como el ejercicio de la atribución contemplada en el numeral 11 del artículo 189 Superior, a través de la cual el poder ejecutivo tiene la facultad de dictar las normas que estime necesarias a fin de garantizar la efectiva aplicación de las leyes, cuando de ellas se advierta la existencia de aspectos que deben precisarse o ahondarse mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes34.

Además, el artículo 208 de la Constitución, prevé que “los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en sus respectivas dependencias. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley”, en virtud del cual la jurisprudencia constitucional les ha reconocido una potestad reglamentaria derivada35. 59.

En principio, el poder ejecutivo tiene plena autonomía para decidir cuándo ejerce la potestad reglamentaria reconocida en la Constitución. No obstante, y como se anotó, en muchos eventos el legislador, en aplicación del principio de colaboración armónica, es quien compele al Gobierno nacional a ejercer dicha atribución. 60. Esto es así, porque algunas leyes están permeadas de tecnicismos que solo pueden ser desarrolladas a través de una normativa detallada y expedida por un experto que usualmente se encuentra en el Gobierno nacional.

Asimismo, es de anotar que algunas normas solo pueden alcanzar su efecto útil en la medida en que se expida la reglamentación exigida por la ley. 61. Por supuesto, la orden contenida en la ley relacionada con reglamentar determinada materia, no significa que el poder ejecutivo quede despojado de la discrecionalidad con la que cuenta para reglamentar, pues el mandato que aquella impone no delimita la potestad reglamentaria, ni asigna los parámetros de contenido en los cuales esta deba surtirse. 62.

Así pues, el legislador a través de la ley puede bien imponer un plazo al Gobierno nacional para que aquel proceda a hacer la respectiva reglamentación o guardar silencio al respecto, y únicamente establecer el deber de reglamentar. 63. Esto es así, porque la ausencia de un término para ejercer la potestad reglamentaria no significa que aquel mandato no sea exigible, razón por la cual la acción de cumplimiento sí es procedente para solicitar la materialización de esa clase de disposiciones. 64.

En efecto, sería un contrasentido afirmar que la carencia de un plazo para ejercer la potestad reglamentaria, deriva en que el mandato contemplado en la ley se torna inane, inexistente o carente de exigencia, cuando lo cierto es que aquel es plenamente exigible. 65. Así las cosas, huelga manifestar que la acción de cumplimiento se erige como el mecanismo idóneo para exigir a la autoridad competente el 34 Dicha definición se adoptó por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 16 de agosto de 2002, dictada en el expediente número AC-0165, y se reiteró en sentencia del 6 de septiembre de 2004, radicado 66001-23-31-000-2003-00619-01(ACU) CP.

Reinaldo Chavarro Buriticá. 35 Corte Constitucional, sentencia C- 056 de 2021, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 ejercicio de la potestad reglamentaria, aun cuando en la ley no se haya estipulado un lapso expreso para satisfacerla. (…)» (NFT) De conformidad con la jurisprudencia transcrita, el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, es procedente para exigir el ejercicio de la facultad reglamentaria incluso si no se ha fijado un término para ello; en consecuencia, descendiendo al caso concreto, el artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 2° del Decreto 929 del 07 de junio de 2003 fija en la CREG el deber reglamentar el esquema de Prestador de Última Instancia – PUI en un término no mayor a 12 meses posteriores a la fecha de entrada en vigencia del artículo, por lo tanto, para la Sala existe un mandato imperativo e inobjetable que está radicado en cabeza de la autoridad pública accionada y por lo tanto no se evidencia que su aplicación requiera una interpretación que desemboque en una extralimitación en las facultades del juez de conocimiento del medio de control de cumplimiento, pues si bien es cierto, se trata de un órgano colegiado y de un procedimiento reglado que requiere estudios, publicación previa y una decisión de la comisión, la orden contenida en el artículo no contiene condiciones y justamente previendo el trámite establece un año como plazo.

