1 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PLENA MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veintiseis1 de agosto de dos mil veinticinco Providencia Sentencia primera instancia. Radicad 66001-23-33-000-2025-00184-00 Medio de control Pérdida de investidura Demandantes Manuel Ricardo Rey Vélez Demandado Carlos Mario Gil Castañeda Temas Causal de pérdida de investidura por conflicto de intereses y recusaciones.
Elementos objetivos y subjetivos Decisión Niega pretensiones de la demanda. 1. ANTECEDENTES2 Como fundamentos fácticos indica que el demandado tiene la calidad de concejal del municipio de Pereira, por el Partido de la U, electo para el período constitucional 2024-2027, quien hizo parte de la misma lista de candidatos al concejo municipal de Pereira con la señora Anyeline Sandoval Triana (Partido de la U – Partido Mira).
Afirma que, el 28 de junio del 2024, en sesión ordinaria del Concejo Municipal de Pereira, el demandado, sin declararse impedido y sin salirse del recinto, participó y votó las resoluciones de recusaciones de los concejales Diego Alberto Agudelo Cardona, Carlos Enrique Torres Jaramillo, Camilo Montoya Isaza, Elkin Alberto Gutiérrez Agudelo, Gustavo Adolfo Villanueva Peláez, Joan Manuel Ríos Bedoya, Maicol Lopera Cardona, Carolina Herrera Taborda, Carlos Hernán Muñoz Chávez, Nelson Pulido Alarcón, Rodolfo José Martínez Barrios, Juan Alejandro de La Cruz Méndez y Anyeline Sandoval Triana, por lo que hizo parte del cuórum suyo y de su compañera de lista Anyeline Sandoval Triana.
Pretende que se declare la pérdida de investidura del ciudadano Carlos Mario Gil Castañeda, en su calidad de concejal de Pereira por el Partido de la U, para el periodo constitucional 2024-2027. Consecuentemente, se decrete la anulación de la respectiva credencial, la muerte política del demandado y en caso de oposición, se condene al demandado a las costas procesales y a las agencias en derecho.
Argumenta como causal de pérdida de investidura el conflicto de intereses, con fundamento en que el demandado fue recusado por la ciudadana Maritza Ladino Hernández, por presuntamente tener intereses contrapuestos en lo que respecta a la elección del personero municipal de Pereira, la cual fue puesta a su consideración y no la aceptó, momento en el cual debía declararse impedido y salirse del recinto, pues se trataba de su propia recusación; por lo tanto, no podía quedarse en el recinto haciendo quorum para la decisión de su recusación. 1 También discutida en las siguientes Salas: ordinaria del 21 de agosto de 2025 y extraordinaria del 25 de agosto del mismo año. 2 Archivo en PDF con consecutivo 1 del expediente digital.
Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 2 Asimismo, el demandado en la votación de la recusación de su compañera de lista, Anyeline Sandoval Triana, no manifestó su impedimento, no se salió del recinto y quedó integrando el cuórum que decidió la recusación de la concejal mencionada.
2. INTERVENCIÓN DEL DEMANDADO El demandado3 considera que si bien no se declaró impedido ni se retiró del recinto durante el trámite de recusaciones, ello obedeció a que no existía causal legal para hacerlo, en la medida que su permanencia en la sesión fue necesaria para mantener el cuórum deliberatorio, sin que ello implicara participación en la votación de su propia recusación. Enfatiza que el procedimiento seguido en la sesión fue conforme a la ley y a las directrices del asesor jurídico del Concejo, quien explicó que, en virtud del principio de bancadas, los concejales del mismo partido del recusado no debían votar en su recusación. Fundamenta que conforme al acta de la sesión y el video aportado como prueba no demuestran que el concejal haya votado su propia recusación, por lo que no existió participación en debates o votaciones.
Además, se invoca el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, que excluye el conflicto de intereses cuando la decisión afecta al concejal en igualdad de condiciones con la ciudadanía. Sostiene que la concejal Anyeline Sandoval Triana no pertenece a la misma bancada del demandado, por lo que no se configura la causal de conflicto de intereses.
Se refuta la imputación de dolo basada en la formación académica del concejal y se recuerda que la Sentencia C-1040 de 2005 de la Corte Constitucional avala la participación de congresistas en la votación de impedimentos de otros, siempre que no voten el propio, analogía que se aplica al caso del concejal. Argumenta que la ley no prohíbe la participación en actos procesales mientras no se resuelva la recusación, pues la pérdida de investidura no puede extenderse a situaciones no previstas expresamente por la ley; por lo tanto, como la votación de recusaciones es un acto de trámite, no una decisión de fondo, ello no genera conflicto de intereses.
Finalmente, invoca el principio de legalidad y debido proceso, toda vez que el demandante no probó de manera clara y directa la conducta reprochada, ni el dolo o culpa grave.
3. AUDIENCIA PÚBLICA Se llevó a cabo el 14 de agosto de 2025,4 en la cual los solicitantes, el señor Agente del Ministerio Público y el concejal investigado a través de apoderado judicial, manifestaron en su orden lo que se sintetiza así: 3.1. El demandante5 expone detalladamente los fundamentos fácticos y jurídicos que, a su juicio, configuran la causal de desinvestidura del concejal Carlos Mario Gil Castañeda, en tal sentido argumenta que el comportamiento del concejal en la sesión del 28 de junio de 2024 constituyó una vulneración grave al régimen de conflicto de intereses, al no haberse declarado impedido ni 3 Archivo en PDF con consecutivo 7 del expediente digital. 4 Archivo en PDF con consecutivo 22 del expediente digital. 5 Archivo en PDF con consecutivo 22 del expediente digital, minuto 4:33 de la grabación. Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 3 haberse ausentado del recinto durante la resolución de recusaciones que lo involucraban directamente, así como a otros concejales que compartían su misma situación jurídica.
Considera que al trámite de las recusaciones presentadas ante el Concejo Municipal no se le puede aplicar el régimen de bancadas del Congreso de la República, pues son normas totalmente diferentes que se aplican a órganos del poder público totalmente diferentes. Igualmente, dentro de la actuación administrativa que se surtió ante la Procuraduría Regional de Risaralda no se dio la orden al Concejo de resolver las recusaciones, sino que se declaró incompetente para resolverlas, por lo que ello no es excusa para que el demandado se haya declarado impedido.
Sostuvo que el concejal actuó en contravía del artículo 11 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Cpaca), específicamente de los numerales 1, 13 y 14. En cuanto al numeral 13, señaló que el concejal tenía una actuación administrativa pendiente —la resolución de su propia recusación— y, por tanto, debía haberse declarado impedido.
Además, participó en la sesión en la que se resolvieron recusaciones de otros concejales que compartían los mismos hechos y causales, lo que configura un conflicto de intereses. Enfatiza que, según el testimonio del secretario del Concejo, el cuórum se determina por los asistentes, no por los votantes, lo que implica que la sola presencia del concejal en el recinto fue suficiente para integrar el quorum decisorio.
Respecto al numeral 14, refiere que el concejal Gil Castañeda y la concejal Angeline Sandoval Triana fueron elegidos por la misma lista electoral, conformada por la coalición Partido de la U y Partido Mira, lo que genera un vínculo político y electoral que impone deberes especiales de abstención. A pesar de ello, el concejal no se declaró impedido ni se ausentó del recinto y votó positivamente la recusación de su compañera de lista, lo que, según el demandante, configura objetivamente la causal de pérdida de investidura.
Para sustentar esta tesis, citó jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, que establece que basta la comprobación del hecho objetivo de la participación en una actuación relativa a un miembro de la misma lista para que se configure el conflicto de intereses, sin necesidad de probar un beneficio personal o interés directo.
Seguidamente, cita varias sentencias del Consejo de Estado en las que se decreta la pérdida de investidura de concejales por la sola presencia en la sesión, sin la debida declaración de impedimento, bajo la causal de conflicto de intereses. 3.2. El señor Procurador Judicial6 solicitó que se denegaran las súplicas de la demanda, bajo el argumento que, aunque los hechos expuestos por el demandante están presentes en el expediente, su interpretación jurídica difiere sustancialmente, pues al contextualizar los hechos dentro de la dinámica interna del Concejo Municipal de Pereira, especialmente en relación con las dificultades surgidas durante el proceso de elección del personero municipal.
Explicó que las 6 Archivo en PDF con consecutivo 22 del expediente digital, minuto 20:44 de la grabación. Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 4 recusaciones presentadas en enero y posteriormente en mayo de 2024 fueron de carácter general y no individualizadas, lo que, a su juicio, les resta fuerza como fundamento para configurar un conflicto de intereses.
Señaló que la Procuraduría Regional, al recibir la recusación, emitió una decisión de falta de competencia, lo que implicaba que el Concejo debía decidir si asumía o no la competencia, sin que ello constituyera una orden directa de resolver las recusaciones. El agente del Ministerio Público destacó que el trámite seguido por el Concejo se basó en una interpretación analógica del reglamento interno y del Cpaca, pues buscó una solución funcional ante la ausencia de reglas claras, por lo que el mecanismo adoptado por el Concejo fue jurídicamente recomendado y consistió en que los concejales recusados no participaran en la votación, pero sí estuvieran presentes para efectos del cuórum, lo cual no vulnera el ordenamiento jurídico.
En este sentido, defendió la actuación del Concejo como válida y respetuosa del debido proceso. Agrega que las causales invocadas por el demandante no se configuran objetivamente, ya que las recusaciones eran genéricas y no evidenciaban un interés particular y directo, como lo exige el artículo 11 del Cpaca, aunado a que el conflicto de intereses debe estar sustentado en un interés claro, concreto y directo y no en uno difuso o abstracto, como el que se presentó en este caso.
Además, no se evidencia una conducta dolosa ni una culpa grave por parte del concejal demandado, lo cual es indispensable para que proceda la pérdida de investidura. Enfatiza que el análisis subjetivo de la conducta del concejal no permite concluir que hubo intención de beneficiarse o de beneficiar a terceros. Señala que el concejal no ideó ni dirigió el trámite de recusaciones y que incluso fue el vicepresidente del Concejo quien asumió la dirección de la sesión, lo que refuerza la tesis de que no hubo una actuación personal orientada a vulnerar el deber funcional. 3.3.
El apoderado del demandado7 refiere que las pretensiones carecen de sustento fáctico y jurídico, ya que se basan en aseveraciones que distorsionan la realidad de los hechos ocurridos en la sesión del Concejo Municipal de Pereira del 28 de junio de 2024. Enfatiza que la pérdida de investidura es una sanción extrema, que implica la muerte política del servidor público y, por tanto, exige una rigurosa observancia del debido proceso y una interpretación restrictiva de las causales invocadas.
Sostiene que este proceso requiere la demostración de responsabilidad subjetiva; es decir, que la conducta del servidor público se haya dado con dolo o culpa grave, pero no existe prueba alguna que demuestre que el demandando actuó con intención de beneficiarse o de beneficiar a terceros y la sola formación académica del concejal no puede ser utilizada como indicio de dolo.
Además, destacó que el demandante no logró acreditar la participación del concejal en la votación de su propia recusación, lo cual es un elemento esencial para configurar el conflicto de intereses. Explica que, conforme a la práctica interna del Concejo, los corporados 7 Archivo en PDF con consecutivo 22 del expediente digital, minuto 28:13 de la grabación. Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 5 pertenecientes a la misma bancada no votan la recusación de sus pares, pero sí intervinieron en las recusaciones de otros concejales, metodología respaldada por las actas, registros fílmicos y testimonios rendidos en el proceso, del asesor jurídico y del secretario del Concejo, por lo que el cuórum se recomponía con los concejales habilitados y el concejal Gil Castañeda no votó su propia recusación, lo que descarta la configuración de la causal por conflicto de intereses.
Respecto al numeral 14 del artículo 11 del Cpaca, que hace referencia a la pertenencia a la misma lista electoral, indica que esta causal no genera una inhabilidad general, sino que opera de manera puntual en actuaciones específicas. Asimismo, la sola presencia del concejal en el recinto no configura la causal, pues la jurisprudencia del Consejo de Estado exige participación, discusión y votación vinculada a un interés jurídico; en este caso, el concejal no votó y su presencia no afectó la imparcialidad ni la validez del quorum, que fue debidamente recompuesto. 4.
CONSIDERACIONES 4.1. Competencia: Por cuanto no se observa ninguna causal de nulidad de la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal en Sala Plena a decidir sobre el asunto planteado. Lo hará en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo segundo del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, artículo 13 de la Ley 1881 de 2018 y numeral 13 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-Cpaca. 4.2.
Reiteración de la tesis: Es preciso indicar que esta Corporación ya se ha pronunciado sobre lo que es objeto de controversia.8 En los mencionados fallos se incorporaron razones que serán reiteradas en el presente, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse. Sin dejar de lado, que en lo atinente a la pertenencia del demandado a la misma lista la concejal Anyeline Sandoval Triana, marca una diferencia con los procesos aludidos. 4.3.
Oportunidad del medio de control: El artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, aplicable establece que la demanda deberá presentarse dentro del plazo de 5 años contados a partir del día siguiente de la ocurrencia del hecho constitutivo de la causal de pérdida de investidura, so pena de que opere la caducidad. Teniendo en cuenta los hechos que soportan la demanda tuvieron acaecimiento en la sesión ordinaria del Concejo Municipal de Pereira del 28 de junio de 2024 la petición de pérdida de investidura fue interpuesta oportunamente. 4.4.
Cuestión previa: Advierte la Sala que la parte actora incorpora dentro de la pretensión la solicitud de anulación de la credencial, frente al particular es oportuno aclarar que el mencionado pedimento corresponde al acto que declara la elección, cuya nulidad es una pretensión propia del medio de control de nulidad electoral (artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) y escapa del juicio de responsabilidad subjetivo propio de la pérdida de investidura, por lo que desde este acápite preliminar se 8 Sentencia del 19 de agosto de 2025, Sala Plena de Decisión, magistrado ponente Andrés Medina Pineda, radicación: 66001-23-33-000-2025-00181-00; sentencia del 19 de agosto de 2025, Sala Plena de Decisión, magistrado ponente Juan Carlos Hincapié Mejía, radicación: 66001-23-33-000-2025-00176-00 y sentencia del 19 de agosto de 2025, Sala Plena de Decisión, magistrada ponente Dufay Carvajal Castañeda, radicación: 66001-23-33-000-2025-00180-00.
Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 6 desestimará su prosperidad por estructurarse una indebida acumulación de pretensiones, por lo que aún en el hipotético evento en que prosperaran las pretensiones, no habría lugar a anular la credencial por este medio procesal, menos aún en este caso en donde, como se verá, se negarán las pretensiones de la demanda. 4.5.
Objeto de la decisión 4.5.1. Problemas jurídicos: ¿La permanencia en el recinto de un concejal que no aceptó la recusación presentada en su contra, mientras se decidía por la plenaria si se aceptaba o no, sin votar en la decisión, configura la causal de pérdida de investidura por conflicto de intereses? ¿La participación en la votación de la resolución de las recusaciones de los concejales que no hacen parte de su bancada configura la causal de pérdida de investidura por conflicto de intereses? ¿La participación en la votación de la resolución de la recusación de una concejal que hizo parte de la lista de candidatos para el Concejo configura la causal de pérdida de investidura por conflicto de intereses? ¿Una coalición para las elecciones de concejo municipal configura la conformación de una misma lista para efectos de causales de impedimento, recusación o conflicto de intereses? Subsidiario: ¿Cómo se determina el elemento subjetivo en este tipo de asuntos donde se debate el procedimiento que debe agotarse ante causales de recusación? 4.5.2.
