TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ARAUCA Sala de Decisión Magistrada Ponente: Yenitza Mariana López Blanco Arauca, Arauca, treinta (30) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Decide el Tribunal Administrativo de Arauca el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, municipio de Arauca, en contra de la sentencia proferida el 24 de mayo de 2019, por el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, mediante la cual, declaró no probada la excepción de caducidad y negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda. Por conducto de apoderado judicial, el municipio de Arauca instauró demanda de Repetición en contra de los señores José Gregorio González Cisneros (q.e.p.d.), y Ricardo Alvarado Bestene.1 La demanda fue subsanada posteriormente.2 1.1.1. Como fundamentos fácticos, la parte demandante indicó que Nelly Isabel Parra Sánchez se desempeñó como docente para el Municipio de Arauca bajo la modalidad de Órdenes de Prestación de Servicios – «Soluciones Educativas», en los periodos comprendidos del 4 de febrero de 1991 al 15 de julio de 1992, del 15 de julio al 31 de diciembre de 1992, del 1 de marzo al 31 de diciembre de 1993, y del 2 de mayo al 2 de agosto de 1994.
Mencionó que, tras interponer una Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Arauca, la señora Nelly Isabel Parra Sánchez obtuvo una sentencia favorable. El fallo reconoció la existencia de una relación laboral entre la accionante y el Municipio de Arauca durante los periodos en cuestión, declaró la nulidad de los actos presuntos derivados de los silencios administrativos, así como la prescripción del derecho a reclamar las prestaciones sociales, salvo el auxilio de cesantías, condenando al Municipio a su pago y actualización. Adujo que Mediante la Resolución No. 0451 del 16 de agosto de 2005, el Municipio de Arauca ordenó el pago de $2.182.764 a la señora Nelly Isabel Parra Sánchez, en cumplimiento de la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo, proferida el 5 de septiembre de 2003.
Señaló que Comité de Conciliación del Municipio de Arauca, mediante el Acta No. 013 del 23 de diciembre de 2005, decidió iniciar una Acción de Repetición contra los señores José 1 Fls. 1-55, c.1 del Juzgado 2 Fls. 60-62, c.1 del Juzgado Radicado N.°: 81001 3331 002 2006 00028 02 Demandante: Municipio de Arauca Demandado: José Gregorio González y otros Medio de control: Repetición Providencia: Sentencia de segunda instancia 2 Rad.
N.º 81001 3331 002 2006 00028 02 Demandante: Municipio de Arauca Demandado: Jose Gregorio González y otros Sentencia de segunda instancia Gregorio González Cisneros (q.e.p.d.), y Ricardo Alvarado Bestene para recuperar el monto pagado en cumplimiento de la sentencia a favor de Nelly Isabel Parra Sánchez. Indicó que los funcionarios José Gregorio González Cisneros (q.e.p.d.), y Ricardo Alvarado Bestene ocuparon el cargo de alcalde de Arauca en los siguientes periodos: González Cisneros del 1 de junio de 1990 al 1 de junio de 1992, y Alvarado Bestene del 1 de junio de 1992 al 31 de diciembre de 1994.
Refirió que, los exalcaldes José Gregorio González Cisneros (q.e.p.d.), y Ricardo Alvarado Bestene, al contratar a Nelly Isabel Parra Sánchez mediante Órdenes de Prestación de Servicios sin incluirla en la nómina ordinaria del municipio y no reconocerle sus prestaciones sociales y cesantías, incurrieron en actuaciones gravemente culposas.
Esto resultó en la interposición de una Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, que derivó en una condena contra el Municipio de Arauca, causando un detrimento patrimonial para la entidad. Indicó que, respecto al señor José Gregorio González (q.e.p.d.), sus sucesores recibirían las notificaciones respectivas. 1.1.2. Como pretensiones solicitó lo siguiente: «PRIMERO.- Se declare que los señores José Gregorio González Cisneros y Ricardo Alvarado Bestene son administrativamente responsables y deben responder patrimonialmente por el pago de la condena impuesta al Municipio de Arauca mediante sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Arauca el 5 de septiembre de 2003, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, radicado bajo el número 2002-0081, siendo demandante Nelly Isabel Parra Sánchez y demandado el Municipio de Arauca.
SEGUNDO. - Se condene a los señores José Gregorio González Cisneros y Ricardo Alvarado Bestene a pagar al Municipio de Arauca la suma de dos millones ciento ochenta y dos mil setecientos sesenta y cuatro pesos M/CTE ($2.182.764), debidamente indexados, por concepto del pago de la liquidación que se vio obligado a cancelar el municipio como reconocimiento de la indemnización equivalente al auxilio de cesantías e intereses, reconocida en la sentencia mencionada en favor de la señora Nelly Isabel Parra Sánchez, de acuerdo con la condena impuesta al municipio y ordenada mediante la Resolución No. 0451 del 16 de agosto de 2005.
(…).» 1.2. La contestación de la demanda. 1.2.1. El demandado Ricardo Alvarado Bestene, a través de su apoderado judicial, manifestó que no tenía conocimiento directo de los hechos relacionados con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, ni del pago de la condena por parte del Municipio de Arauca. Reconoció el período durante el cual ejerció como alcalde, pero negó haber actuado con culpa grave, argumentando que todas sus acciones estuvieron respaldadas por la presunción de legalidad. 3 Rad.
N.º 81001 3331 002 2006 00028 02 Demandante: Municipio de Arauca Demandado: Jose Gregorio González y otros Sentencia de segunda instancia Después de efectuar un análisis legal de la acción de repetición, el demandado argumentó que la Ley 678 de 2001 regulaba la responsabilidad de los servidores públicos y establecía las causales de repetición cuando un servidor actuaba con dolo o culpa grave.
Afirmó que no se constituyó tal desviación ni mala conducta en ejercicio de su labor como alcalde del Municipio de Arauca. Además, indicó que la contratación de Nelly Isabel Parra Sánchez bajo la modalidad de prestación de servicios fue legal, ya que tenía la obligación de garantizar la cobertura educativa en todo el municipio. Sin embargo, los nombramientos permanentes de empleados solo podían realizarse dentro de los límites establecidos por la planta de personal, la cual estaba regulada por ley, y ante dicha insuficiencia de empleados para cubrir las necesidades del municipio, la ley permitía recurrir a contratos de prestación de servicios.
Refirió que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 autorizaba este tipo de contrataciones cuando era necesario, y que actuó dentro de este marco legal. Además, los acuerdos municipales que limitaban los nombramientos de personal impedían exceder el número autorizado, lo que justificaba el uso de la modalidad contractual aplicada por para garantizar el servicio educativo.
Propuso como excepciones de mérito: i-) La falta de legitimación en la causa por pasiva y/o la caducidad de la acción. Indicó que la misma se configuró conforme a lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 678 de 2001, comoquiera que dicha disposición otorgaba a la administración un plazo de seis meses para iniciar la acción de repetición. Si dicho término transcurría sin que se hubiese interpuesto la acción, era el Ministerio Público quien se encontraba facultado para actuar en el tiempo restante, hasta completar el período de dos años de caducidad establecido en el artículo 11 de la misma ley.
Indicó que el Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Municipio de Arauca decidió iniciar la acción de repetición, pero el alcalde, como representante legal, ya no podía otorgar poder dado que había vencido el plazo de seis meses establecido para ello. En ese momento, correspondía al Ministerio Público iniciar la acción, lo cual no ocurrió, incurriendo el burgomaestre en una falta disciplinaria sancionable con destitución. Por tanto, solicitó compulsar copias, así como la remisión del caso a las entidades de control fiscal y disciplinario para que dieran inicio a la investigación correspondiente.
