66001-23-33-000-2025-000121-00 · Administrative Court of Risaralda

TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, dos (2) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-000121-00 Validez de Acuerdo Actor: Gobernador del Departamento de Risaralda El Gobernador del Departamento de Risaralda, en uso de la atribución conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, ha remitido a esta corporación el Acuerdo No. 24 del 18 de noviembre de 2024 «Por el cual se expide el presupuesto de rentas y gastos del municipio de Dosquebradas- Risaralda para la vigencia fiscal comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre del año 2025», emanado del Concejo Municipal de Dosquebradas, Risaralda, por considerar que el mismo es violatorio de las normas legales vigentes.

I. PRETENSIONES De conformidad con lo señalado en el escrito de demanda, se solicita la declaratoria de invalidez del artículo 56 del Acuerdo No. 024 de 2024 emanado del Concejo Municipal de Dosquebradas, Risaralda. II. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Expone el ejecutivo departamental que el Acuerdo objeto de demanda vulnera los artículos 313 (numeral 5), 345, 347, 352 y 353 de la Constitución Política, el numeral 10 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, los artículos 76 a 84 del Decreto 111 de 1996.

Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00121-00 Validez de Acuerdo 2 Indica que el concejo municipal de Dosquebradas ha desconocido las disposiciones constitucionales y legales al disponer de manera general que el ejecutivo municipal podrá realizar las modificaciones que se requieran durante la vigencia correspondiente a los traslados que fueren necesarios dentro del Plan de Inversiones de las entidades ejecutoras, así como la creación de programas acordes con el Plan de Desarrollo y el Plan de Inversiones; y la de incorporar y efectuar traslados en el presupuesto de ingresos y gastos durante el transcurso de la vigencia del año 2025 Agrega que, el marco constitucional y legal (Decreto 111 de 1996 estatuto orgánico del presupuesto) precisa que el Concejo Municipal tiene la competencia para aprobar los actos de modificación presupuestal presentados a su consideración por iniciativa del alcalde, tales como los traslados (a través de la acreditación y contra-acreditación), adiciones, aprobación de créditos, aumento del monto de las apropiaciones, crear y suprimir rubros, entre otros Expone que el artículo 345 superior, que consagra el principio de legalidad del gasto, dispone que «no se podrá realizar inversión o gasto alguno que no se encuentre contemplado en el presupuesto de inversiones y gastos que no haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas Departamentales o por los Concejos Municipales», concluyéndose que el artículo 56 del Acuerdo 024 de 2024 aprobado por el Concejo Municipal de Dosquebradas trasgrede la norma superior.

Considera que la autorización concedida por medio del Acuerdo censurado, pese a que fue expedida por el concejo municipal en uso de las facultades pro tempore establecidas en el artículo 313-3 de la Constitución, en virtud de la misma no es posible que la corporación edilicia permita al alcalde modificar de manera general y abstracta el presupuesto, es decir, acreditar, contra acreditar, reducir, adicionar, crear y suprimir rubros presupuestales, así como modificar la denominación de aquellos que considere necesarios, ni adicionar el presupuesto de ingresos y gastos, en cuanto con ello también se transgreden los artículos 313-5, 345 y 347 Constitucionales que consagran la inviabilidad de crear o modificar renta o gasto alguno en el presupuesto sin la respectiva participación del órgano de representación popular, mandato que resulta aplicable a los entes territoriales en virtud del artículo 353 ibidem.

Manifiesta que las facultades conferidas al alcalde del municipio de Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00121-00 Validez de Acuerdo 3 Dosquebradas no encajan en ninguna de las excepciones a la regla referente a que corresponde al concejo la modificación del presupuesto, en cuanto: «i) No fueron conferidas en un estado de excepción y de todas maneras éste no tiene aplicabilidad en los entes territoriales para efectos de modificación al presupuesto, como en principio se estableciera ii) Tampoco se presentó extemporáneamente el presupuesto al concejo, para que el alcalde los expidiera por decreto iii) Menos se negó el presupuesto por parte de la corporación edilicia para que el alcalde lo adopte por decreto. iv) Dejó de indicarse en la disposición acusada, que en virtud de la modificación al presupuesto autorizada no se modificara o alterara el monto total de las apropiaciones de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda de la entidad, con lo cual podría el alcalde realizar tales operaciones a través de decreto (al tratarse de traslados internos que no alteran el monto total de las secciones del presupuesto), tal y como se estableció en precedencia. v) Tampoco se advirtió en la norma censurada que los recursos a incorporar por el alcalde en el presupuesto, se hubieran recibido por el tesoro municipal “como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales o de cooperación internacional”».

Aduce que, de acuerdo las normas legales y constitucionales, y en especial lo dispuesto en la sentencia C-36 de 2023, los alcaldes podrán hacer reducciones a los presupuestos o podrán hacer traslados al interior de los programas y subprogramas por resolución, y para los demás movimientos deberán seguir acudiendo al Concejo, por tal motivo, considera procedente la invalidez del artículo 56 del Acuerdo 024 de 2024, proferido por el Concejo Municipal de Dosquebradas toda vez que no delimitó estas facultades al ejecutivo municipal.

III. TRÁMITE PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto ley 1333 de 1986, mediante proveído del 22 de mayo de 2025, se ordenó fijar el proceso en lista por el término de diez (10) días para que el Ministerio Público y/o cualquier persona interviniera defendiendo o impugnando la constitucionalidad o legalidad del Acuerdo demandado.

Posteriormente, a través de auto del 11 de junio de 2025, se dispuso tener como pruebas los documentos aportados por el señor Gobernador del Departamento de Risaralda y el municipio de Dosquebradas, de conformidad con el numeral 2 del artículo 121 del C.R.M. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00121-00 Validez de Acuerdo 4 IV. INTERVENCIONES De conformidad con la constancia secretarial visible en el archivo 15 del expediente digital, en el término concedido para realizar intervenciones comparecieron los siguientes: El Municipio de Dosquebradas presentó escrito visible en el archivo 14 del expediente digital, en el cual consideró que el concejo ejerció legítimamente su facultad normativa al dictar el acuerdo demandado, en armonía con la Constitución y la ley, y que el alcalde, en consecuencia, no actúa sin competencia sino en virtud de la habilitación conferida por su legítima autoridad municipal.