Asunto a resolver: El análisis del asunto litigioso se circunscribe en establecer si se encuentran probados los elementos objetivo y subjetivo de la causal de pérdida de investidura por conflicto de intereses con fundamento en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 del 2000, los numerales 1, 13 y 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 12 del Acuerdo 14 del 2022 (Reglamento Interno del Concejo de Pereira, Risaralda), como consecuencia de haber omitido declararse impedido para participar en la sesión del Concejo Municipal de Pereira celebrada el 28 de junio del año 2024 en la cual se resolvieron las recusaciones para participar en la elección del personero, contra él y 16 concejales más, en la que se incluye la que se puede considerar su compañera de lista. 4.6.
Acervo probatorio. Obra en el expediente el siguiente material probatorio relevante para resolver el asunto debatido: ➢ Credencial del demandado9 y de 18 concejales del municipio de Pereira.10 ➢ Acta 001 del 2 de enero de 2016, donde el concejal demandado toma posesión del cargo.11 ➢ Acta 093 de la sesión ordinaria del 28 de junio del 2024.12 ➢ Video de la sesión visible en el siguiente enlace: https://www.youtube.com/watch?v=hvtbZGQYOjM&t=1922s. ➢ Derecho de petición radicado el 5 de julio del 2025 ante la Registraduría Nacional del Estado Civil de Pereira.13 9 Página 17 del archivo en PDF con consecutivo 1 del expediente digital. 10 Páginas 13 a 16 y 18 a 31 del archivo en PDF con consecutivo 1 del expediente digital. 11 Páginas 32 a 50 del archivo en PDF con consecutivo 1 del expediente digital. 12 Páginas 51 a 111 del archivo en PDF con consecutivo 1 del expediente digital. 13 Página 112 del archivo en PDF con consecutivo 1 del expediente digital.
Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 7 ➢ Derecho de petición radicado el 6 de julio de 2025 al concejo municipal de Pereira y al demandado.14 ➢ Acuerdo 14 por medio del cual se adopta el reglamento interno del Concejo Municipal de Pereira y se deroga el Acuerdo Municipal 38 de 2016 y exposición de motivos.15 ➢ Contestación al derecho de petición con radicado 470 de 2024.16 ➢ Respuesta emitida por la Registraduría Especial de Pereira contentiva de relación de los candidatos inscritos para el concejo municipal de Pereira para los sufragios realizados en los años 2019 y 2023.17 ➢ Certificación expedida por el secretario general del Concejo Municipal de Pereira respecto de los soportes académicos y de experiencia profesional del concejal demandado archivados en la Corporación.18 ➢ Certificación expedida por el secretario general del Concejo Municipal de Pereira en el que informa que la concejal Anyeline Sandoval Triana hace parte del partido político Mira.19 ➢ En audiencia fueron recaudados los siguientes testimonios: El señor Marco Antonio Echeverri Maury (secretario general del Concejo Municipal de Pereira) afirmó que es abogado de profesión y que la sesión del 28 de junio de 20324 fue originalmente convocada para una rendición de cuentas de la Secretaría de Vivienda, pero por solicitud de un concejal se modificó el orden del día para incluir el trámite de recusaciones contra todos los concejales, remitidas previamente por la Procuraduría. Relató que la Procuraduría devolvió las recusaciones al Consejo con la instrucción que fueran tramitadas conforme al reglamento interno. En consecuencia, se dio lectura al auto de la Procuraduría y al escrito de recusaciones, que eran idénticas para todos los concejales.
Cada concejal fue llamado individualmente para manifestar si aceptaba o no la recusación y luego se procedió a la votación en plenaria; por lo tanto, en esa sesión participaron 17 concejales, ya que 2 habían sido previamente aceptados como impedidos, el concejal Carlos Mario Gil no votó su propia recusación, aunque estuvo presente en la sesión; es decir, no integró el quorum para decidir sobre su caso, pero sí participó en las votaciones de las recusaciones de los demás concejales.
Refirió que Carlos Mario Gil pertenece al partido de la U y era el único representante de esa bancada en el Concejo, por su parte la concejala Anyeline Sandoval Triana pertenece al partido Mira y aunque ambos fueron elegidos en una coalición entre estos partidos, tras la elección cada uno integró su respectiva bancada. Confirmó que Carlos Mario Gil votó la recusación de Sandoval Triana, así como la de los demás concejales, pese a que las causales eran las mismas.
Respecto al procedimiento, explicó que su rol como secretario consistía en verificar el cuórum y dar fe de las votaciones, mientras que el asesor jurídico orientaba a los concejales sobre el trámite. Aclaró que no emitió 14 Página 113 del archivo en PDF con consecutivo 1 del expediente digital. 15 Páginas 114 a 220 del archivo en PDF con consecutivo 1 del expediente digital. 16 Páginas 341 a 345 del archivo en PDF con consecutivo 1 del expediente digital. 17 Archivos en PDF con consecutivos 13,14 y 15 del expediente digital. 18 Archivo en PDF con consecutivo 17 del expediente digital. 19 Archivo en PDF con consecutivo 18 del expediente digital.
Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 8 concepto jurídico alguno, limitándose a leer los documentos pertinentes. En cuanto al quorum, indicó que se calcula con base en los asistentes presentes en la sesión y que, para decidir sobre la recusación de Carlos Mario Gil, este no fue contado como parte del quorum, aunque no se retiró del recinto.
Finalmente, confirmó que las causales de recusación presentadas por Maritza Ladino Hernández eran genéricas y que no recordaba con precisión su contenido, aunque constaban en el acta levantada ese día. Reiteró que Carlos Mario Gil no se declaró impedido para votar su propia recusación, pero sí participó en la votación de las recusaciones de los demás concejales, incluyendo la de Sandoval Triana.
El señor Sergio Martínez López (asesor jurídico del Concejo Municipal de Pereira) explicó que la sesión del 28 de junio de 2024 estaba originalmente destinada a la rendición de cuentas de un secretario, pero se modificó el orden del día para resolver las recusaciones presentadas por Maritza Ladino Hernández contra todos los concejales, en el contexto de la elección del personero municipal.
Relató que la recusación fue inicialmente enviada a la Procuraduría Regional, la cual la devolvió indicando que debía ser resuelta por el propio Consejo, conforme a su reglamento interno. Señaló que el Concejo ya había enfrentado situaciones similares en meses anteriores, con múltiples recusaciones y tutelas que buscaban dilatar el proceso de elección del personero, a tal punto que en enero la Procuraduría había rechazado una recusación general por considerarla temeraria y ordenó continuar con el proceso, antecedente fue clave para el manejo de la nueva recusación. Refirió que durante la sesión explicó a los concejales el procedimiento a seguir: cada uno debía manifestar si aceptaba o no la recusación y luego la plenaria decidiría si aceptaba los argumentos del concejal recusado; se estableció que ningún concejal votaría la recusación de su compañero de bancada, aunque en el caso de Carlos Mario Gil, quien era el único representante del partido de la U, esta restricción no aplicaba.
Enfatizó que las causales de recusación son personalísimas y no pueden aplicarse de forma genérica, por lo que cada caso debía ser evaluado individualmente. Afirmó que el concejal Carlos Mario Gil no votó su propia recusación, aunque estuvo presente en la sesión, pues la plenaria, conformada por 16 concejales (excluyendo a Gil y a dos previamente impedidos), votó y aceptó los argumentos del concejal, considerando que no existía causal de inhabilidad.
Argumentó que la presencia del concejal en la sesión no constituía irregularidad, ya que la sola presentación de una recusación no genera automáticamente un impedimento; además, sostuvo que retirarse sin que se haya aceptado la recusación podría constituir una falta disciplinaria. Respecto al marco normativo aplicado, explicó que inicialmente se acudió a la Ley 1437 de 2011, pero al no encontrar una autoridad superior jerárquica para resolver la recusación, se remitió a la Procuraduría, entidad que al devolver el trámite indicó que el Concejo era competente Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 9 para decidir, conforme al Acuerdo 14 de 2022 y ante la ausencia de regulación específica para recusaciones contra todos los concejales, se aplicó por analogía la Ley 5 de 1992, que regula el Congreso de la República, normativa que establece que el quorum debe reorganizarse para evitar la parálisis institucional.
Reiteró que el quorum se calcula con base en los asistentes presentes en la sesión y que Carlos Mario Gil no fue contado para el quorum en la votación de su propia recusación; sin embargo, sí participó en la votación de las recusaciones de los demás concejales, incluyendo la de Anyeline Sandoval Triana, con quien había sido elegido en una coalición entre el partido de la U y el partido Mira, aunque posteriormente cada uno integró su respectiva bancada.
El testigo no tenía conocimiento detallado sobre la conformación de la lista electoral. Finalmente, confirmó que ningún concejal se declaró impedido para votar su propia recusación y que el procedimiento seguido fue público, grabado en audio y video, conforme a las recomendaciones jurídicas dadas por él y a las instrucciones de la Procuraduría. 4.7.
Marco normativo y jurisprudencial de la pérdida de investidura. La pérdida de investidura se constituye en una institución de raigambre constitucional, regida por el derecho sancionatorio,20 la cual está dirigida principalmente a salvaguardar la dignidad de los miembros que integran Corporaciones Públicas, como lo son, el Congreso de la República, Asambleas Departamentales, Concejos Distritales - Municipales y Juntas Administradoras Locales,21 cuya conducta es objeto de valoración en el ejercicio de una función jurisdiccional a cargo del Consejo de Estado y de los Tribunales Administrativos,22 autoridades judiciales a las que corresponde evaluar la conducta de dichos dignatarios para establecer si han actuado con apego a los deberes y obligaciones que la Constitución y la Ley les impone o, en caso de acreditarse dicha infracción, disponer la imposición de una sanción jurisdiccional de tipo disciplinario, que los privará de la investidura que ostentan o que ostentaron en un determinado período constitucional, en general, del mandato de representación popular, de manera indefinida, en cuanto la pérdida de la investidura se opone a la posibilidad de volver a ser elegido miembro de dichas Corporaciones, en representación del pueblo. 20 De esta manera lo ha considerado la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional y Consejo de Estado, argumentando que de acuerdo a los postulados del artículo 183 superior, la pérdida de investidura es una figura de carácter judicial de naturaleza sancionatoria, que permite la separación de un congresista de su cargo de elección popular, llegado el caso esté llegare a incurrir en algunas de las causales de procedencia de la figura señalada en la Carta y en la Ley.
En efecto, entre diversos pronunciamientos se encuentran los siguientes: Corte Constitucional, sentencias C-181 de 2002, C-948 de 2002, sentencia SU - 1159 de 2003, sentencia T-1093 de 2004, Sentencia T-086 de 2007, sentencia T-987 de 2007, sentencia T-935 de 2009, sentencia SU 264 de 2015 y SU - 424 de 2016. Por su parte el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: Sentencia del 8 de octubre de 2013 (expediente 2011-1408), consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve; sentencia del 1 de agosto de 2017 (expediente 2014-00529), consejero ponente Danilo Rojas Betancourth; sentencia de 26 de julio de 2016, expedientes acumulados: 11001-03- 15-000-2011-01350-00 y 11001-03-15-000-2012-00966-00, consejera ponente Martha Teresa Briceño de Valencia; sentencia del 22 de noviembre de 2016, consejero ponente Carlos Enrique Moreno Rubio, expediente: 11001-03-15-000-2015-02938-00. 21 Con la expedición de las Leyes 136 de 994 y 617 de 2000 se estipuló las causales y procedimiento para la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles. 22 Para el caso de la investidura de los congresista, el competente es el Consejo de Estado (artículo 2º de la Ley 1881 de 2018) y para el de los diputados, concejales y ediles el competente funcional son los Tribunales de lo Contencioso Administrativo de primera instancia (numeral 13 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011).
Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 10 En lo concerniente a los sujetos activos facultados para interponer la acción pública de pérdida de investidura, el Alto Tribunal Constitucional23 dejó sentado que se trata de un derecho político fundamental en una democracia participativa y deliberativa, por lo cual todo ciudadano puede intervenir en la conformación, ejercicio y control del poder político e interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley –artículo 40 Superior-,24 bajo el entendido que los representantes son elegidos de manera popular – congresistas, diputados, concejales o ediles -, por lo que es la esencia de la expresión del mandato democrático del pueblo elector, conforme el principio fundamental del sufragio universal.
En providencia del 21 de junio de 2017, el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo25 definió dicha figura como una sanción para los miembros de las corporaciones públicas, que implica la separación definitiva, permanente y vitalicia de dicha condición, fundamentada en causales taxativamente señaladas en la Constitución y la Ley.
Así mismo, indicó la Alta Corporación26 que los sujetos pasivos de la acción son todas las personas que lleguen a ocupar una curul en las corporaciones públicas, por lo que procede accionar tanto contra el elegido, como contra una persona llamada a ejercer el cargo, teniendo en cuenta que su finalidad es la de mantener la dignidad y la posición de quienes integran los cuerpos colegiados de elección popular, cuya conducta debe siempre caracterizarse por el decoro, honradez, probidad y transparencia inherentes a quienes la voluntad popular les ha encargado su representación y les ha confiado la función legislativa, en el caso de los congresistas y la función administrativa y reglamentaria encargada a los diputados, concejales y ediles.
La pérdida de investidura constituye la sanción más severa que puede imponerse a un miembro de una corporación pública,27 dado que no solo implica su desvinculación inmediata del cargo, sino que además le impide de manera definitiva volver a ejercer funciones públicas mediante elección popular en corporaciones de orden territorial. Por tratarse de una medida de carácter restrictivo que limita el ejercicio del derecho fundamental a elegir y ser elegido (artículo 40, numeral 1º de la Constitución Política), su consagración debe ser expresa y su interpretación estricta.
Esto significa que su aplicación debe ceñirse rigurosamente a las causales previstas en la Constitución y la ley, las cuales no admiten graduación ni proporcionalidad en la sanción. En consecuencia, una sentencia estimatoria en un proceso de pérdida de investidura conlleva la sanción de inhabilidad absoluta y permanente para ser elegido congresista, diputado, concejal o edil, sin posibilidad de rehabilitación futura.
Es así como la aplicación de las disposiciones constitucionales y legales deben cumplir con las reglas de garantía mínima, entre ellas el principio de legalidad o taxatividad; por consiguiente, las causales de pérdida de investidura no se 23 Sentencia SU 501 2015. 24 Sentencia T-086 de 2007 (magistrado ponente Manuel José Cepeda Espinosa).
Artículo 40 CN. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido. (…) 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 21 de junio de 2017, radicado 11001-03-15-000-2016-01503-00(PI), consejero ponente Carlos Enrique Moreno Rubio. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 23 de junio de 2017, proceso 88001-23-33-000-2016-00075-01(PI), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés (E) 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 14 de julio de 2015, radicación 11001-03-15-000-2014-00105-00(PI), actor José Manuel Abuchaibe Escobar, demandado Alfredo Rafael Deluque Zuleta.
Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 11 aplican en forma retroactiva a la fecha de entrada en vigor de las diferentes leyes. Por ello, es que los diputados, concejales y ediles solo serán objeto de pérdida de investidura por hechos que se lleguen a presentar a partir de la vigencia de la Ley 617 de 2000, los hechos que hubiesen dado lugar a la desinvestidura pero que hayan ocurrido y cesado antes de la expedición de la citada ley, no podrán ser tenidos en cuenta por los Tribunales para declarar la desinvestidura del elegido popularmente.
En consecuencia, únicamente pierden la dignidad de la investidura en el caso de diputados, concejales o ediles, en los casos consagrados en el artículo 48 ibidem.28 Así, el régimen de pérdida de investidura está regido por el principio de tipicidad, que si bien tiene elementos que la diferencia de la propia del derecho penal y del disciplinario, impone que las causales de esta deben estar taxativamente señaladas en la ley y son de interpretación restrictiva.29 Conforme a lo previsto en las disposiciones normativas aludidas, así como en la jurisprudencia traída a cita, es claro que el medio de control de pérdida de investidura se constituye en un juicio de carácter jurisdiccional sancionatorio, de tipo ético, que hace parte del denominado ius puniendi del Estado con consecuencias políticas, que castiga la violación de un régimen que se le establece a los congresistas, diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales, en razón del principio de representación que impone el mandato que se confiere en razón del voto popular. 28 «[…] Artículo 48 de la Ley 617 de 2000. - Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales.
Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general. 2.
Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso. 3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. 4.
Por indebida destinación de dineros públicos. 5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado. 6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley, como la indebida destinación de dineros públicos artículo 10 de la Ley 1474 de 2011, y violación de los topes máximos en la financiación de campañas públicas artículo 26 de la Ley 1475 de 2011 […]». 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente Alberto Arango Mantilla, sentencia del 10 de octubre de 2006, radicación 11001-03-15-000-2003-00237-01(revpi), Actor: Luis Alfonso Hoyos Aristizábal. «[…] 2.2.2.
Del Principio de tipicidad Este principio, relacionado con la definición y el establecimiento previo de un comportamiento o de una conducta en una norma legal, es un claro desarrollo constitucional según el cual nadie puede ser sancionado sino por motivos previamente definidos en la ley (artículo 28). Precepto superior que, si bien está concebido para aplicarse en materia penal, se hace extensivo a asuntos disciplinarios, a cualesquiera otros que tengan relación con un régimen sancionatorio y, por supuesto, a la acción constitucional especial de pérdida de investidura.
Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-769 de diciembre 10 de 1998, con ponencia del M. P. Dr. Antonio Barrera Carbonell, señaló: " El derecho al debido proceso reconocido por el art. 29 de la Constitución, consagra entre las garantías sustanciales y procesales que lo integran, el principio de legalidad, en virtud del cual le corresponde al legislador determinar las conductas o comportamientos que por atentar contra bienes jurídicos merecedores de protección son reprochables y, por lo tanto, objeto de sanciones.
Es decir, que es función del legislador dentro de las competencias que se le han asignado para la conformación de la norma jurídica determinar o describir, en forma abstracta y objetiva, la conducta constitutiva de la infracción penal o disciplinaria y señalar la correspondiente sanción. El referido principio, que prefigura la infracción y la sanción, tiene un desarrollo específico en la tipicidad.
Al paso que aquél demanda imperativamente la determinación normativa de las conductas que se consideran reprochables o ilícitas el principio de tipicidad exige la concreción de la correspondiente prescripción, en el sentido de que exista una definición clara, precisa y suficiente acerca de la conducta o del comportamiento ilícito, así como de los efectos que se derivan de éstos, o sean las sanciones.
De esta manera la tipicidad cumple con la función de garantizar, por un lado, la libertad y seguridad individuales al establecer en forma anticipada, clara e inequívoca qué comportamientos son sancionados, y de otro, proteger la seguridad jurídica […]». Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 12 4.8. Garantías constitucionales del proceso de pérdida de investidura Atendiendo las particularidades del proceso de pérdida de investidura y en especial a su carácter sancionador, específicamente de quienes participan y ejercen el poder político, en este proceso es rigurosa la plena aplicación de las garantías constitucionales del debido proceso, en particular en lo que concierne al principio pro homine, legalidad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad, y culpabilidad; es decir, de la manera menos restrictiva a sus derechos políticos.
En ese tenor, se deja esclarecido que las causales de pérdida de investidura son taxativas, que no obedecen a creación jurisprudencial y que quedan excluidas las interpretaciones extensivas o analógicas, de tal manera que el juzgador debe estructurar sus argumentos bajo todos los elementos fácticos y jurídicos preceptuados en la norma para aplicar la consecuencia que ella determina.
En este orden, el proceso requiere de un examen estricto de las circunstancias en que se produjo la conducta y con el mismo rigor deben respetarse las garantías procesales que le asisten al demandado, de conformidad con el contenido del artículo 29 Superior30 y, en general, de los principios establecidos en la Constitución y los tratados internacionales para imponer sanciones, los cuales guían el estudio de los procesos de pérdida de investidura.
Al respecto, es de vital pertinencia traer a colación la sentencia de unificación 424 del 11 de agosto de 2016, dentro de la cual la Sala Plena de la Corte Constitucional, al revisar fallos de tutela proferidos por el Consejo de Estado, consideró en torno al juicio subjetivo de la pérdida de investidura que el juez debe analizar si hubo dolo o culpa; es decir, si el implicado conocía o debía conocer la irregularidad, pues no se puede aplicar responsabilidad objetiva (solo por el resultado) en estos casos.
A su turno, el Consejo de Estado31 en igual sentido ha estimado que dentro del análisis de la solicitud de pérdida de investidura, es apremiante abordar el juicio subjetivo de imputación de responsabilidad como elemento diferenciador de las demás acciones de carácter sancionatorio, por lo que al juez le asiste la obligación de valorar si el comportamiento del demandado lesionó el principio de representación democrática y la dignidad del cargo.
Si bien, desde el punto de vista histórico, el análisis del elemento subjetivo estaba alejado del alcance que se venía dando al interior del órgano de cierre de esta jurisdicción, la evolución con base en la concepción constitucional dispuesto por la Guardiana Constitucional dejó claro que ni siquiera esta figura se quedaba por fuera de la regla según la cual se encuentra proscrita la responsabilidad subjetiva en este tipo de juicios.
Ahora, en cuanto a los conceptos de dolo y culpa, que inicialmente fueron definidos por la jurisprudencia en los procesos de pérdida de investidura, se extrae que el primero es la intención positiva de lesionar un interés jurídico, es cuando el nivel de conocimiento – no puede ser entendido desde una perspectiva sicológica - es tal que puede prever que las consecuencias derivadas de su 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente Rafael Francisco Suárez Vargas, sentencia del 28 de marzo de 2017, radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00(PI). 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 27 de septiembre de 2016, radicado 11001-03-15-000- 2014-03886-00, demandante Ricardo Antonio Martínez Hernández, demandado Juan Carlos Rivera Peña. Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 13 acción cuestionan directamente la vigencia de la norma y sólo si es fiel al derecho desistirá de realizarlo o interrumpirá determinada acción; a su turno, el segundo está ligado a la diligencia debida para el desarrollo de determinada actividad, aplicado a la conducta del sujeto, que en el asunto bajo examen sería quien ostenta la dignidad (congresista, diputado, concejal o edil), y de este modo establecer si él sabía o debía tener conocimiento que la actuación que desarrollo resultaba lesiva o contraria a la constitución y la Ley, ya sea por acción o por omisión y aun así decidió actuar bajo tales parámetros, a pesar de que conocía o debía conocer esa prohibición, en su calidad de servidor público.
De lo que se concluye, que en aquellas circunstancias en la cuales se pruebe que el demandado conocía plenamente que su comportamiento era constitutivo de una causal de desinvestidura, se estaría ante un panorama de total intención en la realización de la misma y, consecuentemente de un grado de culpabilidad doloso. Contrario sensu, en los casos en los que resulte que el sujeto no conocía la ilicitud de su conducta, pero que en virtud de la diligencia requerida para el desarrollo de su actividad debía saber que la misma resultaba contraria a derecho, se está ante un grado culposo.
En aplicación del citado referente jurisprudencial, la Sala Plena encuentra que para decretar la pérdida de investidura de un miembro de una corporación pública se requiere analizar, inicialmente, el elemento objetivo referido a la tipicidad de la conducta que, a su vez, implica determinar si los hechos invocados en la demanda y que se le imputan al denunciado encajan o no en la causal invocada; posteriormente, debe efectuarse un juicio de responsabilidad subjetiva, estudiar si éste actuó de forma dolosa o gravemente culposa en comisión de la conducta configurativa de la causal.
En tal virtud, las causales de pérdida de investidura no admiten interpretaciones extensivas o analógicas, sino que el juzgador debe estructurar sus argumentos bajo los elementos fácticos y jurídicos preceptuados en la norma, para aplicar la consecuencia jurídica que las mismas disposiciones determinan. 4.9. De la causal de conflicto de intereses.
Se aplica la Sala al examen de las disposiciones normativas y jurisprudenciales que rigen la causal de pérdida de investidura invocada por la parte, esto es, conflicto de intereses con fundamento en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 del 2000, los numerales 1, 13, 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 y el numeral 1° artículo 12 del Acuerdo 14 del 2022 (Reglamento Interno del Concejo de Pereira), para determinar con base en ello y en los elementos de prueba allegados al proceso, si amerita o no acceder a la sanción deprecada, para lo cual se estudiará a continuación en primera medida el contenido y alcance de las normas que consagran la causal señalada. 4.9.1.
La violación al régimen de conflicto de intereses. Disposiciones legales de la causal alegada. Como ya se señaló, la parte demandante solicita la pérdida de investidura del concejal Carlos Mario Gil Castañeda con fundamento en las siguientes disposiciones: Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 14 Ley 136 de 1991 «[…]
ARTÍCULO 55. - Pérdida de la investidura de concejal. Los concejales perderán su investidura por: […] 2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses […]». Ley 617 del 2000 «[…]
ARTÍCULO 48. - Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses.
No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general […]» Ley 1437 de 2011 «[…]
ARTÍCULO 11. Conflictos de interés y causales de impedimento y recusación. Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido. Todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por: 1.
Tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control o decisión del asunto, o tenerlo su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho. […] 13. Tener el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o primero civil, decisión administrativa pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe resolver. […] 14.
Haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores […]». Por su parte, el Acuerdo 14 del 2022 (Reglamento Interno del Concejo de Pereira), replica la norma precitada así: «[…] Artículo 12.
Causales: Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del o de la Concejal, deberá declararse impedido por: 1. Tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control o decisión del asunto, o tenerlo su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho. […] 13.
Tener el o la Concejal, su cónyuge, compañero o compañera permanente o parientes en segundo grado de consanguinidad o primero civil, decisión administrativa pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe resolver. […] 14. Haber hecho parte de listas de candidatos o candidatas a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por la persona interesada en el Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 15 período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores […]».
En atención a lo anterior y conforme a la interpretación que sobre la materia ha efectuado la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el conflicto de intereses es una situación de carácter particular del servidor en la cual ve comprometida su independencia, en cuanto la decisión que debe adoptar puede beneficiarlo directamente a él, a su cónyuge o compañero permanente o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o de afinidad o civil que establezca la ley en cada caso, o a su socio o socios de derecho o de hecho.
Al respecto, en providencia del 24 de febrero de 2015, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,32 la que cita a su vez una providencia del año 2000, reiteró que el conflicto de intereses «[…] surge cuando el congresista tenga interés directo en la decisión de que se trate, porque le afecte de alguna manera, o afecte a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a sus parientes, o a sus socios; y así lo observe o advierta, y debe entonces declarar su impedimento.
Es decir, viola el régimen de conflicto de intereses el que, a sabiendas de la situación de conflicto, no manifieste su impedimento y en su provecho participe en el asunto, o en provecho de su cónyuge o compañero o compañera permanente, o de sus parientes, o de sus socios […]». Igualmente, la máxima instancia de lo Contencioso Administrativo ha sostenido que la configuración de la causal de conflicto de intereses como motivo de la pérdida de investidura, exige los siguientes presupuestos: a) Que exista un interés directo, particular y actual: moral o económico. b) Que el congresista no manifieste su impedimento a pesar de que exista un interés directo en la decisión que se ha de adoptar. c) Que el congresista no haya sido separado del asunto mediante recusación. d) Que el congresista haya participado en los debates y/o haya votado. e) Que la participación del congresista se haya producido en relación con el trámite de leyes o de cualquier otro asunto sometido a su conocimiento.
En cuanto al interés directo, particular y actual: moral o económico, el Consejo de Estado ha precisado que dicho interés debe ser entendido como una razón subjetiva del funcionario que lo inhabilita para aproximarse al proceso de toma de decisiones con la ecuanimidad, la ponderación y el desinterés que la norma moral y la norma legal exigen y como el provecho, conveniencia o utilidad que, atendidas sus circunstancias, derivarían el congresista o los suyos de la decisión que pudiera tomarse en el asunto.33 Por esta razón, el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha sostenido que el conflicto de intereses debe analizarse en cada caso específico, para determinar si las particulares circunstancias fácticas en que se basa la causal imputada, por la actuación del miembro de la Corporación Pública, su 32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejera ponente María Claudia Rojas Lasso, sentencia del 24 de febrero de 2015, radicado 11001-03-15-000-2012-01139-00 (PI-2012-01139 y 2012-01443), actor: Saúl Villar Jiménez, accionados: Jesús Ignacio García, Carlos Eduardo Enríquez Maya, Juan Carlos Restrepo Escobar, Juan Manuel Corzo Román, Luis Fernando Duque García, Martín Emilio Morales Díaz y contra los Representantes a la Cámara: Alejandro Carlos Chacón Camargo, Germán Varón Cotrino, Carlos Edward Osorio Aguilar, Gustavo Hernán Puentes Díaz, Orlando Velandia Sepúlveda y Roosevelt Rodríguez Rengifo. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente Ramiro Pazos Guerrero, sentencia del 14 de julio de 2015, radicación 11001-03-15-000-2012-01350-00(PI), actor Jorge Alberto Méndez García, demandado Amanda Ricardo de Páez.
Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 16 cónyuge o compañero permanente, o sus parientes, o socios, se contraponen con el interés comprometido en el asunto o materia en el que intervenga. Conforme a lo expuesto, la actuación del servidor público termina enfrentando dos intereses divergentes, uno directo y particular que es el que se desprende de la afectación que sufre él mismo o su círculo más próximo y el interés general al que debe dirigirse toda actuación pública y/o ejercicio de función administrativa.
Advertida la contraposición de intereses, el servidor deberá manifestarlo a través del correspondiente impedimento, so pena de incurrir en violación al régimen de conflictos de intereses y hacerse merecedor, entre otras posibles consecuencias adversas, de la pérdida de su investidura materia de litigio. 4.9.2. Caso concreto La Sala procederá con el análisis objetivo de la referida causal, para después, en caso de comprobarse la ilicitud de la conducta, abordar el elemento subjetivo de imputación, en cuanto a la conducta desplegada por el accionado, según los hechos que informan la solicitud de pérdida de investidura.
De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, es claro que el señor Carlos Mario Gil Castañeda, fue elegido concejal del municipio de Pereira, para el período 2023-2027, mediante acta E-27 del 4 de noviembre de 2023. Referente a establecer las presuntas causales de pérdida de investidura, tal como fue planteado en la demanda, resulta necesario hacer alusión al marco fáctico de la sesión del Concejo Municipal del 28 de junio del 2024, la cual de acuerdo con el Acta 093 aportada, se constata que el señor Carlos Mario Gil Castañeda respondió el llamado a lista inicial para conformar el cuórum decisorio del orden del día (minuto 00:01:26).
Asimismo, se acredita que en el orden del día se incluyó el trámite de recusación de acuerdo al auto de la Procuraduría Regional, se señaló luego del llamado a lista que había quorum para deliberar y decidir y en lo que respecta al trámite de la recusación, queda demostrado que el presidente de la Corporación solicitó el retiro de la Sesión Plenaria a los concejales Wilfor López Toro y Gustavo Andrés Montes Ayala, por haber sido aceptado el impedimento por ellos manifestado; además, se dio una explicación inicial del trámite a surtir, por parte del asesor jurídico del Concejo del Municipio de Pereira, abogado Sergio Martínez López, en el siguiente sentido: «[…] vamos entonces a explicar cuál es el proceso.
La Procuraduría Regional de instrucción de Risaralda nos devuelve la recusación que se les había enviado, la recusación presentada por la señora Maritza Ladino Hernández, el 6 de mayo, manifestando que nosotros en plenaria debemos resolver dicha recusación. De acuerdo al procedimiento que se ha adoptar y lo que ha tenido la jurisprudencia y las altas cortes donde le dan aplicación a la forma de votar y nos homologan a lo que se asemeja en el Congreso de la República, nos dicen que cuando se presenta este tipo de recusaciones lo que hemos de hacer es lo siguiente: Primero, el concejal que se recuse se le, se le informa las causales por las cuales lo están recusando, posteriormente el concejal manifiesta si acepta o no acepta Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 17 dicha causal.