Dado lo anterior, pidió declarar prospera la excepción, negar las pretensiones de la parte actora y condenarla en costas del proceso, incluidas las agencias en derecho. ii-) Excepción de mérito consistente en ausencia del dolo y la culpa grave en la actuación. En extenso relacionó aspectos legales relativos a las obligaciones de los alcaldes, para finalmente precisar que, en la acción de repetición la responsabilidad del servidor o ex servidor público debía evaluarse de manera subjetiva, enfocándose en la conducta del agente, por lo que no cualquier error de juicio o desconocimiento del ordenamiento jurídico era suficiente para determinar su responsabilidad.
Amén que resultaba necesario probar que la conducta del agente presentaba una falla grave y que dicha conducta había sido irregular y consciente. 4 Rad. N.º 81001 3331 002 2006 00028 02 Demandante: Municipio de Arauca Demandado: Jose Gregorio González y otros Sentencia de segunda instancia Agregó que la carga de la prueba recaía sobre el Estado, quien debía demostrar que el servidor actuó con dolo o culpa grave, tal como lo ha confirmado reiteradamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 1.2.2.
El demandado José Gregorio González Cisneros (fallecido). Sus herederos determinados guardaron silencio. Posteriormente, efectuado el trámite de emplazamiento de sus herederos indeterminados, se designó y posesionó curador ad litem. En la contestación de la demanda, el curador manifestó no aceptar las pretensiones formuladas, e indicó allanarse a lo que se probara en el curso del proceso.
Asimismo, propuso la excepción genérica o innominada, solicitando que, en caso que resultara probada, se declarara a favor de sus representados, y en el evento que se determinara la responsabilidad de sus prohijados, solicitó que el valor de la condena se dividiera equitativamente entre los demandados. 1.3. El Ministerio Público, luego de realizar un análisis procesal, legal y jurisprudencial, señaló que la sentencia condenatoria emitida por el Tribunal Administrativo de Arauca estaba debidamente acreditada.
No obstante, advirtió que no se había demostrado el pago de la obligación, ya que el comprobante de egreso CE003480 había sido suscrito por un tercero, Luis Eduardo Pineda, sin contar con el poder o autorización de la beneficiaria, Nelly Isabel Parra Sánchez. En cuanto a la conducta de los demandados, la Procuradora citó el artículo 63 del Código Civil Colombiano, considerando que era la norma aplicable a los hechos que originaron la demanda.
Además, revisó las normas vigentes en ese momento que permitían la vinculación de docentes mediante contratos de prestación de servicios, junto con las declaratorias de inexequibilidad emitidas posteriormente por la Corte Constitucional. Concluyó que dichas disposiciones eran legales al momento de la celebración de los contratos, por lo que las pretensiones de la demanda no debían prosperar. 1.4.
La sentencia apelada. Mediante providencia del veinticuatro (24) de mayo de 2019, el Juzgado Primero Administrativo de Arauca declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por la parte demandante y negó las pretensiones de la demanda. Para arribar a dicha determinación, el juez de primera instancia, luego de efectuar un recuento procesal y un análisis legal y jurisprudencial en relación con la Ley 678 de 2001.
Consideró que, de acuerdo con el material probatorio allegado al plenario, se había demostrado que la entidad realizó el pago de la condena impuesta el 26 de septiembre de 2005. Por lo tanto, la caducidad de la acción debía computarse a partir del día siguiente, es decir, el término de caducidad vencía el 27 de septiembre de 2007 y comoquiera que la demanda fue presentada el 23 de agosto de 2006, no había operado el fenómeno de la caducidad, por lo que debía adoptarse una decisión de fondo en el asunto. 5 Rad.
N.º 81001 3331 002 2006 00028 02 Demandante: Municipio de Arauca Demandado: Jose Gregorio González y otros Sentencia de segunda instancia Posteriormente, relacionó los elementos para la procedencia de la acción de repetición decantados por el H. Consejo de Estado, indicando que se había acreditado la existencia de una condena judicial, así como el pago de la misma.
Seguidamente se adentró en el estudio de la conducta de los demandados a efectos de verificar si aquella podía calificarse como dolosa o gravemente culposa, presupuestos necesarios para la prosperidad de la demanda. Precisó que las conductas censurables de los servidores públicos acaecieron antes de la entrada en vigencia de la ley 678 de 2001, por lo que debía considerarse lo establecido en los artículos 77 y 78 del CCA, en consonancia con las disposiciones del Código Civil.
Aclaró que, procesalmente sí le resultaban aplicables las normas consagradas en la ley 678 de 2001. Indicó que, conforme al artículo 63 del C.C., la culpa, para efectos de la acción de repetición, se definía como la conducta reprochable de un funcionario que causaba un daño antijurídico no intencionado, pero derivado de la omisión voluntaria de su deber de cuidado al no prever los efectos perjudiciales de su acción o al confiar imprudentemente en evitarlos.
Señaló que la culpa grave se configuraba cuando el comportamiento resultaba grosero, negligente, despreocupado o temerario. Asimismo, indicó que el dolo se configuraba cuando se actuaba con la intención de causar un daño a una persona o a su patrimonio. Señaló que se había demostrado que los exalcaldes demandados suscribieron contratos de prestación de servicios para ejecutar actividades docentes en el municipio de Arauca, cubriendo los periodos del 4 de febrero de 1991 al 15 de julio de 1992, del 15 de julio al 31 de diciembre de 1992, del 1 de marzo al 31 de diciembre de 1993, y del 2 de mayo al 2 de agosto de 1994.
Adujo que la entidad demandante consideraba estas actuaciones administrativas como gravemente culposas, al haber violado de manera manifiesta e inexcusable las normas legales, al no vincular debidamente a la educadora Nelly Isabel Parra Sánchez, ya sea mediante contrato de trabajo o nombrándola como parte del personal de planta. Recalcó el fallador, que las actuaciones de los servidores públicos debían enmarcarse dentro del principio de legalidad e interés general, y que la simple anulación de dichas actuaciones en sede judicial no implicaba automáticamente culpa grave o dolo.
Pues para ello, era necesario evaluar de manera concreta si el funcionario conocía o debió conocer la ilegalidad, o si, a sabiendas de esta, mantuvo la intención de causar un daño o perjuicio injustificado mediante una decisión ilícita. Señaló que, según el artículo 6, parágrafo 1º de la Ley 60 de 1993, los docentes contratados podían ser incorporados a la planta de personal de forma paulatina.
Por su parte, el parágrafo 3º del artículo 105 de la Ley 115 de 1994, «Por la cual se expidió la Ley General de Educación», replicó el contenido del artículo 6 de la Ley 60 de 1993. «Parágrafo 3º - A los docentes vinculados por contrato contemplados en el parágrafo primero del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 se les seguirá contratando sucesivamente para el período académico siguiente, hasta cuando puedan ser vinculados a la planta de personal docente territorial.» 6 Rad.
N.º 81001 3331 002 2006 00028 02 Demandante: Municipio de Arauca Demandado: Jose Gregorio González y otros Sentencia de segunda instancia Indicó que dichas disposiciones permitían la vinculación de docentes temporales mediante contratos, hasta que la Corte Constitucional, en la sentencia C-555 del 6 de diciembre de 1994, declaró inexequibles el parágrafo 1º del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el parágrafo 3º del artículo 105 de la Ley 115 de 1994.
El a quo precisó que la inconstitucionalidad sobreviniente de las normas que respaldaban el actuar de los exalcaldes José Gregorio González Cisneros (q.e.p.d.), y Ricardo Alvarado Bestene no constituía una conducta gravemente culposa en relación con los contratos de prestación de servicios celebrados con la señora Nelly Isabel Parra Sánchez, dado que dichos contratos se suscribieron conforme a las leyes vigentes en ese momento, las cuales los amparaban jurídicamente, por lo que no había fundamento para repetir en su contra. 1.5.