Como se señaló en líneas anteriores, la pretensión de la demanda resulta procedente en la medida en que se configura una existencia de un mandato imperativo e inobjetable, en tanto la pretensión del medio de control se concreta en el desconocimiento de la obligación de ejercer la facultad reglamentaria respecto del esquema de Prestador de Última Instancia – PUI, la cual se corrobora en el presente caso, pues si bien la autoridad accionada ha adelantado el procedimiento e incluso se publicó la propuesta regulatoria contenida la Resolución CREG 701 114 de 2025 “por la cual se definen los criterios generales para la selección, operación y remuneración del Prestador De Última Instancia – PUI” cuyo plazo para la remisión de comentarios por parte de los diferentes grupos de interés finalizó el pasado cinco (05) de marzo de 2026, lo cierto es que vencido el plazo de 12 meses, no se ha expedido el acto definitivo; sin embargo, resulta necesario aclarar que, a través del presente medio no es posible objetar los fundamentos técnicos e interpretaciones normativas para darle contenido a los principios reseñados y criterios establecidos en el artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1075 de 2003, pues esto evidentemente desbordaría el marco de la acción de cumplimiento y se ubica en un contexto del medio de control de nulidad, aclarando que, tal como lo señala la entidad accionada, en el presente proceso no se ha expedido el acto definitivo, pues el documento analizado es un proyecto de resolución. Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 Si bien es cierto, se ha adelantado el procedimiento administrativo previo para la expedición de la reglamentación del esquema de Prestador de Última Instancia – PUI, incluso publicando la propuesta regulatoria contenida la Resolución CREG 701 114 de 2025, también resulta ser cierto que esta situación no enerva el objeto del presente medio de control tal como lo señala la entidad accionada en la contestación, en tanto, como se señaló y fue aceptado por la CREG, hasta la fecha no ha sido expedido el acto definitivo, por lo tanto se corrobora la renuencia, ha esta misma conclusión llegó el H. Consejo de Estado al analizar un caso donde se había realizado avances sobre el mandato legal del cual se exigía su cumplimiento, providencia en la que señaló36: «En el presente asunto, es claro para la Sala que el artículo 6 de la Ley 2394 de 2024, contiene la obligación a cargo del Ministerio de Educación Nacional de expedir su reglamentación, incluyendo los lineamientos para que las Secretarías de las Entidades Territoriales Certificadas en Educación establezcan las medidas pertinentes para su cumplimiento.

La Sala no desconoce los esfuerzos adelantados por la accionada encaminados a emitir lineamientos que versan sobre a prevención de la deserción escolar por embarazo adolescente y la garantía de apoyos académicos especiales a estudiantes en gestación, lactancia o con condiciones médicas que limiten su asistencia regular a clases. No obstante, resulta evidente que la reglamentación que prevé la norma no ha sido proferida a pesar de que la norma entró a regir el 26 de julio de 202411 habiendo culminado el término de 6 meses con que contaba el Ministerio de Educación para su reglamentación. En efecto, debe recordarse que, en materia de acción de cumplimiento, en sentencia C-157 de 1998, la Corte Constitucional indicó que: “[…] el deber de cumplir una norma legal o un acto administrativo no admite graduaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso concreto. […]”.

(Subraya la Sala). Con fundamento en lo anterior, es evidente que las normas analizadas contienen un mandato imperativo e inobjetable, en la medida en que corresponde al Ministerio de Educación Nacional ejercer la potestad reglamentaria sobre lo dispuesto en la Ley 2394 de 2024 y, en consecuencia, debe expedir los lineamientos con destino a la «Secretarías de las Entidades Territoriales Certificadas en Educación».

Razón por la que se confirmará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda.» (NFT) 36 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA, sentencia del veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025), Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO, Radicación: 20001-23-33- 000-2025-00298-01 Demandante: MELANY SOFIA JIMÉNEZ CLADERÓN Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Tema: Ejercicio de la potestad reglamentaria.

Ver: CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de cumplimiento Radicación: 25000- 23-41-000-2024-01993-01 Demandante: Nicolás Prada Arbeláez Demandados: Presidente de la república y otro Tema: Confirma orden de cumplimiento: facultad reglamentaria.

“(…)La Sala no desconoce las actuaciones que ha adelantado el Gobierno nacional para reglamentar, pero lo cierto es que no se acreditó que actualmente existiera la regulación vigente que le encomendó el legislador al Gobierno nacional, pese a que han transcurrido más de 5 años desde su exigibilidad.(…)” Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 De conformidad con lo expuesto, se cumple con el segundo requisito de procedencia del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos.

Por último, frente al cuarto requisito, referido a la subsidiariedad, en el entendido que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. Entiende esta colegiatura que lo anterior, desemboca en una regla general en la acción de cumplimiento, aquella no permite sustituir o desplazar a los jueces funcionalmente competentes, ni los medios comunes de defensa judicial.

Para esta Sala de decisión resulta pertinente resaltar que, la presente acción si bien busca el cumplimiento de unas normas de orden legal las cuales considera omitidas por la entidad accionada, también obliga a analizar la procedencia del medio de control de cumplimiento, esto respecto de proyecto de acto administrativo regulatorio, en tanto la accionante ubica la omisión en esta actuación de la administración. Tal como se indicó en líneas anteriores, el medio de control de cumplimiento tiene un carácter residual, lo cual implica que, su procedibilidad depende de la existencia de otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, que de existir haría improcedente el medio de control.

Como ya se señaló, para la Sala el presente medio de control es procedente frente a la pretensión de ordenar el cumplimiento de la facultad reglamentaria en cabeza de la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG, sin embargo, es necesario resaltar que la demanda también contiene objeciones frente al proyecto de Resolución CREG 701 114 de 2025 siendo oportuno traer a colación frente a estos argumentos lo dispuesto en el artículo 8° numeral 8° de la Ley 1437 de 2011 que establece: «ARTÍCULO 8°.

DEBER DE INFORMACIÓN AL PÚBLICO. Las autoridades deberán mantener a disposición de toda persona información completa y actualizada, en el sitio de atención y en la página electrónica, y suministrarla a través de los medios impresos y electrónicos de que disponga, y por medio telefónico o por correo, sobre los siguientes aspectos: (…) 8.

Los proyectos específicos de regulación y la información en que se fundamenten, con el objeto de recibir opiniones, sugerencias o propuestas alternativas. Para el efecto, deberán señalar el plazo dentro del cual se podrán presentar observaciones, de las cuales se dejará registro público. En Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 todo caso la autoridad adoptará autónomamente la decisión que a su juicio sirva mejor el interés general.

(…)» Como se puede observar se ha establecido un trámite respecto de los proyectos de regulación, contemplando una fase de divulgación del mismo con el propósito de recibir opiniones, sugerencias o propuestas alternativas; es decir, una actuación previa a la expedición del acto administrativo definitivo, que desarrolla los principios de principios de publicidad, transparencia, participación, seguridad jurídica, eficacia, celeridad y economía en el proceso de producción normativa y con ello el ejercicio de una democracia participativa, tal como lo señaló el H. Consejo de Estado37 al estudiar el alcance el numeral 8° del artículo 8° de la Ley 1437 de 2011, concepto en el que sobre la naturaleza de los proyectos específicos de regulación concluyó: « El numeral 8º del artículo 8º de la Ley 1437 de 2011 adopta el sentido general del término regulación. En consecuencia, por “proyectos específicos de regulación” se debe entender la propuesta de norma jurídica que pretende ser expedida por la autoridad administrativa en un asunto o materia de su competencia. En otras palabras, cuando la Ley 1437 de 2011 ordena publicar los proyectos específicos de regulación, debe entenderse que está ordenando a las autoridades señaladas en el artículo 2º del CPACA publicar los proyectos de actos administrativos de contenido general y abstracto que piensan proferir.

Con todo, el deber de informar al público antes de expedir el acto no es absoluto, en tanto que no aplicará, como se desprende del artículo 2º del CPACA, en procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas.

Tampoco aplicará el numeral 8º del artículo 8º de la Ley 1437 en los casos en que exista ley especial frente a la materia, en atención a lo dispuesto por el artículo 2º de la misma ley. Asimismo, es importante señalar que la autoridad, para no violentar el principio de transparencia y ser consecuente con los principios que guían la actividad administrativa, especialmente los de celeridad, economía, eficiencia y eficacia, y para no paralizar o afectar de forma inconveniente la actividad de la administración y lograr la satisfacción oportuna de los fines del Estado, debe establecer un plazo razonable, proporcional y adecuado, especialmente en situaciones que requieran una pronta actuación o decisión, para recibir las observaciones de los interesados.

En este caso, se considera necesaria una motivación reforzada que acredite y justifique la legalidad del término.» En igual sentido, sobre el acto definitivo expedido en un procedimiento de regulación, la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado, razonó así38: «Los actos de carácter reglamentario expedidos por el Presidente de la República bajo la potestad concedida por el artículo 189.11 de la Constitución Política, tienen a su vez un carácter regulatorio.

Desde la 37 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: EDGAR GONZALEZ LOPEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00066-00(2291) Actor: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO 38 Ibidem Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 perspectiva del sentido general del concepto de regulación, es decir, como la facultad de proferir normas jurídicas, los actos de contenido general y abstracto que expida el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria del señalado numeral 11 del artículo 189, sin importar si están o no dirigidos a una regulación económico-social, poseen carácter regulatorio, pues se trata de actos que tienen la calidad de norma jurídica.

En todo caso, es importante señalar que no existe una categoría jurídica de acto especial o particular, denominado “acto regulatorio”, pues el acto de contenido general y abstracto, aun cuando pueda enmarcarse dentro del ejercicio de una potestad regulatoria, sigue correspondiendo en su naturaleza jurídica a un acto administrativo. Asimismo, los actos reglamentarios proferidos por el Presidente bajo el amparo del artículo 189 numeral 11 que tengan una connotación regulatoria, ya sea en el sentido general o específico del término regulación, requieren en todo caso cumplir con las condiciones generales que la jurisprudencia ha señalado para los actos promulgados a la luz de dicho mandato constitucional, tales como el sometimiento del decreto reglamentario a la Ley y la Constitución, y en consecuencia la obligación de limitarse al ámbito material desarrollado por la norma superior.» Lo expuesto permite concluir que el Proyecto de Resolución CREG 701 114 de 2025 no es susceptible de control mediante los medios de control de nulidad, en tanto el mismo no es un acto administrativo, pues no tiene un carácter definitivo, lo cual de cara al caso que nos ocupa permite evidenciar la improcedencia del medio de control de cumplimiento frente a los proyectos de actos administrativos regulatorios, que si bien es cierto no son controlables por otro medio pues no ponen fin a la actuación ni contienen la decisión definitiva, tampoco es posible a través de la acción de cumplimiento, porque se insiste, no son un acto administrativo; luego entonces, el control sobre dicha potestad reglamentaria se realiza de forma previa realizando las observaciones en sede del procedimiento administrativo reseñado o con posterioridad a la expedición del acto administrativo definitivo a través del medio de nulidad procedente.

Por lo anterior, la Sala advierte que, si bien se corrobora la procedencia en relación a la omisión del ejercicio de la potestad reglamentaria, no ocurre lo mismo en relación con los argumentos esbozados contra el Proyecto de Resolución CREG 701 114 de 2025, el cual sostiene el accionante no satisface el mandato legal, análisis que escapa del presente medio de control, ya que se itera no existe en el ordenamiento jurídico como acto administrativo y en el escenario hipotético de que ya se hubiese expedido, para que esa pretensión de la demanda tenga vocación de prosperidad y arribar a la conclusión/solución pedida, sería necesario realizar un estudio y pronunciamiento que excede la facultades del juez en sede de medio de control de cumplimiento, ya que se requería realizar análisis y estudios para fijar el alcance de las normas que se reseñan como incumplidas y acudir por remisión a otras disposiciones por fuera de la norma sobre la cual se solicita su aplicación y además, hacer uso de la jurisprudencia para establecer el sentido del conjunto normativo y Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 principios que regula la situación del accionante; es decir, el examen que se realiza a través de los medios de control judicial ordinarios.

De conformidad con lo expuesto; este Tribunal encuentra que se cumple con el cuarto requisito de procedencia del medio de control de cumplimiento respecto de la omisión de ejercer la potestad reglamentaria en tanto no se ha expedido el acto definitivo. En ese entendido, el medio de control de cumplimiento sometido a consideración de este Tribunal se torna procedente, como quiera que la decisión objeto de la pretensión, ejercer la potestad reglamentaria por su propia naturaleza y de conformidad con las normas que regulan la materia, son propias de la acción de cumplimiento; aclarando que, no son susceptibles de ser abordadas en el presente caso las objeciones frente al Proyecto de Resolución CREG 701 114 de 2025 y si este satisface o no satisface el mandato legal o si se ajusta o no al ordenamiento jurídico, pues la determinación de si se están cumpliendo o no las normas que se invocan como incumplidas requeriría de análisis y estudios técnicos, que aún no finalizan; además, exige una interpretación de los postulados normativos a partir de otras disposiciones legales y jurisprudenciales, frente a lo cual, la accionante cuenta con otros medios judiciales para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico.

Siguiendo el hilo argumental, si bien la demanda desarrolla argumentos que no se pueden abordar en sede de cumplimiento, lo cierto es que la pretensión principal está dirigida a que se ordene a la CREG el cumplimiento inmediato del mandato contenido en el artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 2° del Decreto 929 del 07 de junio de 2023, mediante la expedición, dentro del término perentorio que el Despacho determine, pues el plazo normativo ya ha sido superado, de la Resolución definitiva que reglamente el esquema del Prestador de Última Instancia (PUI) conforme a los criterios legalmente ordenados: a) Esquemas competitivos para la selección del PUI; b) Tratamiento diferencial del riesgo de cartera para agentes que atienden usuarios de áreas especiales; y c) Incentivos que promuevan la gestión eficiente en la prestación del servicio a los usuarios atendidos por el PUI, la cual resulta procedente, siendo el presente medio el indicado para ello tal como lo ha señalado el H. Consejo de Estado al analizar la omisión de ejercer la potestad reglamentaria39. 39 Ver: CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Radicación: Demandante: Demandados: Tema: Acción de cumplimiento 25000-23-41-000-2024-01993-01 Nicolás Prada Arbeláez Presidente de la república y otro Confirma orden de cumplimiento: facultad reglamentaria.

Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 Conclusión: El medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, es procedente para exigir el ejercicio de la facultad reglamentaria incluso si no se ha fijado un término para ello; en consecuencia, al constatar para el caso concreto, el incumplimiento del plazo normativo otorgado para expedir el acto administrativo regulatorio, se declarará la procedencia del presente medio de control de cumplimiento conformidad con lo establecido en los artículos 5º, 6º y 9º de la Ley 393 de 1997 y en consecuencia se ordenará a la COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS (CREG) el cumplimiento del mandato contenido en el artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 2° del Decreto 929 del 07 de junio de 2023, mediante la expedición de la Resolución definitiva que reglamente el esquema del Prestador de Última Instancia (PUI), para lo cual se le otorga un término máximo improrrogable de un (01) mes, en atención a que ya se está adelantado el procedimiento administrativo y se declarará IMPROCEDENTE el presente medio de control en lo referido a las objeciones frente al Proyecto de Resolución CREG 701 114 de 2025 y si este satisface o no satisface el mandato legal o si se ajusta o no al ordenamiento jurídico, según lo explicado en la parte motiva de esta providencia. Por último, resulta evidente del marco normativo reseñado y transcrito en esta providencia, que el mandato que se consideró como incumplido se focaliza en las competencias de la CREG y no en aquellas asignadas a la Nación – Ministerio de Minas y Energía, por esa razón se declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de dicha autoridad. 7.

COSTAS De conformidad con el artículo 21 de la Ley 393 de 1997, habrá lugar a condena en costas si a ello hubiere lugar. En tal sentido este Tribunal mantendrá su postura en cuanto a no condenar en costas a la parte vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que a su vez fue remitido por disposición expresa del artículo 30 de la Ley 393 de 1997, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D. C. cinco (5) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Radicación: Demandante: Demandados: Tema: Acción de cumplimiento 85001-23-33-000-2025-00035-01 Ángel Daniel Burgos Ministerio de Educación Nacional y otro Modifica orden de cumplimiento: facultad reglamentaria.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Radicación: Demandante: Demandado: Tema: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO 63001-23-33-000-2025-00029-01 PROCURADOR 34 JUDICIAL I PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS DE ARMENIA NACIÓN, MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno nacional, para la creación, conformación, funcionamiento y articulación de los Consejos Territoriales del Agua.

Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022- 01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: “…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).

Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365”, ha proferido sin número de sentencias sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación. En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son trasunto de los que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.

En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en esta instancia. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: SE DECLARA la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Minas y Energía.

SEGUNDO: DECLARAR el incumplimiento del artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, incorporado por el Decreto 929 de 2023 por parte de la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG, respecto del deber de reglamentar el esquema de Prestador de Última Instancia – PUI dentro del término otorgado, de conformidad las razones y parámetros expuestos en la parte motiva del presente proveído.

TERCERO: En consecuencia, ORDENAR a la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG que, dentro del término de un (01) mes contado a partir del día siguiente a la notificación de la presente providencia, adelante las actuaciones Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-23-33-000-2026-00090-00 necesarias y expida la reglamentación del esquema de Prestador de Última Instancia – PUI.

CUARTO: SE DECLARA LA IMPROCEDENCIA del medio de control de CUMPLIMIENTO en lo referido a las objeciones frente al Proyecto de Resolución CREG 701 114 de 2025 y si este satisface o no satisface el mandato legal o si se ajusta o no al ordenamiento jurídico, según lo explicado en la parte considerativa de este fallo.

QUINTO: Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

SEXTO: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por la Sala, en sesión Extraordinaria de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRIGUEZ ARANGO MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”