RESPONSABILIDAD DEL ESTADO - Ocupación permanente de bien inmueble / DEL DAÑO ESPECIAL / DE LA FALLA EN EL SERVICIO – Síntesis del caso: La controversia se originó en una acción de reparación directa promovida por J.D.D.F. y otros, propietarios de un bien inmueble rural ubicado en la vereda La Luz, corregimiento El Jordán, municipio de San Carlos (Antioquia), identificado con matrícula inmobiliaria 018-6959.
Los demandantes alegaron que, sin su autorización, en su predio se construyó una vivienda destinada a población desplazada, en desarrollo del programa de retorno colectivo “Aldeas”, ejecutado mediante un convenio interadministrativo entre el ISVIMED, el Municipio de San Carlos y EPM. Extracto: [ ] Dicho de otra forma, si se quiere acuñar en un solo término la responsabilidad administrativa debe partirse ab initio por asimilar que no es sólo el que da cuenta del daño provocado a quien se dice lesionado, sino, al mismo tiempo, de la actividad de la autoridad administrativa que produce el resultado nocivo y, especialmente, de la justificación que da el mismo ordenamiento jurídico de ese reproche (la imputación objetivo-normativa). [ ] De acuerdo con la definición de daño propuesta, es dable partir de una dimensión humanista que encuentra su fundamento en la dignidad humana como prima facie de la realización de la política del Estado.
Así pues, el derecho de daños no debe partir por considerar al ser humano solo con aplomo en su patrimonio económico, que es el enfoque civil clásico, sino en su entidad biológica e inmaterial, como el bien cardinal y, por ende, susceptible de cualquier deterioro, y con ello de sufrir un perjuicio. [ ] De la misma manera, en los eventos de responsabilidad por omisión, lógicamente que la autoría del hecho no se analiza bajo la revisión de un proceso causal, sino de un proceso normativo de no evitación, que se concreta en la lógica de desatención del deber jurídico que obligaba a impedir un resultado dañoso. [ ] De suerte que, hoy más que nunca, está vigente la teoría del equilibrio de las cargas públicas, según la cual no está obligado el ciudadano a soportar un daño superior al que cualquiera se vería sometido dentro del giro normal de las relaciones con el Estado (principio de igualdad, art. 13 de la C.P.).
Surge entonces la evidencia de que no es únicamente la solidaridad la que inspira la respuesta obligada del Estado frente a los daños que sufren sus asociados, sino la de responsabilidad por su ineficacia (artículo 2º) frente a la garantía material de vigencia de los derechos inalienables de todos sus miembros. [ ] Bajo esta tesis la responsabilidad derivada de los daños ocasionados por la ocupación permanente o temporal se erige porque la administración toma un predio para sí, sin surtir el trámite administrativo o judicial exigido y permitido por el ordenamiento jurídico para adquirir el dominio o gravar los inmuebles de los particulares.
La Sala, de encontrarse procedente, elegirá el título de imputación que en derecho corresponda para la naturaleza del asunto bajo la égida del principio iura novit curia, que exige ese examen integral. [ ] En ese orden, la Sala encuentra que la actuación tanto del ISVIMED como del Municipio de San Carlos, Antioquia, propiciaron, en conjunto, la ocurrencia del daño antijurídico por omisión en la ejecución del Convenio Interadministrativo celebrado entre EPM, el ISVIMED y el Municipio de San Carlos, Antioquia que gestionó el programa «aldeas», por cuanto avalaron y permitieron, mediante subsidios públicos, la construcción de una vivienda en la propiedad privada de los demandantes.
NOTA DE RELATORÍA: La Sala Cuarta de Decisión confirmó la falta de legitimación en la causa por pasiva del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, pero revocó el fallo de primera instancia en lo demás. Declaró administrativamente responsables al Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín (ISVIMED) y al Municipio de San Carlos, Antioquia, al establecer que incurrieron en falla en el servicio por omisión, al no verificar adecuadamente la titularidad ni la situación jurídica del predio antes de avalar y permitir la construcción de la vivienda.
El Tribunal concluyó que las entidades demandadas desconocieron su deber de evitación del daño, al expedir la licencia de construcción y otorgar subsidios con fundamento en documentos que no probaban la propiedad ni la posesión del inmueble, y pese a la existencia de una medida de protección inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria.
En consecuencia, las condenó en abstracto al pago del lucro cesante correspondiente a los frutos dejados de percibir por la ocupación ilegal de 46 m² del predio durante el periodo indicado, y las condenó en costas en ambas instancias. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ Medellín, 24 de abril de 2026 Sentencia No. 081 Radicado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Medio de control Reparación Directa Instancia Segunda Demandante Juan David Duque Franco y otros Demandado Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín (ISVIMED), Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín1 Decisión Revoca Temas Responsabilidad patrimonial del Estado por ocupación permanente de bien inmueble.
Título de imputación de daño especial y falla en el servicio La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante 2 en contra de la Sentencia No. 031 del 12 de agosto de 20203 emitida en primera instancia por el Juzgado Noveno Administrativo de Circuito de Medellín, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. Demanda4 Juan David Duque Franco, Paula Andrea Duque Franco, Luis Fernando Franco Morales y Rosalina Franco Morales presentaron demanda por conducto de apoderada judicial 1 Antes Municipio de Medellín. 2 Folios 318 a 320. 3 Folios 300 a 310. 4 Folios 177 a 209. Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín debidamente constituido dentro del medio de control de reparación directa consagrado en el artículo 140 del CPACA en contra del Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín (ISVIMED)5, el Municipio de San Carlos, Antioquia y el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, en orden a que se realicen las siguientes 6: 1.1 Pretensiones Primera.
El Instituto de Vivienda y Hábitat de Medellín, la Alcaldía de Medellín y la Alcaldía de San Carlos, Antioquia, son administrativamente responsables de los perjuicios materiales causados a JUAN DAVID DUQUE FRANCO, PAULA ANDREA DUQUE FRANCO, LUIS FERNANDO FRANCO MORALES, y ROSALINA FRANCO MORALES por falla o falta del servicio o de la administración que condujo a la ocupación de inmueble de su propiedad.
Segunda. Condenar, en consecuencia, a El Instituto de Vivienda y Hábitat de Medellín, a la Alcaldía de Medellín y a la Alcaldía de San Carlos, como reparación del daño ocasionado, a pagar a los actores, o a quien represente legalmente sus derechos, los perjuicios de orden material, actuales y futuros, los cuales se estiman como mínimo en la fecha de presentación de la demanda en la suma de TREINTA Y OCHO MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA MIL PESOS M/L ($ 38.290.000) o conforme a lo que resulte probado dentro del proceso o en forma genérica.
Tercera: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 187 del C.C.A., aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la de ejecutoria del correspondiente fallo definitivo. Cuarta. Se condene en costas a la parte demandada. 1.2.
Hechos7 Luis Vicente Duque López, padre de Juan David Duque Franco y Paula Andrea Duque Franco, era el propietario del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 018-6959 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Marinilla, Antioquia. El citado bien se ubica en la zona rural de la vereda La Luz, corregimiento del Jordán del Municipio de San Carlos, Antioquia.
Conforme a lo consagrado en el Decreto 2007 de 2001, que estipulaba medidas cautelares ante el riesgo inminente de desplazamiento forzado, se expidió la Resolución No. 013 del 22 de abril de 2004 por medio de la cual el Municipio de San Carlos, Antioquia, previno a los registradores para que se abstuvieran de inscribir actos de enajenación o transferencia a cualquier título respecto del bien propiedad de Luis Vicente Duque López.
Dicha medida cautelar fue levantada por solicitud de los demandantes el 28 de mayo de 2010. 5 En adelante ISVIMED. 6 Folio 1 y 58. 7 Folios 1 a 3. Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín En octubre de 2011 los demandantes realizaron una inspección al citado bien inmueble con el fin de alinderarlo y darlo en arrendamiento a Jesús Mayo.
Una vez llegaron a la ubicación del predio se encontraron una casa y al preguntar por la ocupación de hecho Leoncio Suarez Noreña, que se encontraba en el lugar, les informó que dicha casa fue adjudicada a su hijo Wilmar Orlando Suarez Ciro, en calidad de desplazado, por la alianza Medellín-San Carlos. Los demandantes presentaron múltiples peticiones al Municipio de San Carlos y a ISVIMED pidiendo explicaciones sobre la adjudicación de un inmueble en un predio ajeno, en donde Wilmar Orlando Suarez Ciro no era tenedor ni poseedor.
De dichas peticiones solo contestó el ISVIMED informando los requisitos para ser beneficiario de las viviendas y afirmando que Wilmar Orlando Suarez Ciro figuraba en calidad de beneficiario. Dentro de la documentación entregada por el ISVIMED se encuentra un contrato de compraventa suscrito por Jair Griselda Correa Rojas y Elquin de Jesús Franco Castrillón en donde se transfirió a título de compraventa el derecho real de dominio sobre: «un lote de terreno el cual tiene una cabida aproximada de una hectárea (1,00 Ha), demás mejoras y anexidades el cual está ubicado en la vereda LA LUZ, corregimiento del Jordán el área rural del municipio de San Carlos - Antioquia y que es distinguido por los siguientes linderos: Lote en forma de triangulo linda por un costado con carretera que conduce al Jordán, por el otro costado con carretera que conduce a la vereda La Ilusión y la carretera que conduce a la Vereda Portugal y por la parte de encima con propiedad que es del señor Cesar Antonio Múnera.» Refirieron que, también, en el acta de entrega se hizo constar que el Municipio de San Carlos, Antioquia, fue quien recibió el inmueble y quien se comprometía a que se le diera el fin para el cual fue entregado.
La entidad territorial participó en lo referente a la instalación del predio y en la revisión de documentos presentados por los beneficiarios. Para la parte demandante, según la ficha digital de catastro departamental, la ubicación del bien inmueble que supuestamente fue objeto de compraventa no corresponde a la ubicación del bien inmueble de su propiedad.
La ocupación de hecho le causó un detrimento patrimonial a la parte actora, por cuanto vio desmejorado su derecho de propiedad porque no pudo arrendar los terrenos donde construyeron la casa pues los habitantes de dicho inmueble tienen ganado que ocupa la mayor parte de la propiedad. Tampoco pueden poner en venta el inmueble. Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín 2.
Contestación de la demanda El 17 de febrero de 20148 el Juzgado Noveno Administrativo de Circuito de Medellín admitió la demanda y ordenó la notificación personal de las entidades demandadas, la cual se llevó a cabo el 7 de abril de 2014. 2.1. El 16 de junio de 20149 el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín (ISVIMED) contestó la demanda.