El recurso de apelación. El Municipio de Arauca Interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia señalando que, contrario a lo manifestado por el Juez de primera instancia, quedó probado que los demandados desplegaron una conducta dolosa o gravemente culposa, así como su participación directa en el caso. Pues en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se demostró que la demandante había estado vinculada con el municipio de Arauca mediante órdenes de prestación de servicios.
Indicó que los contratos de prestación de servicios, bajo la modalidad de «soluciones educativas», fueron debidamente autorizados por los exalcaldes, sin prever posibles condenas futuras para la administración municipal. Como consecuencia de esta actuación, el municipio de Arauca tuvo que pagar una condena impuesta por el Tribunal Contencioso Administrativo de Arauca el 5 de diciembre de 2003, a favor de Nelly Isabel Parra Sánchez.
Relacionó el articulo 90 de la Constitución Política para referirse a la acción de repetición. Posteriormente solicitó se analizaran las pruebas a efectos de determinar las conductas desplegadas por los exalcaldes. Además, destacó que el objetivo del municipio de Arauca era obtener el reembolso de los dineros que el Estado había pagado a Nelly Isabel Parra Sánchez en cumplimiento de una sentencia judicial.
Expuso los elementos fijados por el H. Consejo de Estado para la procedencia de la acción de repetición, indicando que estos se configuraban en el caso en estudio: a) la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado o particular que cumple funciones públicas; b) la existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la entidad estatal demandante el pago de una suma de dinero; c) que el pago se haya realizado y d) la culpa grave o el dolo en cabeza del demandado.
Por ello, solicitó la revocatoria de la decisión y que, en consecuencia, se accediera a las pretensiones de la demanda. 1.6. Trámite procesal de segunda instancia. Se admitieron los recursos de apelación y ordenó correr traslado para alegatos y concepto (Ver Fl. 185, C. Tribunal). 7 Rad. N.º 81001 3331 002 2006 00028 02 Demandante: Municipio de Arauca Demandado: Jose Gregorio González y otros Sentencia de segunda instancia 1.7.
Alegatos de conclusión y concepto. La parte demandante reiteró los argumentos de la apelación (Fls. 190 a 193, C. Tribunal), los demandados guardaron silencio; el Ministerio Público no rindió concepto. II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios de la segunda instancia, procede la Sala a decidir de fondo el presente proceso judicial. 2.1.
Competencia. Este Tribunal es competente para resolver el recurso de apelación formulado a su turno, por la parte demandante y el Ministerio Público en contra de la sentencia del 18 de marzo de 2015 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, de conformidad con lo previsto en el artículo 133.1 del C.C.A. 2.2. Problema jurídico.
Consiste en establecer si procede revocar, modificar o confirmar la sentencia de primera instancia, atendiendo a los planteamientos del recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Arauca. 2.3. Aspectos normativos y jurisprudenciales del asunto bajo examen. 2.3.1. Naturaleza de la acción de repetición y marco legal. Sobre la naturaleza jurídica de la acción de repetición el Consejo de Estado3 señaló que: «Según el artículo 90 (inciso segundo) de la Constitución Política, el Estado debe repetir contra los servidores públicos que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, ocasionen que aquél sea condenado patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables.
En igual sentido, el artículo 77 del C.C.A. dispone que, sin perjuicio de la responsabilidad que le corresponda al Estado, los funcionarios públicos son responsables de los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones. Al respecto, vale la pena recordar que el Estado, a efectos de cumplir con sus fines y propósitos, desarrolla sus actividades a través de órganos o de personas que son sus agentes, servidores o autoridades públicas, cuyos actos en relación con el servicio resultan imputables directamente a aquél. Por eso, el artículo 78 del C.C.A., declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-430 de 2000, dispuso que el particular afectado o perjudicado con el daño antijurídico causado por la acción u omisión estatal está facultado para demandar a la entidad pública, al funcionario o a ambos y que, de llegar a prosperar la demanda “contra la entidad o contra ambos y (sic) se considera que el funcionario debe responder, en todo o en parte, la sentencia dispondrá que satisfaga los perjuicios la entidad”, caso en el cual ésta “repetirá contra el funcionario por lo que le correspondiere”.
El inciso segundo del ya citado artículo 90 de la C.P. fue desarrollado por la Ley 678 de 2001, norma que definió la acción de repetición como una acción civil de carácter patrimonial dirigida contra el servidor o ex servidor público que, como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa, dio lugar a un reconocimiento indemnizatorio por parte del 3 CE.
Secc. III. Subsección A. Sentencia del 31 de enero de 2019. MP. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Radicación: 25000-23-26-000-2009-00955-01(49591). 8 Rad. N.º 81001 3331 002 2006 00028 02 Demandante: Municipio de Arauca Demandado: Jose Gregorio González y otros Sentencia de segunda instancia Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto». 2.3.2.
Régimen legal en materia de repetición sobre hechos que tuvieron lugar antes de la Ley 678 de 2001. El Consejo de Estado4 indicó respecto de la aplicación en el tiempo de las disposiciones contenidas en la Ley 678 de 2001 «Por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición» que: «La Ley 678 de 2001 reguló los aspectos sustanciales de la acción de repetición y del llamamiento en garantía, fijando su objeto, sus finalidades, así como el deber de su ejercicio y las especificidades, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se califica la conducta del agente, al tiempo que consagró algunas presunciones legales con incidencia en materia de la carga probatoria dentro del proceso.
En relación con los aspectos procesales, la Ley 678 de 2001 reguló asuntos relativos a la jurisdicción y a la competencia, a la legitimación, al desistimiento, al procedimiento, al término de caducidad, a la oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, a la cuantificación de la condena y a su ejecución, lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y a las medidas cautelares.
Ahora bien, para resolver el conflicto que se originó por la existencia de varios cuerpos normativos que regulaban la acción de repetición, la jurisprudencia de esta Sección del Consejo de Estado ha sido reiterada en aplicar la regla general según la cual la norma rige hacia el futuro, de modo que opera para los hechos ocurridos a partir de su entrada en vigencia y hasta el momento de su derogación, sin desconocer que, excepcionalmente, puede tener efectos retroactivos.
De esa manera, si los hechos o actos en que se fundamenta una acción de repetición sucedieron en vigencia de Ley 678 de 2001, son sus disposiciones las que sirven para establecer el alcance de los conceptos de dolo o culpa grave del demandado, “sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción se acuda excepcionalmente al Código Civil y a los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han edificado en punto de la responsabilidad patrimonial, siempre y cuando, claro está, no resulte incompatible con la Ley 678 y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política)”.
En cambio, si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la imposición de la condena por cuyo pago se repite acaecieron con anterioridad a la vigencia de la Ley 678 de 2001, la Sala, para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo, ha acudido al Código Civil. Ciertamente, el artículo 63 del Código Civil definió los conceptos de culpa grave y dolo en los siguientes términos: “ARTÍCULO
63. CLASES DE CULPA Y DOLO. La ley distingue tres especies de culpa o descuido. “Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca 4 CE. Secc. III. Subsección A. Sentencia del 19 de julio de 2018. MP. Marta Nubia Velásquez Rico.
Radicación: 11001-33-31-034-2007-00262-01(54845). 9 Rad. N.º 81001 3331 002 2006 00028 02 Demandante: Municipio de Arauca Demandado: Jose Gregorio González y otros Sentencia de segunda instancia prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materia civil equivale al dolo. “Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios.
Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano. “El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa. “Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes.
Esta especie de culpas se opone a la suma diligencia o cuidado. “El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro” (resaltado por fuera del texto original). En cuanto al aspecto procesal de la acción de repetición, se deben aplicar los preceptos de la Ley 678 de 2001, inclusive a aquellos procesos que se encontraban en curso para el momento en que entró en vigencia, pues según lo estableció el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, las normas procesales son de orden público y, por ello, tienen efectos inmediatos con excepción de “los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas”, los cuales “se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”» (Se han eliminado las citas de pie de página del texto original).