Refiere que la Constitución establece que los concejos municipales son los legisladores territoriales (sic) en materia presupuestal, debiendo expedir el presupuesto anual. Toda modificación al presupuesto aprobado debe ajustarse a la norma orgánica del presupuesto y a los principios constitucionales, sin que puedan introducirse nuevos impuestos ni partidas no autorizadas conforme al artículo 345 constitucional.

Indica que en uso de tal atribución, el concejo puede establecer lineamientos sobre la ejecución del presupuesto y con el acto acusado ejerció su competencia normativa al facultar al alcalde para hacer ajustes presupuestales, esto es, expidió una norma que configura los límites y condiciones de la ejecución presupuestal. Sostiene que la interpretación y aplicación del artículo demandado debe entenderse dentro de esos límites: cualquier traslado o adición no debe incrementar el techo global del presupuesto ni introducir gastos ajenos al plan aprobado.

En tal sentido, el Concejo puede autorizar al alcalde a redistribuir los recursos existentes y expectantes por no haberse apropiado (por ejemplo, reduciendo una partida y aumentando otra por remisión de recursos del tesoro nacional) siempre que no incremente la cuantía total del presupuesto ni modifique su destinación fundamental. Explica que otorgar al alcalde facultades de reasignación, no implica desconocer el principio de planeación (artículos 313 y 345 C.P.), sino todo lo contrario: permite que los fondos sean reorientados ágilmente hacia los proyectos del plan conforme cambien las condiciones; por ejemplo, si un proyecto requiere más Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2025-00121-00 Validez de Acuerdo 5 recursos y otro menos, se autoriza el traslado; mientras no se violen los objetivos generales aprobados, dichas modificaciones son herramientas legítimas de la función ejecutiva, siempre con la debida participación del legislador local. Trae a colación jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, así como algunas providencias de algunos Tribunales Administrativos, para indicar que algunos concejos han otorgado al alcalde facultades pro tempore de gestión presupuestal, en aras de agilizar la ejecución y que en cada caso esas autorizaciones suelen estar sujetas a controles y limites que han sido objeto de debate judicial; que para el caso concreto se actuó en línea con prácticas razonables de facultar al alcalde para ajustes puntuales.

Por su parte, el señor Agente del Ministerio Público guardó silencio. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, así como en los artículos 119 y ss. del Decreto 1333 de 1986, y el artículo 151-2 del CPACA, es competente este Tribunal para conocer del presente asunto en única instancia.

2. OBJETO DE LA DECISIÓN Atañe con el estudio de validez del artículo 56 del Acuerdo No. 024 de 2024 «Por la cual se expide el presupuesto de rentas y gastos del municipio de Dosquebradas - Risaralda para la vigencia fiscal comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre del año 2025», emanado del Concejo Municipal de Dosquebradas, Risaralda, por cuanto, aparentemente, viola los artículos 313 (numeral 5), 345, 347, 352 y 353 de la Constitución Política, el numeral 10 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 y los artículos 76 a 84 del Decreto 111 de 1996.

3. ANÁLISIS JURÍDICO A efectos de establecer si el acuerdo municipal demandado, expedido por el Concejo municipal de Dosquebradas – Risaralda, es contrario o no a las normas Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00121-00 Validez de Acuerdo 6 que se invocan como violadas, de acuerdo con el concepto de la violación planteado por el ejecutivo departamental, examinará esta Corporación Judicial (i) el contenido del artículo acusado, (ii) las disposiciones que se invocan transgredidas en el escrito de solicitud de invalidez, y (iii) para resolver el caso concreto, se estudiará lo concerniente a las modificaciones al presupuesto municipal; todo ello con miras a establecer la sujeción del acuerdo acusado a las normas invocadas en el escrito de solicitud de declaratoria de invalidez, a la luz de los elementos probatorios obrantes en el expediente. 3.1.

Contenido del Acuerdo acusado de invalidez El artículo 56 del Acuerdo No. 024 del 18 de noviembre de 2024 1, disposición cuya invalidez se solicita, es del siguiente tenor: «ARTÍCULO 56. Autorizase al señor alcalde municipal para que efectúe, a través de decreto, las siguientes modificaciones presupuestales: • Traslados (Créditos y Contra créditos) que se requieran al presupuesto de gastos, conforme a las disposiciones contempladas en las normas legales del presupuesto. • Adiciones, reducciones al presupuesto cuyos recursos provengan de: ❖ Asignaciones de recursos del sistema general de participaciones efectuados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. ❖ Transferencias municipales, departamentales y nacionales (ADRES, COLJUEGOS, FONPET, entre otras). ❖ Recursos de destinación específica (según lo recaudado realmente en tesorería). ❖ Recursos sin situación de fondos. ❖ Convenios interadministrativos con entidades públicas y privadas. ❖ Recursos del capital: Rendimientos financieros de las diferentes cuentas bancarias (según lo reflejado realmente en tesorería); reintegros de las diferentes fuentes; superávit fiscal y demás conceptos que integran estos recursos. ❖ Compromisos que por circunstancias ajenas a la administración no alcancen a ser recibidas a satisfacción al 31 de diciembre de 2024 y que por tal motivo deban ser constituidas como reservas presupuestales excepcionales.

Para la incorporación de dichas reservas deberá tenerse en cuenta lo establecido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el concepto 001 de 2006 y en la ley 819 de 2003. • Aplazamientos: En los recursos que se haga necesario realizarlos 1 Páginas 58 y s.s. del documento 2 del expediente digital Samai. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00121-00 Validez de Acuerdo 7 • Creación y redenominación de rubros presupuestales.» 3.2.

Marco normativo invocado Por su parte, las normas que se indican violadas son del siguiente tenor literal: Constitución Política: «ARTÍCULO 313: Corresponde a los concejos: ( ) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. ( )». «ARTICULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.

Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.» «ARTICULO 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva.

Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados. El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.» «ARTICULO 352.

Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.» «ARTICULO 353.

Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.» Ley 136 de 1994: «ARTÍCULO 32. ATRIBUCIONES. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes.

(…) Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00121-00 Validez de Acuerdo 8 10. Fijar un rubro destinado a la capacitación del personal que presta su servicio en la administración municipal.» Decreto 111 de 1996: «ARTÍCULO 76. En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.

En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (Ley 38/89, artículo 63, Ley 179/94, artículo 34).