Posteriormente la plenaria vota si acepta o no acepta los argumentos dados por el concejal en el tema de aceptar o no aceptar dicha recusación. Como en el caso que nos ocupa están los 19 concejales recusados de los cuales dos ya tienen autorización por plenaria para retirarse, por un conflicto que tiene, entonces quedan los 17 restantes.
Entonces los 17 tienen que entrar a votar y aquí vamos a aplicar el concepto también de bancadas, cuando se recusa ejemplo al partido liberal, a un concejal del partido liberal, este explicará si está de acuerdo no está de acuerdo con la recusación, plenaria vota sobre lo manifestado por este, si la acepta o la rechaza, pero su partido no vota por ese concejal y así cada partido que esté conformado o que tenga plenarias.
Posterior a la votación de los 17 concejales restantes se decide en plenaria entonces, si se acepta o si se rechaza la recusación, si se acepta pues se el trámite necesario si se rechaza se devolverá a la peticionaria informándole que esta ha sido rechazada […]». (Negrillas fuera de texto) Luego de que el asesor jurídico del Concejo de Pereira, Sergio Martínez López interviniera para dar las explicaciones sobre el documento de la Procuraduría respecto a la recusación formulada por la señora Maritza Ladino Hernández y sobre cómo se iba a resolver de acuerdo a la ley, tal como se constata en el Acta 093 de la sesión ordinaria del 28 de junio del 2024 y en la misma grabación de la sesión, una vez se inicia el punto cuatro del orden del día (minuto 10:37); esto es, la votación de la resolución de las recusaciones contra los 17 concejales, para ese momento, la totalidad de concejales, dado que a dos de ellos, los señores Wilfor López Toro y Andrés Montes Ayala, el presidente del Concejo Municipal de Pereira les había pedido salir del recinto en razón al impedimento manifestado y aceptado, tal como consta en la grabación y en el acta respectiva.
Se constata además de la grabación (inicia en el minuto 00:16:40) de la sesión del Concejo Municipal de Pereira celebrada el 28 de junio de 2024, que el secretario del concejo dio lectura la parte resolutiva de la decisión de la Procuraduría Regional de Risaralda así: «[…] Resuelve PRIMERO. Devolver el expediente contentivo de la recusación presentada por la señora Maritza Ladino Hernández en contra de los señores Diego Alberto Agudelo Gutiérrez, Sebastián Ciro Urrea, Juan Alejandro de la Cruz, John Esteban Gañan Ospina, Carlos Mario Castañeda, Elkin Gutiérrez, Héctor Augusto Hernández, Carolina Taborda, Carolina Herrera Taborda, Rodolfo José Martínez Barrios, Camilo Montoya Isaza, Carlos Hernán Muñoz Chávez, Nelson Pulido Alarcón, Manuel Ríos Bedoya, Ányelina Triana Sandoval, Carlos Enrique Torres Jaramillo, Gustavo Adolfo Villanueva, Michael Lopera Cardona en contra de los miembros del Concejo municipal de Pereira para que la plenaria delibere y decida lo pertinente de conformidad con su reglamento y las razones expuestas en, en este proveído SEGUNDO. Téngase en cuenta respecto de los concejales Wilford López Toro y Gustavo Andrés Montes Ayala que según el acta de sesión extraordinaria número 70 del 29 de mayo de 2024 ya se había agotado el procedimiento de aceptación de impedimentos para participar en la elección del personero de Pereira, período 2024 2028, conforme reglamento interno y previo a la radicación del escrito de recusación presentado por Maritza Ladino Hernández TERCERO. Por la secretaría común de la Procuraduría Regional de Risaralda de forma inmediata comuníquese el presente al presidente del Concejo municipal de Pereira la presente decisión para que la haga extensiva a los señores concejales Diego Alberto Agudelo Gutiérrez, Sebastián Ciro Urrea, Juan Alejandro de la Cruz, John Esteban Gañan Ospina, Carlos Mario Castañeda, Elkin Gutiérrez, Héctor Augusto Hernández, Carolina Herrera Taborda, Rodolfo José Martínez Barrios, Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 18 Camilo Montoya Isaza, Carlos Hernán Muñoz Chávez, Nelson Pulido Alarcón, Manuel Ríos Bedoya, Ányelina Triana Sandoval, Carlos Enrique Torres Jaramillo, Gustavo Adolfo Villanueva, Michael Lopera Cardona CUARTO. Por la secretaría comuníquese el contenido de la presente Providencia la señora Maritza Ladino Hernández QUINTO. Contra esta decisión no procede recurso […]».
Posteriormente, el presidente de la Corporación procedió a llamar a cada uno de los concejales presentes para que manifestaran si aceptaban o no la recusación, para que luego la plenaria respondiera si aceptaba o no la decisión de cada concejal. Del contenido de dicha acta se observa que el concejal accionado votó sobre la aprobación de no aceptación de la recusación de los siguientes concejales Diego Alberto Agudelo Cardona, Carlos Enrique Torres Jaramillo, Camilo Montoya Isaza, Elkin Alberto Gutiérrez Agudelo, Gustavo Adolfo Villanueva Peláez, Joan Manuel Ríos Bedoya, Maicol Lopera Cardona, Carolina Herrera Taborda, Carlos Hernán Muñoz Chávez, Nelson Pulido Alarcón, Rodolfo José Martínez Barrios, Juan Alejandro de la Cruz Méndez, Sebastián Ciro Urrea, Héctor Augusto Hernández Tobón y John Esteban Gañán Ospina, lo cual fue aprobado respectivamente por la Plenaria, uno a uno de los señores concejales.
Para el caso del demandado, el presidente encargado realizó dicho procedimiento, así: Cuya votación fue la siguiente: Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 19 Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 20 En consecuencia, se le informó al demandado que fue aprobada su respuesta de no aceptación de la recusación en su contra.
También consta que la concejal Anyeline Sandoval Triana, quien hace parte del partido Mira, no aceptó la recusación y al momento de someter a votación de la plenaria, el concejal accionado votó afirmativamente, por lo que fue aceptada por la plenaria la oposición de la recusada, como se detalla a continuación: Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 21 Finalmente, el presidente del Concejo Carlos Mario Gil Castañeda, a manera de reiteración y una vez surtido el trámite anterior, dispuso interrogar al Concejo en pleno sobre si aceptaban o no la recusación y ante la respuesta de no aceptación, fue sometida a votación nominal y pública de los 17 concejales, dado que a dos se les había aceptado el impedimento, se obtuvo el siguiente resultado: Un elemento de análisis que amerita resaltar en este mismo acápite es lo que refirieron los concejales Gil Castañeda y Sandoval Triana al momento de indagarse a cada uno por la recusación que se cursó, para lo cual expresaron que en relación con la causal del numeral 13 del artículo 11 del Cpaca que no compartían lista con alguno de los integrantes de la lista de legible a personero y, en específico, Gil refirió en el punto 14 «[…] no he participado en dicho listado, no tengo ningún interés, ni conozco de su existencia para organizar estas elecciones […]».
Cuando a la misma preguntaron, otros concejales señalaron (Carlos Enrique Torres): Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 22 Elkin Gutiérrez Agudelo: Gustavo Adolfo Villanueva: Carolina Herrera Taborda: Carlos Hernán Muñoz: John Esteban Gañán: Como se precisó en líneas anteriores la causal de pérdida de investidura se funda en diferentes disposiciones normativas y se concreta en los siguientes hechos: i) la participación para conformar el quorum decisorio por parte del demandado; ii) la participación en la votación de la resolución de las recusaciones contra los concejales Diego Alberto Agudelo Cardona, Carlos Enrique Torres Jaramillo, Camilo Montoya Isaza, Elkin Alberto Gutiérrez Agudelo, Gustavo Adolfo Villanueva Peláez, Joan Manuel Ríos Bedoya, Maicol Lopera Cardona, Carolina Herrera Taborda, Carlos Hernán Muñoz Chávez, Nelson Pulido Alarcón, Rodolfo José Martínez Barrios, Juan Alejandro de la Cruz Méndez, Sebastián Ciro Urrea, Héctor Augusto Hernández Tobón y John Esteban Gañán Ospina; iii) su permanencia en el recinto durante la votación para resolver la recusación en su contra y iv) resolver la recusación de su compañera de lista, Anyeline Sandoval Triana.
Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 23 Igualmente, conviene precisar y reiterar que el accionante fundamenta lo pretendido en la demanda con lo dispuesto en los numerales 1, 13 y 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, esto es: i) tener interés particular y directo, ii) tener decisión administrativa pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe resolver y iii) haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores.
Respecto a la figura del conflicto de interés, la Sección Quinta del Consejo de Estado, en providencia del 19 de septiembre de 2019,34 señaló: «[…] se configura en aquellas situaciones en las que el funcionario se vea impelido a expresar públicamente el provecho, utilidad o beneficio personal que la toma de una decisión pública puede generar en su vida privada, para ser sometido a valoración de sus pares.
Se trata entonces de un ejercicio de auto restricción del mismo servidor público, quien en su intimidad reconoce un potencial beneficio y luego lo transmite para que sean sus iguales quienes juzguen si dicha situación particular, en el marco de sus funciones, devela un provecho o ventaja personal […]». Sobre la configuración del elemento objetivo de las causales de pérdida de investidura, insiste el Tribunal que se encuentra demostrada la calidad de concejal del municipio de Pereira del señor Carlos Mario Gil y que tal calidad no fue objeto de controversia judicial. 4.9.3.
Interés directo En relación con la causal fundada en el numeral 1° del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, para esta Sala de Decisión no se encuentra probado el elemento objetivo, en tanto de las pruebas aportadas se puede establecer que el señor Carlos Mario Gil, tiene la calidad de concejal; sin embargo, tanto el acta como la grabación de la sesión, sumada a los testimonios dan cuenta que el concejal no conformó el quorum, ni votó sobre la aceptación o rechazo de la recusación en su contra, lo cual obedeció a la dinámica que estableció el órgano colegiado para la resolución de las recusaciones, tal como lo explicó el asesor jurídico y el secretario de la Corporación edilicia, procedimiento que además suponía la presencia del concejal en el recinto pues la fase inicial era indagar sobre la aceptación o no de la recusación. Para la Sala no es de recibo el argumento esgrimido por la parte accionante, en el sentido que esta causal se configura de manera objetiva por la simple presencia del concejal en el recinto, argumento fundado en fallo del Consejo de Estado,35 el cual no resulta aplicable al caso sub examine, en razón de su disimilitud fáctica y jurídica, en cuanto los fundamentos de hecho y de derecho del fallo en cita distan de lo aquí discutido, como que en dicho asunto la controversia no giró en torno a una recusación, sino a una manifestación de impedimento por parte de las concejales accionadas, al advertir un conflicto de intereses frente al trámite de un proyecto de acuerdo municipal, pese a lo cual no se separaron de la discusión del mismo y, por el contrario, estuvieron presentes, participaron en el trámite, conformaron el cuórum y votaron las 34 Consejo de Estado, Sección Quinta, magistrado ponente Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado 11001-03-28-000-2012-00055-00, demandado director de la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinu y de San Jorge 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Oswaldo Giraldo López, sentencia del 15 de mayo de 2025.
Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 24 proposiciones, actuaciones que no se presentan en el caso bajo estudio, pues como ya se señaló el señor Carlos Mario Gil, además de que en ningún momento se declaró impedido frente a la recusación formulada, no conformó el cuórum, ni votó sobre la aceptación o rechazo de la recusación en su contra, esto como consecuencia del trámite establecido, en el cual ni siquiera se le dio la oportunidad de pronunciarse de viva voz, por lo cual tampoco tuvo la oportunidad de declararse impedido, pues esta situación se sobrentendía del procedimiento acordado.
En consecuencia, frente a la causal reseñada, no obra prueba en la que se demuestre que el concejal demandado incurrió en una conducta contraria a la función pública, motivado por algún interés particular, en provecho suyo, de su familia o de un tercero, sino que el demandado se limitó a seguir las reglas previamente establecidas que lo excluían totalmente de la deliberación y decisión de su propia recusación y la del concejal de su bancada; luego entonces, no se acredita en dicha actuación ningún interés directo del señor Carlos Mario Gil.
Con base en lo expuesto, la Sala concluye que no se encuentran acreditados los presupuestos respecto a la pérdida de investidura por conflicto de intereses con fundamento en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1991, en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 del 2000, el numeral 1 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 y el ordinal 1 del artículo 12 del Acuerdo 14 del 2022 (Reglamento Interno del Concejo de Pereira, Risaralda), dado que el material probatorio no permite concluir que conformó el quorum o participó el concejal en el debate o votación del asunto, esto es, la resolución de su recusación. 4.9.4.
Decisión administrativa pendiente sobre la misma cuestión jurídica a resolver Por otro lado, se encuentra probado e incluso fue aceptado en la contestación de la demanda que, el señor concejal del municipio de Pereira Carlos Mario Gil, estuvo presente, participó para configurar el quorum y votó en la aceptación o denegación de la recusación contra los concejales Diego Alberto Agudelo Cardona, Carlos Enrique Torres Jaramillo, Camilo Montoya Isaza, Elkin Alberto Gutiérrez Agudelo, Gustavo Adolfo Villanueva Peláez, Joan Manuel Ríos Bedoya, Maicol Lopera Cardona, Carolina Herrera Taborda, Carlos Hernán Muñoz Chávez, Nelson Pulido Alarcón, Rodolfo José Martínez Barrios, Juan Alejandro de la Cruz Méndez, Sebastián Ciro Urrea, Héctor Augusto Hernández Tobón y John Esteban Gañán Ospina, con lo que en principio se podría afirmar que se cumplen con los presupuestos fácticos de la causal consagrada en el numeral 13 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, en tanto, el trámite que se surtió fue la votación para resolver las recusaciones por los mismos motivos que se habían interpuesto contra los concejales dentro de los cuales se encontraba el señor Carlos Mario Gil, esto en atención a los lineamientos dados por el Consejo de Estado36 al analizar un caso de conflicto de intereses de un concejal, providencia en la cual estableció los siguientes presupuestos: 36 Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Oswaldo Giraldo López, sentencia del 1 de febrero de 2018, radicación 66001-23-33-000-2017-00089-01(PI).
Reiterada en sentencia del 30 de mayo de 2019, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación 05001-23-31-000- 2017- 02538- 01 (PI). Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 25 «[…] Siguiendo decisiones de la Sala Plena de esta Corporación, esta Sección ha explicado los presupuestos que deben estar cumplidos para que se configure la causal de conflicto de intereses: a) Tener el acusado la calidad de concejal. b) Existir un interés directo, particular y concreto del acusado o de las personas que señala la ley37 distinto al propio de la función pública o al que le asiste a la comunidad en general, que le impida participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. c) La no manifestación de impedimento frente al asunto que es motivo de decisión. d) Haber conformado el quorum o participado el concejal en el debate o votación del asunto. e) Que su participación tenga lugar en un asunto de conocimiento funcional de la corporación [ ]» Con base en lo expuesto, frente a la conformación de quorum deliberatorio, decisorio y la votación respecto de las recusaciones formuladas frente al resto del concejales; es decir, con excepción de la propia recusación, en principio puede plantearse que, el señor Carlos Mario Gil: a) tiene la calidad de concejal, b) tenía un interés directo, particular y concreto por tener una decisión administrativa pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe resolver c) no manifestó su impedimento, d) conformó el cuórum y participó en la votación de las recusaciones de los demás concejales (salvo el propio) y e) fue un asunto de conocimiento funcional de la Corporación, con lo que se pueden dar por acreditados los presupuestos respecto de los numeral 13 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011.38 Pues bien, para la Sala Plena del Tribunal lo primero que refulge para resolver el debate judicial tal como es planteado en la demanda con respecto a dicha causal, es la siguiente pregunta: ¿Qué debe entenderse como una decisión administrativa en el escenario conceptual y jurídico de la actuación de una autoridad administrativa colegiada y bajo el marco del procedimiento para resolver recusaciones? Para responder habrá que determinar si aquella (la decisión administrativa) tiene las características de lo que la doctrina y la jurisprudencia denominan como un acto administrativo.