En síntesis, la Ley 678 de 2001 regula tanto los aspectos procesales como sustanciales de la acción de repetición en Colombia. En términos procesales, la ley es clara: se aplica de manera inmediata a los procesos en curso y a los que se inician después de su entrada en vigencia. Esto incluye disposiciones sobre jurisdicción, competencia, legitimación, términos de caducidad y procedimientos.
Sin embargo, según el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, si algún término ya había comenzado bajo una ley anterior, ese proceso se regirá por la ley vigente al momento en que se inició. Por otro lado, los aspectos sustanciales de la acción de repetición, como la evaluación de la culpa grave o dolo de los servidores públicos, siguen dependiendo de la ley vigente en el momento en que ocurrieron los hechos.
Esto significa que, si los hechos ocurrieron antes de la vigencia de la Ley 678, se aplicará la normativa anterior. 2.3.2. Presupuestos de la acción de repetición. En relación con los elementos que dan lugar a que sea declarada la repetición en contra del agente de la entidad pública, el Consejo de Estado5 ha manifestado que: «La Sección Tercera ha explicado en abundantes providencias los elementos que determinan la prosperidad de las pretensiones de repetición que formula el Estado contra sus agentes.
Ha considerado que los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y están sometidos a las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda; en tanto que el último de ellos, es de carácter subjetivo y está sometido a la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la acción u omisión determinante de la 5 CE.
Secc. III. Subsección C. Sentencia del 26 de febrero de 2014. MP. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación: 25000-23-26-000-2011-00478-01(48384). 10 Rad. N.º 81001 3331 002 2006 00028 02 Demandante: Municipio de Arauca Demandado: Jose Gregorio González y otros Sentencia de segunda instancia responsabilidad del Estado que generó el pago a su cargo y por cuya recuperación se adelanta la acción de repetición. Los elementos necesarios y concurrentes definidos para la declaratoria de repetición son los siguientes: i) La calidad de agente del Estado y su conducta determinante en la condena La calidad y la actuación u omisión de los agentes del Estado debe ser materia de prueba, con el fin de brindar certeza sobre la calidad de funcionario o ex funcionario del demandado y de su participación en la expedición del acto o en la acción u omisión dañina, determinante de la responsabilidad del Estado. ii) La existencia de una condena judicial, una conciliación, una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado.
La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la condena judicial impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada, o de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto6. iii) El pago efectivo realizado por el Estado. La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo que hubiere realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por una condena judicial o que hubiere asumido en virtud de una conciliación, a través de una prueba que, en caso de ser documental, generalmente suele constituirse por el acto mediante el cual se reconoce y ordena el pago en favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago o consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario. iv) La cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa.
La entidad demandante debe probar que la conducta del agente o ex agente del Estado fue dolosa o gravemente culposa conforme a las normas que para el momento de los hechos sean aplicables» (Se han eliminado las citas de pie de página del texto original). 2.4. Caso concreto. El Municipio de Arauca demandó a través de acción de repetición a Ricardo Alvarado Bestene y a José Gregorio González Cisneros (q.e.p.d.), para que se les declare responsables por dolo o culpa grave como consecuencia de la demanda de reparación directa promovida por la señora Nelly Isabel Parra Sánchez.
En dicha demanda, el Municipio de Arauca fue declarado responsable administrativamente mediante sentencia del Tribunal Administrativo de Arauca. Efectuándose por parte de la administración el pago mediante Comprobante de egreso No. 02570 del 27 de septiembre de 2005. 2.4.1. Medios de prueba En el plenario obran como elementos de convicción los siguientes: 1) Acta de posesión del señor Hernando Posso Parales como alcalde de Arauca (Fls. 8- 9, c.1 Juzgado). 2) Sentencia del 05 de septiembre de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca (Fls. 11-30, c.1). 3) Certificado de disponibilidad presupuestal.
(Fl. 31, c.1). 6 Al respecto puede consultarse la sentencia del 8 de noviembre de 2007, expediente: 30327. 11 Rad. N.º 81001 3331 002 2006 00028 02 Demandante: Municipio de Arauca Demandado: Jose Gregorio González y otros Sentencia de segunda instancia 4) Resolución No. 045 de 2005, por medio de la cual la administración Municipal de Arauca ordena el pago de una sentencia. (Fls. 41-43, c.1). 5) Acta del Comité de Conciliación de la Oficina Jurídica del Municipio de Arauca del 23 de diciembre de 2005, mediante la cual se autoriza repetir en contra de funcionarios públicos.
(Fls. 44, 49, c.1). 6) Orden de pago No. 02570 septiembre 15 de 2005. (Fl, 51 c.1). 7) Acta de posesión del señor José Gregorio González como alcalde de Arauca. (Fls. 52- 53, c.1 Juzgado). 8) Acta de posesión del señor Ricardo Alvarado Bestene como alcalde de Arauca (Fls. 54-55, c.1 Juzgado). 2.4.2. Teniendo en cuenta las anteriores precisiones normativas y jurisprudenciales, y el acervo probatorio que antecede, la Sala se ocupará el cargo formulado por la entidad recurrente relativo a la configuración de los elementos para la procedencia de la acción de repetición. i-) Primer cargo.
Presupuestos para la prosperidad de la acción de repetición en el caso concreto. Como se expuso en líneas precedentes, y fue referido por la parte demandante en su alzada, la prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: a) la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado o particular que cumple funciones públicas; b) la existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la entidad estatal demandante el pago de una suma de dinero; c) que el pago se haya realizado y d) la culpa grave o el dolo en cabeza del demandado.
A continuación, se analizan cada uno de estos requisitos en el caso concreto. La calidad del demandado como agente o ex agente del Estado o particular que cumple funciones públicas y su conducta determinante en la condena. La Sala realizará el análisis de este requisito de manera individual para cada uno de los demandados, considerando un hecho crucial: el fallecimiento violento del exalcalde José Gregorio González Cisneros, ocurrido el 5 de marzo de 1996.
A raíz de este suceso, fueron sus herederos, tanto determinados como indeterminados, quienes fueron vinculados al presente caso. En cuanto a la calidad de Ricardo Alvarado Bestene como agente del Estado, se incorporó al expediente el acta de posesión del 1 de junio de 1992, en la que consta que presentó credencial emitida por la Comisión Escrutadora Municipal del Estado Civil, acreditándolo como alcalde electo del municipio de Arauca para el período comprendido entre el 1 de junio de 1992 y el 31 de diciembre de 1994.
Además, dicha condición fue reconocida por el propio Ricardo Alvarado Bestene como un hecho indiscutible en su contestación a la demanda y su conducta determinante en la condena deviene de la suscripción de los contratos de prestación de servicios entre la Alcaldía Municipal de Arauca y la docente Nelly Isabel Parra Sánchez. Ahora, en relación con José Gregorio González Cisneros (q.e.p.d.), se allegó al plenario el acta de posesión del 1 de junio de 1990, en la que consta que presentó credencial emitida 12 Rad.
N.º 81001 3331 002 2006 00028 02 Demandante: Municipio de Arauca Demandado: Jose Gregorio González y otros Sentencia de segunda instancia por la Comisión Escrutadora Municipal del Estado Civil, acreditándolo como alcalde electo del municipio de Arauca para el período comprendido entre 1990 y 1992 y La conducta que fundamentó la condena surge de la firma de los contratos de prestación de servicios entre la Alcaldía Municipal de Arauca y la prenombrada educadora.