Se opuso a las pretensiones e indicó que la prohibición de enajenación fue levantada por los propietarios mediante la Resolución No. 242 del 26 de marzo de 2010. Asimismo, en el 2012 los propietarios iniciaron un proceso policivo por ocupación de hecho ante la Inspección de Policía de San Carlos, Antioquia, por lo que existe un pleito pendiente.
El ISVIMED indicó que no auspició la ocupación permanente del bien inmueble propiedad de los demandantes y que el acta de entrega no tiene nada que ver con el terreno en donde se edificó sino con la construcción que fue lo que se hizo mediante los subsidios otorgados. Sostuvo que celebró el Convenio Interadministrativo No. 172 del 29 de abril de 2011 el cual tuvo como objeto desarrollar el programa «plan retorno» y «aldeas» en el Municipio de San Carlos, Antioquia, que pretendía impulsar el retorno colectivo de la población desplazada de ese municipio.
En el citado convenio quedaron establecidas las obligaciones de las partes. Indicó que la entidad encargada de expedir y aprobar la licencia de construcción fue el Municipio de San Carlos, Antioquia, para lo cual debió estudiar plenamente el derecho de dominio o la posesión sobre el terreno a intervenir. Lo anterior, suponía la obligación de hacer el estudio jurídico de identificación del inmueble donde se llevaría a cabo la construcción (de comprobarse que el lote donde se construyó no correspondía al aportado por el grupo familiar).
Afirmó que no es posible imputársele el daño por cuanto su responsabilidad se limitaba a pagar el valor del subsidio, no fue quien construyó físicamente la vivienda ni expidió la licencia de construcción. 8 Folios 73 y 74. 9 Folios 128. Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín Propuso como excepciones la falta de interés para obrar, la falta de causa para pedir respecto al ISVIMED y la ausencia de responsabilidad del ISVIMED frente a lo establecido en el artículo 90 de la Constitución Política. 2.2.
El 4 de julio de 201410 el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín contestó la demanda. Se opuso a las pretensiones y afirmó que las acciones u omisiones alegadas por la parte demandante no son imputables a esa entidad territorial porque no fue suscriptora del Convenio Interadministrativo No. CT-2.01100298. En ese orden, quienes suscribieron dicho convenio fueron EPM, ISVIMED y el Municipio de San Carlos, Antioquia, siendo este último quien dio el aval, a través de su secretaría de planeación, una vez verificada la documentación requerida, a la licencia de construcción que permitió la intervención a cada predio.
Así, sostuvo que no existe relación de causalidad entre el hecho generador del daño y el perjuicio respecto del Distrito de Medellín. La entidad accionada propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, hecho de un tercero, improcedencia de la acción, ausencia de fundamentación de los perjuicios materiales, estimación irrazonable y desleal de la cuantía y reducción de la indemnización. El Distrito de Medellín llamó en garantía al ISVAMED y a EPM.
El llamamiento fue admitido por medio de auto del 26 de junio de 201511. El 3 de octubre de 201612 el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Medellín declaró el desistimiento tácito respecto del llamamiento en garantía formulado frente a EPM. El Municipio de San Carlos, Antioquia, no contestó la demanda. 3. Trámite del proceso El 13 de marzo de 201713 el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Medellín fijó fecha de audiencia inicial para el 5 de julio de 2017.
En la fecha14 se saneó el proceso, se fijó el litigio, se intentó conciliar y se decretaron pruebas. Dentro de las pruebas solicitadas 10 Folio 184 a 189. 11 Folios 196 y 197. 12 Folios 212 y 213. 13 Folio 216. 14 Folio 224 a 228. Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín se decretó un peritaje para que determinara aspectos relacionados con el predio en cuestión, para tal fin se designó al perito Clemente Ochoa Castaño. El 4 de octubre de 2017 el perito rindió el informe15.
Por medio de auto del 22 de enero de 201816 el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Medellín convocó a la audiencia de pruebas. 3.1 Audiencia de pruebas El 7 de marzo de 201817 se llevó a cabo la audiencia de pruebas concentrada, allí se saneó el proceso, se practicó la contradicción del dictamen pericial realizado por Clemente Castaño Ochoa18 y el interrogatorio de parte de Luis Fernando Franco Morales19 y Juan David Duque Franco20. 4.
Sentencia de primera instancia El 12 de agosto de 2020 el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Medellín negó las pretensiones de la demanda21, al considerar: […] Ahora bien, del expediente no resulta claro si el lote previamente señalado en el contrato de compraventa, hace parte del predio identificado con matrícula inmobiliaria numero 018-6959 o sí por el contrario se trata de un predio distinto, aspecto que resulta necesario para el análisis del daño y que debía la parte demandante demostrar con absoluta claridad, omisión que dificultad la verificación del daño, la antijuricidad del mismo y necesariamente la imputación a la administración del daño alegado.
Lo anterior, por cuanto es sabido que la posesión pacífica y continua, ciertamente es un modo de adquirir la propiedad a través de lo que se ha denominado prescripción adquisitiva de dominio. Adicionalmente tenemos que de conformidad con la prueba obrante a folio 19, era posible ser beneficiario del programa si se acreditaba la posesión del inmueble a través de contratos privados de compraventa. […] En este orden de ideas, tenemos que si el predio aludido en el contrato de compraventa obrante a folio 20 del consecutivo, hiciera parte del predio de los demandantes, tal y como se ha insinuado en la demanda y en los alegatos, en todo caso resulta claro que demostrar la posesión, era una posibilidad establecida para ser beneficiario del programa Aldeas y en este orden de ideas no solo era posible acceder al programa demostrando la calidad de propietario, como lo insinúa la parte demandante. 15 Folio 237 a 239. 16 Folio 241. 17 Folio 243 a 246. 18 Expediente digital. 00Expedientedigitalizado S-G T.A.A. MEDIOS.
MM002. 050013333009201301103 (3). Inicia en minuto 00:40. 19 Expediente digital. 00Expedientedigitalizado S-G T.A.A. MEDIOS. MM002. 050013333009201301103 (3). Inicia en minuto 24:00. 20 Expediente digital. 00Expedientedigitalizado S-G T.A.A. MEDIOS. MM002. 050013333009201301103 (3). Inicia en minuto 31:00. 21 Folios 300 a 310. Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín Ahora bien, en el hipotético evento que la casa se haya levantado en el terreno señalado en el contrato de compraventa y que este hubiese sido de propiedad de los ahora demandantes, resulta evidente que si bien puede configurarse la existencia de un daño, lo cierto es que al acreditarse la posesión sobre esa franja de terreno, ese daño no podrá considerarse antijurídico, pues precisamente la prescripción no solo es una forma de adquirir la propiedad, sino que recíprocamente es una forma para que la misma se extinga y ello tiene una relación directa con la función social de la propiedad desarrollada por el artículo 58 de la Constitución Política de Colombia. […] En esta medida cualquier afectación que hubieran sufrido los demandantes, con ocasión a la demostración de un tercero de una posesión pacífica y continua, no puede estimarse un daño antijurídico al menos desde el análisis de la responsabilidad estatal y mucho menos será imputable a las demandadas, puesto que ellas, solo avalan la existencia de un derecho que precisamente otorga la posesión de un bien, que incluso puede culminar en prescripción adquisitiva.
Ahora bien, situándonos en un escenario distinto, este es, que el predio señalado en el contrato de compraventa obrante a folio 20 del expediente no perteneciera a los demandantes y que la casa otorgada a través del programa “Aldea”, se hubiera edificado por error en el lote identificado con matrícula inmobiliaria número 018-6959, ello dejaría en evidencia la existencia no solo de un daño, sino también de un error.
En este punto se debe señalar que de la prueba pericial practicada (a pesar de la falta de técnica), se puede concluir que la casa del grupo familiar del señor Wilmar Orlando Suarez Giro y la señora Jair Griselda Correa Rojas, fue edificada en la propiedad de los demandantes (ver dictamen folios 237 a 239). Sin embargo, como ya se señaló, de la prueba practicada (documental, testimonial y dictamen) no resulta claro si el terreno acreditado por los beneficiarios mediante el contrato de compraventa, obrante a folio 20, es o no propiedad de los demandantes, circunstancia esta última que imposibilita determinar si hubo un error por parte de las entidades accionadas.
Ahora bien, si se acepta la tesis según la cual se trata de terrenos de distintos propietarios y que la casa fue edificada por error en propiedad privada de los demandantes, en principio puede estimarse esto como una ocupación irregular. Sin embargo, debe precisarse que, los demandantes iniciaron un proceso policivo el 28 de abril de 2012, en contra del señor Leoncio Suarez Noreña (quien para esa fecha habitaba la casa y de la cual es beneficiario su hijo Wilmar Orlando Suarez Giro), expediente radicado número 013 de 2012 “Querella por perturbación a la posesión o la propiedad”, el cual concluyo en una conciliación en los siguientes términos:
PRIMERO: Las partes acá presentes en la audiencia de la querella civil con radicado 013/2012 consistente en entregarle una parte de terreno al señor querellado contada a partir del terreno del área construida (casa) y sus alrededores que no sobresalga más de una (1) hectárea. Todos los gastos en que incurran por motivo de la segregación de dicho terreno serán cancelados por partes iguales; aquí quedan incluidos gastos por escrituración y medición por topógrafo el cual cabe anotar que debe ser de la ciudad de Medellín” (ver fl. 277 medio magnético página número 41 y 42) Por tanto, es indiscutible que la anterior conciliación deja sin efecto lo que en principio se podría considerar una ocupación irregular. […] Por lo anterior, resulta evidente que no puede reputarse antijuridico la ocupación de un espacio de terreno que los mismos demandantes previo a la presentación de la demanda, de forma voluntaria decidieron ceder, pues aceptar la antijuricidad del daño alegado, sería ir en contra del principio que establece el deber jurídico de no contrariar Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín conductas propias pasadas, esto es la teoría de los actos propios, según la cual resulta inadmisible ir en contra de los propios actos. […] (sic) 5.
Recurso de apelación El 14 de septiembre de 2020 la parte demandante interpuso recurso de apelación22. Argumentó que se demostró la ocupación permanente del inmueble de matrícula inmobiliaria 018-6959 ubicado en la vereda La Luz del Municipio de San Carlos, Antioquia, por parte de personas que fueron autorizadas por dicha entidad territorial, lo que implicó perjuicios para los demandantes, incluida la imposibilidad de explotarlo.