ARTÍCULO 77. Cuando, el Gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas. Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el Programa Anual de Caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el Gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de los apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso (Ley 38/89, artículo 64, Ley 179/94, artículo 55, inciso 6o.).

ARTÍCULO 78. En cada vigencia, el Gobierno reducirá el Presupuesto de Gastos de Funcionamiento cuando las reservas constituidas para ellos, superen el 2% del presupuesto del año inmediatamente anterior. Igual operación realizará sobre las apropiaciones de inversión, cuando las reservas para tal fin excedan el 15% del presupuesto de inversión del año anterior.

Al determinar el valor de las reservas de gastos de funcionamiento y del presupuesto del año inmediatamente anterior para estos gastos, se excluirán el situado fiscal, la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, las participaciones giradas a los resguardos indígenas que para este efecto sean considerados como municipios y la participación de las antiguas intendencias y comisarías en el impuesto a las rentas.

PARAGRAFO TRANSITORIO. El Gobierno Nacional reducirá el presupuesto de los próximos 4 años así: 1) Para el año de 1996, la reducción será equivalente al 40% del monto de las reservas presupuestales constituidas sobre el presupuesto de 1995 que exceda el 2% de las apropiaciones de funcionamiento y el 15% de las de inversión del presupuesto de dicho año. 2) Para el año de 1997, la reducción será equivalente al 60% del monto de las reservas presupuestales constituidas sobre el presupuesto de 1996 que exceda los porcentajes indicados del presupuesto de dicho año. 3) Para el año de 1998, la reducción será equivalente al 80% del monto de las reservas presupuestales constituidas sobre el presupuesto de 1997 que exceda los porcentajes indicados del presupuesto de dicho año. Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2025-00121-00 Validez de Acuerdo 9 4) Para el año 1999, la reducción será equivalente al 100% del monto de las reservas presupuestales constituidas sobre el presupuesto de 1998 que exceda los porcentajes indicados del presupuesto de dicho año (Ley 225/95, artículo 9o.).

ARTÍCULO 79. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizadas por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (Ley 38/89, artículo 65).

ARTÍCULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (Ley 38/89 artículo 66;

Ley 179/94 artículo 55 inciso 13 y 17).

ARTÍCULO 81. Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones (Ley 38/89, artículo 67).

ARTÍCULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano respectivo (Ley 38/89, artículo 68, Ley 179/94 artículo 35).

ARTÍCULO 83. Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por Gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo (Ley 38/89, artículo 69, Ley 179/94, artículo 36).

ARTÍCULO 84. De conformidad con lo establecido en la Constitución Política, cuando se declaren estados de excepción, toda modificación al Presupuesto General de la Nación deberá ser informada al Congreso de la República, dentro de los ocho días siguientes a su realización. En caso de que no se encuentre reunido el Congreso, deberá informarse dentro de los ocho días de iniciación del siguiente período de sesiones (Ley 179/94, artículo 57).» 3.3.

Sujeción del acuerdo acusado a las normas invocadas en la solicitud de invalidez De acuerdo con el contenido de las disposiciones invocadas como infringidas, se procederá al cotejo entre estas y el acto acusado, a efectos de dilucidar si existe o no violación de las disposiciones legales, para lo cual precisa la Sala que, de la lectura del escrito introductorio, se interpreta que el cargo de invalidez se Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2025-00121-00 Validez de Acuerdo 10 refiere a la extralimitación de facultades y funciones por parte del Concejo Municipal de Dosquebradas (Risaralda). Frente a las modificaciones del presupuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado2 recordó que existen 3 clases de modificaciones: 1) reducción o aplazamiento de las apropiaciones; 2) adiciones al presupuesto o créditos adicionales; y 3) movimientos presupuestales, que se desarrollan así: «a) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.

El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial3. b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.

La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida4. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c) Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”5.

Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que 2 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 5 de junio de 2008, Radicado 100103- 06- 000-2008-00022-00(1889). CP: William Zambrano 3 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-192-97 (abril 15), Normas demandadas, Arts. 34 de la ley 176 de 1994 y 76 del Decreto 111 de 1996, Exp.

D-1437, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-442-01 (mayo 4), Normas demandadas, Art. 70 de la ley 38 de 1989 y Art. 87 del Decreto 111 de 1996. Exp.D3216. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 4 Cfr. Corte Constitucional Sentencias C-685-96 (diciembre 5), Normas demandadas, Art. 121 (parcial) del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), Art. 18 (parcial) de la Ley 225 de 1995 y Art. 59 de la Ley 224 de 1995, Exp.

D-1320, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-772-98 (diciembre 10), Normas demandadas, Par. 1o. del Art. 41 y Par. único del Art. 42 de la Ley 80 de 1993, Exp. D2107, M. P. Fabio Morón Díaz. 5 Decreto 568 de 1996 (marzo 21), “Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.” Art. 34.

“Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos. / Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional-.

Sí se trata de gastos de inversión se requerirá además del concepto favorable del Departamento Nacional de Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00121-00 Validez de Acuerdo 11 debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión.» Ahora bien, conforme a lo previsto en los artículos 352 y 353 de la Constitución Política, las entidades territoriales se encuentran sujetas, para el manejo de su presupuesto, a los principios contenidos en la Carta Política y en lo dispuesto por el Estatuto Orgánico del Presupuesto – Decreto 111 de 19966 que, respecto de las reglas de aprobación, modificación y ejecución del presupuesto en el ámbito territorial, según los artículos anteriormente mencionados disponen lo siguiente: «ARTICULO 352.

ARTICULO 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto» Conforme a lo anterior, se deduce que los principios y las disposiciones en materia presupuestal que se encuentran señalados en la Carta Política, se aplican en lo correspondiente a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto.

Adicionalmente, el artículo 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto indica que las entidades territoriales, al expedir esas normas, deben sujetarse a las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, y adaptarlas a la organización, a las normas constitucionales y a las condiciones de cada entidad territorial. En ese sentido, respecto de las operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-036 de 2023, ilustra con la siguiente tabla su tipología: Planeación. / El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto de liquidación financiadas con recursos del crédito externo verificará que dicha modificación se ajusta al objeto estipulado en los respectivos contratos de empréstito. / La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los actos administrativos a la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual de Caja que sean necesarios 6 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto".

Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00121-00 Validez de Acuerdo 12 Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto7 Desde la perspectiva de las rentas Tipo de operación presupuestal Alcance Regulación constitucional/orgánica Creación de nuevas rentas En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno puede proponer ante el Congreso la creación de nuevas rentas, esto es, la estimación de una nueva fuente de ingreso.

La creación de las nuevas rentas, regulada en el artículo 347 superior, no se adelanta, en estricto sentido, en la fase de ejecución del presupuesto, en cuanto responde al desbalance entre las rentas y los gastos de todo el presupuesto advertido desde la formulación del proyecto por el Gobierno o su aprobación por el Congreso. Sin embargo, la aprobación de los recursos adicionales puede darse luego de aprobado el presupuesto de rentas8.

Por lo tanto, si se aprueban las nuevas rentas en esta hipótesis se trataría, en todo caso, de una operación posterior a la aprobación del presupuesto. Artículo 347 de la Carta Política Aumento de renta aprobada En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno también puede proponer ante el Congreso el aumento de una renta aprobada previamente.

El procedimiento para esta operación es el mismo previsto en el artículo 347 superior y sobre esta operación caben las mismas consideraciones en relación con el momento, ya que puede ser posterior a la aprobación del presupuesto. Artículo 347 de la Carta Política Recursos de asistencia y cooperación internacional Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables hacen parte del presupuesto de rentas del presupuesto general de la Nación y se incorporarán al mismo como donaciones.

La incorporación de estos recursos se adelanta mediante decreto del gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor. Adicionalmente, el Ministro de Hacienda debe informar de su incorporación a las comisiones económicas del Congreso. Artículo 33 del EOP Subregla en recursos en el En relación con los recursos provenientes de: (i) el Sistema General de Participaciones;

(ii) el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales; (iii) el Sistema General de Artículo 119 de la Ley 2200 de 2022 (numerales 49 y 51) 7 Elaboración del despacho de la magistrada sustanciadora con fundamento en la Constitución Política, el Estatuto orgánico del presupuesto y las sentencias C-357 de 1994, C-685 de 1996, C-192 de 1997, C-196 de 2001, C-06 de 2012. 8 Esta posibilidad se deriva del último inciso del artículo 347 superior, de acuerdo con el cual: “El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.” Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2025-00121-00 Validez de Acuerdo 13 ámbito departamental (Decreto) Regalías; (iv) convenios con entidades del Estado o de cooperación internacional; y (v) Tesoro nacional. El gobernador incorpora estos recursos al presupuesto departamental mediante decreto. Igualmente, cuando los recursos tengan por objeto cofinanciar proyectos, una vez el ejecutivo los adicione al presupuesto, deberá informar a la Asamblea Departamental dentro de los diez (10) días siguientes a la expedición del acto administrativo.

Desde la perspectiva del gasto Adiciones Tipología general Las adiciones, como tipología general, incluyen las operaciones en las que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada o se crea una nueva partida de gasto. Para el efecto, el Gobierno propone, por regla general, ante el Congreso la creación y aprobación de un crédito adicional salvo que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones.

Los créditos adicionales hacen referencia a la creación de nuevos rubros en el presupuesto de gastos mediante: (i) créditos extraordinarios, que corresponden a la creación de una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original; y (ii) créditos suplementales, en los que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada 9.

Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Creación de nueva partida de gasto (Ley) En esta operación se crea una partida de gasto que no estaba prevista en el presupuesto original10. Esta operación genera la apertura de créditos extraordinarios. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre créditos adicionales al presupuesto11.

Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Aumento de una partida (Ley) En esta operación se aumenta la cuantía de una determinada apropiación mediante créditos suplementales12. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto.

Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Recursos de asistencia y cooperación internacional Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables se incorporan al presupuesto general de la Nación mediante decreto del gobierno. Artículo 33 del EOP 9 Este tipo de créditos están regulados en el artículo 80 del EOP que compiló y modificó las reglas de la Ley 38 de 1989, art. 66 y la Ley 179 de 1994, art. 55, incs. 13 y 17. 10 Sentencia C-685 de 1996. 11 Con la excepción ya referida, descrita en el artículo 81 del EOP, sobre contra créditos.

Artículo 81 del EOP. 12 Ibídem. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00121-00 Validez de Acuerdo 14 (Decreto) La destinación de estos recursos está determinada por las estipulaciones en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República. Traslados Tipología general En estas operaciones se disminuye el monto de una apropiación con el fin de aumentar otra partida13.

Los traslados pueden tener diferentes modalidades, dado que pueden consistir, entre otros, en la modificación de los montos asignados entre secciones (entidades públicas), la alteración en el destino de los diferentes tipos de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda), y la modificación en el destino de los recursos entre programas y/o subprogramas.

El procedimiento para adelantar traslados varía según si se altera la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma14. Artículos 60, 64, 80 y 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Traslados que no alteran la partida global definida por el Congreso destinada a destinada funcionamiento, servicio de la deuda programa y subprograma (Decreto) Los traslados que no modifican la partida global definida por el Congreso de la República se adelantan por vía administrativa a través de contracréditos.

Así, por ejemplo, si el traslado se mantiene en rubros que mantienen la destinación a funcionamiento, servicio de la deuda, programa o subprograma se puede efectuar el traslado correspondiente por vía administrativa. Artículo 81 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Traslados que alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, Los traslados que modifican la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprogramas deben ser efectuados mediante ley presentada por el Gobierno al Congreso de la República.

Artículo 80 del EOP 13 Sentencia C-685 de 1996. 14 Según el Manual de Inversión Pública Nacional del DNP, hay 3 tipos de traslados presupuestales: (i) Traslados ordinarios: Es un traslado presupuestal motivado por una justificación técnica y económica en el que se contracreditan los recursos de libre afectación de un proyecto de inversión para acreditarlos a otro;

(ii) Vigencias expiradas: Es un traslado municipal que se hace para responder a los compromisos u obligaciones adquiridos por la entidad en una vigencia anterior, con el lleno de los requisitos legales, para la cual no se hubiere constituido la reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, o cuando a pesar de haberse constituido, su pago no se hubiese realizado.