Además, se arrimó registro civil de defunción de González Cisneros. Por lo que, al trámite fueron vinculados sus herederos determinados e indeterminados, los primeros guardaron silencio mientras que los segundos fueron representado mediante curador ad litem. En cuanto a la calidad de herederos en medios de Control como el que ocupa la atención de la Sala, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que las demandas de repetición interpuestas contra los herederos de un funcionario fallecido vulneran gravemente su derecho de defensa.
Estas acciones, dirigidas contra personas que no participaron directamente en los actos que dieron origen a la responsabilidad estatal, les arrebatan la posibilidad de desplegar una defensa integral, al carecer del conocimiento preciso sobre las circunstancias específicas, los hechos concretos y las motivaciones que guiaron las decisiones del funcionario en vida, y es que la ausencia de información posiciona a los herederos en una situación de indefensa, imposibilitados de rebatir con eficacia las imputaciones que se les formulan por actos en los cuales no tuvieron parte ni control.
La Sección Tercera del Consejo de Estado ha destacado que los herederos, al no haberse hallado directamente involucrados en el ejercicio de las funciones del agente fallecido, se encuentran en una posición de desventaja para defenderse de imputaciones como la culpa grave o el dolo, pues desconocen, en muchos casos, las funciones exactas desarrolladas, las condiciones de tiempo, modo y lugar que rodearon la actuación del funcionario, así como los elementos contextuales que pudieron influir en sus decisiones.
Además, el carácter personal e intransferible de la responsabilidad del funcionario intensifica esta dificultad, haciendo prácticamente insalvable la defensa por parte de los herederos. Ante esta realidad, el Consejo de Estado ha declarado la falta de legitimación pasiva de los herederos en este tipo de acciones, protegiendo así su derecho de defensa.
Con ello, se busca limitar las acciones de repetición únicamente a aquellos que participaron directamente en los hechos que dieron lugar a la condena del Estado, asegurando un equilibrio justo en el ejercicio de las acciones legales y el respeto de los principios de justicia y debido proceso.7 En una decisión reciente la Alta Corporación señaló:8 «Por un lado, la Sala ha establecido que es improcedente adelantar una acción de repetición contra los herederos del agente estatal porque ellos no cometieron la conducta a la que se le atribuye el daño. Es decir, es improcedente adelantar un juicio de reproche subjetivo contra los herederos del agente estatal porque ellos no son los autores de la conducta que 7 Ver Sentencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 10 de junio de 2022, expediente 60454.
M.P. Martín Bermúdez Muñoz; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencias del 18 de noviembre de 2021, expediente 52710; y 19 de octubre de 2022, expediente 65762, M.P. Alberto Montaña Plata 8: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 4 de marzo de 2024) expediente 60697.
M.P. Martín Bermúdez Muñoz 13 Rad. N.º 81001 3331 002 2006 00028 02 Demandante: Municipio de Arauca Demandado: Jose Gregorio González y otros Sentencia de segunda instancia se analiza. Al tratarse de una responsabilidad cualificada que requiere la demostración del dolo o la culpa grave, esta no se transmite automáticamente a los herederos del responsable, como sucede en la responsabilidad civil.
En efecto, la acción de repetición tiene un contenido patrimonial pero no es exclusivamente patrimonial ni exclusivamente reparatoria; para establecer la obligación de reparar, el juez de repetición debe adelantar el juicio subjetivo de reproche contra el agente que desplegó la conducta. Por otro lado, la Sala ha determinado la falta de legitimación por pasiva de los herederos de agentes estatales porque adelantar la acción de repetición contra ellos, cuando el agente no alcanzó a defenderse en el proceso, dificulta de forma insuperable su derecho de defensa.
Para poder defenderse de la imputación de dolo o culpa grave se requiere, entre otros, acceder a las pruebas para poder ejercer una defensa real, frente a las cuales los herederos no tienen inmediación». Por lo tanto, la Sala declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de los herederos determinado e indeterminados de José Gregorio González Cisneros (q.e.p.d.).
En consecuencia, será únicamente sobre el demandado Ricardo Alvarado Bestene que se llevará a cabo el análisis del medio de control invocado en el libelo genitor, concentrando en él la atención jurídica que este proceso requiere. Existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la entidad estatal demandante el pago de una suma de dinero.
En relación con este requisito, obra en el plenario Sentencia No. 2002-081, del 05 de septiembre de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, mediante la cual se declaró la nulidad de los actos fictos derivados del silencio administrativo negativo y se declaró que entre el municipio de Arauca y la señora Nelly Isabel Parra Sánchez existió una relación laboral y se reconoció el valor de la indemnización equivalente al auxilio de cesantías e intereses.
Conforme a lo anterior, encuentra la Sala que, en el sub lite, se demostró el cumplimiento de uno de los presupuestos de la acción de repetición, esto es, la existencia de una condena judicial o un acuerdo conciliatorio mediante el cual, se impuso a la parte demandante la obligación de pagar una suma de dinero. El pago de la condena impuesta al Municipio de Arauca.
Para acreditar el pago la entidad demandante allegó: Certificado de disponibilidad presupuestal. (Fl. 31, c.1); Resolución No. 045 de 2005, Por medio de la cual la administración Municipal de Arauca ordena el pago de una sentencia. (Fls. 41-43, c.1); Orden de pago No. 02570 septiembre 15 de 2005. (Fl, 51 c.1); Comprobante de egreso No. 02570 del 27 de septiembre de 2005.
Respecto a la manera en que debe acreditarse el pago efectivo en la acción de repetición, la Jurisprudencia del Consejo de Estado no ha sido pacífica, al producirse decisiones divergentes sobre tal aspecto al desatar aquellos procesos regulados por las disposiciones del C.C.A, 14 Rad. N.º 81001 3331 002 2006 00028 02 Demandante: Municipio de Arauca Demandado: Jose Gregorio González y otros Sentencia de segunda instancia antes de la entrada en vigencia del C.P.A.C.A que precisó en el inciso 3 del artículo 1429 que el certificado expedido por la propia entidad en el que conste que se efectúo el pago, resulta suficiente para la procedencia de dicho medio de control.
Sin embargo, esta última norma no es aplicable a los procesos tramitados bajos las ritualidades del C.C.A, tal como lo establece el inciso tercer del artículo 30810 del C.P.A.C.A. Ahora bien, entre las principales posturas del Máximo Tribunal11, señala que para darse por cumplida tal exigencia debe obtenerse certificado de paz y salvo u otros documentos emanados por parte de los beneficiarios o su apoderado, sustentando dichas argumentaciones con fundamento en disposiciones del C.C., y del C.P.C, al precisar que: «En relación con el pago de la condena, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica al señalar, que la prueba del cumplimiento de la obligación está sometida a las normas civiles, específicamente los artículos 1625, 1626 y 1757 del Código Civil, de tal manera que, le corresponde a la entidad demandante acreditar que efectivamente el acreedor o beneficiario recibió a satisfacción el monto total de la obligación, para ello, se ha dicho, que es necesario allegar al proceso un paz y salvo firmado por éste, una carta de satisfacción u otro medio que permita a la Sala afirmar con plena certeza que la condena fue pagada y recibida por el beneficiario» (Se han eliminado las citas de pie de página del texto original).
Otra de las posturas del Alto Tribunal12 que se destaca, es aquella que apunta a indicar que se ha satisfecho la obligación de pago, mediante la presentación de certificaciones o constancias derivadas de un tercero sobre la transacción a la cuenta de los beneficiarios o mandatario judicial, al referir que: «Así las cosas, para demostrar el cumplimiento de la exigencia a la que se viene haciendo referencia, la parte demandante debió allegar no solo el documento o documentos que reconocieran y ordenaran la entrega de dinero en favor de los beneficiarios y las correspondientes órdenes de pago, como se hizo en este caso, sino también las constancias, emanadas de terceros, de haber efectuado las transferencias a entera satisfacción de los apoderados de los familiares del ciudadano López Morales.
En otros términos, para satisfacer la carga procesal objeto de estudio, es claro que debieron aportarse los paz y salvo suscritos por los apoderados de los demandantes en sede de reparación directa con los correspondientes soportes o un certificado de depósito en la cuenta que los delegados para recibir la condena indicaron a la administración (emanado de un tercero y no de la propia entidad actora); lo anterior, con miras a brindar certeza sobre el efectivo cumplimiento de la obligación hoy objeto de repetición.» 9 «Artículo 142.
Repetición. (…) Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño.» 10 «Artículo 308.
Régimen de transición y vigencia. (…) Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.» 11 CE. Secc. III. Subsección C. Sentencia del 9 de julio de 2014. MP. Olga Melida Valle De La Hoz.
Radicación: 25000-23-26-000-2009-00023-02 (46716). 12 CE. Secc. III. Subsección A. Sentencia del 13 de agosto de 2020. MP. María Adriana Marín. Radicación: 73001- 23-31-000-2008-00418-01(60431). 15 Rad. N.º 81001 3331 002 2006 00028 02 Demandante: Municipio de Arauca Demandado: Jose Gregorio González y otros Sentencia de segunda instancia También, existen multiplicidad de posiciones respecto a otras pruebas documentales que invocan en la Jurisprudencia en torno al modo de evidenciar el pago efectivo, teniendo en cuenta los comprobantes de egreso con la firma de recibo del beneficiario o representante judicial, cheques de la entidad pública suscritos por el beneficiario, entre otras maneras de acreditarlo, tal como reseñó in extenso el Consejo de Estado en la sentencia del 31 de enero de 2020.13 Finalmente, otro de los argumentos sostenidos por la Alta Corporación14, tiene que ver con haber aportado los correspondientes el certificado del pagador de la entidad demandante, determinación que guarda concordancia con lo previsto en el C.P.A.C.A, al expresar que: 9.- Tal y como lo señaló el Tribunal en la sentencia de primera instancia, la condena que da origen a la repetición está probada con la copia de la sentencia del 28 de septiembre del 2000 proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión con sede en Bogotá, y el pago de la misma está acreditado mediante la consignación bancaria realizada a los beneficiarios de la condena el 18 de febrero de 2004, junto con el comprobante de egreso No. 2487 de la Dirección Administrativa y Financiera de la entidad.
La anotación hecha por el Ministerio Público y relativa a la necesidad de paz y salvo del beneficiario de la condena para darla por probada o de cualquier manifestación de este con tal propósito carece absolutamente de fundamento legal. Ninguna disposición exige que, para probar un pago resulte indispensable presentar un documento que provenga del acreedor: la certificación del tesorero -que es un documento público con presunción de autenticidad -es suficiente para demostrar tal presupuesto.» (Se han eliminado las citas de pie de página del texto original).
Además, no debe perderse de vista que el respectivo servidor público que se alejara de la realidad y certificara el cumplimiento en el pago, sin que previamente se hubiera surtido, incurría en varios de los tipos penales establecidos en el Código Penal, razón que refuerza aún más la seriedad del documento que se expide bajo las señaladas condiciones.
En ese sentido, el artículo 289 del C.P.C., se erige como la norma habilitante para que las partes interesadas, en ejercicio del derecho de contradicción, puedan tachar de falso el documento allegado que se pretenda hacer valer, y que no corresponda a la realidad fáctica y jurídica. Así las cosas, el criterio mayoritario de la Sala adoptará la tesis que establece que puede darse por extinta la obligación de pago con el certificado expedido por la entidad demandante, en la que da cuenta la forma en que dio por satisfecha la condena impuesta en su contra, con base en lo previsto en los artículos 251, 252 y 264 del C.P.C, al determinarse que dichos documentos otorgados por los servidores públicos autorizados en virtud de las funciones atribuidas por la ley, son considerados como documentos públicos y se presumen auténticos, amén que los mismos no fueron tachados de falsos.
Por lo tanto, tal prueba subraya la Sala no está sujeta a la libre apreciación del Juzgador, habida cuenta que el legislador le ha atribuido de manera previa valor probatorio a los citados 13 CE. Secc. III. Subsección C. Sentencia del 31 de enero de 2020. MP. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Radicación: 25000-23-26-000-2007-00588(42037). 14 CE.
Secc. III. Subsección B. Sentencia del 5 de mayo de 2020. MP. Martín Bermúdez Muñoz. Radicación: 41001-23-31-000-2005-00756-01(45522). 16 Rad. N.º 81001 3331 002 2006 00028 02 Demandante: Municipio de Arauca Demandado: Jose Gregorio González y otros Sentencia de segunda instancia documentos expedidos por los funcionarios públicos, quienes dan fe sobre su contenido, en concordancia con las disposiciones del C.P.C antes referenciadas, aunado que la declaración allí vertida goza de la presunción de buena fe establecida en el artículo 83 de la C.P. Sobre este punto en el caso concreto, evidencia el Tribunal que mediante la Resolución No. 045 de 2005, expedida por el alcalde Municipal de la época Hernando Posso Parales, mediante la cual se ordena reconocer y pagar la suma de $2.182.764 en favor de Nelly Isabel Parra Sánchez.
Asimismo, se presentó la orden de pago No. 02570, emitida el 15 de septiembre de 2005 por la alcaldía municipal, con las firmas del director de la Secretaría de Hacienda y del entonces alcalde. A esto se suma el comprobante de egreso CE003480, fechado el 26 de septiembre de 2005, que también obra en el plenario, aportando mayor consistencia a la secuencia documental del caso.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala considera que los documentos referidos cuentan con suficiente fuerza probatoria para respaldar el cumplimiento de la condena, ya que las órdenes de pago fueron suscritas por funcionarios públicos dentro del marco de sus atribuciones legales. Esta circunstancia confiere a dichos actos validez, consolidando la certeza del pago efectuado.
La culpa grave o el dolo en cabeza del demandado. Pues bien, acreditados como se encuentran los presupuestos relativos a la calidad de agente del estado, así como la condena y el pago de la misma, se pasará a verificar si la actuación del demandado Ricardo Alvarado Bestene es gravemente culposa. En este punto, es necesario insistir en que las presunciones establecidas en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, no son aplicables al presente caso, en atención a que esta normativa no existía para la época en que acontecieron los hechos que dieron origen a la reclamación inicial.
Ahora bien, la entidad demandante en su alzada indicó que las actuaciones del exalcalde Ricardo Alvarado Bestene fueron ejecutadas con dolo o culpa grave, al contratar mediante la modalidad de Contratos de Prestación de Servicios a la docente Nelly Isabel Parra Sánchez y no ingresarla a la nómina ordinaria del municipio. Con todo, la parte demandante manifestó en los hechos de libelo introductorio lo siguiente: «SEXTO: Los exalcaldes JOSÉ GREGORIO GONZÁLEZ CISNEROS y RICARDO ALVARADO BESTENE, con sus actuaciones gravemente culposas, al contratar mediante la modalidad de Contratos de Prestación de Servicios a la señora NELLY ISABEL PARRA SÁNCHEZ y no hacerla ingresar en la Nómina ordinaria del Municipio, y luego, no haberle reconocido el pago de las Prestaciones Sociales y Cesantías a que tenía derecho, dieron lugar a la instauración de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho y a que se impusiera una Condena al Municipio de Arauca, la cual representa un detrimento Patrimonial para el Ente Municipal.» Resalta la Sala. 17 Rad.