La recurrente también sostuvo que no se tuvo en cuenta la situación de violencia que atravesó el Municipio de San Carlos, Antioquia, que conllevó la expedición del Decreto 2007 de 2001 el cual tuvo como finalidad proteger la propiedad ante el desplazamiento forzado por la presencia de grupos armados ilegales. Precisamente, ante la necesidad de auspiciar el plan retorno, el Estado promovió programas de vivienda por medio de los cuales, en este caso particularmente, el ISVIMED y el Municipio de San Carlos, Antioquia, invadieron el derecho de dominio de la propiedad identificada con matrícula inmobiliaria No. 018-6959.
La parte demandante no encuentra justificable el hecho que el a quo hubiese concluido, después de revisar la documentación, que se acreditó una posesión pues no existe declaración de pertenencia a favor de la entidad territorial. Tampoco el hecho de que un contrato de compraventa hiciera alusión a «una posesión quieta y pacífica de más de 30 años» fuera suficiente para expedir una licencia de construcción por parte de la secretaría de planeación municipal.
La recurrente también afirmó que dentro del Convenio Interadministrativo 134 celebrado entre el ISVIMED y EPM se debían verificar los requisitos para el otorgamiento de los subsidios, situación que no ocurrió y que demuestra el fraude el Municipio de San Carlos, Antioquia, que tenía conocimiento que sobre territorios afectados por el conflicto armado no podía existir posesión. 22 Folio 318 a 320.
Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín La ocupación de hecho realizada por el Estado a través de sus agentes se demuestra al permitir la construcción de una vivienda en una propiedad ajena, a nombre de Jair Griselda Correa a quien se le otorgó la licencia de construcción cuando el beneficio entregado por ISVIMED había sido a Wilmar Orlado Suarez.
La parte actora también cuestionó la indebida valoración del dictamen pericial por cuanto el perito afirmó que los beneficiarios del subsidio no fueron instalados en el lote correcto. Respecto a lo afirmado por el a quo, que no es posible declarar la ocupación porque el 13 de febrero de 2013 se llevó a cabo una conciliación, consideró la parte demandante que no es procedente por cuanto dicha conciliación no se llevó a cabo con Jair Griselda Correa Rojas que fue quien acreditó la licencia de construcción y recibió el beneficio del ISVIMED. La recurrente solicitó revocar la sentencia de primera instancia y acceder a las pretensiones.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala es competente para conocer de las apelaciones de las sentencias emitidas en primera instancia por los jueces administrativos, en los términos del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011. 2. Problema jurídico La Sala debe determinar, en los términos del recurso de apelación interpuesto, si es procedente revocar la sentencia de primera instancia y acceder a las pretensiones de la demanda.
Para tal fin se deberá: (i) Establecer si los demandantes están legitimados en activa para solicitar la reparación, es decir, si el predio objeto de «ocupación de hecho» en donde se construyó la vivienda con recursos públicos del programa «plan retorno» y «aldeas» dentro del Convenio Interadministrativo No. 172 del 29 de abril de 2011 es propiedad de los demandantes.
(ii) De establecerse la titularidad del bien, se revisará si hay lugar a declarar la responsabilidad administrativa de las entidades demandadas, respecto de la ocupación de hecho, para lo cual deberá decidirse el régimen jurídico a aplicar. Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín 3.
Marco legal y jurisprudencial 3.1. Legitimación en la causa por activa El Consejo de Estado23 ha definido la legitimación en la causa como la calidad que le permite a una persona que hace parte de una relación jurídica proponer demandas u oponerse a las pretensiones que se formulen en su contra. En ese contexto, se ha diferenciado entre la legitimación en la causa de hecho y material.
La primera hace referencia al vínculo que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, cuando el escrito de demanda atribuye una conducta al demandado y se le notifica su existencia. Se relaciona con la facultad de los sujetos procesales de intervenir en el trámite y ejercer sus derechos de defensa y contradicción. Por otro lado, la legitimación en la causa material alude a la participación real de las personas en los hechos que originan las pretensiones de la demanda, independientemente de que hayan demandado o hayan sido demandadas24.
Esta categoría supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos de litigio, bien porque resultaron perjudicadas o porque produjeron el daño, cuestión que se define al momento de estudiar el fondo del asunto con fundamento en las pruebas debidamente incorporadas en la actuación25. De ahí que un sujeto pueda estar legitimado en la causa de hecho, pero carecer de legitimación material en la causa, lo cual ocurrirá cuando, a pesar de ser parte en el proceso, no tenga relación alguna con los intereses discutidos en el mismo, por no tener conexión con los hechos que dieron lugar al litigo26.
En ese sentido, se ha sostenido que, para obtener sentencia favorable a las pretensiones o prosperar las excepciones, la legitimación material es necesaria. 23 CONSEJO DE ESTADO. Auto del 27 de marzo de 2017. Exp. 56895. 24 CONSEJO DE ESTADO. Sentencia del 31 de octubre de 2007. Exp. 13503. 25 CONSEJO DE ESTADO. Sentencia del 31 de marzo de 2023.
Exp. 54465. 26 CONSEJO DE ESTADO. Sentencia del 20 de septiembre de 2001. Exp. 11001-03-26-000-1995-00973-01. Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín En efecto, la legitimación en la causa por activa supone la verificación de que quien demanda tenga la titularidad para reclamar el interés jurídico que se debate en el proceso, mientras que la legitimación en la causa por pasiva supone ser la persona llamada a responder por el derecho o interés que es objeto de controversia27.
Así las cosas, la legitimación material en la causa no es un presupuesto procesal sino un elemento de mérito de la litis que atañe la relación sustancial debatida y, por tanto, constituye un presupuesto para dictar sentencia de fondo. En esa medida, tal presupuesto será objeto de análisis por el juez al momento de pronunciarse sobre la relación jurídico - sustancial que es materia de juzgamiento, de tal forma que su falta no configura un vicio de nulidad que comprometa el proceso, pues lo que enervaría sería la posibilidad de obtener una decisión sobre el asunto 28. 3.2.
La responsabilidad del Estado En principio, el artículo 90 de la Constitución Política consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado; a saber: (i) la existencia de un daño antijurídico y (ii) la imputación de ese daño al Estado. Clásicamente el concepto de daño antijurídico hacía alusión a la idea de que la persona que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportarlo, estableciéndose así una responsabilidad netamente objetiva.
El estudio de la responsabilidad bajo esa óptica trajo sumos problemas por cuanto limitó a solo uno los escenarios del juicio de responsabilidad, esto es, la causación efectiva del daño y su trascendencia jurídica por la contrariedad respecto a los derechos que incumben a la víctima. Ahora, dentro de la lógica que inspira el derecho público, no solo debe observarse la responsabilidad desde el extremo de la víctima, siendo necesario ponderar, de manera razonable, la justificación jurídica del restablecimiento del equilibrio de las cargas públicas con apego a las realidades y posibilidades que se encuentran como criterios correctores inmersos en el mismo sistema jurídico y en los derechos fundamentales. 27 CONSEJO DE ESTADO.
Sentencia del 21 de octubre de 2025. Exp. 68728. 28 CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de unificación del 25 de septiembre de 2013. Exp. 20420. Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín No puede decirse entonces que el artículo 90 de la Constitución Política trajo consigo un concepto de responsabilidad objetiva, pues allí mismo se precisó como requisito prima facie de responsabilidad, el de la imputación, lo que permite afianzar la idea fundamental consistente en que no solo obliga a constatar la relación causal, sino, de manera especial, a explicarla, dentro de un estudio subsiguiente, bajo criterios normativos, para encontrar su justificación, elementos que permiten concluir que ese precepto constitucional no tiene la connotación de responsabilidad objetiva que se le ha adjudicado, sino de imputación objetivo-normativa.
En ese orden, el concepto de daño antijurídico debe admitir la cláusula constitucional en su verdadero sentido jurídico, que no es otro que el que resulta de la estricta definición de los fundamentos basilares que dan hálito al juicio de desvalor administrativo: (i) el daño, (ii) su relación causal y (iii) su imputación normativa. Dicho de otra forma, si se quiere acuñar en un solo término la responsabilidad administrativa debe partirse ab initio por asimilar que no es sólo el que da cuenta del daño provocado a quien se dice lesionado, sino, al mismo tiempo, de la actividad de la autoridad administrativa que produce el resultado nocivo y, especialmente, de la justificación que da el mismo ordenamiento jurídico de ese reproche (la imputación objetivo-normativa).
Ese juicio de valor debe revisarse bajo la égida del derecho a la igualdad (artículo 13 de la C.P.), que es el que en definitiva activa la necesidad de volcar la responsabilidad jurídica como mecanismo de reparación de un hecho lesivo y, por ende, de restablecimiento del derecho y de indemnización por los perjuicios causados. 3.2.1.
El daño El daño es un fenómeno material de carácter negativo que sufre una persona (la víctima) y que luego, bajo el escrutinio fáctico y, principalmente, normativo, representa el derecho a reclamar su reparación, máxime en una sociedad en la que el riesgo constante de sufrir un deterioro cada vez se torna menos controlable. Por tanto, el daño tiene dos esferas en el derecho contemporáneo, así: (i) una esfera material que se constata de manera natural al percibir un deterioro o menoscabo sobre algún tipo de bien en la realidad de quien lo sufre, y (ii) una verificación respecto a si ese Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín menoscabo recae sobre un bien jurídicamente protegido que, justamente, por ese hecho, activa como respuesta normativa y que se concreta en el derecho a la reparación. De acuerdo con la definición de daño propuesta, es dable partir de una dimensión humanista que encuentra su fundamento en la dignidad humana como prima facie de la realización de la política del Estado.
Así pues, el derecho de daños no debe partir por considerar al ser humano solo con aplomo en su patrimonio económico, que es el enfoque civil clásico, sino en su entidad biológica e inmaterial, como el bien cardinal y, por ende, susceptible de cualquier deterioro, y con ello de sufrir un perjuicio. 3.2.2. La imputación o relación causal En el concepto más depurado, la imputación es un fenómeno jurídico consistente en la atribución a un sujeto determinado del deber de reparar un daño, en base a la relación existente entre aquel y este29.
En la imputación causal, para que pueda atribuirse un daño debe existir una relación de causalidad de la cual debe poderse considerar que la Administración es la actora, por virtud de la actividad o inactividad de sus agentes, de la conducta enjuiciada. Por tanto, toda actuación administrativa (entiéndase en el sentido amplio acción u omisión), según la cláusula constitucional del artículo 90 es susceptible de generar responsabilidad.