Precisamente, para el caso del concejo municipal, al decidir las recusaciones bajo el procedimiento legal y el establecido en la respectiva sesión, ante la ausencia de regulación específica cuando aquellas abarcan a todos los servidores que pueden votar, se puede reseñar que ab initio concurren muchas voluntades (las de cada uno de los concejales), puesto que cada uno de ellos vota, de lo que existe constancia en el acta y en el video y “el concepto tradicional de acto administrativo” ha estado referido a aquellas manifestaciones unilaterales de voluntad efectuadas por una autoridad administrativa en ejercicio de una potestad o función legalmente atribuida, dirigidas a producir determinados efectos jurídicos vinculantes en forma directa, ya sea con alcance general o particular.
Según esa concepción tradicional, la unilateralidad de la voluntad de la administración se muestra como un elemento esencial de todo acto administrativo, bajo la premisa de que la concurrencia de voluntades para el establecimiento de una relación jurídica de derecho público, sólo es exigible y 37 Cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho. 38 «[…] 13.
Tener el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o primero civil, decisión administrativa pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe resolver. […]» Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 26 tiene cabida cuando se trata de la celebración de contratos o convenios estatales.39 Ahora bien, para el caso concreto y siguiendo con el hilo argumental, lo cierto es que la expresión plural de los concejales se concreta en una sola manifestación unilateral de la voluntad de la administración, en cuyo proceso de formación y perfeccionamiento debe cumplirse una fase previa de discusión y votación al interior de la autoridad administrativa; luego entonces, al finalizar aquello desemboca en una sola voluntad vinculante que se materializa votando y alcanzando una mayoría, lo que la doctrina40 y algunas decisiones del Consejo de Estado41 identifican como un “acto administrativo colegial”, "que es el resultado de la integración de dos o más voluntades individuales, porque el órgano está compuesto por una pluralidad de personas físicas o «colegio»” El Consejo de Estado ha aludido a las siguientes nociones del acto administrativo en diferentes providencias, como se indica a continuación: «[…] Así las cosas, el acto administrativo, a la luz de la ley colombiana es una manifestación de voluntad, mejor se diría de la intención ya que ésta supone a aquélla, en virtud de la cual se dispone, de decide, se resuelve una situación o una cuestión jurídica, para, como consecuencia, crear, modificar o extinguir una relación de derecho.
Y esa decisión, proferida por autoridad competente —pública o privada en un proceso de privatización de lo público como el que se observa esporádicamente en el país—, está sujeta al control jurisdiccional de lo contencioso administrativo.42 Conforme a la doctrina, acto administrativo es la unilateral expresión de voluntad de la Administración por medio de la cual se crea, en forma obligatoria, una situación jurídica de carácter general, impersonal o abstracto, o bien, de carácter subjetivo, individual y concreto.43 Desde antes de la expedición del Decreto extraordinario 01 de 1984 la jurisprudencia más generalizada ha considerado que cuando la norma legal no exigía formas especiales a los actos administrativos, éstos podían tener tal naturaleza y carácter si contenían una manifestación unilateral de voluntad administrativa destinada a producir efectos jurídicos, por lo cual puede darse esa calidad en simples oficios o circulares.
Ese criterio jurisprudencial encontró consagración legal en el Código Contencioso Administrativo de 1984, en cuyo artículo 84 se dispuso que la acción de nulidad procede contra los actos de carácter "definitivo", y "también" contra los conceptos y circulares "que la administración quiera aplicar de modo general", y contra los actos de certificaciones y registro. […] 39 Acto administrativo consensuado.
Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Guillermo Vargas Ayala, sentencia del 10 de abril de 2014, radicación 05001-23-33-000-2012-00078-01, actor Frontino Gold Mines Ltda. - En Liquidación (FGM), demandado Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – Corantioquia. 40 BOQUERA OLIVER, José María. Estudios sobre el acto administrativo.
Madrid. Editorial Civitas, SA, 1988, quinta edición. p. 186. 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 19 de septiembre de 2023, radicación 11001-03-25-000-2022-00348- 00 (2832-2022), demandante Jorge Eliécer Castellanos Moreno, demandados Superintendencia de Notariado y Registro, referencia: Nulidad, temas: Rechazo de demanda - Actos no susceptibles de control judicial por no corresponder a la noción de acto administrativo. 42 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 22 de enero de 1988, magistrado ponente Hernán Guillermo Aldana Duque, expediente 0549, actor Eduardo Laverde Toscano, demandado Dirección General de Impuestos Nacionales. 43 Consejo de Estado, Sección Cuarta, magistrado ponente Jorge Dávila Hernández, auto del 13 de diciembre de 1976, expediente 4068.
En Anales página 476, Tomo XCI, cita del Diccionario Jurídico, Tomo I, Autores: María Elena Giraldo y Nubia González Cerón. También puede consultarse el sistema de búsqueda de jurisprudencia del Consejo de Estado. Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 27 De suerte que para que los actos de la administración tengan el carácter de administrativos deben ser, además de decisorios, definitivos, o de trámite que adquieran esa calidad.44 Para resolver, cabe recordar que la expedición irregular del acto administrativo es un vicio de nulidad que se configura cuando la administración desconoce las normas que regulan los requisitos o procedimientos legales exigidos para la expedición de la decisión administrativa.
Para esta Corporación: «cuando la ley establece requisitos de apariencia o formación de los actos administrativos, sean éstos de carácter general o de carácter particular y concreto, los mismos se deben cumplir obligatoriamente, cuando quiera que la Administración pretenda tomar una decisión que corresponda a aquellas que se hallan sometidas a tales requisitos, de tal manera que su desconocimiento, conducirá a que se configure, precisamente, la causal de nulidad en estudio, es decir, expedición irregular del acto administrativo o vicios de forma»45 [E]l acto administrativo, por esencia, consiste en una manifestación de autoridad en ejercicio de función administrativa, entendida ésta como que aquella función estatal “que se ejerce por parte de los agentes del Estado y los particulares expresamente autorizados para ello por la ley46, que a diferencia de la función legislativa se ejerce en el plano sublegal47, y, que excepto las supremas autoridades administrativas, se caracteriza por la presencia de un poder de instrucción”, criterio éste expuesto con antelación en otro fallo de acción de cumplimiento el 10 de febrero de 200048 […]».49 Para la Corte Constitucional50 «[…] El acto administrativo representa el modo de actuar ordinario de la administración y se exterioriza por medio de declaraciones unilaterales o bien orientadas a crear situaciones jurídicas generales, objetivas y abstractas o bien orientadas a crear situaciones concretas.
Los conceptos no configuran, en principio, decisiones administrativas pues no se orientan a afectar la esfera jurídica de los administrados, esto es, no generan deberes u obligaciones ni otorgan derechos. En el evento que el concepto se emita a solicitud de un interesado, éste tiene la opción de acogerlo o no acogerlo […]».51 Recapitulando y para efectos del presente proceso, entiende la Sala Plena que en el marco del procedimiento que debe surtir un cuerpo colegiado de naturaleza administrativa, para decidir las recusaciones de sus miembros por votación, la voluntad de su mayoría, es (o concreta) la manifestación unilateral de la voluntad de dicha autoridad, que produce efectos jurídicos de carácter particular frente a quienes se está decidiendo, pero no es exactamente un acto administrativo, es una etapa previa para tomar la decisión de fondo en este caso la elección del personero municipal, que sí materializa un acto administrativo susceptible de control judicial y si a lo explicado se suma el contenido del artículo 12 inciso 2° del Cpaca que expresamente indica que la autoridad competente decidirá de plano sobre los impedimentos y el inciso 3° sobre recusaciones remite al inciso 44 Consejo de Estado, Sección Cuarta, magistrado ponente Gustavo Humberto Rodríguez, providencia del 4 de abril de 1986, expediente 0001, actor Compañía de Financiamiento Comercial Grancolombiana de Promociones SA, demandado Superintendencia Bancaria. 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, consejero ponente Ramiro Saavedra Becerra, providencia del 13 de mayo de 2009, radicación 11001-03-26-000-2004-00020- 00(27832). 46 Como es el caso por ejemplo de las Cámaras de Comercio, a quienes la ley les ha encomendado el manejo del registro mercantil (arts. 26 y 27 del Código de Comercio) y el registro de proponentes para la contratación estatal (art. 22 de la ley 80 de 1993); o la función notarial confiada a los particulares (art. 1° del dec. 960 de 1979), etc. 47 Es decir, con una doble sujeción normativa: la primera a la Constitución, y la segunda a la ley; a diferencia de la función legislativa que se ejerce con subordinación tan sólo a la Constitución. 48 Esta es precisamente una de las notas esenciales que permite distinguir la función administrativa de la función jurisdiccional 49 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de febrero de 2000, expediente AC-9407. 50 Según lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencias C-487 de 1996, T-877 de 2000, T-807 de 2000, los conceptos rendidos por la administración no configuran, en principio, una decisión administrativa.
No son declaraciones orientadas a desplegar efectos jurídicos en el sentido de imponer obligaciones y generar derechos a los administrados. 51 Sentencia C-542 de 2005, magistrado ponente Humberto Antonio Sierra Porto. Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 28 segundo del mismo artículo, no cabe duda que sí existía una decisión administrativa pendiente de resolverse, en la que se controvierte la misma cuestión jurídica que el concejal demandado debía resolver, en los términos del numeral 13 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011. 4.9.4.1.
Análisis del elemento subjetivo Como se cumplen con los presupuestos del elemento objetivo en el presente caso respecto al numeral 13 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, es menester abordar el elemento subjetivo, entendido este como el análisis del dolo y la culpa, el primero como la intención positiva de lesionar un interés jurídico y la segunda atañe a un concepto que está ligado a la diligencia debida para el desarrollo de determinada actividad, tal como lo concluyó el Consejo de Estado, Corporación que en síntesis señaló:52 • El dolo se entiende como la intención positiva de lesionar un interés jurídico, mientras que la culpa se relaciona con la falta de diligencia debida en el ejercicio de una actividad pública.
El análisis de estos elementos exige determinar si el sujeto conocía o debía conocer la ilicitud de su conducta. La jurisprudencia ha sido clara en que no puede haber responsabilidad objetiva en estos procesos, conforme al artículo 29 de la Constitución. • La sentencia SU-424 de 2016 de la Corte Constitucional establece que el juicio de pérdida de investidura debe considerar las circunstancias particulares del caso, evaluando si el demandado sabía o debía saber que estaba inhabilitado.
Se enfatiza que las sanciones deben basarse en conductas culpables, no en responsabilidad objetiva. • La sentencia del Consejo de Estado del 25 de mayo de 2017 señala que el candidato tiene la obligación de conocer el marco normativo del cargo al que aspira. Sin embargo, este conocimiento debe evaluarse según su formación, profesión y las acciones que haya tomado para informarse, como solicitar conceptos jurídicos.
Si se demuestra que actuó con diligencia, podría estar exento de culpa. • La sentencia SU-632 de 2017 refuerza que la culpabilidad debe analizarse verificando si el sujeto conocía o debía conocer la ilicitud de su conducta, y si existían circunstancias como fuerza mayor que pudieran excluir la culpa. • En la sentencia del 10 de mayo de 2018, el Consejo de Estado concluye que la omisión de conocer las inhabilidades constituye una conducta negligente.
El candidato debió actuar con cautela y verificar el régimen de inhabilidades aplicable. • La sentencia del 11 de junio de 2020 reitera que la ignorancia de la ley no excusa la conducta. El análisis del elemento subjetivo exige determinar 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez, sentencia del 11 de mayo de 2023, referencia medio de control de pérdida de investidura de concejal, radicación 250002315000202201016-01, solicitante Yessika Tatiana Barrera Barrera, concejal Martín Rivera Alzate.
Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 29 si el sujeto tenía conocimiento de la ilicitud o si, por falta de diligencia, debió conocerla. • Finalmente, la sentencia del 11 de marzo de 2021 aclara que no basta con haber solicitado asesoría jurídica para exonerarse de responsabilidad. El juez debe examinar la calidad de las consultas realizadas y si estas fueron suficientes para generar un convencimiento razonable de que no se estaba incurriendo en una causal de pérdida de investidura. • En conclusión, para que proceda la pérdida de investidura, debe demostrarse que el comportamiento fue doloso —con conocimiento e intención de infringir la ley— o gravemente culposo —por falta de diligencia inexcusable—.
El análisis debe ser individualizado, considerando las circunstancias personales del demandado y las acciones que haya tomado para cumplir con sus deberes legales. Ahora bien, analizados los presupuestos establecidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, el material probatorio allegado al proceso y acogiendo los argumentos esbozados por el señor agente del Ministerio Público, concluye este Tribunal que no concurren los elementos para la estructuración de la causal invocada por el solicitante con fundamento en el numeral 13 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011.
Para la Sala, el argumento esgrimido por la parte demandante, en relación con la acreditación del elemento subjetivo no tiene vocación de prosperidad, dado que, tal como se pudo constatar del acta, la grabación de la sesión y de los testimonios recaudados, el actuar del concejal obedeció al trámite que decidió el Concejo Municipal de Pereira, teniendo en cuenta la remisión realizada por la Procuraduría Regional de Risaralda, la cual indicó que las recusaciones debían ser devueltas al órgano colegiado para que la plenaria delibere y decida lo pertinente de conformidad con su reglamento y que se trataba de una circunstancia sui generis, que implicaba la recusación de todos los concejales que podían votar, lo que no estaba regulado en el reglamento interno de la Corporación. Siguiendo el hilo argumental, el trámite que explicó el jurídico del Concejo Municipal se decidió con base en el reglamento interno que señala: «[…] Artículo 11.
Recusación: Presentada la solicitud de recusación con la respectiva motivación y citación de la causal que se invoca, se dará traslado al o a la Concejal recusado para que se pronuncie sobre la solicitud y manifieste si la acepta o no. Luego la Presidencia somete a consideración de la Plenaria la solicitud de recusación. La Secretaria informa el resultado de la votación. Aprobada la recusación, el o la Concejal deberá retirarse del recinto o Comisión y regresar sólo cuando se pase a un punto o tema diferente del orden del día. Parágrafo.
Aceptada o negada una recusación a un o una Concejal en el trámite de un Proyecto de Acuerdo en Comisión, no será necesario volver a considerarse en la Plenaria de la Corporación a menos que se presenten circunstancias nuevas que varíen los fundamentos de la misma. En todo caso el o la Presidente de la Comisión Permanente informará por escrito a la Presidencia de la Corporación sobre la decisión tomada […]».
Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 30 Al trámite indicado, según lo explicó el asesor jurídico del concejo municipal en la sesión del 28 de junio de 2028, se agregó, con base en la Ley de Bancadas (Ley 974 de 2005) y Reglamento del Congreso de la República (Ley 5ª de 1992), una regla consistente en que los concejales no podrían participar en su propia votación y en la de sus compañeros de bancada.
En este sentido resulta oportuno traer a cita lo determinado por la Corte Constitucional en sentencia C-1040 de 2005, que al decidir sobre la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004 “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, precisó sobre la posibilidad de que los congresistas que manifiestan un impedimento participen en la definición de otros impedimentos, al considerar que ello no vulnera ni la Constitución ni el reglamento interno, aun tratándose sobre un mismo asunto y causal semejante, argumentos que por semejanza pueden ser aplicados también al trámite de los impedimentos y recusaciones presentados en los concejos municipales, como aconteció en este caso: «[…] La Corte concluye, a la luz de las anteriores consideraciones, que no es de recibo la tesis, en el sentido de que es aplicable al tema del debate y votación de los impedimentos en el Congreso el régimen procedimental establecido por el Código de Procedimiento Civil para las recusaciones de los jueces, ni otro establecido en códigos aplicables en el ámbito judicial.