N.º 81001 3331 002 2006 00028 02 Demandante: Municipio de Arauca Demandado: Jose Gregorio González y otros Sentencia de segunda instancia Por lo anterior, entiende la Sala que la conducta reprochada a los demandados por la que se solicita repetir es atribuida por la entidad demandante a título de culpa grave, además porque bajo esos términos fue analizada la responsabilidad por el a quo.
Pues bien, el estudio se efectuará bajo la égida del artículo 90 de la Constitución Política, los artículos 77 y 78 del Decreto 01 de 1984 y las estipulaciones que sobre culpa grave se encuentran en el Código Civil, por cuanto para la fecha en que acaecieron los hechos que dieron lugar a la condena a la Administración Municipal, no se encontraba vigente la Ley 678 de 2001, aunque se reitera lo dicho en precedencia, puesto que esta última disposición aplica para aspectos procesales, no ocurre lo mismo al estudiar la conducta del demandado, pues tal análisis deberá realizarse a la luz de las normas sustanciales vigentes al momento de la comisión de la misma.
Frente a la culpa grave estudiada en la acción de repetición el Consejo de Estado15 indicó que: «La Sala, a partir de lo previsto por el artículo 63 del Código Civil, la doctrina y la jurisprudencia tienen determinado que la “culpa” es la conducta reprochable de quien generó un daño antijurídico, no querido por él, pero que se desencadena por omisión voluntaria del deber objetivo de cuidado, al no prever los efectos nocivos de su acto o, cuando habiéndolos previsto, confió imprudentemente en poder evitarlos.
Así mismo, reviste el carácter de “culpa grave” aquel comportamiento grosero, negligente, despreocupado o temerario, al paso que el dolo es asimilado a la conducta realizada con la intención de generar un daño a una persona o a su patrimonio. Estas nociones, aunque propias del ámbito del derecho común, deben ser acompasadas con la órbita del servidor público, esto es, a la luz del “principio de legalidad”, puesto que: Al no haberse precisado o definido legalmente, de manera específica para efectos de la acción de repetición, los conceptos de ‘culpa grave’ y ‘dolo’, la jurisprudencia (…) acudió inicialmente a la noción recogida y desarrollada por el ordenamiento civil, en cuyo artículo 63 (…) se distingue entre la culpa grave, la culpa leve y la culpa levísima, para efectos de señalar que culpa o negligencia grave es el descuido en que ni siquiera incurrirían las personas negligentes o de poca prudencia en el manejo de sus propios negocios.
Así mismo, el aludido artículo 63 precisa que en materia civil esa culpa se equipara al dolo que, a su vez, se concibe como ´la intención positiva de inferir injuria a la persona o a la propiedad de otro´. (…) En términos generales la doctrina autorizada ha sostenido, que el dolo hace referencia a ´la intención dirigida por el Agente del Estado a realizar la actividad generadora del daño´, mientras que la culpa grave tiene que ver con ´aquella conducta descuidada del Agente estatal´, causadora del daño que hubiera podido evitarse con la diligencia y cuidado que corresponde a quien debe atender dicha actividad en forma normal.
De ahí que en sede de repetición la responsabilidad del agente estatal solo puede predicarse en la medida en que se compruebe su actuación dolosa o gravemente culposa. Por ello, es claro que bajo el régimen sustantivo anterior a la Ley 678 de 2001 tampoco bastaba con que se hubiera declarado la responsabilidad del Estado para que se declarara automáticamente la responsabilidad patrimonial del agente público, “pues (…) se debe demostrar su culpabilidad en las modalidades de dolo o culpa grave, de conformidad con lo establecido en 15 CE.
Secc. III. Subsección A. Sentencia del 24 de abril de 2020. MP. María Adriana Marín. Radicación: 25899-33-31-001-2010-00268-01(54593). 18 Rad. N.º 81001 3331 002 2006 00028 02 Demandante: Municipio de Arauca Demandado: Jose Gregorio González y otros Sentencia de segunda instancia el artículo 90 de la Constitución Política, y luego de un debate probatorio sobre estas modalidades de actuación del Agente público que comprometen su responsabilidad”.
En tal virtud, el juez de la acción de repetición debe evaluar la conducta del agente público a la luz de las nociones de culpa grave o dolo para determinar si hay lugar o no a atribuirle responsabilidad, previo un juicio de valor de su conducta.» (Se han eliminado las citas de pie de página del texto original). Ahora bien, está demostrado que el ex – funcionario público demandado, dentro del período constitucional en el que fue elegido como alcalde de la entidad demandante, vinculó a la señora Nelly Isabel Parra Sánchez, como docente bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios.
Lo que se encuentra acreditado con la copia de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca del 05 de septiembre de 2003, dentro del trámite de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la prenombrada docente. Entonces, deviene claro para la sala que dicho tipo de contratación fue la que ocasionó que el Municipio de Arauca resultara condenado al pago de derechos laborales.
Sin embargo, la sola declaración de nulidad de un acto y la condena al Estado no equivale automáticamente a la culpa grave del funcionario, pues el criterio del Juez contencioso administrativo en el fallo de nulidad y restablecimiento del derecho no ata al juez de la repetición, el cual debe centrarse en un verdadero juicio de responsabilidad subjetiva y personal del agente, según las pruebas legalmente acopiadas, cuyo mérito y resultados pueden diferir del que tuvieron las pruebas allegadas al proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho16.
Ahora bien, considerando que los hechos que sustentan el presente litigio se relacionan con el uso de contratos de prestación de servicios por parte del exalcalde de la entidad demandada, la Sala procederá a efectuar un análisis normativo sobre la facultad legal otorgada para la contratación de docentes bajo dicha modalidad. Para ello, resulta fundamental atender las disposiciones contempladas en el artículo 6° de la Ley 60 de 1993 y el artículo 105 de la Ley 115 de 1994, cuyas cláusulas pertinentes establecían lo siguiente: Artículo 6° Ley 60 de 1993: «(…) ARTICULO 6o.
Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales. Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte.
Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute. (…)
PARAGRAFO 1 o. Los docentes temporales vinculados por contrato a los servicios educativos estatales antes del 30 de junio de 1993 que llenen los requisitos de la carrera 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 3 de diciembre de 2007, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Radicación número: 41001-23-31-000-1998-00007-01(29222) 19 Rad.
N.º 81001 3331 002 2006 00028 02 Demandante: Municipio de Arauca Demandado: Jose Gregorio González y otros Sentencia de segunda instancia docente, serán incorporados a las plantas de personal de los departamentos o de los distritos en donde vienen prestando sus servicios, previo estudio de necesidades y ampliación de la planta de personal.
La vinculación de los docentes temporales será gradual, pero deberá efectuarse de conformidad con un plan de incorporación que será proporcional al incremento anual del situado fiscal y con recursos propios de las entidades territoriales y en un término no mayor a los seis años contados a partir de la publicación de la presente ley. (…)» (El parágrafo 1° (subrayado) fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C – 555 de 1994).
Artículo 105 Ley 115 de 1994: «(…)
ARTICULO 105. Vinculación al servicio educativo estatal. La vinculación de personal docente, directivo y administrativo al servicio público educativo estatal, sólo podrá efectuarse mediante nombramiento hecho por decreto y dentro de la planta de personal aprobada por la respectiva entidad territorial. Únicamente podrán ser nombrados como educadores o funcionarios administrativos de la educación estatal, dentro de la planta de personal, quienes previo concurso, hayan sido seleccionados y acrediten los requisitos legales.