Así, para lograr determinar cuándo estamos en presencia de una actividad administrativa se debe probar: (i) que la persona física que la realizó está integrada a la administración y (ii) que actuó o dejó de actuar dentro del ámbito de sus funciones. Como quiera que estas circunstancias delimiten la posibilidad de atribución de una conducta es evidente que juega un papel primordial en ese primer plano de revisión (el de la causalidad material).
Dicho de otra forma, es un aspecto de autoría, que permite individualizar la conducta reprochada, aún no responsabilizarse por ella. Así mismo, los sujetos particulares que temporalmente o por contrato actúan en nombre de la administración podrán dar lugar a esa autoría, primer estadio de la imputación, entendida como imputación causal. 29 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Ramón Tomás, Curso de Derecho Administrativo II.
Reimpresión de la novena edición. Madrid: Thomson Civitas, 2008, p. 378. Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín De la misma manera, en los eventos de responsabilidad por omisión, lógicamente que la autoría del hecho no se analiza bajo la revisión de un proceso causal, sino de un proceso normativo de no evitación, que se concreta en la lógica de desatención del deber jurídico que obligaba a impedir un resultado dañoso.
Luego de individualizarse la conducta, en términos de autoría y del servicio, debe puntualizarse la conexión material entre el daño y esa conducta de la administración que en esencia corresponde al estadio primigenio de la causalidad. Una vez se identifique esto debe pasarse al estadio final consistente en el título de imputación a aplicar.
En la sistemática colombiana los títulos de imputación tradicionalmente han sido la falla en el servicio (presente o probada), el riesgo excepcional y el daño especial. Pasaremos a revisar, por efectos prácticos, solo aquel que se adecúe al objeto de estudio de la presente decisión. 3.2.3. La imputación normativa de la responsabilidad del Estado por actos de ocupación temporal o permanente de bienes inmuebles La Constitución Política, específicamente el artículo 58, establece que el Estado garantizará la propiedad privada, así como los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles.
Por su parte, el artículo 140 del CPACA dispone que el Estado responderá, entre otras, por la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de esta. De antaño, el Consejo de Estado 30 ha sentado el precedente respecto del régimen de responsabilidad aplicable a los casos de ocupación de inmuebles a estos se les ha atribuido el título de imputación de daño especial, lo que implica un examen de la responsabilidad de carácter objetivo y fundado no en la noción de riesgo sino en el principio general de derecho público de igualdad de las personas ante las cargas públicas.
Cierta e incontrovertiblemente se ha admitido de manera categórica que un hecho legítimo y ajustado a la buena marcha de la administración también puede generar una lesión, en la medida en que el juicio de antijuridicidad no depende exclusivamente de la conducta del 30 CONSEJO DE ESTADO. Sentencia del 27 de marzo de 1987. Exp. 4729. Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín agente, sino de la obligación o no de soportar una carga excesiva por parte del ciudadano y el consecuente derecho al equilibrio material.
De suerte que, hoy más que nunca, está vigente la teoría del equilibrio de las cargas públicas, según la cual no está obligado el ciudadano a soportar un daño superior al que cualquiera se vería sometido dentro del giro normal de las relaciones con el Estado (principio de igualdad, art. 13 de la C.P.). Surge entonces la evidencia de que no es únicamente la solidaridad la que inspira la respuesta obligada del Estado frente a los daños que sufren sus asociados, sino la de responsabilidad por su ineficacia (artículo 2º) frente a la garantía material de vigencia de los derechos inalienables de todos sus miembros.
Ahora bien, el daño especial como título de imputación reclama unos ingredientes especiales, según lo ha desarrollado el Consejo de Estado 31 así: a. Que se desarrolle una actividad legítima de la administración. b. La actividad debe tener como consecuencia el menoscabo del derecho a una persona. c. El menoscabo del derecho debe tener origen en el rompimiento del principio de igualdad frente a la ley y a las cargas públicas. d. El rompimiento de esa igualdad debe causar un daño grave y especial, en cuanto recae solo sobre alguno o algunos ciudadanos. e. Debe existir un nexo causal entre la actividad legítima de la administración y el daño causado. f. El caso concreto no puede ser encasillado dentro de otro de los regímenes de responsabilidad de la administración. Respecto el régimen de responsabilidad de corte objetivo bajo el título de imputación de daño especial por la ocupación de inmueble el Consejo de Estado32 ha delimitado que basta con que se demuestre el daño, entendido como la ocupación del predio que ha causado lesión a un bien jurídico del demandante y que esta sea imputable a la administración. En ese orden, el alto tribunal también ha indicado que para que prosperen las pretensiones de este tipo de asuntos se exige la comprobación de la ocupación (como hecho generador 31 CONSEJO DE ESTADO.
Sentencia del 13 de septiembre de 1991. Exp. 6453. 32 CONSEJO DE ESTADO. Sentencia del 21 de octubre de 2025. Exp. 54009. Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín del daño), causada por el Estado directamente o a través de sus particulares autorizados, de lo que se deriva su imputación y de la lesión sufrida como consecuencia 33.
También, se ha precisado que el daño puede constituir, entre otros, en la afectación al derecho de propiedad en la limitación al ejercicio de las facultades propias de los derechos reales y el menoscabo del derecho de posesión que se ejerce respecto del predio ocupado, lesiones que, además de tenerse que acreditar plenamente en el proceso, dependen de la naturaleza permanente o temporal de la ocupación, lo que, a su vez, responde a las circunstancias fácticas que la rodean34.
En la jurisprudencia del Consejo de Estado 35: «la ocupación permanente – y no así la temporal- implica la exclusión definitiva en el tiempo del propietario o poseedor sobre la disposición del inmueble». Si bien hasta este punto se ha afirmado que, por regla general, este tipo de asuntos han sido analizados bajo la óptica del régimen objetivo de la responsabilidad especialmente con el título de imputación de daño especial, es importante referenciar que en reciente jurisprudencia del Consejo de Estado36 se ha optado por analizar asuntos de esta índole bajo el título de imputación de falla en el servicio, trasladando al demandante el deber de probar todos los elementos, incluida la ocupación por parte de la administración. Bajo esta tesis la responsabilidad derivada de los daños ocasionados por la ocupación permanente o temporal se erige porque la administración toma un predio para sí, sin surtir el trámite administrativo o judicial exigido y permitido por el ordenamiento jurídico para adquirir el dominio o gravar los inmuebles de los particulares.
La Sala, de encontrarse procedente, elegirá el título de imputación que en derecho corresponda para la naturaleza del asunto bajo la égida del principio iura novit curia, que exige ese examen integral. 4. Oportunidad del medio de control Antes de abordar el asunto de fondo, la Sala debe revisar el fenómeno jurídico de la caducidad.
El legislador, dentro del ámbito de sus competencias estableció unos plazos para 33 CONSEJO DE ESTADO. Sentencia del 14 de septiembre de 2000. Exp. 11417. 34 CONSEJO DE ESTADO. Sentencia del 28 de octubre de 2024. Exp. 68581. 35 Ibidem. 36 CONSEJO DE ESTADO. Sentencia del 21 de octubre de 2025. Exp. 54009. Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín ejercer oportunamente cada uno de los medios de control, estos plazos son perentorios, preclusivos, improrrogables e irrenunciables, por lo que su vencimiento, sin que el interesado haya presentado solicitud judicial, implican la extinción del derecho a demandar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de intervención. El numeral 8 del artículo 136 del CPACA señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del término de dos (2) años contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.
Descendiendo al sub examine la Sala encuentra que el objeto de la litis tiene su origen en el permiso o aval de las entidades demandadas al auspiciar la construcción de una vivienda en beneficio de un tercero en el predio propiedad de los demandantes. Sin perjuicio de lo anterior, y como se revisará más adelante, pese a que las entidades, presuntamente, auspiciaron la construcción de la vivienda no se trató propiamente de un evento típico en el que, por acción, la entidad hubiera construido una obra para sí, sino que lo hizo para beneficio de terceros dentro de un programa de subsidios, de ahí que el título jurídico de imputación se pueda ver afectado.
Entonces, para calcular el cómputo de la caducidad la Sala no debe referirse de forma estricta al momento en el que terminó la construcción (26 de abril de 201237) sino al momento desde el cual los accionantes tuvieron conocimiento de dicha ocupación y pudieron acceder a la jurisdicción en defensa de sus derechos, como sería para los eventos de omisión propios del título de imputación de falla en el servicio.
Si bien la Sala encuentra que en la narración de los hechos los demandantes afirmaron que en el 2011 fueron al predio y encontraron una vivienda, lo que podría ser objeto de confesión de acuerdo a lo establecido en el artículo 193 del Código General del Proceso, lo cierto es que esta situación queda infirmada con la prueba documental que reposa en el plenario, en donde se da cuenta que la vivienda se construyó en el 2012, pues en el 2011 apenas se estaban recaudando los documentos para acceder a los subsidios, se estaban expidiendo 37 Folios 24 y 25.
Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín las licencias de construcción y se estaba celebrando el Convenio Interadministrativo No. 172 del 29 de abril de 2011. Lo expuesto coincide con la querella de policía que presentaron los demandantes en contra de los ocupantes de la vivienda el 29 de marzo de 201238, momento para el cual ya se había edificado la vivienda, conforme consta en el acta de entrega.
Conforme a las pruebas que obran en el proceso la Sala tendrá como fecha de conocimiento de los hechos el 29 de marzo de 2012, momento en el que los demandantes presentaron la querella de policía en la Inspección de Policía de San Carlos, Antioquia 39. La demanda se radicó el 8 de noviembre de 201340. Transcurrieron, entonces, menos de dos años desde el conocimiento de los hechos y la radicación de la demanda. 5.
Caso concreto La Sala procederá a resolver los dos problemas jurídicos planteados. En primer lugar, deberá establecerse si los demandantes están legitimados en activa para solicitar la reparación, es decir, si el predio objeto de «ocupación de hecho» en donde se construyó la vivienda con recursos públicos del programa «plan retorno» y «aldeas» dentro del Convenio Interadministrativo No. 172 del 29 de abril de 2011 es propiedad de los demandantes.
De superarse ese primer problema jurídico y elemento procesal se pasará a resolver el segundo problema jurídico que consiste en determinar si hay lugar a declarar la responsabilidad administrativa de las entidades demandadas, respecto de la ocupación de hecho, para lo cual deberá decidirse el régimen jurídico a aplicar. 5.1. Legitimación en la causa por activa El Consejo de Estado41 en sentencia de unificación jurisprudencial delimitó la forma en la que se deben acreditar los derechos reales sobre los bienes inmuebles.