Así, se contracreditan recursos de libre afectación para acreditarlos a un nuevo rubro presupuestal identificado con la leyenda “Pasivos exigibles - Vigencias expiradas”; y (iii) Cambio de fuente: Es un traslado presupuestal mediante el cual por razones de financiamiento o por cierre de operaciones de crédito se cambia el recurso que financia un proyecto de inversión sin modificar en sus totales los niveles rentísticos del presupuesto de ingresos del Presupuesto General de la Nación. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Inversiones%20y%20finanzas%20pblicas/Documentos%20GFT/1.%2 0Bases%20para%20la%20Gesti%C3%B3n.pdf Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2025-00121-00 Validez de Acuerdo 15 servicio de la deuda, programa y subprograma (Ley) Así, por ejemplo, si el traslado se adelanta desde un rubro correspondiente a funcionamiento hacia un rubro correspondiente al servicio de deuda pública se requiere el trámite de una ley para efectuar el traslado.

Traslados fusión de órganos o traslado de funciones entre órganos (Decreto) Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobierno Nacional, mediante decreto, hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para dejar a cargo de los nuevos órganos o de los que asumieron las funciones, las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos.

Estos traslados no pueden aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda aprobadas por el Congreso de la República. Artículo 86 del EOP Traslados Fondo de Compensación Interministerial (Resolución) Para atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos y para los casos en que el presidente de la República y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia, el ministro de hacienda puede efectuar traslados con cargo a este fondo.

Los traslados se mantienen en el presupuesto de funcionamiento. Artículo 87 del EOP Otras operaciones Reducciones (Decreto) Corresponden a la reducción del monto de una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente por las razones descritas en el artículo 76 del EOP15. Las reducciones se adelantan directamente por el Gobierno nacional.

Artículo 76 del EOP Aplazamientos (Decreto) Se trata de operaciones en las que se posterga una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente. Sobre esta operación, debe tenerse en cuenta que las apropiaciones están destinadas a ser ejecutadas en la vigencia fiscal correspondiente. En consecuencia, el aplazamiento implica que no se efectuará el gasto.

Los aplazamientos pueden efectuarse directamente por el Gobierno nacional16. Artículo 76 del EOP Movimientos presupuestales de distribución. (Resolución) Corresponden a operaciones que desagregan un monto global y lo concretan, pero no varían el gasto ni su destinación general. Los movimientos se efectúan directamente por el Gobierno nacional y las entidades.

Artículo 19 de la Ley 1420 de 2010 C-006 de 2012 Tabla 1. Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto. 15 De acuerdo con el artículo 76, esta operación procede cuando: “ el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.” 16 Estos aplazamientos también obedecen a los motivos definidos en el artículo 76 del EOP. Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2025-00121-00 Validez de Acuerdo 16 En consonancia con lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado17, indicó: «2.3. Sobre las modificaciones al presupuesto anual: Por disposición constitucional, la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que compete dictar a los concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313, numeral 5º, superior, aplicando en lo pertinente "los principios y las disposiciones" establecidos en el Título XII de la Carta.29 El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 1996, determina las reglas para las "modificaciones al presupuesto", como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: a).

La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.

Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley. La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida.

En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c). Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan "traslados presupuestales internos".

Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa 17 Consejero Ponente: William Zambrano Cetina. 5 de junio de 2008.

Rad. 11001-03-06-000-2008-0022-00 (1.889). Referencia: Actividad contractual de los municipios. Autorizaciones de los Concejos a los Alcaldes. Modificaciones al presupuesto anual. Formas y mecanismos de relación entre el Concejo y el Alcalde Municipal. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00121-00 Validez de Acuerdo 17 que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas.

En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal».

(Negrillas y subrayas fuera de texto original). Conforme lo anterior, se deduce que las modificaciones presupuestales deben ser tramitadas por el Congreso de la República a iniciativa del Gobierno, y dicho órgano traslada las funciones facultativas que abarca el ámbito territorial, por lo tanto, la competencia para realizar modificaciones del presupuesto general de rentas e ingresos, gastos e inversiones y servicio de la deuda del municipio, radica única y exclusivamente en el concejo municipal, a iniciativa del alcalde, teniendo en cuenta las reglas y principios que se encuentran regulados en la Ley Orgánica del Presupuesto, y de conformidad con la Constitución Política.

Al respecto, el H. Consejo de Estado18 señaló: «El diseño previsto en la Constitución de 1991 en materia presupuestal supone la concurrencia de las voluntades de las autoridades territoriales, esto es, la del Alcalde y la del Concejo Municipal. También existen previsiones orientadas a regular las hipotéticas fallas que se presenten en el desarrollo del citado ciclo presupuestal.

Como se dijo anteriormente, es la propia Carta la que ha definido las excepciones en los términos y condiciones que allí se prevén. Vale la pena reiterarlas en este punto conclusivo: (i) Los estados de excepción los cuales pueden ser decretados únicamente por el Gobierno y no tienen aplicación en las entidades territoriales. Tal eventualidad sólo se prevé para el trámite de aprobación pero no para los trámites de modificación. (ii) La no presentación oportuna del presupuesto al órgano de representación correspondiente, para lo cual el mismo artículo 348 prevé la repetición del presupuesto.

Tal opción no es aplicable para las modificaciones, y (iii) la negación expresa del presupuesto por parte de la Corporación de elección popular, caso en el cual el Alcalde aprueba por decreto el proyecto de presupuesto presentado. Sólo aplica para la adopción del presupuesto de la vigencia y no para sus modificaciones. La posibilidad de que se apliquen las mencionadas excepciones depende directamente de la existencia de los supuestos que allí claramente se establecen.

En otras palabras, no es jurídicamente procedente que sean extendidas a hipótesis no previstas en las normas constitucionales. En tal orden, eventos tales como la modificación del presupuesto o que se incluyan en éste potestades que son ajenas a la autoridad que debe ponerlo en vigencia por Decreto sólo son ejecutables por el órgano de 18 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala. Sentencia del 3 de diciembre de 2015. Radicación número: 25000-23-24-000-2010- 00153-01. Actor: Veeduría Ciudadana de Suesca. Demandado: Municipio de Suesca. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00121-00 Validez de Acuerdo 18 Representación popular, es decir, Congreso, Asamblea y Concejo.