Es así como ninguna norma de la Constitución o de la Ley 5ª de 1992 prohíbe que quien se ha declarado impedido participe en la decisión de los impedimentos manifestados por otros congresistas. Lo que está vedado es que el congresista que ha solicitado ser declarado impedido, vote a favor o en contra de su propio impedimento. No obstante, nada prohíbe que decida sobre los impedimentos manifestados por otros congresistas.
En efecto, no hay prohibición expresa al respecto y no se pueden trasladar al proceso legislativo reglas típicas de los procesos judiciales. Mucho menos puede hacerse ese traslado cuando ello implica separar al congresista del ejercicio de sus funciones de representación política, lo cual sólo procede cuando se le ha ‘aceptado el impedimento’, como lo establecen expresamente los artículos 124 y 293 de la Ley 5ª de 1992.
Sólo cuando se le ha aceptado el impedimento, cabe excusar a un congresista del deber de votar. […] (2) Por otra parte, ha de tenerse en cuenta que cada manifestación individual de impedimento obedece a consideraciones subjetivas sobre circunstancias eminentemente personales de los congresistas (artículo 291, Ley 5ª de 1992), lo cual permite distinguir cada situación de las demás en la medida en que cada congresista debe valorar, antes de manifestar un impedimento, si su situación particular tiene sobre su voluntad una incidencia tal que le impide participar en el trámite de una ley o, excepcionalmente, de una reforma constitucional.
De ahí que el artículo 182 de la Constitución señale que la declaración de impedimento ha de basarse en una creencia, es decir, en una apreciación eminentemente subjetiva sobre la situación individual en que se encuentre el congresista respecto de un proyecto determinado. Por el sólo hecho de invocar la existencia de un conflicto de intereses, el parlamentario no pierde la competencia para pronunciarse sobre otros impedimentos, pues ellos son por naturaleza personalísimos, en la medida en que se refieren a la afectación del fuero interno del funcionario al cual acceden (Ley 5ª de 1992, art. 291), lo cual permite distinguir cada situación de las demás en la medida en que cada congresista debe valorar, antes de manifestar un impedimento, si su situación particular tiene sobre su voluntad una incidencia tal que le impide participar en el trámite de una ley o, excepcionalmente, de una reforma constitucional.
Por lo anterior, es indiscutible que cada impedimento es diferente, pues obedece a la apreciación subjetiva de circunstancias personales de un congresista que “cree” estar impedido, y por lo mismo, alejado de los principios de transparencia y objetividad que deben regir en el ejercicio de sus funciones53. En este sentido, si los 53 Sobre la materia, se sostuvo en la Asamblea Nacional Constituyente, al vincular los conflictos de intereses con la declaración de impedimento: “En cuanto al conflicto de interés prácticamente se repite la norma que Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 31 impedimentos no corresponden tan sólo a la valoración objetiva de un comportamiento, sino que, por el contrario, priman en ellos las consideraciones personales que se tengan por el funcionario que lo formula; es obvio que, bajo esa medida, cada cual está impedido para participar en la votación de su propio impedimento, pero no para decidir los impedimentos de los demás, ya que siempre se encontraran motivaciones diferentes que deben ser resueltas de distinta manera, teniendo en cuenta la variedad de matices que admite el comportamiento humano54. […] (3) Adicionalmente, insiste la Corte en que los congresistas tienen el deber de asistir a las sesiones del Congreso y votar en las decisiones que adopten las Cámaras (Ley 5ª de 1992. art. 127); el Reglamento del Congreso no efectúa distinción alguna en cuanto al alcance de este deber de votar, es decir, no lo restringe exclusivamente a los proyectos de ley o acto legislativo que se encuentren a consideración de las Cámaras, se extiende, por lo tanto, a todos los asuntos cuya decisión se plantee a los congresistas, incluyendo la definición de los impedimentos por conflictos de interés. Los congresistas sólo pueden ser excusados de este deber de decidir efectivamente después de que les haya sido aceptado el impedimento, como lo disponen expresamente los artículos 124 y 293 de la Ley 5ª de 1992.
Esto es entendible, dado que los congresistas representan a sus electores y no pueden eludir su función de representación política para la cual fueron elegidos sin que previamente se les haya aceptado el impedimento por la plenaria o la comisión constitucional permanente de cada cámara. De lo contrario, sería fácil evadir el cumplimiento de sus responsabilidades y también se abrirá la puerta para paralizar la actividad del Congreso. […] Así las cosas, los argumentos expuestos en la demanda parten entonces de un supuesto equivocado, pues bajo ninguna circunstancia la manifestación personal de un impedimento equivale directamente a estar impedido para decidir de fondo respecto de otras materias, así las mismas guarden una relación de conexidad material con el asunto que fundamentó dicha declaración, como lo es, en este caso, participar en la decisión de otros impedimentos.
La razón para que ello ocurra se encuentra en que mientras la situación de la persona que manifiesta un impedimento no se resuelva por la autoridad competente, ella puede proferir todos los actos que correspondan al ámbito ordinario de su competencia, ya que no existe una decisión que formalmente la inhabilite para el efecto, como manifestaciones de los principios constitucionales de buena fe y celeridad de los procedimientos.
Si la buena fe gobierna los impedimentos legislativos, debe presumirse que tanto la declaración del congresista como su actuación previa a la aceptación, se realiza con honestidad, pulcritud y lealtad, lo que permite concluir que no sólo la comunicación dirigida al Presidente es transparente, sino también su participación en la decisión de los impedimentos de sus colegas […]».
Lo expuesto conduce a la Sala a concluir que, en el presente caso, no se encuentra probado el elemento subjetivo, dado que, el concejal Carlos Mario Gil actuó bajo lo dispuesto en el reglamento interno de concejo para dar trámite a las recusaciones, de acuerdo a la explicación previa que les había impartido el jurídico de la Corporación y en atención a la remisión realizada por la Procuraduría Regional de Risaralda; en consecuencia, la conducta del hoy demandado no configura el elemento cognoscitivo del dolo, en tanto no se probó que tuviese el conocimiento e intención de quebrantar el ordenamiento jurídico vigente. fue creada en el Reglamento de la Asamblea Nacional Constituyente y es que; los congresistas estarán obligados a poner en conocimiento de la respectiva Cámara sus conflictos de interés de carácter moral o económico, que los inhiba para decidir sobre asuntos sometidos a su consideración, esta es una norma que no puede ser realmente más precisa, puesto que es muy difícil, definir en qué consiste una situación tan subjetiva que inhiba para decidir libremente sobre un asunto, entonces se deja a la consideración del mismo congresista, aunque obviamente si hay una razón objetiva que permita tipificarlo pueda recusarse ( )”. 54 Tal y como ha sucedido, por ejemplo, en esta Corporación en los Autos 172 de 2003 y 080A de 2004 (magistrado ponente Rodrigo Escobar Gil).
Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 32 En igual sentido, no se configura el actuar culposo, en tanto la decisión del concejo municipal fundada en las particularidades del asunto; esto es, el trámite de las recusaciones de todo el órgano sin tener un trámite específico para ello en su reglamento interno, sumado a la devolución por parte de la Procuraduría específicamente para que la plenaria delibere y decida lo pertinente de conformidad con su reglamento, más el concepto previo del jurídico de la Corporación antes de la votación y en la estructuración de dicho procedimiento, implica que la participación del concejal demandado en la votación de las recusaciones de los demás concejales no es desatinada, responde a un razonamiento jurídico lógico y en consecuencia no es gravemente culposa, así lo ha concluyó el Consejo de Estado al analizar un caso con presupuesto fácticos similares en el cual indicó:55 «[…] Del acta núm. 039 de 17 de mayo de 2022, la Sala evidencia que era la primera vez, desde los inconvenientes sufridos con la presentación masiva de recusaciones en el trámite de la revisión general del POT de Bogotá, D.C., que el Concejo de Bogotá, D.C. acudía al recién modificado artículo 118 del Acuerdo núm. 741 de 25 de junio de 2019, respecto del ‘Trámite de los impedimentos y de las recusaciones’, con el ánimo de rechazar todas las recusaciones que llegaron apenas una hora antes del inicio de la sesión prevista para elegir al contralor distrital.
Ello, en medio de una palmaria confusión entre los miembros de la plenaria, en la que no hubo consenso generalizado acerca de cuál era el trámite que tenía que seguir el escrito de 17 de mayo de 2022, pues algunos sostuvieron que debía surtirse el respectivo traslado al recusado y suspenderse la sesión hasta que se resolvieran todas las recusaciones, mientras que otros sostenían la tesis que finalmente se impuso, -entre ellos el concejal accionado-, según la cual tenía que ser rechazada por ausencia de requisitos y resultar abiertamente temeraria por dilatoria.
Por lo tanto, el intento de aplicar una nueva norma reglamentaria, implementada con el ánimo de evitar la interrupción injustificada del procedimiento de elección del contralor distrital de Bogotá, D.C., teniendo como reciente antecedente la no aprobación de la revisión del POT de Bogotá, D.C., -luego que la interposición y trámite de numerosas recusaciones conllevó a exceder los noventa días sin que aquél fuese expedido-, así como los inconvenientes de las recusaciones presentadas en el trámite de aprobación del ‘Presupuesto’ y ‘Área Metropolitana’, sin lugar a dudas representan un escenario confuso y novedoso que justifican, en este caso particular, la equivocación del concejal, quien en un lapso muy corto de tiempo tuvo que decidir respecto de si se abstenía o no de votar el rechazo del escrito de 17 de mayo de 2022, conducta que, a partir de lo corroborado en el expediente, permanece desprovista del dolo o culpa grave necesarios para la configuración de la causal de conflicto de intereses con fines de pérdida de investidura […]» (Énfasis añadido por el Tribunal) La jurisprudencia en cita permite colegir que, ante una situación en la cual no se tiene claridad sobre el trámite que se debe surtir, en este caso el de las recusaciones masivas que involucran a toda la Corporación y en la cual el reglamento interno de la misma no establece nada, la actuación del concejal no resulta censurable pues en palabras del Consejo de Estado «esta desprovista del dolo o culpa grave necesarios para la configuración de la causal de conflicto de intereses con fines de pérdida de investidura», a lo cual se debe agregar que, la participación del concejal se limitó a las reglas dadas por el concejo para resolver las recusaciones masivas que pueden desembocar en una parálisis 55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 27 de abril de 2023, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón, radicación 250002315000202200927011.
Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 33 institucional, sin que dicha intervención haya tenido alguna incidencia en los intereses particulares del investigado, pues se limitó a exponer las razones por las cuales la recusación en su caso no era procedente. Dicho lo anterior, si en gracia de discusión se aceptara que se cumplen los presupuestos del elemento objetivo del conflicto de intereses fundado en los numerales 1 y 13 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, bastarían los mismos argumentos desarrollados para el elemento subjetivo para no dar por acreditadas las causales, pues al igual que ocurrió con la votación de las recusaciones de los demás concejales, el actuar desplegado por el demandado frente a su recusación se limitó a cumplir las reglas establecidas desde el inicio por el Concejo en atención a la vicisitudes que se originan ante una recusación masiva de todos los concejales, esto es, la devolución de las recusaciones por parte de la Procuraduría Regional de Risaralda para que la plenaria decidiera según su reglamento y la ausencia de un trámite específico en dicho reglamento que regulase dicha circunstancia excepcional, para evitar el bloqueo institucional y al mismo tiempo dar trámite célere a las recusaciones.
Se itera, no se configuró el dolo y menos un actuar gravemente culposo, por el contrario, se acudió a concepto jurídico que, por cierto, no tiene las connotaciones de una construcción jurídica delirante o disparatada como lo pretende hacer ver la parte actora, antes bien, sopesó adecuadamente la situación al entender que si la recusación comprendía a todos los miembros del concejo ello exigía la participación de cada uno de ellos para resolver las de los restantes corporados (desde luego no miembros de su propia bancada) y, por lo mismo, no se podía vaciar de contenido la posibilidad que fuera la misma corporación político administrativa la que decidiera cada recusación, de lo contrario sería tanto como decir que el concejo debía decidir las recusaciones pero a su vez no podía votarlas, restando todo efecto útil a los preceptos que imponen –no meramente facultan- a resolver sobre las recusaciones.
Es pertinente añadir que este asunto no es de aquellos que constituyan una práctica censurable de las corporaciones de elección popular de un intercambio de favores enderezados a eludir una recusación respecto de una recusación a todas luces fundada, sino que, por el contrario, buscó evitar, dentro de los límites del ordenamiento jurídico, un entorpecimiento de las funciones propias de la Corporación edilicia. Tampoco puede hablarse de un vacío reglamentario absoluto comoquiera que el Acuerdo 14 de 2022 expedido por el Concejo municipal de Pereira sí reglamenta lo atinente a las recusaciones, lo novedoso en el aspecto fáctico es exclusivamente la recusación de todos los concejales, pero si estos debía resolver de todos modos la recusación (con independencia que fuera uno o todos los corporados) la abstención de todos en votar o el planteamiento automático de un conflicto de competencias, sería tanto como decir que la sola recusación de todos los concejales les inhibía de pleno derecho a votar las recusaciones de sus compañeros, conclusión desprovista de todo asidero.
Si bien, aquí se pudiera afirmar que la recusación era uniforme a todos los concejales, no por ello el análisis deja de ser personal o que los concejales debían ponerse de acuerdo para tomar la decisión en un solo sentido, por el contrario, debía resolverse la recusación respecto de cada concejal. Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 34 De la misma forma, no es de recibo el razonamiento formulado por el solicitante en el sentido de considerar que como la Procuraduría no es superior jerárquico del Concejo Municipal de Pereira, por lo que no podía ordenarle tramitar la recusación, luego entonces dicho acto debe de tomarse como una declaratoria de falta de competencia y con fundamento en ello se debió promover el conflicto.
Para la Sala, no se trata de una orden ni de una declaratoria de falta de competencia, sino de una simple devolución, que bien pudo acoger o no el concejo municipal. Así pues, el hecho de que la Corporación se hubiese valido de lo allí plasmado para sustentar el trámite impartido, no es algo diferente a que se compartieron los fundamentos esbozados por el órgano de control, sin que ello pueda catalogarse como injerencia o falta de competencia. Con base en lo expuesto, no resulta procedente la pérdida de investidura por conflicto de intereses con fundamento en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1991, en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 del 2000, el numeral 13 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 y el ordinal 13 del artículo 12 del Acuerdo 14 del 2022 (Reglamento Interno del Concejo de Pereira, Risaralda). 4.9.5.
Hacer parte de la misma lista de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado en el periodo electoral coincidente En relación con la causal de conflicto de intereses fundada en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, resulta oportuno traer a colación lo señalado por el Consejo de Estado para su configuración, sobre lo cual indicó: «[…] 52.
El Consejo de Estado, en sentencia de 19 de septiembre de 2019, consideró que la norma regula dos situaciones diferentes: i) haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores; y ii) haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores.
Sobre el particular, esta Sala explicó lo siguiente: […] Nótese que dicha norma emplea la letra «o», como una conjunción disyuntiva que denota «[…] diferencia, separación o alternativa entre dos o más personas o ideas […]» – Diccionario de la Lengua Española –, lo que indica, entonces, que existen dos alternativas que la configuran, a saber, i) el hecho de que la lista sea inscrita por el interesado y ii) la situación de que la lista sea integrada por el interesado.
La palabra «inscrita» – primera alternativa de la norma – es el participio irregular del verbo inscribir – Diccionario de la Lengua Española – siendo inscribir «[…] 2. tr. Apuntar el nombre de una persona entre los de otras para un objeto determinado […]», que en el contexto de la norma analizada – numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 – implica que el interesado en la actuación administrativa apuntó – ante las autoridades electorales – la lista de candidatos a cuerpos colegiados con el objeto de que estos participaran en la contienda electoral respectiva.