El alto tribunal determinó que, para tal fin, se requiere necesariamente aportar, en la forma y con los requisitos que disponga la ley, el título y el modo de adquisición de dominio que exige el 38 Expediente digital. 12MemorialInspeccionSanCarlosRespondeReq. Página 6. 39 Expediente digital. 12MemorialInspeccionSanCarlosRespondeReq.
Página 6. 40 Folio 56. 41 CONSEJO DE ESTADO. Sección tercera. Sentencia de unificación del 13 de mayo de 2014. Exp. 23128. Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín ordenamiento jurídico. De modo tal que, ante la no acreditación de alguno de dichos elementos, se entenderá que la propiedad no se encontró probada.
En ese orden, quien acuda a un proceso en calidad de titular del derecho de dominio deberá aportar la correspondiente escritura pública (título), en los términos del artículo 1857 del Código Civil y la constancia de inscripción de ese título en la oficina de registro de instrumentos públicos (modo), de manera que ante la ausencia de cualquiera de los referidos documentos no se entenderá probada la propiedad y, por consiguiente, deberá declararse la ausencia de legitimación en la causa por activa, en caso de que el demandante hubiese comparecido al proceso en calidad de propietario de un bien inmueble.
Sin embargo, ese precedente, abrió paso a la subregla en el sentido de que se hace indispensable la prueba del registro del título en la oficina de instrumentos públicos, pues la existencia de este se deduce de la expedición del certificado de instrumentos públicos que dé cuenta de ese acto notarial. El extremo demandante afirma tener el derecho real de dominio sobre el bien inmueble en donde se construyó, con el aval y subsidios de las entidades demandadas, una vivienda a favor del núcleo familiar de Jair Griselda Correa Rojas y Wilmar Orlando Suarez Ciro.
Para probar el derecho real de dominio se aportó al proceso la escritura pública de sucesión a favor de los demandantes y el certificado de tradición del predio. La Sala procederá entonces a contrastar los argumentos de la parte demandante con las pruebas que reposan en el expediente a efectos de determinar si, en efecto, son propietarios del bien acusado de ocupación ilegal.
En la escritura pública No. 1917 del 16 de abril de 2010 emitida por la Notaría 18 del Círculo de Medellín42 se adjudicó por sucesión del causante Luis Vicente Duque López a favor de Rosalina Franco Morales, Paula Andrea Duque Franco, Juan David Duque Franco y Luis Fernando Franco Morales, entre otros y en común y proindiviso, el siguiente bien inmueble: «A).
Un lote de terreno en pastos, situado en el paraje La Luz, del corregimiento del Jordán, jurisdicción del municipio de San Carlos Ant. Y alinderado así: partiendo de una puerta que va para el camino de la ilusión, sigue por un alumbrado abajo lindero con Francisco Suárez; 42 Folios 26 a 30. Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín sigue por un alumbrado abajo hasta encontrar lindero con Apolinar Ciro; sigue a salir a la puerta primer, lindero punto de partida.» El citado bien inmueble se identifica con el número de matrícula inmobiliaria 018-6959 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Marinilla, Antioquia.
A su vez, dentro de las pruebas también obra el certificado de tradición del bien43 en donde se consignó el registro del título contenido en la escritura pública No. 1917 del 16 de abril de 2010, específicamente en la anotación No. 8. Adicionalmente, la Sala considera pertinente en este estadio procesal referir que indiciariamente, en virtud del dictamen pericial rendido dentro del proceso por el perito Clemente Castaño Ochoa44, se puede afirmar que la casa prefabricada construida con subsidios de las entidades demandadas a favor de terceras personas fue edificada en el predio de los demandantes.
En ese contexto, se encuentra acreditada la legitimación en la causa material por activa de los demandantes para adelantar el presente medio de control. 5.2. Estudio de la responsabilidad a cargo de las entidades demandadas Superado el primer problema jurídico relativo a la legitimación en la causa por activa, la Sala debe revisar si hay lugar a declarar la responsabilidad administrativa de las entidades demandadas, respecto de la ocupación de hecho, para lo cual deberá verificarse la ocurrencia de un daño, decidirse el régimen jurídico a aplicar y si el respectivo daño es imputable fáctica y jurídicamente a las accionadas.
En el presente asunto los accionantes pretenden que se declare administrativamente responsable al ISVIMED, al Municipio de San Carlos, Antioquia, y al Distrito de Medellín por los perjuicios materiales ocasionados como consecuencia de la ocupación de hecho sobre el bien inmueble de su propiedad. 5.2.1. El daño 43 Folios 31 y 32. 44 Folios 237 a 239 y grabación de la audiencia de pruebas que reposa en el expediente digital.
Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín Como se relató previamente, el daño es un fenómeno material de carácter negativo que sufre una persona (la víctima) y que luego, bajo el escrutinio fáctico y, principalmente normativo, representa el derecho a reclamar su reparación. En el caso de ocupaciones temporales o permanentes de inmuebles el Consejo de Estado45 ha afirmado que el daño es la lesión al derecho subjetivo, real o personal, de que es titular el demandante.
De ahí que no solo se trate de la afectación del derecho de propiedad sino también de la limitación al ejercicio de las facultades propias de los derechos reales y del menoscabo del derecho de posesión que se ejerce respecto del predio ocupado. En otra decisión el Consejo de Estado 46 refirió que la prueba de la ocupación, es decir del daño, requiere de cuatro elementos; a saber: i) el elemento material que hace relación a que se indique plenamente el inmueble objeto de ocupación; ii) el elemento temporal que indica que debe demostrarse al juez, sin ambages, el lapso en que ocurrió la ocupación; iii) un elemento subjetivo que implica identificar los sujetos que realizaron materialmente la ocupación y iv) un elemento objetivo que ilustre cuales fueron los actos concretos de ocupación que el demandado ejecutó dentro del bien.
La Sala analizará los elementos referidos para comprobar la existencia del daño y, a continuación, decidirá qué título de imputación debe ser aplicado a efectos de determinar la responsabilidad del Estado. i) El elemento material: Como quedó establecido en el estudio de la legitimación en la causa por activa se trata de un lote de terreno, sin construcción previa, ubicado en el paraje La Luz, del corregimiento del Jordán, jurisdicción del municipio de San Carlos, Antioquia.
Y alinderado así: partiendo de una puerta que va para el camino de la ilusión, sigue por un alumbrado abajo lindero con Francisco Suárez; sigue por un alumbrado abajo hasta encontrar lindero con Apolinar Ciro; sigue a salir a la puerta primer, lindero punto de partida. Según la ficha predial No. 18708753 expedida por la Gobernación de Antioquia 47 el área total de extensión del inmueble es de 90,625 hectáreas.
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala debe advertir que la denuncia de ocupación no se hace respecto de todo el lote sino de una porción en donde se construyó una vivienda con subsidios y avales públicos. 45 CONSEJO DE ESTADO. Sentencia del 28 de abril de 2005. Exp. 13643. 46 CONSEJO DE ESTADO. Sentencia del 25 de abril de 2012. Exp. 21687. 47 Folio 34.
Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín La porción sobre la cual se realizó la ocupación puede ser delimitada espacialmente con las medidas de la vivienda que fue construida. La licencia de construcción contenida en la Resolución No. 47 del 29 de julio de 2011 expedida por la Dirección de Planeación del Municipio de San Carlos, Antioquia48 autorizó la construcción de una edificación nueva con un área de 46 m2.
También, en el acta de entrega No. 349 en la cláusula primera se estableció: «[…] identificación del inmueble: LAS EMPRESAS e ISVIMED entregan al MUNICIPIO una vivienda de 46 m2, ubicada en la vereda EL JORDAN-EL TIGRE-LA LUZ, a nombre de la beneficiario (a) WILMAR ORLANDO SUÁREZ CIRO, identificado (a) con cédula de ciudadanía 71193454, la cual consta de conexión a energía […]».
(sic) Entonces, el presunto daño no puede ser delimitado, desde su elemento material, sobre el total del tamaño del terreno, sino solamente sobre la porción en donde se edificó la referida vivienda, es decir respecto de 46 m2. Si bien la parte actora en distintas etapas del proceso indicó que los terceros beneficiados con la vivienda impedían la explotación de todo el bien inmueble, lo cierto es que, en lo que respecta a la responsabilidad del Estado, solo es posible predicar un daño sobre el área construida que fue la que, aparentemente, se cimentó con el aval y los recursos públicos; sobre las otras restricciones sería competente la autoridad de policía o el juez civil por tratarse de disputas entre particulares. ii) El elemento temporal: Es la delimitación del lapso en el que ocurrió la ocupación. Dentro de los elementos probatorios que reposan en el proceso la Sala destaca un punto de partida del cual podría predicarse el inicio de la ocupación que se denuncia. Este es la licencia de construcción contenida en la Resolución No. 47 del 29 de julio de 2011 expedida por la Dirección de Planeación del Municipio de San Carlos, Antioquia 50 autorizó la construcción de una edificación nueva en un plazo máximo de 24 meses.
La construcción finalizó el 26 de abril de 2012, conforme consta en el acta de entrega No. 351. Si bien en los hechos y las pretensiones de la demanda se indicó que la ocupación es continuada hasta la actualidad, lo cierto es que dentro del proceso se conoció de la 48 Folios 21 y 22. 49 Folios 24 y 25. 50 Folios 21 y 22. 51 Folios 24 y 25.
Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín existencia de una querella de policía formulada por los demandantes el 29 de marzo de 2012, identificada con el radicado 013 de 2012 y conocida por la Inspección de Policía del Municipio de San Carlos, Antioquia.
Dicho expediente52 fue incorporado legalmente a este proceso y da cuenta que los demandantes presentaron una querella de policía por la perturbación de su derecho de propiedad, en relación con una casa prefabricada, que estaba siendo habitada por Leoncio Suárez Noreña y su hijo, quienes reconocían a los denunciantes como dueños. El 20 de febrero de 2013 los demandantes de este proceso llegaron a un acuerdo conciliatorio con Leoncio Suárez Noreña en donde consintieron entregarle el terreno de área construida (casa) y sus alrededores que no sobresaliera más de una hectárea.
También pactaron que los gastos en los que incurrieran por motivo de segregación del terreno iban a ser cancelados por partes iguales, incluidos los gastos de escrituración y medición por topógrafo. Para la Sala este hecho puso fin temporal a la ocupación debido a que las partes, en ejercicio de la libre disposición de su derecho real de dominio, decidieron cederle al presunto padre de Wilmar Orlando Suárez Ciro la porción de terreno donde había sido construida la vivienda con recursos públicos.