Los concursos para nombramientos de nuevos docentes serán convocados por los departamentos o distritos; los educadores podrán inscribirse en la entidad territorial convocante y como resultado del proceso saldrá una lista de elegibles, la cual corresponderá al número de plazas o cupos para proveer en cada municipio. El Ministerio de Educación Nacional, por intermedio del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, establecerá un sistema para celebrar los concursos, de tal manera que se asegure la total imparcialidad (…)
PARAGRAFO TERCERO. A los docentes vinculados por contrato contemplados en el parágrafo primero del artículo 6º de la Ley 60 de 1993 se les seguirá contratando sucesivamente para el período académico siguiente, hasta cuando puedan ser vinculados a la planta de personal docente territorial. (…)» (El parágrafo tercero (subrayado) fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C – 555 de 1994) Una vez esclarecido lo anterior, para evaluar la conducta del funcionario público Alvarado Bestene en relación con la contratación de la docente Nelly Isabel Parra Sánchez, considera esta Corporación que resulta imprescindible remitirse a la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca el 5 de septiembre de 2003, mediante la cual se impuso la condena a la entidad demandada, destacándose lo siguiente: «Para la Sala es suficiente lo probado, conforme la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, para deducir que, mediante la utilización de la figura administrativa de las típicas soluciones educativas, bajo la égida del parágrafo 1° del artículo 6° de la ley 60 de 1993 y del parágrafo 3° del artículo 105 de la ley 115 de 1994 (declarados inexequibles), se configuran o subyacen plenamente todos los elementos de una relación laboral, como son: la prestación personal de un servicio, la subordinación o dependencia, la permanencia y la remuneración periódica». 20 Rad.
N.º 81001 3331 002 2006 00028 02 Demandante: Municipio de Arauca Demandado: Jose Gregorio González y otros Sentencia de segunda instancia A partir de lo expuesto, se advierte con claridad una justificación sólida respecto a la actuación del exfuncionario en torno a la contratación de la señora Parra Sánchez bajo la figura de contratos de prestación de servicios.
Dicha justificación se enraíza en el marco normativo vigente al momento de los hechos, toda vez que la sentencia C-555, proferida el 6 de diciembre de 1994 por la Alta Corporación Constitucional, que declaró la inexequibilidad del parágrafo 1° del artículo 6° de la Ley 60 de 1993 y del parágrafo 3° del artículo 105 de la Ley 115 de 1994, fue emitida con posterioridad a los contratos suscritos entre la docente y la administración municipal, siendo que el último de ellos concluyó el 2 de agosto de 1994.
Además, mediante la declaración del señor Efraín Uribe Moya, quien ejerció como secretario de educación entre junio de 1992 y diciembre de 1994, bajo la administración del alcalde Alvarado Bestene, se puede establecer que efectivamente se vinculó a docentes mediante la modalidad de «solución educativa». Uribe Moya indicó en su testimonio que dicho programa fue implementado por el Ministerio de Educación y señaló, además, que el auge petrolero provocó una migración descontrolada hacia el departamento y el municipio, lo que generó la necesidad de expandir la cobertura educativa.
En este contexto, el alcalde, cumpliendo con el mandato legal, se vio en la obligación de garantizar el derecho a la educación, recurriendo a esta modalidad para responder a la creciente demanda. Este análisis despoja por completo la tesis que imputa al exalcalde una actuación con culpa grave, al demostrar que su proceder se ajustó a las prerrogativas legales vigentes en aquel momento, pues deviene con claridad que las disposiciones declaradas inexequibles constituían el fundamento jurídico que permitía la vinculación de los docentes mediante contratos de prestación de servicios, de manera sucesiva, hasta su incorporación definitiva en la planta de personal.
De este modo, al valorar los medios probatorios incorporados al proceso, no es posible concluir que la conducta del demandado Alvarado Bestene pueda ser calificada como culpa grave, dado que el elemento subjetivo exigido en este medio de control no se configura. Por consiguiente, tal como declaró el a quo, las pretensiones de la demanda deben ser desestimadas, y es que si bien la contratación de la docente Nelly Isabel Parra Sánchez mediante contratos de prestación de servicios vulneró ciertos derechos laborales, que fueron posteriormente reconocidos en la sentencia condenatoria, se ha demostrado que, en el momento en que se celebraron tales acuerdos, concurrían circunstancias que legitimaban y sustentaban dichas actuaciones.
No puede, por tanto, atribuirse culpa grave al demandado, pues su proceder estuvo fundamentado en la imperiosa necesidad de garantizar la continuidad del servicio educativo, amparado en las facultades que la Ley le confería. Todos estos factores estuvieron presentes en el contexto en que ocurrieron los hechos, sin que se haya aportado prueba alguna que lo desvirtúe. 2.5.
Respuesta al problema jurídico. En suma, de lo expuesto, atendiendo al problema jurídico planteado la Sala responde que se debe modificar la sentencia apelada, mediante la cual, se declaró como no probada la excepción de caducidad propuesta y se negaron las pretensiones de la demanda, en sentido de declarar la falta de legitimación en la causa por 21 Rad.
N.º 81001 3331 002 2006 00028 02 Demandante: Municipio de Arauca Demandado: Jose Gregorio González y otros Sentencia de segunda instancia pasiva de los herederos de José Gregorio González y de ordenar el pago de honorarios a la curadora ad litem. 2.6. Honorarios de la curadora Ad litem. La Sala precisa que, aunque el juez de primera instancia no se pronunció sobre el pago de los honorarios del curador ad litem, dicho reconocimiento debe realizarse conforme a lo dispuesto en el artículo 388 del Código de Procedimiento Civil.
En el presente caso, la abogada Beatriz Elena Gaviria Monsalve aceptó la designación, por lo que corresponde ordenar a la entidad demandante el pago de sus honorarios. Estos se fijan en un valor equivalente a uno y medio (1.5) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la ejecutoria de la sentencia, y deberán ser abonados dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de pago por parte de la curadora ad litem. 2.7.
Costas. No se condenará en costas en esta instancia, toda vez que de conformidad con el artículo 171 del C.C.A., dicha condena sólo es procedente cuando dentro del trámite del proceso se asuma una actitud dilatoria o de mala fe, lo que, en criterio de esta Sala, no ocurrió en el presente asunto. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Arauca, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO. MODIFICAR el numeral segundo y quinto de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 24 de mayo de 2019, por el Juzgado Primero Administrativo de Arauca así: «SEGUNDO. Declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de los herederos determinados e indeterminados del señor José Gregorio González Cisneros (q.e.p.d.), y negar las pretensiones de la de la demanda respecto al señor Ricardo Alvarado Bestene de conformidad con las razones expuestas ut supra» (…).
QUINTO. «Ejecutoriada esta providencia, liquidar los gastos del proceso, devolver el remanente si lo hubiere y archivar las diligencias, previas las anotaciones de rigor.»; ORDENAR. Que el Municipio de Arauca le pague a la abogada Beatriz Elena Gaviria Monsalve, la suma equivalente a uno y medio (1.5) salarios mínimos mensuales legales vigentes a la fecha de ejecutoria de la sentencia, que le debe ser girado dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud de pago que le presente la curadora ad litem.
SEGUNDO. CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia proferida el 24 de mayo de 2019, mediante la cual, el Juzgado Primero Administrativo de Arauca.
TERCERO. RECONOCER personería adjetiva a la abogada YADIRA BARRERA VARGAS, para que represente los intereses del municipio de Arauca. 22 Rad. N.º 81001 3331 002 2006 00028 02 Demandante: Municipio de Arauca Demandado: Jose Gregorio González y otros Sentencia de segunda instancia CUARTO. DECLARAR que no hay condena en costas.
QUINTO. ORDENAR, que en firme la presente providencia se devuelva por la Secretaría de esta Corporación Judicial, el expediente al Despacho de origen-Juzgado de primera instancia, previas las anotaciones de rigor. Esta sentencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión ordinaria de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmada electrónicamente YENITZA MARIANA LÓPEZ BLANCO Magistrada Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente LIDA YANNETTE MANRIQUE ALONSO GLADYS TERESA HERRERA MONSALVE Magistrada Magistrada