La palabra «integrada» – segunda alternativa de la norma – es el participio del verbo integrar – Diccionario de la Lengua Española – siendo integrar «[…] 1. tr. Dicho de diversas personas o cosas: Constituir un todo […] 2. tr. Completar un todo con las partes que faltaban […] 3. tr. Hacer que alguien o algo pase a formar parte de un todo […] 4. tr.
Comprender ( II contener). […]», concepto distinto a inscribir y que en el contexto de la norma analizada – numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 – implica que el interesado en la actuación administrativa Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 35 hacía parte y constituía la lista de candidatos a cuerpos colegiados que participarían en la contienda electoral respectiva […]”. 53.
Asimismo, la Sección Primera de esta Corporación, en sentencia de 20 de enero de 202356, consideró “[…] [r]epárese además que, abundante jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que el cumplimiento de este requisito no se circunscribe a cuestiones eminentemente legislativas, sino que es necesario que esa participación tenga lugar en un asunto de conocimiento funcional del servidor público de elección popular; eso significa que el impedimento no solo puede darse en el ejercicio de funciones normativas, sino también políticas, electorales y administrativas […]».
Se aplica esta colegiatura a verificar en el caso concreto las enunciadas circunstancias en que se señala configurada la causal de pérdida de investidura por conflicto de intereses; esto es: i) que el concejal demandado haya hecho parte de listas de candidatos al concejo municipal de Pereira inscritas o integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa; ii) la concurrencia antagónica entre el interés particular y el interés público que afecta la decisión a tomar y obliga a declararse impedido a quien deba tomarla;57 iii) que el concejal no manifieste su impedimento a pesar de que exista un interés directo en la decisión que se ha de adoptar o no haya sido separado del asunto mediante recusación; iv) que el concejal haya participado en los debates y/o haya votado y v) que la participación del concejal se haya producido en relación con el trámite de leyes o de cualquier otro asunto sometido a su conocimiento.
Respecto a la pertenencia a la misma lista de candidatos, de las pruebas aportadas se puede establecer el señor Carlos Mario Gil Castañeda tiene la calidad de concejal por el Partido Concejo - de la U – Político Mira y la señora Anyeline Sandoval Triana tiene la calidad de concejal por el Partido Concejo de la U – Político Mira, según las respectivas credenciales E27 del 4 de noviembre de 2027.
Así: 56 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de enero de 2023, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación 05001233300020220096801(PI). Reiterada en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de mayo de 2023, Consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez, radicación 25000231500020220101601(PI). 57 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, consejero ponente Flavio Rodríguez Arce, concepto del 28 de abril de 2004, radicación 1572.
Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 36 Igualmente, en la certificación anexa a la demanda, proferida por la Registraduría Nacional del Estado Civil se indica respecto a la electa concejal Sandoval Triana: Se aprecia allí que fue electa por una lista conformada por el partido político de a U y Político Mira.
Lo cual concuerda con igual documento certificado por el órgano electoral en relación con al demandado: Igualmente, según el listado de inscritos al Concejo 2023, candidatos 2024-2027 se observan los 257 candidatos inscritos y respecto a los concejales referidos se indica: Agrupación Respald o o coalición Total Candi datos Nombre Apellidos Reng lón Tipo de inscripc ión Radicado Partido de la U-Partido político Mira Partido de la U / Partido político Mira 17 Anyeline Sandoval Triana 2 Manual E6CON2400 1000503700 1 Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 37 Partido de la U-Partido político Mira Partido de la U / Partido político Mira Carlos Mario Gil Castañed a 19 Y concuerda con el archivo Excel remitido por la misma entidad de la que se puede leer (se resaltan los concejales Sandoval Triana y Gil Castañeda): Ahora, según los testimonios y la contestación de la demanda, el demandado fue inscrito por medio de una coalición suscrita entre el Partido de la U (al cual pertenece) y el Partido Mira.
Respecto a la inscripción de la lista de candidatos de corporaciones públicas por medio de coaliciones, el Consejo de Estado58 explicó: El fundamento Constitucional y legal de la inscripción de listas en coalición está regulada por: • El artículo 262 de la Constitución Política: Permite que partidos y movimientos políticos con personería jurídica que sumados no superen el 15% de los votos válidos en la respectiva circunscripción, puedan presentar listas en coalición para corporaciones públicas. • El artículo 28 de la Ley 1475 de 2011: Establece requisitos para la inscripción de candidatos, incluyendo la cuota de género (mínimo 30% de uno de los géneros si se eligen 5 o más curules). • El artículo 29 ibidem: Regula los acuerdos de coalición, su contenido mínimo y su carácter vinculante. • La Resolución 2151 de 2019 del CNE: Define medidas operativas para la inscripción de listas en coalición, incluyendo el contenido mínimo del acuerdo y la exigencia de formalización mediante el formulario E-6.
En lo relativo a los requisitos del Acuerdo de Coalición debe contener como mínimo un objeto claro, el mecanismo de selección, la lista de candidatos y la duración. Por otra parte, la inscripción de candidatos se encuentra regulada en la Ley 1475 de 2011 en los siguientes términos: «[…] Artículo 28. Inscripción de candidatos. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones de 58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, magistrado ponente Luis Alberto Álvarez Parra, sentencia del 24 de agosto de 2023, radicación 11001-03-28-000-2022-00097-00 (principal), 11001-03-28- 000-2022-00043-00, 11001-03-28-000-2022-00049-00 y 11001-03-28-000-2022- 00087-00 (acumulados).
Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 38 elección popular previa verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos de sus candidatos, así como de que no se encuentran incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad. Dichos candidatos deberán ser escogidos mediante procedimientos democráticos, de conformidad con sus estatutos.
Las listas donde se elijan 5 0 más curules para corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta -exceptuando su resultado- deberán conformarse por mínimo un 30% de uno de los géneros. Los Partidos y Movimientos Políticos con Personería Jurídica podrán inscribir candidatos y listas para toda clase de cargos y corporaciones de elección popular, excepto para la elección de congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas […]».
Ahora bien, según el manual de inscripción de candidaturas autoridades territoriales 2023, expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil – SICE,59 las solicitudes para la inscripción de listas y constancia de aceptación de candidatos presentada por la coalición de partidos y movimientos políticos con personería jurídica para el Concejo Municipal se identifican con el formulario E- 6 CO, cuyos requisitos generales son: «[…] 1.
Formulario E-6 y sus anexos: El formulario de solicitud para la inscripción de candidatos y constancia de aceptación de candidaturas (E-6) se diligenciará y se generará en la plataforma web. Allí se registrarán los datos de los candidatos tales como número de cédula de ciudadanía, nombres y apellidos, edad y correo electrónico. El correo electrónico de cada uno de los candidatos y de las listas será indispensable, para remitir la dirección URL que les permitirá realizar la aceptación de su candidatura de manera virtual con el apoyo de la autenticación biométrica satisfactoria (HIT) como firma electrónica.
En cuanto a la información solicitada en los anexos, deberán registrarse en la misma plataforma, siempre y cuando se cuente con este al momento de la presentación virtual o física de la inscripción ante el funcionario electoral competente. […] De conformidad con lo establecido en la Resolución 2151 del 5 de junio del 2019, los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que decidan coaligarse para presentar lista de candidatos en coalición para corporaciones públicas deberán registrar en el momento de la inscripción de la lista el correspondiente acuerdo de coalición que deberá contener como mínimo: 1.
Descripción clara y expresa de la filiación política de cada uno de los candidatos y de las organizaciones políticas que otorga expresamente el aval. 2. Mecanismos por el cual se define el tipo de lista (con o sin voto preferente) y las reglas para su conformación, estableciendo el número de candidatos por cada partido o movimiento y la posición de los mismos al interior de la misma. 3.
Reglas para la modificación de las listas y cumplimiento de la cuota de género. 4. Reglas para definir la asignación de vallas, cuñas radiales y demás publicidad objeto de reglamentación por parte del Consejo Nacional Electoral. 5. Reglas para la presentación de informes de ingresos y gastos de la campaña, según corresponda, y los mecanismos a través de los cuales se llevará a cabo la auditoría interna. 6.
Reglas en cuanto a la financiación de las campañas, incluyendo los anticipos y la forma como se distribuirá la reposición estatal de los gastos de campaña. 7. Responsabilidad que le asiste a cada partido o movimiento en los eventos en que se infrinja la normatividad electoral. 8. Reglas para la actuación de los elegidos en las correspondientes bancadas.
El acuerdo de coalición al tener carácter vinculante implica que ninguno de los partidos y movimientos políticos o sus directivos y los promotores de los grupos 59 https://www.fcm.org.co/wp-content/uploads/2023/07/Manual-de-inscripcion-de-candidatos.pdf. Fecha de consulta 19 de agosto de 2025. Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 39 significativos de ciudadanos no puede inscribir o apoyar a candidato diferente al que fue designado por la coalición. Inobservar lo anterior es causal de nulidad o revocatoria de la inscripción del candidato diferente al de la coalición. […]».
En consecuencia, si bien no obra en el plenario el formulario de inscripción que contiene la lista de la coalición inscrita o integrada, de la prueba de la Registraduría se logra establecer que por medio de la coalición suscrita entre el Partido de la U y Partido Político Mira se inscribió en la misma lista a 17 candidatos para los cargos de concejal del municipio de Pereira, la cual se evidencia que tiene un único número de radicado, lo que permite deducir que integraron la misma lista y que, además, se inscribieron en la misma lista, dado que contiene las iniciales del formulario E6CON (lista de candidatos para el concejo municipal); de esta forma, se puede deducir que el concejal demandado hizo parte de listas de candidatos al concejo municipal de Pereira inscritas e integradas también por la concejal Anyeline Sandoval Triana en el período electoral coincidente con la actuación administrativa tendiente a resolver la recusación presentada en contra de la concejal Sandoval Triana y no aceptada por ella, en la medida en que, a pesar de tratarse de una coalición de partidos, los dos concejales fueron electos para un mismo periodo, bajo una misma lista, de hecho, ella tenía el renglón 2 de listado y él el número 19.
En relación con el segundo elemento del conflicto de interés (la concurrencia antagónica entre el interés particular y el interés público que afecta la decisión a tomar y obliga a declararse impedido a quien deba tomarla), conforme a la sentencia del Consejo de Estado60 respecto a los requisitos concurrentes para la configuración el conflicto de intereses a los concejales, se tiene lo siguiente que contar con Interés privado concurrente.
El que se parte como presupuesto si se configuran los elementos de la descripción típica de la norma que establece la causal, como se indica en el precedente que fue traído a colación por el demandante, que señala61: «[…] 108. La Sección Primera ha considerado que la ley entiende que en las situaciones descritas en el artículo 11 de la Ley 1437 se encuentra comprometida la imparcialidad y objetividad de los servidores públicos, precisamente, porque el legislador deduce que de esa situación surge un conflicto de interés ante la existencia de intereses personales, directos y actuales en relación con la decisión que debe adoptarse, derivados concretamente del hecho de haber integrado la misma lista con quien tiene interés en la actuación administrativa, en periodos electorales coincidentes. 109.
La previsión del legislador tiene sentido, toda vez que las causales de impedimento buscan precaver que el interés directo, personal y actual del servidor público, en este caso de elección popular, se mezcle con el interés general y prevalezca sobre este; circunstancia que, se reitera, el legislador deduce, previa y objetivamente, y, para el caso sub examine, la previsión ocurre en los casos en que integrantes de una misma lista a cargos de elección popular de las corporaciones públicas, tengan la posibilidad de participar y/o o votar un asunto en el que tenga interés alguna persona de aquellas con las que integró la lista, siempre que exista coincidencia de periodos […]».
De este modo, establecida la causal, obra una especie de presunción de interés, de las conocidas como aquella de hecho (juris tantum), pues se puede dar 60 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 14 de septiembre de 2023, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón, radicación 250002315000202201014011. 61 Consejo de Estado.
Sección Primera. Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de concejal Número único de radicación: 050012333000202400237-01 Solicitante: Walter Esneider Betancur Montoya Concejales: Gloria Cecilia Herrera Ospina y Luisa María Zapata Bernal Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 40 prueba en contrario.
En los términos también señalados por el mismo Consejo de Estado, en providencia que también hace parte de los argumentos de los alegatos de conclusión del demandante:62 «[…] Ahora, si bien la Sala reconoce que, no obstante, la existencia objetiva de la causal cabe la posibilidad de que el concejal acredite que en efecto no tenía interés porque su imparcialidad no resultaba comprometida, para que tal defensa prosperara, le correspondía entonces a la apelante acreditar las circunstancias que permitieran darle sustento […]».
Para el caso concreto, se desconoce en el presente proceso si en el acuerdo de coalición se fijaron reglas respecto al régimen de bancadas (Ley 974 de 2005 y Ley 1551 de 2012) y de las pruebas se deduce que cada concejal actúa bajo su propia filiación política (Carlos Mario Gil por el Partido de la U y Anyeline Sandoval Triana por el Partido Mira), por lo que cada uno actúa como representante del partido político al cual pertenecen y no se aplica el régimen de bancadas de manera conjunta.
Por otro lado, los argumentos que se tuvieron en cuenta para el análisis de la causal establecida respecto al numeral 13 (artículo 11 del Cpaca) son extrapolables al presente en sede de la dinámica que tenía la plenaria de la corporación edilicia para resolver el impedimento; es decir, ante la confusión en el procedimiento aplicable para la casuística de una recusación global dirigida a todos los concejales, la remisión que se hizo por parte de la Procuraduría General de la Nación y la cantidad de obstáculos que presentó la elección del personero municipal en aquella época.
Como elemento adicional, la causal establecida en el numeral 14 (haber hecho parte de la lista de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscrita o integradas también por el interesado en el periodo electoral coincidente con la actuación administrativa), generó en la dinámica correspondiente una concepción que condujo a considerarla por el actor en una forma diversa a como la contiene la acusación en este proceso judicial.
Lo anterior, conforme a manifestaciones hechas por miembros del Concejo de Pereira, al indagarse por su posición en relación con la causal específica señalaron no encontrarse en la misma lista de personas que integraran la lista de elegibles (ver páginas 21 y siguiente, acápite del caso concreto). Es decir, avizoraron que la causal es aplicable en relación con las personas que se encontraban interesadas en la actuación administrativa y no a los mismos concejales involucrados en la resolución de la recusación. De tal modo que la noción sobre el hecho de haber hecho parte de listas, que se suscitó en la plenaria del Concejo y que interesa a este proceso, fue enfocada hacia un punto distinto del previsto en la hipótesis normativa de la causal de recusación, no solamente por parte del accionado, sino también por el colectivo de los integrantes de la corporación político administrativa.
Ese entendimiento, si bien puede no compartirse, considera la Sala tiene los visos de plausible y más bajo la égida del elemento subjetivo que es en el cual se tiene el foco puesto. 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Oswaldo Giraldo López, sentencia del 31 de julio de 2025, referencia pérdida de investidura, radicación 27001 23 33 000 2024 00031 01, solicitante Nayibe Quejada Bejarano, concejales acusados Alipio Rentería y otros.
Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 41 Por otro lado, respecto a la formación académica del concejal demandado y su experiencia se indicó por parte del secretario general del Concejo: Como se puede observar no hay formación jurídica por parte del señor Gil, conforme las declaraciones rendidas, Anyeline Sandoval Triana y el demandado no actuaban como bancada dentro de las decisiones que se tomaban en el Concejo, por lo que puede decirse que se desvanece algún asomo de dolo en la configuración de la causal.
En relación con la culpa grave, como elemento subjetivo que puede dar a que se estructure también la responsabilidad solicitada por el demandante y conforme el marco conceptual ya aludido en relación con esta figura, no se avizora que el actuar del señor Gil haya sido descuidado, pues al igual que los demás concejales individualmente y la Corporación edilicia como tal, efectuaron consultas tendientes a que se siguiera adelante con el proceso eleccionario de personero o personera municipal de Pereira.
La culpa grave ha sido entendida por el Código Civil (artículo 63) como «[…] la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materias civiles equivale al dolo […]», por su parte ni la Ley 1881 de 2018 ni la 2003 de 2019, establecieron una definición de culpa grave, por lo que la remisión normativa al ordenamiento civil se hace pertinente, sin dejar de lado que el Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019), contiene la siguiente definición: «[…]
ARTÍCULO 29. Culpa. La conducta es culposa cuando el sujeto disciplinable incurre en los hechos constitutivos de falta disciplinaria, por la infracción al deber objetivo de cuidado funcionalmente exigible y debió haberla previsto por ser previsible o habiéndola previsto confió en poder evitarla. […]» El análisis en abstracto de la culpa no ha sido extraño en el Consejo de Estado.
Así, la Sala Séptima Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, en la sentencia de 20 de febrero de 2019,63 en foco a la culpa para este medio de control indicó bajo 4 filtros: 63 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Séptima Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, consejera ponente María Adriana Marín (E), sentencia del 20 de febrero de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018- 03883-00(PI), demandante Mesa Directiva de la Cámara de Representantes.
Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 42 «[…] i) si el congresista estaba en condiciones de comprender el hecho o circunstancia configurativa de la causa, ii) si le era exigible otra conducta o comportamiento, iii) si el congresista atendió las normas jurídicas y, finalmente, iv) si la sanción de pérdida de investidura, en el caso concreto, es necesaria para garantizar los fines fijados en la Constitución […]» No se debe dejar de lado que, para lo atinente a la desinvestidura de miembros de corporaciones territoriales, la competencia del Consejo de Estado en sede de segunda instancia se radica en la Sección Primera, que ha hecho uso del criterio definitorio del Código Civil para efectos de la culpa.
Inclusive ha evaluado la conducta para escrutar si se ha actuado de buena fe y en presencia de un error invencible:64 «[…] Aunque, al tenor del artículo noveno del Código Civil, la ignorancia de la ley no sirve para excusar su transgresión, hay por lo menos dos eventos en los cuales sí se configura una razón que puede justificar la conducta prohibida, porque implican que el accionado actúa de buena fe calificada y en presencia de un error invencible, verbigracia: (i) cuando los jueces han interpretado la disposición de una manera y luego modifican su criterio, lo que puede afectar el principio de confianza legítima, y (ii) cuando, precisamente para evitar esa ignorancia, la persona se asesora de un profesional idóneo y éste le aconseja mal, ello siempre y cuando no haya claridad en relación con el punto que se discute para la configuración de la causal de pérdida de investidura, dado que si ésta es clara no suple la falta de diligencia el hecho de solicitar un concepto.
En ese sentido, además de que los elementos de la configuración de la causal son claros, no obra prueba alguna que permita verificar que el acusado haya sido diligente, lo que implica que su actuar no estuvo amparado en la buena fe calificada proveniente de un error invencible […]» Con todo lo narrado la incursión del demandado en la descripción típica contenida en los dos numerales anteriores, tienen en común que el acompañamiento del profesional del derecho y el secretario general del Concejo, revistieron lo que se podría señalar una actitud cuidadosa del encartado y que la votación del impedimento de la edil con la fue inscrito en coalición no puede entenderse, en el análisis de la Sala, que edifica criterios para concluir mala fe, descuido o ignorancia supina.
Aunado a que, al interrogarse sobre la pertenencia a una misma bancada, expresaron que los concejales alusivos a la causal, no integraban la misma e ignoraban si hicieron parte de una misma lista por coalición con miras a la elección. Aunado a lo anterior, se reitera lo concluido en acápites anteriores, en el sentido que si bien el Acuerdo 14 de 2022 expedido por el Concejo municipal de Pereira reglamenta lo atinente a las recusaciones, lo novedoso fue que no contempló el procedimiento en caso de que la recusación se presente contra todos los concejales; por lo tanto, ante la falta de claridad sobre el trámite que se debe surtir, la actuación del concejal no resulta censurable a la luz de la causal invocada, debido a que la participación del concejal se limitó a las reglas dadas por el Concejo para resolver las recusaciones masivas que pueden desembocar en una parálisis institucional, sin que dicha intervención haya tenido alguna 64 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Oswaldo Giraldo López, sentencia del 16 de septiembre de 2021, radicación 47001-23-33-000-2020-00544-01(PI), actor Milton Miguel Cantillo Cadavid.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Oswaldo Giraldo López, sentencia del 29 de julio de 2021, radicación 68001-23-33-000-2019-00892-01(PI), actor Edwin Leandro Sánchez Castaño, demandado Iris Yecenie Villamizar Ruiz y otros. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Oswaldo Giraldo López, sentencia del 9 de junio de 2022, radicación 08001- 23-33-000-2020-00573-01, solicitante Edgar Osvaldo Altamar Castillo.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Oswaldo Giraldo López, sentencia del 25 de agosto de 2022, radicación 05001 -23 -33- 000-2020-02441-01, solicitante Juan Felipe Cano Marín. Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 43 incidencia en los intereses particulares del investigado, pues se limitó a exponer las razones por las cuales la recusación en su caso no era procedente Es decir, el actuar desplegado por el demandado frente a la recusación de su compañera de lista se limitó a cumplir las reglas establecidas desde el inicio por el Concejo en atención a la vicisitudes que se originan ante una recusación masiva de todos los concejales; esto es, la devolución de las recusaciones por parte de la Procuraduría Regional de Risaralda para que la plenaria decidiera según su reglamento y la ausencia de un trámite específico en dicho reglamento que regulase dicha circunstancia excepcional, para evitar el bloqueo institucional y al mismo tiempo dar trámite célere a las recusaciones.
Situación que, sin lugar a dudas, representa un escenario confuso y novedoso que justifica, en este caso particular, la equivocación del concejal, quien en un lapso muy corto tuvo que decidir respecto de si se abstenía o no de votar la no aceptación de la recusación presentado por la señora Maritza Ladino en contra de todos los concejales, conducta que, a partir de lo corroborado en el expediente, permanece desprovista de dolo o culpa grave necesarios para la configuración de la causal de conflicto de intereses con fines de pérdida de investidura.65 Al respecto, el Consejo de Estado66 precisó: «[…] Así las cosas, la Sala Electoral señaló que “[…] la debida satisfacción de los requisitos de procedibilidad de las recusaciones que se desprenden de los artículos 11, 12 y 16 del CPACA, en los términos en que han sido enunciados por esta Sección, esto es, (i) identificación del peticionario o justificación de su anonimato;
(ii) identificación del servidor sobre el que recae el conflicto de interés alegado; y, (iii) la exposición de las razones en que se funda aquel “encaminadas a ilustrar jurídica y probatoriamente si es del caso, la configuración de las causales de impedimento legalmente establecidas”, deben ser examinados como la carga mínima exigible para dotarlas del grado de seriedad necesario con el fin de darles trámite y que la autoridad proceda a resolverlas de fondo […]”67. […] En este punto, la Sala prohíja las consideraciones de la Corporación, en torno a que, (i) para el trámite de las recusaciones de las corporaciones públicas territoriales, por mandato del artículo 12 de la Ley 1437, este se debe aplicar ante la falta de norma expresa para su instrucción68, y (ii) que una hermenéutica sistemática de esa norma permite concluir que aquélla sí tiene aplicación en las actuaciones administrativas, de carácter electoral, que adelantan las corporaciones públicas territoriales. […] La Sala pone de relieve que son tres los objetivos claros que se deben procurar con ello: (i) corroborar la seriedad y solidez del escrito recriminatorio, el cual debe estar acorde con la complejidad del trámite político-administrativo, judicial, electoral o de control político, entre otros, que tenga a su cargo el concejal;
(ii) evitar las suspensiones y traslados, e impedir que el asunto sufra dilaciones injustificadas por la admisión de memoriales ligeros e insuficientes; y (iii) blindar el desarrollo integral del respectivo trámite en cumplimiento del deber constitucional, legal o reglamentario que convoque a la corporación territorial, 65 De acuerdo a lo concluido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 14 de septiembre de 2023, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón, radicación 250002315000202201014011. 66 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 14 de septiembre de 2023, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón, radicación 250002315000202201014011. 67 Cita de cita.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 17 de junio de 2021, radicación 032800020190006100 (acum), consejero ponente Luis Alberto Álvarez Parra. 68 Cita de cita. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 26 de junio de 2016, radicación 1100103280002016000800, consejero ponente Alberto Yepes Barreiro.
Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 44 garantizando así el interés superior de la función pública por encima de actos triviales, incorrectos o temerarios. […]». Ahora bien, revisado el material probatorio, se encuentra que no fue aportada la recusación presentada por la señora Maritza Ladino Hernández, pero de la intervención de la concejal Anyeline Sandoval se observa que las causales de recusación presentadas en su contra y los argumentos para no aceptarla, así: Del mismo modo, de las intervenciones de todos los concejales, se desprende que se presentó una sola recusación genérica contra todos con base en los mismos hechos y afirmaciones, sin realizar una exposición de las razones en que se funda con cada uno de los integrantes del Concejo, de manera que ilustrara jurídica y probatoriamente la configuración de las causales de impedimento legalmente establecidas en contra de cada uno, dada su naturaleza personal y subjetiva, por lo que la recusación no se encontraba dotada del grado de seriedad necesario que exige la ley.
En este contexto, en el que está involucrado una función pública de alto valor y peso constitucional, no cualquier escrito constituye una recusación formal con el potencial requerido para ser tramitada como tal, ni para lograr separar a la mencionada concejal del cumplimiento del deber funcional que le subsiste en calidad de servidora pública o apartarla de su intervención en el procedimiento administrativo de elección del personero; por lo tanto, no cabe duda que el escrito presentado por la señora Ladino Hernández no corresponde al de una recusación formalmente considerada y sí a un mecanismo cuyo trámite implicaba una dilación injustificada, porque no cumplió con los requisitos exigidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como del reglamento interno del Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 45 Concejo Municipal de Pereira, circunstancia que, por lo mismo, le impedía producir los efectos propios de tal instrumento de censura al interior del comportamiento del accionado.69 Por consiguiente, la intención de retardar la elección del personero municipal pone de manifiesto que al escrito presentado por la ciudadana Maritza Ladino Hernández se le pudo atribuir el carácter de infundada, carente de sustento, rechazarla de plano, como en efecto indicaron algunos concejales cuando se les interrogó por la misma de cara a su propia recusación. Sin embargo, conforme lo indicado por el jurídico de esa Corporación y el Secretario General se optó por el camino de dirigirse a que cada uno de los recusados se pronunciara sobre la misma, lo que generó el trámite ya conocido.
En otras palabras, en relación la concejal Sandoval Triana, la no aceptación de la recusación presentada y votada por el demandado encuentran justificación razonable y exculpatoria en tanto:70 • Actuó bajo la íntima convicción de que no eran parte de la misma bancada, dado que si bien existió un acuerdo de coalición cada uno conserva su filiación política, por lo que cada uno vela por los principios del partido político al cual permanecen. • Actuó bajo la íntima convicción de que no existe prueba con capacidad de separar a su compañera de lista del trámite electoral.
Por lo tanto, no puede admitirse que a partir de la extralimitación y uso irregular que se le imprimió al memorial de la señora Maritza Ladino Hernández, que invocó además unas situaciones irreales para ello, se derive la comisión de una conducta dolosa o gravemente culposa por parte del concejal Carlos Mario Gil; por el contrario, la actuación del concejal lo fue desprovista de cualquier dolo o culpa grave, lo cual descarta la prueba del elemento subjetivo de la causal de violación al régimen de conflicto de intereses con fines de pérdida de investidura.71 Con base en lo expuesto, no resulta procedente la pérdida de investidura por conflicto de intereses con fundamento en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1991, en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 del 2000, el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 y el ordinal 14 del artículo 12 del Acuerdo 14 del 2022 (Reglamento Interno del Concejo de Pereira, Risaralda).
Conclusión: Conforme a lo planteado en la parte considerativa de esta providencia, la Sala Plena de decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, bajo las reglas de la sana crítica72 no declarará la pérdida de 69 De acuerdo a lo concluido por el Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 14 de septiembre de 2023, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón, radicación 250002315000202201014011. 70 Ibidem. 71 Ibidem. 72 Ver T-041-18 Las reglas de la sana crítica son, ante todo, las reglas del correcto entendimiento humano. En ellas interfieren las reglas de la lógica, con las reglas de la experiencia del juez.
Unas y otras contribuyen de igual manera a que el magistrado y/o juez puedan analizar la prueba (ya sea de testigos, peritos, de inspección judicial) con arreglo a la sana razón y a un conocimiento experimental de las cosas. [Sentencia C-622 de 1998, M. P. Fabio Morón Díaz] En la doctrina, se denomina sana crítica al conjunto de reglas que el juez observa para determinar el valor probatorio de la prueba.
Estas reglas no son otra cosa que el análisis racional y lógico de la misma. Es racional, por cuanto se ajusta a la razón o el discernimiento humano. Es lógico, por enmarcarse dentro de las leyes del conocimiento. Dicho análisis se efectúa por regla general mediante un silogismo, cuya Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 46 investidura del señor Carlos Mario Gil Castañeda como concejal del municipio de Pereira; en tanto, al realizar una análisis de los hechos narrados en la demanda, en contraste con el marco normativo legal vigente al momento de ocurrencia de las conductas reprochadas por el demandante; esto es, al 28 de junio de 2024, así como del estudio de las jurisprudencias citadas y las transcritas en esta providencia y especialmente de conformidad con lo probado en el proceso, aquello no es suficiente para dar por acreditados todos los presupuestos que exige el ordenamiento jurídico para su declaratoria con fundamento en un conflicto de intereses. 5.
Costas: En cuanto a la pretensión de condena en costas formulada por el accionante, señala esta magistratura que la Ley 1881 de 2018 no regula la imposición de costas en los procesos de pérdida de investidura y remite, en lo no regulado, a las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, en subsidio de éstas, al Código General del Proceso; por ende, en materia de costas debe aplicarse lo establecido en el artículo 188 del primero de los referidos códigos el cual dispone: «[…]
ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal […]».
La referida norma (i) fijó la regla general de la procedencia de las costas en los procesos de lo contencioso administrativo, (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en los que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una salvedad a la excepción, puesto que será posible condenar en costas sin importar el interés perseguido por el demandante, sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
En aplicación de la referida disposición, en el sub examine no hay lugar a la imposición de condena en costas, por cuanto el objeto del proceso fue el juicio sobre la conducta de un concejal, asunto que reviste un claro interés público, en atención a la naturaleza jurídica del medio de control jurisdiccional ejercido con la demanda y la finalidad específica que con el mismo se persigue, según lo preceptuado en el artículo 183 Constitucional y en el artículo 143 de la Ley 1437 de 2011, sin que se haya advertido que la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal.
Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero: Se niega la declaratoria de pérdida de investidura del señor Carlos Mario Gil Castañeda como concejal del municipio de Pereira. Segundo: Sin costas. premisa mayor la constituyen las normas de la experiencia y la menor, la situación en particular, para así obtener una conclusión. [Azula Camacho, Jaime.
Manual de Derecho Procesal civil, Teoría General del Proceso, Tomo VI. Editorial Temis, Bogotá, 2015. Página 66.] Radicación 66001-23-33-000-2025-00184-00 Pérdida de investidura 47 Tercero: Notifíquese a las partes y al Ministerio Público el contenido de este fallo. Cuarto: Ejecutoriada esta decisión, en los términos el artículo 15 de la Ley 1881 de 2018, por Secretaría, comuníquese esta decisión a la mesa directiva del Concejo Municipal de Pereira, para lo de su cargo.
Quinto: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente en su oportunidad y háganse las anotaciones correspondientes en los libros o plataformas con que cuenta la Rama Judicial. Notifíquese y cúmplase, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA ANDRÉS MEDINA PINEDA «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»