Al contrario de la interpretación realizada por el a quo para esta Sala el hecho de que los demandantes hubiesen decidido ceder la porción del terreno no anula de plano la existencia del daño ni puede entenderse como una materialización del principio jurídico nemo auditur propiam turpitudinem allegans porque antes del 20 de febrero de 2013 (cuando se llegó al acuerdo) potencialmente se pudo ver afectado su derecho real de dominio con la construcción de la vivienda, que es lo que se verá más adelante.
Entonces, entendiendo como una simple manifestación de la libertad de disposición de sus bienes la Sala considera que el posible daño por ocupación de hecho tuvo una temporalidad desde el momento en el que se concedió la licencia de construcción (29 de julio de 2011) y hasta el momento en el que los demandantes decidieron ceder la propiedad mediante acuerdo conciliatorio celebrado dentro de la querella de policía 013 de 2012 (20 de febrero de 2012). 52 Expediente digital. 12MemorialInspecciónSanCarlosRespondeReq.
Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín iii) El elemento subjetivo: Es la identificación de los sujetos que realizaron materialmente la ocupación. Desde la óptica material la ocupación fue realizada por terceras personas (Jair Griselda Correa Rojas y Wilmar Orlando Suarez Ciro) pero con elementos subsidiados con recursos públicos, con avales y permisos de las entidades demandadas, en virtud del convenio interadministrativo celebrado entre EPM, el ISVIMED y el Municipio de San Carlos, Antioquia53.
Este punto es fundamental, en especial, es anticipa, en relación con el título de imputación desde el cual se debe analizar la responsabilidad extracontractual del Estado, pues la acción directa del Estado, sus agentes, o particulares en ejercicio de funciones públicas, es la que permite delimitar, para la Sala, el título de imputación a aplicar.
Como en el presente asunto si hay participación del Estado que permite, eventualmente, imputarle el daño, pero materialmente no realizó por sí o sus agentes la ocupación de hecho, implica la necesidad de valorar el deber de evitación propio de la causalidad por omisión lo que muta el estudio de la responsabilidad bajo la óptica de la falla en el servicio.
En síntesis, la participación de las entidades estatales sí contribuyó al daño, pero como no lo hizo por acción sino por omisión, la materialización de ese mismo daño, a pesar de existir, aleja el estudio de la responsabilidad de índole objetiva, por daño especial, a la subjetiva por falla en el servicio, como más adelante se referirá. Entonces, materialmente la ocupación se ejecutó por terceras personas, pero con recursos y avales públicos lo que permite continuar con el estudio de la responsabilidad, pero con aplicación de un título de imputación distinto.
Como se ha justificado por qué el presente asunto no puede ser revisado bajo el régimen objetivo de daño especial concebido como la demostración de la ocupación por parte del Estado o sus agentes que se traduce en el rompimiento del principio de igualdad frente a la ley y a las cargas públicas, la Sala, comprobada la existencia del daño con los elementos analizados, al aplicar el título de imputación de falla en el servicio, pasará a revisar el asunto desde un juicio causal y normativo a efectos de determinar una posible responsabilidad del Estado. 53 Folios 122 a 128.
Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín Para concluir este punto, se encuentra acreditado el daño por ocupación de hecho en el bien inmueble de los demandantes desde el 29 de julio de 2011 hasta el 20 de febrero de 2012. 5.2.2.
La imputación o relación causal Para determinar si hay lugar a imputar el daño a las entidades demandadas es necesario establecer si este le es atribuible fáctica y jurídicamente. En la imputación causal, para que pueda atribuirse un daño debe existir una relación de causalidad de la cual debe poderse considerar que la administración es la actora, por virtud de la actividad o inactividad de sus agentes de la conducta enjuiciada.
Así, se distingue que la responsabilidad que se pretende imputar a las entidades demandadas no tiene su origen en la acción positiva (como fenómeno material de hacer algo) sino en la omisión de sus agentes (dejar de hacer), los cuales contribuyeron a la expedición de la licencia de construcción y a la construcción y entrega de la vivienda, con subsidios, a favor del núcleo familiar de Jair Griselda Correa Rojas y Wilmar Orlando Suarez Ciro en el bien inmueble propiedad de los demandantes e identificado con la matrícula inmobiliaria No. 018-6959 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Marinilla, Antioquia.
Como se advirtió previamente, en los eventos de responsabilidad por omisión, lógicamente la autoría del hecho no se analiza bajo la revisión de un proceso causal, sino de un proceso normativo de «no evitación», que se concreta en la lógica de desatención del deber jurídico que obligaba a impedir un resultado dañoso. Por medio del Convenio Interadministrativo celebrado entre EPM, el ISVIMED y el Municipio de San Carlos, Antioquia54 se gestionó el programa «aldeas» el cual pretendía entregar viviendas propias y dignas a 2500 familias campesinas antioqueñas en desarrollo del programa de retorno colectivo al Municipio de San Carlos de la población desplazada asentada en el Municipio de Medellín. Dentro del convenio se establecieron las siguientes obligaciones para el Municipio de San Carlos, Antioquia55: SEPTIMA.OBLIGACIONES DEL MUNICIPIO: A) Garantizar permanentemente el acceso a la zona de construcción de las viviendas, y responder por los problemas que se puedan 54 Folios 122 a 128. 55 Folios 125 y 126.
Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín generar por el incumplimiento de esta actividad. B) Emitir Certificación de que el proyecto está acorde con los lineamientos propuestos en el respectivo POT, y cumple con las condiciones o requisitos técnicos allí plasmados.
C) Expedir certificación de que el proyecto de atención en retorno de población desplazada está incluido dentro del Plan de Desarrollo Municipal (P.D.M.). D) Expedir certificación de que los lotes en los que se ejecutarán las obras no están dentro de zonas de alto riesgo del territorio municipal. E) Expedir licencia de construcción vigente F) Tramitar los requisitos ambientales licencias, planes, permisos, autorizaciones según el caso.
G) Garantizar en las viviendas la disponibilidad de servicios de acueducto, alcantarillado y energía de las viviendas a construir. H) Aportar certificación de profesional idóneo indicando las calidades y condiciones aptas del suelo, antes del inicio de la construcción. En el mismo convenio las obligaciones del ISVIMED56 se establecieron de la siguiente manera: OCTAVA: OBLIGACIONES DEL INSTITUTO: A) Desembolsar los aportes que le corresponden en la forma y oportunidad establecida de acuerdo a lo previsto en la cláusula tercera.
B) Llevar a cabo las visitas de campo para verificar la ejecución de las obras objeto del convenio. C) Entregar el listado de las personas beneficiarias del proyecto que cumplan con los requisitos para acceder al subsidio municipal de vivienda y la ubicación específica del lote sobre el cual se construirá la vivienda. D) Suministrarle a LAS EMPRESAS y al MUNICIPIO la información necesaria para desarrollar adecuadamente el objeto del convenio.
E) Realizar las resoluciones de asignación de subsidios para individualizar los grupos familiares beneficiarios cuando se cumplan con los requisitos para ello. F) Liderar y ejecutar el plan de acciones de acompañamiento social dirigido a las comunidades y beneficiarios del municipio de San Carlos a fin de contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de dichas comunidades.
La Sala destaca que en el marco del convenio interadministrativo referido existían para cada una de las empresas contratantes diversas obligaciones que permitían desarrollar el proyecto. La Sala empezará por revisar las pruebas que fueron legalmente aportadas al proceso y se referirá a aquellas que tengan relación de causalidad con una posible omisión atribuible a las entidades accionadas y determinará si la misma tuvo la entidad suficiente para causar el daño analizado en precedencia a los demandantes.
De acuerdo con las obligaciones pactadas en el Convenio Interadministrativo celebrado entre EPM, el ISVIMED y el Municipio de San Carlos, Antioquia57, esta última entidad territorial era la encargada de expedir las licencias de construcción de las viviendas. Para tal fin expidió la Resolución No. 047 del 29 de julio de 201158, allí refirió que el ISVIMED presentó la solicitud de licenciamiento, en donde relacionó a las familias, además que se presentaron los documentos de titulación de los predios así: 56 Folio 126. 57 Folios 122 a 128. 58 Folios 168 y 169.
Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín «presentan documento de compraventa y documentación que acredita la posesión; de acuerdo con el parágrafo del artículo N° 19 del Decreto 1469 de 2010, los poseedores solo podrán ser titulares de las licencias de construcción y de los actos de reconocimiento de la existencia de edificaciones».
Además, la licencia de construcción se refirió a los planos arquitectónicos aportados y a las memorias de cálculos estructurales. En los antecedentes administrativos aportados por el ISVIMED59 reposan los documentos presentados por el núcleo familiar de Jair Griselda Correa Rojas y Wilmar Orlando Suarez Ciro (terceros beneficiados con la vivienda) para acceder al programa.
Allí se destacan sus documentos personales, los documentos que acreditan su condición de desplazados por la violencia y un contrato de compraventa de un predio 60. En el referido contrato61, el cual sirvió de fundamento para otorgar la licencia de construcción y la vivienda, se estipuló lo siguiente:
PRIMERO: EL VENDEDOR transfiere favor de la COMPRADORA a título de compraventa y este se obliga a adquirir del primero, al mismo título, el derecho de dominio que tiene y ejerce sobre un lote de terreno el cual tiene una cabida aproximada de una hectárea (1,00 Ha), demás mejoras y anexidades el cual está ubicado en la vereda LA LUZ, corregimiento del JORDÁN el área rural del municipio de San Carlos- Antioquia y que es distinguido por los siguientes linderos: Lote en forma de triángulo linda por un costado con carretera que conduce a la vereda La ilusión y la carretera que conduce a la Vereda Portugal y por la parte de encima con propiedad que es del señor Cesar Antonio Múnera.
No obstante la cabida y linderos de lo vendido se hace como cuerpo cierto. (sic)
SEGUNDO: Declara el vendedor que dicho predio fue adquirido por compra hecha a VICENTE CARMONA, mediante documento privado hace más de 10 años y declara que otorga a la actual compradora una posesión quieta y pacífica de mas de 30 años contando la posesión de sus antecesores. […]
QUINTO: Dicho predio se halla libre de toda clase de gravámenes, tales como censo, hipoteca, demanda civil, pleito pendiente, embargo judicial, valorización y condiciones resolutorias del dominio y que garantiza que saldrá al saneamiento de lo vendido en los casos de la Ley. […] La Sala destaca que, contrario a lo afirmado por el a quo, lo que se adquirió por parte de los terceros beneficiados no fue un derecho de posesión sobre el terreno descrito sino el 59 Folio 137 a 183. 60 Folio 163. 61 Folio 163.
Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín derecho real de dominio. Véase que la cláusula primera del referido contrato estipuló la transferencia del derecho real de dominio, que implica titularidad o propiedad sobre el bien inmueble.
El artículo 665 del Código Civil establece que los derechos reales son los que se tienen sobre una cosa sin respecto a otra persona, entre ellos se encuentra el derecho de dominio, por antonomasia. A su vez, el artículo 669 ibidem define este derecho como: «el dominio que se llama también propiedad es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella, no siendo contra ley o contra derecho ajeno […]».
También, el artículo 673 ibidem establece los modos de adquirir el dominio entre los cuales se encuentran la ocupación, la accesión, la tradición, la sucesión por causa de muerte y la prescripción. Legalmente para probar la propiedad o el derecho real de dominio es necesario aportar la correspondiente escritura pública (título), en los términos del artículo 1857 del Código Civil y la constancia de inscripción de ese título en la oficina de registro de instrumentos públicos (modo), de manera que ante la ausencia de cualquiera de los referidos documentos no se entenderá probada la propiedad.
Siendo así un simple contrato de compraventa no es suficiente para probar la propiedad o el derecho real de dominio sobre un bien inmueble. La Sala considera que la confusión en el documento aportado podría derivarse de la cláusula segunda que se refiere a que también se otorga a la compradora la posesión quieta y pacífica del inmueble; sin embargo, este hecho, per se, no tiene la facultad de transferir la posesión porque el derecho de posesión al que se refiere dicha cláusula es a la posesión que se deriva del ejercicio del derecho de dominio que es el que se está transfiriendo, supuestamente, en el contrato de compraventa.
En otras palabras, el contrato que aportaron los terceros beneficiarios da cuenta de la transferencia del derecho real de dominio no del derecho de posesión, de ahí que la entidad territorial, previo a expedir la licencia de construcción, debía exigir el certificado de tradición del inmueble que es el documento que realmente prueba la titularidad del bien inmueble porque dicho contrato de compraventa no estaba transmitiendo derechos de posesión, como quedó enunciado.
Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín La Sala se referirá a la norma que estaba vigente para el momento de los hechos y que regulaba lo relativo a las licencias de construcción. El Decreto 1469 de 2010 establece en el artículo 19 que podrán ser titulares de la licencia de construcción los titulares de derechos reales principales, los propietarios de los inmuebles objeto de solicitud.
También se refiere a que los poseedores solo podrán ser titulares de las licencias de construcción y de los actos de existencia de edificaciones. Lo anterior, debido a que, en consonancia con el artículo 36 ibidem, los efectos de las licencias de construcción solo determinan la adquisición de derechos de construcción y desarrollo que recaen sobre los inmuebles, esto, entiende la Sala, con el fin de dejar indemne los derechos de propiedad.
También, el mismo decreto62 establece la lista de documentos que debe contener la solicitud de expedición de la licencia de construcción para lo cual se requiere la copia del certificado de libertad y tradición del inmueble, en el caso de propietarios. Para la Sala resulta evidente que al expedirse la licencia de construcción no se revisó, como en derecho correspondía, la documentación aportada pues un estudio juicioso del contrato referido daba cuenta de que la titularidad que se pretendía probar era de propiedad y no de posesión y para probar la propiedad era necesario verificar el certificado de tradición. Por el contrario, si se hubiese revisado la información del bien inmueble objeto de compraventa, lo que no era nada complejo para la entidad que es la misma que tiene toda la información de catastro del municipio, se hubiera advertido que sobre este pesaba una medida de protección. En todo caso, conforme al artículo del Decreto 1469 de 2010 el acto administrativo que otorgaba la licencia debía ser notificada al propietario inscrito del bien objeto de la licencia, en caso de que el solicitante fuera un poseedor, como erradamente lo entendió la entidad territorial.
Notificación que tampoco se dio al propietario y que, de haberse surtido, hubiese servido para que la entidad accionada se hubiera dado cuenta de la situación real del inmueble, la cual se explicará en las próximas líneas. 62 Artículos 21 y 25. Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín Tal y como se desprende de la documentación que obra en el expediente, en la Resolución No. 242 del 26 de marzo de 201063 expedida por el Municipio de San Carlos, Antioquia, se solicitó al registrador de instrumentos públicos del Municipio de Marinilla y al Director de Sistemas de Información de Catastro levantar la medida de protección que pesaba sobre el bien inmueble identificado con matricula inmobiliaria No. 018-0006959, la cual fue inscrita por medio de la Resolución No. 001 del 14 de febrero de 2003, por el Comité Municipal de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. Esta situación también se consignó en la anotación No. 6 del certificado de tradición del bien inmueble64 el 22 de septiembre de 2004 como medida cautelar consistente en la prevención a los registradores de abstenerse de inscribir actos de enajenación o transferencia a cualquier título de bienes rurales, de conformidad al Decreto 2007 de 2001.
Consultada esa normativa la Sala encuentra que fue expedida para proteger la población de actos arbitrarios que originaran el desplazamiento forzado. La norma limitó expresamente la enajenación o transferencia a cualquier título de los predios rurales en los que se inscribiera la medida. Para el presente caso resulta probado que dicha medida fue inscrita en la bien inmueble ahora propiedad de los demandantes.
Esta sola situación limita la posibilidad, incluso, de elaborar contratos de compraventa de posesiones, si en gracia de discusión se aceptara que lo que se estaba vendiendo en el documento que sirvió de base para acceder al subsidio de vivienda era una posesión pacífica. Como dicha medida fue levantada el 26 de marzo de 2010, es decir, antes de realizar la adjudicación de la sucesión del causante, no sería legal que sobre ese bien terceras personas hubiesen efectuado acciones de ánimo y señor y dueño, de buena fe, por 10 o 30 años, como se dice en el numeral segundo del contrato de compraventa.
El artículo 2531 del Código Civil establece que quien alegue la prescripción extraordinaria debe probar haber poseído sin violencia, clandestinidad, ni interrupción, por el mismo espacio de tiempo, que en todo caso es de 10 años conforme a lo establecido en el artículo 2532 ibidem. Según el artículo 774 el estatuto civil la posesión clandestina es la que se ejerce ocultándola los que tienen derecho para oponerse a ella, como sería este caso pues 63 Folio 33. 64 Folios 31 y 32.
Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín sobre el bien existía una restricción legal para transferir por cualquier título este tipo de derechos. Entonces, para la Sala existe una causación traducible en el deber de evitación por parte del Municipio de San Carlos, Antioquia al emitir la licencia de construcción, es decir el aval, para edificar la vivienda que, por medio de subsidios, se le otorgó al núcleo familiar de Jair Griselda Correa Rojas y Wilmar Orlando Suarez Ciro porque omitió revisar, como legalmente correspondía, los documentos aportados por dichas personas para probar la titularidad del bien en el que iba a construirse la vivienda.
En síntesis, sobre este punto, el Municipio de San Carlos, Antioquia, expidió una licencia de construcción que no cumplía con los requisitos legales porque la documentación que aportaron los beneficiarios no probaban el derecho real de dominio y tampoco la posesión y, en todo caso, sobre el inmueble pesaba una medida de protección que impedía realizar transferencia sobre cualquier título, por disposición expresa del Decreto 2007 de 2001, de la Resolución No. 001 del 14 de febrero de 2003 del Municipio de San Carlos, situación que fue debidamente inscrita en el certificado de tradición. Para la Sala la entidad territorial contaba con las herramientas técnicas y legales para advertir la irregularidad, incluso en la ficha predial No. 1870875365 reposa toda la información del inmueble, el número de matrícula inmobiliaria, el área total y la información aerofotográfica, lo cual, de haberse consultado como diligentemente se esperaría, hubiese evitado la expedición de la licencia de construcción y posterior ejecución de la obra.
Entonces, existe responsabilidad fácticamente imputable para el Municipio de San Carlos, Antioquia. Fue tanto el descuido por parte de las entidades accionadas que ni siquiera se dieron cuenta que físicamente la casa fue construida en una ubicación distinta a la que se refería en el contrato de compraventa, que como se mencionó es ilegal y no podía considerarse para expedir la licencia de construcción. La Sala evidencia esta situación del peritaje de Clemente Castaño Ochoa66, el cual solo tenía como finalidad realizar una visita o inspección ocular para efectos de determinar el lugar donde se había edificado y si pertenecía a los demandantes. 65 Folio 34. 66 Folios 237 a 239 y grabación de la audiencia de pruebas que reposa en el expediente digital.
Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín Allí el perito señaló que la casa fue construida en un lugar diferente al que se mencionó en el contrato de compraventa ilegal y, según el dibujo que acompañó, en todo caso, se instaló en el predio de los demandantes, la Sala encuentra esta situación congruente dada la extensión total del inmueble (90,625 ha67) respecto del área construida (46m2).
Véase el dibujo realizado por el perito: 67 Folio 239 reverso. Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín Ahora, véase la imagen del predio que obra en la ficha predial No. 1870875368. Anticipadamente para efectos prácticos la Sala aclara que el predio es el número 00010, tal y como se afirma en la misma ficha: Comparando las dos imágenes la Sala encuentra que existe similitud, pues se hace alusión al predio de otros propietarios y se destaca la extensión del inmueble propiedad de los demandantes.
Si bien materialmente la vivienda se construyó en un lugar físico distinto al que aparecía en el contrato de compraventa, lo cierto es que ambas porciones de tierra pertenecen al mismo lote y, por tanto, dicho error no tiene la entidad suficiente para alterar la responsabilidad de las demandadas porque, en todo caso, la ocupación de hecho sí se materializó con su auspicio. 68 Folio 34.
Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín Ahora, la Sala revisará si existía deber de evitación del resultado por parte del ISVIMED, conforme a las obligaciones que habían sido suscritas en el convenio interadministrativo referido.
De las obligaciones referidas se destacan: la revisión de los requisitos para acceder al subsidio municipal de vivienda y la ubicación específica del lote sobre el cual se construiría la vivienda. Los argumentos expuestos con anterioridad y que dan cuenta del incumplimiento del requisito de propiedad o posesión para los terceros beneficiarios es igualmente atribuible al ISVIMED, quien, de forma preliminar tuvo la oportunidad de advertir las irregularidades y, por tanto, negar el subsidio o abstenerse de solicitar la licencia de construcción que radicó ante el Municipio de San Carlos, Antioquia.