(Artículos 338 y 345 de la Carta Política), en aplicación del designio constitucional que fue claro en establecer que no es posible crear o modificar una renta o gasto y aprobar o modificar el presupuesto, sin la participación de la respectiva Corporación Pública de elección popular. Como se puede observar, el marco constitucional y legal precisa que es ésta Corporación, es decir, el Concejo Municipal de Suesca, el que tiene la competencia para aprobar los actos de modificación presupuestal presentados a su consideración por iniciativa del Alcalde tales como la creación de rubros, traslados, adiciones, aprobación de créditos, aumento del monto de las apropiaciones, suscripción de contratos, etc.

Siendo ello así, no erró el Tribunal al declarar la nulidad de los artículos 29, 32, 36 y 37 del Decreto 076 de 2009 y los artículos 28, 35 y 36 del Decreto 079 de 2009 dado que allí el Alcalde del Municipio de Suesca se autorizó a sí mismo para efectuar modificaciones al presupuesto sin que mediara autorización del Concejo de ese ente territorial para esos efectos».

También ha referido la Corte Constitucional: «De la preceptiva superior anterior se concluye que si bien el Congreso tiene competencia para decretar y autorizar gasto público, la iniciativa en la materia es del Gobierno Nacional. Es por ello que, en relación con aquellas leyes que se refieren a la inclusión o el traslado de partidas presupuestales para atender gastos públicos, y que no han sido propuestas al Congreso por el Gobierno Nacional, la Corte ha sentado una jurisprudencia según la cual las mismas no tienen “eficacia mayor que la de constituir un título jurídico suficiente - en los términos de los artículos 345 y 346 de la Carta -, para la posterior inclusión del gasto en la ley de presupuesto».19”.20 Igualmente, la sentencia antes mencionada21 señala los límites y condiciones en que deben desarrollarse las operaciones presupuestales que impliquen alteraciones en el monto de los gastos públicos, adiciones y su destinación, así: «… en cuanto a las reglas de elaboración del presupuesto en el ámbito territorial, el artículo 353 superior señala que los principios y las disposiciones en materia presupuestal definidas en la Constitución Política se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.

Por su parte, los artículos 300.5 y 313.5 superiores establecen las competencias de las asambleas y de los concejos para expedir las normas orgánicas de elaboración de los presupuestos departamentales y municipales respectivamente, así como para expedir los presupuestos anuales de rentas y gastos. Finalmente, el artículo 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto señala que las entidades territoriales, al expedir esas normas, deben sujetarse a las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, a las normas constitucionales y a las condiciones de cada entidad territorial.

Con fundamento en las normas descritas, la jurisprudencia constitucional ha señalado que las entidades territoriales están supeditadas, en lo pertinente, 19 Sentencia C - 360 de 1996, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-197 de 2001, M. P Rodrigo Escobar Gil 20 Sentencia C - 1249 de 2001. 21 Sentencia C-036 de 2023 Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2025-00121-00 Validez de Acuerdo 19 tanto a los principios constitucionales que regulan la elaboración y aprobación del presupuesto general de la Nación, como a la ley orgánica del presupuesto22. De manera que no existe una autonomía absoluta de las entidades territoriales en la definición de las normas presupuestales y, por lo tanto, la injerencia de lo nacional en esta materia es mayor por las siguientes razones: Primero, de acuerdo con la Constitución Política de 1991, Colombia es un Estado social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizado y con autonomía de las entidades territoriales.

En concordancia con esta organización, el artículo 287 superior reconoce la autonomía territorial “dentro de los límites de la Constitución y de la ley”. Segundo, el artículo 334 superior le confiere al Estado la dirección general de la economía y le otorga al legislador la competencia para la definición de las políticas macroeconómicas de la Nación. Tercero, el artículo 352 de la Carta Política señala que la Ley Orgánica del Presupuesto regula lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo.

Por lo tanto, la Ley Orgánica del Presupuesto es única para los niveles nacional y territorial23. Cuarto, el estatuto orgánico del presupuesto reconoce la competencia de las entidades territoriales para proferir las normas orgánicas de elaboración de sus presupuestos. Sin embargo, precisa que esa regulación debe ajustarse a las normas constitucionales, las disposiciones de esa misma ley orgánica y a las condiciones de cada entidad territorial24.

Es decir, que tanto las disposiciones constitucionales que regulan el Presupuesto General de la Nación, como la ley orgánica del presupuesto, resultan aplicables en lo pertinente a los presupuestos territoriales. Con todo, no puede perderse de vista que la Constitución reconoce un margen de regulación por parte de las entidades territoriales, pues en los artículos 300 y 313 superiores le asigna a las asambleas departamentales y a los concejos municipales las competencias para expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y municipal respectivamente, y para aprobar los presupuestos anuales de rentas y gastos.

(…) El principio de legalidad del presupuesto no se menciona, de forma expresa, en la Constitución Política. Sin embargo, esta Corporación ha desarrollado este principio constitucional, que parte de la idea de que el presupuesto general de la Nación, en el ámbito nacional, y los presupuestos departamentales y municipales en el ámbito territorial, deben ser aprobados por las corporaciones públicas de elección popular mediante la ley, las ordenanzas y los acuerdos municipales o distritales, respectivamente25.

De esta manera, se asegura que solo en los escenarios de mayor representación y deliberación democrática se aprueben las fuentes de ingresos, y se decrete el monto y la destinación del gasto público26. El fundamento principal del principio de legalidad del presupuesto es el artículo 345 de la Carta Política que establece algunas de las principales reglas en materia presupuestal.

Dichas reglas operan en tiempos de normalidad institucional y prohíben: (i) percibir contribuciones o impuestos que no estén incluidos en el presupuesto de rentas; (ii) hacer erogaciones 22 Sentencias C-186 de 2020 y C-540 de 2001 23 Sentencia C-540 de 2001 24 El artículo 109 del Decreto 111 de 1996. 25 Ver sentencias C-397 de 2020, C-215 de 2020, C-434 de 2017.

C-006 de 2012, C-1339 de 2001, C-357 de 1994. entre otras 26 El principio de legalidad del presupuesto ha sido abordado en las sentencias C-268 de 2022, C-186 de 2020, C-206 de 2020, C-434 de 2017, C-274 de 2011, C-442 de 2001, C-050 de 1994, C-206 de 1993, entre otras. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00121-00 Validez de Acuerdo 20 con cargo al Tesoro que no estén incluidas en el presupuesto de gastos;

(iii) efectuar gastos públicos que no hayan sido decretados por el Congreso, las asambleas departamentales o los concejos distritales o municipales; y (iv) transferir créditos a objetos no previstos en el respectivo presupuesto. En consecuencia, la definición del gasto, tanto su monto como su destinación, y la modificación de esos elementos, exigen la aprobación de las corporaciones públicas de elección popular.

(…) De las reglas descritas, se deriva la exigencia de que, por regla general, las operaciones presupuestales que impliquen alteraciones en la identificación y en el cálculo de las rentas, el monto de los gastos públicos y su destinación, deben ser aprobadas por las corporaciones públicas de elección popular a través de leyes, ordenanzas y acuerdos municipales, según corresponda.

(…) A partir de las reglas previstas en la Carta Política, el principio de legalidad del presupuesto exige la definición democrática de un ámbito temporal sobre los recursos públicos, pues los presupuestos comprenden un período fiscal específico; un límite cuantitativo, ya que se proyectan los montos de los ingresos y se emiten autorizaciones máximas de gasto; y, finalmente, un límite material sobre la destinación del gasto porque en los presupuestos se indica en qué se deben emplear los recursos públicos27.

De manera que, la competencia de las corporaciones públicas de elección popular incluye la aprobación del monto de los recursos disponibles (rentas), las autorizaciones máximas de gastos (apropiaciones) y la destinación de los recursos. Adicionalmente, la modificación de estos elementos exige, por regla general, la aprobación de la corporación de elección popular respectiva…”.

(…) En cuanto a la modificación de los presupuestos de las entidades territoriales, cabe precisar que la regulación constitucional define, principalmente, las reglas sobre el presupuesto general de la Nación y detalla la distribución de competencias entre el Gobierno nacional y el Congreso de la República, tal y como se describió en los fundamentos jurídicos 29 al 36.

Sin embargo, con fundamento en los artículos 352 y 353 de la Carta Política, las reglas generales sobre elaboración y modificación del presupuesto definidas en la Constitución Política y en la Ley Orgánica del Presupuesto también aplican, en lo pertinente, a los presupuestos territoriales. (…) Asimismo, el artículo 345 superior establece, de forma expresa, la competencia de las asambleas y los concejos para la aprobación del monto y la destinación del gasto público.

De manera que, las disposiciones constitucionales en mención apuntan a una primera conclusión, de acuerdo con la cual la aplicación del principio de legalidad del presupuesto opera en el ámbito territorial. Por su parte, en el ámbito departamental el artículo 300.5 superior establece la competencia de las asambleas para: “Expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas y gastos”, mientras que el artículo 305.4 de la Carta Política establece la competencia del gobernador para presentar oportunamente a la asamblea departamental los proyectos de ordenanza sobre el presupuesto anual de rentas y gastos.

En el ámbito municipal, el artículo 313.5 superior le otorga a los concejos la competencia para “Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos” y el artículo 315.5 de la Carta Política define 27 Sentencias C-685 de 1996, C-053 de 1998, C-1168 de 2001, C-177 de 2002, C-768 de 2010, C-652 de 2015, C-015 de 2016, C-438 de 2017 y C-346 de 2021.

C-168 de 2001 Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00121-00 Validez de Acuerdo 21 como una atribución del alcalde la presentación oportuna al concejo municipal de los proyectos de acuerdo sobre ese mismo presupuesto. De lo expuesto, se advierte que en el ámbito territorial también se proyecta la distribución de competencias en materia presupuestal, en la que los asuntos relacionados con el presupuesto están sujetos a la aprobación por parte de las asambleas y los concejos municipales mediante ordenanzas y acuerdos.

Adicionalmente, al revisar los debates de la Asamblea Nacional Constituyente, se encuentra que el constituyente quiso que las facultades tributarias, presupuestales y de gasto estuvieran radicadas en los órganos colegiados de cada orden territorial y que el presidente, los gobernadores y los alcaldes solo tuvieran la iniciativa en la elaboración de los proyectos de presupuesto y gasto.

Así, en la Gaceta número 41 se encuentran recopiladas la mayoría de las propuestas frente al orden territorial, la planeación y la hacienda, las cuales comparten la pretensión de trasladar las competencias para aprobar los presupuestos, tributos y gastos al Congreso, a los concejos municipales y a las asambleas departamentales28. De esa manera, la intención del constituyente, que quedó plasmada en varias de las disposiciones constitucionales a las que se ha hecho referencia en esta sentencia, es que las facultades tributarias, presupuestales y de gasto estuvieran radicadas en los órganos colegiados de cada orden territorial y que el presidente, gobernador y alcalde solo tuvieran la iniciativa en los proyectos de presupuesto y gasto.

(…) En síntesis, de acuerdo con la línea jurisprudencial desarrollada sobre el principio de legalidad del presupuesto se advierte que: (i) La Constitución Política de 1991 quiso fortalecer la competencia del Congreso en materia presupuestal, razón por la que eliminó la posibilidad prevista en la anterior en la Constitución de 1886 de efectuar adiciones presupuestales administrativas.

(ii) En tiempos de normalidad institucional solamente el Congreso de la República es la autoridad competente para definir la orientación (en qué se gasta) y cuánto se gasta (montos) con algunas excepciones relacionadas con las fuentes de los recursos, por ejemplo, convenios de cooperación internacional sobre recursos no reembolsables.

Lo anterior, conforme a las reglas constitucionales que definen elementos sustanciales del gasto y tomando como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno nacional. (iii) El principio de legalidad del presupuesto es aplicable a las entidades territoriales. Sin embargo, en la modificación de las rentas y del gasto se prevén algunos escenarios particulares en materia presupuestal, como la 28 Por ejemplo, se puede encontrar la propuesta de Fernández Renowitzky, constituyente que señaló la necesidad de que los temas presupuestales y tributarios fueran competencia inicial de la Cámara de Representantes y de los respectivos órganos colegiados territoriales, que él entendía como legislativos.

En el mismo sentido, se encuentra la propuesta del constituyente Antonio Galán Sarmiento quien argumentó que todo ciudadano tiene el deber de tributar y que es deber de las asambleas y concejos establecer los tributos y los gastos. El papel que estas propuestas otorgaban a los gobernadores y alcaldes era el de participar de la planeación a través de los Conpes y el de tener la iniciativa en los presupuestos y gastos, aunque su aprobación correspondía a las asambleas y concejos, posición que también fue compartida por la Alianza Democrática M19.

Ante esa serie de propuestas, el ponente Fernández Renowitxky propuso acoger las que apuntaban a que la facultad de establecer los tributos y los gastos se radicara en los órganos colegiados en tiempos de paz. En consecuencia, el diseño del articulado que hizo el ponente tiene las siguientes características: (i) limitó la competencia de los gobernadores y alcaldes en materia de presupuesto y gastos a presentar estos proyectos a las asambleas y concejos;

(ii) otorgó a las asambleas y concejos la facultad de aprobar los presupuestos y los tributos; y (iii) prohibió que se realizaran gastos que no estuvieran aprobados por el Congreso o las corporaciones autorizadas por la Constitución. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00121-00 Validez de Acuerdo 22 modificación directa por parte del gobernador en relación con los recursos provenientes de: (i) el sistema general de participaciones;

(ii) el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales; (iii) el Sistema General de Regalías; (iv) convenios con entidades del Estado o de cooperación internacional; (v) tesoro nacional; y (vi) convenios de cooperación internacional. (Negrilla y subrayado fuera del texto original) Analizadas las disposiciones normativas que se predican quebrantadas con la expedición del acuerdo sometido a estudio de validez, considera este Tribunal que le asiste razón a la autoridad departamental accionante, en cuanto estima que el artículo 56 del Acuerdo demandado está viciado de nulidad porque, en materia presupuestal, la Constitución ha reservado la iniciativa de manera privativa al ejecutivo, representado única y exclusivamente por el alcalde municipal.

Lo anterior por cuanto el presupuesto del municipio conforma una unidad para efectos de su aprobación, así como de su modificación en la vigencia respectiva, aun cuando el concejo municipal tuviere la atribución de disponer la aprobación del presupuesto de la entidad territorial. Así, es claro que sólo el alcalde municipal podrá presentar el respectivo proyecto presupuestal y/o las modificaciones que sobre el mismo se realicen.

Ahora bien, respecto de la interpretación sugerida por el municipio de Dosquebradas sobre el artículo demandado, debe indicarse que en el ordenamiento jurídico no existe norma que permita movimientos presupuestales por parte del alcalde municipal bajo la premisa de no modificar la cuantía del presupuesto, incluso, como se observa de la jurisprudencia antes trascrita, la Corte Constitucional al analizar la tipología de operaciones presupuestales, y la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado han señalado que la facultad de modificar el presupuesto municipal recae exclusivamente en el Concejo Municipal, a iniciativa del alcalde.

Observa la Sala que la autorización o delegación de facultades para modificar el presupuesto de manera general, otorgada este caso por el concejo municipal al alcalde municipal se concreta en un acuerdo que transgrede la norma constitucional y legal, dada la inviabilidad de crear o modificar renta o gasto alguno en el presupuesto sin la respectiva participación del órgano de representación popular; por ende, cualquier reglamentación efectuada por los concejos, debe sujetarse al ámbito reservado constitucionalmente al Legislador, por lo cual no le es dado establecer que un alcalde está autorizado de manera general a realizar cualquier tipo de cambio o alteración del monto total de las secciones del presupuesto.

Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00121-00 Validez de Acuerdo 23 En tal sentido, no es procedente otorgar al alcalde municipal una autorización de manera general para realizar modificaciones al presupuesto del municipio de Dosquebradas sin ningún tipo de limitante, por cuanto, si bien en el acusado artículo 56 se indica respecto a las adiciones y reducciones de los recursos, que estos se realizarán sobre los que provengan del sistema general de participaciones, transferencias municipales, departamentales y nacionales, entre otros, lo cierto es que debían determinarse los programas y subprogramas internos que se podían someter a cambios y/o modificaciones presupuestales, para así determinar las facultades otorgadas constitucional y legalmente, situación que no se constata en el presente proceso, en cuanto de la lectura del artículo demandado, no se evidencia un fundamento normativo ni la proporcionalidad de la decisión. Se encuentra entonces acreditada la falta de competencia –requisito de validez del acto administrativo- del concejo municipal de Dosquebradas - Risaralda para autorizar al alcalde la modificación del presupuesto en forma general, en cuanto ello significa que el alcalde de esta municipalidad ejerza las competencias asignadas directamente en la Constitución Política al concejo municipal, el Tribunal declarará la invalidez del artículo 56 del Acuerdo No. 024 del 18 de noviembre de 2024 expedido por el Concejo municipal de Dosquebradas (Risaralda).

Finalmente, frente al escrito presentado por parte del señor Julio César Durán Morales (archivo 19), quien aduce comparecer en calidad de coadyuvante y en el que predica presuntas omisiones en la accesibilidad de la información del proceso, estima la Sala que el memorialista carece de interés para obrar en este asunto a través del escrito en referencia, en cuanto hasta este momento el mismo no ha sido reconocido en el proceso, como lo pregona.

Ahora, si en gracia de discusión se abordara el análisis del escrito presentado, en el que se plantea una nulidad procesal con base en lo dispuesto en el inciso segundo numeral 8 del artículo 133 del CGP, debe indicarse que dicha causal solo podrá ser alegada por la persona afectada (inciso tercero del artículo 135 del C.G.P.) y en este caso, el memorialista no se vería afectado con ello, toda vez que, además que no fue quien promovió la acción, tampoco fue reconocido como parte en el proceso, luego no se encuentra legitimado para proponer la Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2025-00121-00 Validez de Acuerdo 24 nulidad planteada; por tales razones no se impartirá trámite alguno al memorial presentado en este asunto. Por lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VI. FALLA

1. DECLARAR LA INVALIDEZ del artículo 56 del Acuerdo No. 024 del 18 de noviembre de 2024 expedido por el Concejo municipal de Dosquebradas «Por el cual se expide el presupuesto de rentas y gastos del municipio de Dosquebradas- Risaralda para la vigencia fiscal comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre del año 2025», emanado del Concejo Municipal de Dosquebradas, Risaralda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído. 2.

Comuníquese la presente providencia al señor Gobernador del Departamento de Risaralda, al señor Alcalde Municipal de Dosquebradas y al Presidente del Concejo Municipal de dicha localidad. 3. Expídanse copias de la presente decisión a costa de los interesados.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»