Asimismo, un estudio serio y juicioso de la revisión o ubicación del lote le hubiese dado cuenta de la medida de protección que pesaba sobre él y de la imposibilidad de materializar una posesión que, en todo caso no era posible ser probada con el contrato de compraventa que se aportó, como reiteradamente lo ha indicado esta Sala. En ese orden, la Sala encuentra que la actuación tanto del ISVIMED como del Municipio de San Carlos, Antioquia, propiciaron, en conjunto, la ocurrencia del daño antijurídico por omisión en la ejecución del Convenio Interadministrativo celebrado entre EPM, el ISVIMED y el Municipio de San Carlos, Antioquia69 que gestionó el programa «aldeas», por cuanto avalaron y permitieron, mediante subsidios públicos, la construcción de una vivienda en la propiedad privada de los demandantes.
Por orden en la estructuración de la presente decisión, en este estadio de estudio de la responsabilidad la Sala encuentra que no existe responsabilidad que pueda ser atribuible al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín por cuanto no hizo parte del Convenio interadministrativo referido, razón por la que no pudo participar en la producción del daño, pues el ISVIMED actuó con personería jurídica propia.
Por esa razón la Sala solo confirmará el numeral primero de la sentencia de primera instancia que declaró la ausencia en la legitimación en la causa por pasiva y desvinculó del proceso al Distrito de Medellín. 5.2.3. La imputación normativa 69 Folios 122 a 128. Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín El artículo 58 de la Constitución Política consagra el derecho a la propiedad privada y a los demás derechos adquiridos conforme a las normas civiles.
Este derecho subjetivo es el que tiene toda persona sobre una cosa corporal o incorporal, que faculta al titular para usar, gozar, explotar y disponer de él. Conforme a lo establecido por la Corte Constitucional70 las autoridades públicas tienen el deber constitucional de respetar los derechos de los particulares sobre toda clase de bienes y, por consiguiente, cuando requieren inmuebles para cumplir los fines del Estado deben obrar con sujeción al principio de legalidad y garantizando el derecho al debido proceso, lo que comporta el deber de adelantar los trámites en orden a la enajenación voluntaria o la expropiación de los bienes, si aquélla no es posible, en los términos del artículo 29 constitucional.
Por su parte, el artículo 140 del CPACA dispone que el Estado responderá, entre otras, por la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de esta. En ese contexto, cuando el Estado no actúa conforme al ordenamiento, sino que ocupa los bienes, sea por acción o por omisión, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política, tendrá que ser conminado a responder patrimonialmente por los daños.
La Sala, como consecuencia de todo lo analizado, declarará responsables administrativamente al ISVIMED y al Municipio de San Carlos, Antioquia de los perjuicios ocasiones a los demandantes por la limitación de su derecho a la propiedad al auspiciar, permitir y avalar la ocupación del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 018-6959 solo respecto de 46 m2 y con un límite temporal del 29 de julio de 2011 al 20 de febrero de 2012, como quedó establecido en esta providencia. 5.3 Indemnización de perjuicios 70 CORTE CONSTITUCIONAL.
Sentencia C-864 de 2004. Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín La parte demandante pidió el resarcimiento de los perjuicios de índole material que estimó en cuantía de $38.290.000 para cada uno de los demandantes.
Sin embargo, la Sala observa dos situaciones importantes a destacar: la primera tiene que ver con la entrega del bien inmueble realizada por los demandantes el 20 de febrero de 2012, quienes libremente decidieron cederla al padre de los terceros beneficiarios con la construcción de la obra; lo anterior, implica que actualmente dicha porción del bien (que fue donde se construyó la vivienda y que es objeto de esta litis) no pertenece a los demandantes, de ahí que no se pueda ordenar el pago por la porción de la tierra ocupada.
La segunda tiene que ver con el lucro cesante por los frutos que dejaron de percibir los demandantes por el tiempo de la ocupación, lo cual no se encuentra plenamente acreditado en el proceso. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala dará aplicación a lo estipulado en el artículo 193 del CPACA y condenará en abstracto al ISVIMED y al Municipio de San Carlos, Antioquia a pagar a favor de los demandantes el lucro cesante por los frutos dejados de percibir por la ocupación de 46m2 dentro del área total (90,625 hectáreas) del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 018-6959 en los periodos de tiempo del 29 de julio de 2011 al 20 de febrero de 2012, como quedó establecido en esta providencia. En el incidente se podrá designar un perito experto en temas de tierras que pueda certificar el valor productivo de las tierras agrícolas o ganaderas del Municipio de San Carlos, Antioquia en los años 2011 y 2012, para que se calcule el lucro cesante de los frutos dejados de percibir específicamente por los demandantes sobre 46m2 en los periodos de tiempo del 29 de julio de 2011 al 20 de febrero de 2012.
Dicho valor deberá ser indexado. 6. Condena en costas De cara a lo dispuesto en el artículo 361 del Código General del Proceso, las costas procesales comprenden: (i) las expensas y, (ii) las agencias en derecho, lo que ha sido además reiterado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional71 y el Consejo de Estado72. Las expensas corresponden a todos aquellos gastos surgidos con ocasión del proceso y necesarios para el trámite del juicio, distintos del pago de apoderados, tales como: el valor 71 Corte Constitucional Sentencia T-625-16, noviembre 11 de 2016 M.P María Victoria Calle. y las agencias en derecho”.
Corte Constitucional, Sentencia. C-089/02, febrero 13 de 2002. M.P Eduardo Montealegre Lynett. 72 Consejo de Estado- Sala Plena. Ex. 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP) REV-SU, agosto 6/2019. C.P. Rocío Araújo Oñate Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín de las copias, de las notificaciones, publicaciones, honorarios de peritos, honorarios de auxiliares de la justicia; etc.
Por su parte, las agencias en derecho son la compensación por los gastos de representación judicial en que incurrió la parte vencedora, aun cuando pueden fijarse sin que necesariamente hubiere mediado intervención directa de un profesional del derecho. Dicho de otra manera, obedecen a la suma que el juez ordena en beneficio de la parte favorecida para reconocerle los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa.
Ahora, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, estableció que: “salvo en los procesos que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso (sic)” 73. El artículo 365 del CGP introdujo un criterio eminentemente objetivo para determinar la procedencia de la condena en costas74.
Ahora bien, el artículo 188 del C.P.A.C.A. fue adicionado por el artículo 47 de la ley 2080 de 2021, en los siguientes términos: «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Así las cosas, se mantuvo el criterio objetivo para la imposición de costas, a excepción de los procesos en los que se ventile un interés público, en los cuales el criterio será subjetivo.
La Sala encuentra aplicable el criterio objetivo, según el cual en los procesos contenciosos en los que se ventilen intereses particulares o individuales de las entidades públicas o de los particulares procederá la condena en costas a la parte vencida, sin importar si es demandante o demandada, en los términos establecidos por las normas procesales generales, a excepción de los procesos en los que se ventile un interés público, entendiendo por tal: las acciones públicas, contencioso objetivo o de mera constitucionalidad y/o legalidad.
Conforme a lo dicho, en aplicación del artículo 188 del CPACA y el artículo 365 del CGP la condena en costas resulta procedente, entre otras, cuando se encuentren causadas en el 73 Hoy Código General del Proceso. 74 ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín proceso y cuando se establezca que la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal.
En el particular, encuentra la Sala que resulta procedente imponer condena en costas en ambas instancias a cargo del ISVIMED y del Municipio de San Carlos, Antioquia, al haberse revocado la sentencia de primera instancia y haberse accedido a lo pedido, conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 365 del CGP. Una vez en firme esta sentencia, las costas procesales y las agencias en derecho serán liquidadas en el juzgado de primera instancia, conforme a lo dispuesto en el artículo 366 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA CUARTA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR el numeral primero de la Sentencia No. 031 del 12 de agosto de 202075 emitida en primera instancia por el Juzgado Noveno Administrativo de Circuito de Medellín, que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, conforme a lo expuesto.
SEGUNDO: En lo demás, REVOCAR la Sentencia No. 031 del 12 de agosto de 202076 emitida en primera instancia por el Juzgado Noveno Administrativo de Circuito de Medellín, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO: DECLARAR administrativamente responsable al Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín (ISVIMED) y al Municipio de San Carlos, Antioquia, de los perjuicios ocasionados a Juan David Duque Franco, Paula Andrea Duque Franco, Luis Fernando Franco Morales y Rosalina Franco Morales por la ocupación ilegal de 46m 2 del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 018-6959 en los periodos de tiempo del 29 de julio de 2011 al 20 de febrero de 2012. 75 Folios 300 a 310. 76 Folios 300 a 310.
Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín CUARTO: CONDENAR EN ABSTRACTO al Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín (ISVIMED) y al Municipio de San Carlos, Antioquia, del perjuicio material de lucro cesante relativo a los frutos dejados de percibir por la ocupación ilegal de 46m 2 del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 018-6959 en los periodos de tiempo del 29 de julio de 2011 al 20 de febrero de 2012, los cuales serán liquidados de conformidad con los parámetros expuestos en la parte motiva de esta sentencia. El incidente de liquidación de perjuicios deberá ser incoado dentro de sesenta (60) días siguientes a la notificación del auto del a quo que ordene estarse a lo dispuesto en esta providencia.
QUINTO: NEGAR las demás pretensiones, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEXTO: CONDENAR en costas en ambas instancias al Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín (ISVIMED) y al Municipio de San Carlos, Antioquia en partes iguales y a favor del extremo demandante. La liquidación de las costas se hará por parte del juzgado de primera instancia.
SÉPTIMO: NOTIFICAR la providencia, según lo establecido en el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011.
OCTAVO: Ejecutoriada la providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen. Se estudió y aprobó en Sala de la fecha, según consta en el acta No. 034. LOS MAGISTRADOS, CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ MARTHA CECILIA MADRID ROLDÁN DANIEL MONTERO BETANCUR Radicado Demandante Demandado 05001 33 33 009 2013 01103 01 Juan David Duque Franco y otros ISVIMED, Municipio de San Carlos, Antioquia y Distrito de Medellín Firmado Por: Carlos Enrique Pinzon Muñoz Magistrado 011 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Martha Cecilia Madrid Roldan Magistrada Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Daniel Montero Betancur Magistrado 015 Tribunal Administrativo De Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: f51dd7046425959bdfd10de2f6391709d199803c545b16dc7d12c63be84aa1e6 Documento generado en 24/04/2026 02:44:55 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica