República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Magistrado Ponente. Dr. CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Ibagué, quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: No. 73001-23-33-000-2025-00047-00 Proceso: REVISIÓN DE VALIDEZ ACUERDO MUNICIPAL Demandante: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA.
Demandado: MUNICIPIO DEL LÍBANO Intervinientes: CONCEJO MUNICIPAL DEL LÍBANO – PERSONERÍA MUNICIPAL DE LIBANO La Gobernadora del Departamento del Tolima, a través de apoderado judicial, promueve demanda de revisión validez contra el Acuerdo No. 13 del 28 de noviembre de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE FACULTA A LA ALCALDESA MUNICIPAL DEL LÍBANO TOLIMA PARA SUBDIVIDR Y/O LOTEAR Y TITULAR LOS TERRENOS BALDÍOS URBANOS Y LOS PREDIOS FISCALES URBANOS DE PROPIEDAD DEL MUNICIPIO A LAS FAMILIAS QUE LOS OCUPAN CON VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL” expedido por el Concejo Municipal de Líbano – Tolima, con fundamento en los siguientes… 1.
HECHOS 1.1. La alcaldía Municipal del Líbano, Tolima, en ejercicio de la iniciativa de acuerdo, presentó ante el Concejo Municipal del Líbano Tolima, el proyecto de acuerdo municipal por medio del cual: "Se faculta a la alcaldesa municipal del Líbano Tolima para subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos urbanos y los predios fiscales urbanos de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda de interés social". 1.2.
El proyecto de acuerdo surtió los debates en comisión y en plenaria del Concejo Municipal del Líbano, durante los días 13 y 18 de noviembre de 2024, respectivamente. 1.3. El día 18 de noviembre de 2024, la plenaria del Concejo Municipal, aprobó el acuerdo número 013 de 2024, "Por medio del cual se faculta a la alcaldesa municipal del Líbano Tolima para subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos urbanos y los predios fiscales urbanos de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda de interés social".
REVISIÓN DE VALIDEZ ACUERDO MUNICIPAL GOBERNADORA DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs. ACUERDO 013 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2024 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DEL LÍBANO. RADICADO: 2025-00047-00 2 1.4. El precitado acuerdo, fue remitido para la sanción y publicación de la señora alcaldesa Municipal del Líbano el día 22 de noviembre de 2024. 1.5.
El día 28 de noviembre de 2024, la Dra. Beatriz Valencia Gómez recibió en su despacho, el acuerdo municipal número 013 de 2024 procediendo a sancionarlo y publicarlo. 1.6. El pasado diez (10) de diciembre de 2024, la Secretaria General y del Interior del Municipio del Líbano Tolima a través del correo electrónico contactenos@tolima.gov.co, remitió a la Gobernación del Tolima, el acuerdo municipal número 013 de 2024, el cual, identificó con el radicado AL-RS-2024- 00005504. 1.7.
El Departamento del Tolima en ejercicio de la atribución conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y desarrollada por el artículo 85 de la Ley 136 de 1994, realizó la revisión jurídica del Acuerdo Municipal número 013 de 2024, llegando a la conclusión que el mismo, es contario a la Constitución Política y a la Ley.
2. NORMAS VIOLADAS La mandataria departamental estimó que el Acuerdo No. 013 de 2024 expedido por el Concejo Municipal del Líbano Tolima, desconoce lo preceptuado en los artículos 113, 121, 209, 313-3, 315-3 de la Constitución Política y el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.
3. CONCEPTO DE VIOLACIÓN En el escrito introductorio se mencionan los siguientes reproches: - PRIMER CARGO: FACULTADES INDEFINIDAS EN EL TIEMPO. El cargo de nulidad se fundamenta en que el Acuerdo Número 013 del 28 de noviembre de 2024 del Concejo Municipal del Líbano contraviene lo establecido en la Constitución Política de Colombia, específicamente en el artículo 313, numeral 3º, que preceptúa que los concejos municipales pueden transferir, por un tiempo determinado -pro tempore-, funciones a los alcaldes.
Sin embargo, alega que el mencionado acuerdo no limitó en el tiempo las facultades otorgadas a la alcaldesa municipal, lo que genera un vaciamiento de contenido de las normas constitucionales y legales que asignan las competencias a los concejos. Se argumenta que, al no establecer un plazo específico, el acuerdo permite una transferencia indefinida de facultades, lo que vulnera el principio de equilibrio de poderes y la separación de funciones entre los órganos de representación popular y el poder ejecutivo, contraviniendo el artículo 121 de la Constitución, que establece que ninguna autoridad puede ejercer funciones distintas a las que le asigna la Constitución y la Ley.
REVISIÓN DE VALIDEZ ACUERDO MUNICIPAL GOBERNADORA DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs. ACUERDO 013 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2024 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DEL LÍBANO. RADICADO: 2025-00047-00 3 - SEGUNDO CARGO DENOMINADO: INEXISTENCIA DE COMPETENCIA PARA EXPEDIR ACTOS ADMINISTRATIVOS. El segundo cargo de nulidad se centra en la inexistencia de competencia del Concejo Municipal del Líbano para expedir actos administrativos relacionados con cesiones a título gratuito de bienes fiscales de carácter no financiero.
Se argumenta que, conforme al principio de legalidad y los artículos 4º y 121 de la Constitución Política de Colombia, ninguna autoridad puede ejercer funciones que no estén expresamente conferidas por la Constitución, la Ley o el reglamento. Se precia que el Consejo de Estado ha reiterado que las atribuciones de los concejos deben estar claramente señaladas en la Ley o la Constitución, y los actos administrativos que expidan deben estar enmarcados dentro de sus competencias.
En varias sentencias, como la de 30 de abril de 2003 y la de 9 de junio de 2011, el Consejo de Estado ha sostenido que el concejo municipal solo puede autorizar al alcalde a ejercer funciones específicas y dentro de un plazo determinado, y que cualquier facultad otorgada al alcalde debe estar dentro de las competencias del concejo. En este sentido, la autorización para expedir actos administrativos en el Acuerdo 013 del Líbano no cumplió con la carga de motivación funcional, ya que no se especificó que la facultad otorgada al alcalde para realizar cesiones de bienes fiscales estuviera dentro de las competencias del concejo, ni se justificó adecuadamente en el acuerdo ni en su exposición de motivos.
Finalmente se indicó que la entidad departamental verificó que ni el artículo 313 de la Constitución ni el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 otorgaban tal atribución al Concejo Municipal. Por lo tanto, el artículo segundo del Acuerdo 013 de 2024 debe ser invalidado, ya que no cumple con el requisito funcional y confiere facultades indefinidas en el tiempo.
4. TRAMITE PROCESAL E INTEVENCIONES La demanda de validez del Acuerdo 013 del 28 de noviembre de 2024 fue asignada por reparto el 29 de enero de 2025, conforme acta Nro. 168 de esa fecha. Mediante auto del 4 de febrero siguiente, el Despacho requirió al Departamento del Tolima para que allegara la constancia de envío del escrito demandatorio a la alcaldesa, personero y presidente del Concejo del Municipio del Líbano como lo dispone el último inciso del artículo 120 del Decreto 1333 de 1986.
En atención a ello, mediante escrito radicado el 05 de febrero de 2025, el apoderado del Departamento del Tolima allegó el comprobante del envió a las autoridades anunciadas precedentemente. El 18 de febrero de 2025 se avocó conocimiento del asunto de la referencia, ordenándose la notificación a la Gobernadora del Departamento del Tolima, la Alcaldesa del Municipio del Líbano, al Personero Municipal del Líbano, al presidente del Concejo Municipal del Líbano y al Procurador Delegado ante esta Corporación. Subsiguientemente, el 4 de marzo de 2025 se fijó en lista por el término de 10 días para que las partes se pronunciaran sobre el particular, plazo en el cual se REVISIÓN DE VALIDEZ ACUERDO MUNICIPAL GOBERNADORA DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs. ACUERDO 013 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2024 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DEL LÍBANO. RADICADO: 2025-00047-00 4 pronunció la apoderada judicial del Municipio del Líbano1.
Luego, mediante auto del 8 de abril de 2025 se incorporaron las piezas documentales presentadas por las partes. El 10 de abril de 2025, se radicó concepto del agente del Ministerio Público. El 29 de abril de 2025 ingresó al Despacho para sentencia. 4.1. Intervención Municipio del Líbano La apoderada judicial de la entidad territorial frente al primer cargo indicó que el acuerdo no contraviene la Constitución ni la Ley.
Señala que la función de enajenar bienes inmuebles no es de competencia del concejo, sino que corresponde al alcalde con autorización del concejo municipal, conforme lo señala el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. Además, considera que el acuerdo no necesita establecer un límite temporal ya que, se itera, no se trata de una función del concejo, para lo cual cita las funciones de la corporación, establecidas en el artículo 313 de la norma superior.
Frente al segundo cargo de nulidad argumenta que tiene razón la demanda cuando afirma que expedir decisiones administrativas al interior de la actuación administrativa promovida para enajenar bienes fiscales, no es una atribución asignada a los Concejos municipales, pero que no tiene razón al momento en que asegura que debe limitarse en el tiempo, toda vez que, se itera, no procede una limitante en el tiempo cuando se trata de una función que no hace parte de las atribuciones del Concejo municipal, como por ejemplo la función de enajenar bienes inmuebles que, además de no ser una función del Concejo, sí debe ser autorizada por él, por tratarse de contratación. Indicó que a propósito de la autorización para expedir actos administrativos a que haya lugar con el objeto de realizar cesiones a título gratuito de bienes inmuebles fiscales de carácter no financiero – que alberga el art. 2 del citado Acuerdo, emerge evidente que es la consecuencia obligada de la autorización para enajenar bienes fiscales de que trata el art. 1, habida cuenta es el reflejo de la facultad de la primera mandataria para producir decisiones administrativas en ejecución de la autorización expresada en el parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994.
Así las cosas, destaca que tales atribuciones deben entenderse en armonía con el reparto de competencias entre concejos y alcaldes municipales, la cual, como lo señala la Ley, prevé la existencia de una autorización por parte de los primeros, para enajenar por parte de los segundos, cuya enajenación se hace conforme a la actuación administrativa de rigor – Ley 2294 de 2023, en desarrollo de la cual la Alcaldesa expedirá los actos administrativos que sean necesarios para la titulación, cuyos actos devienen de la función de dirigir la acción administrativa del municipio, según el art. 315 numeral 3º de la Constitución Política, no siendo inconstitucional que en el Acuerdo municipal se ratifique esa atribución que, se recalca, es inherente al trámite que se adelantará para materializar la respectiva titulación de bienes. 1 Ver índice 16 aplicativo Samai.
REVISIÓN DE VALIDEZ ACUERDO MUNICIPAL GOBERNADORA DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs. ACUERDO 013 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2024 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DEL LÍBANO. RADICADO: 2025-00047-00 5 4.2. Concepto del Ministerio Público2 El Procurador 27 Judicial II Administrativo delegado ante esta Corporación presentó concepto en el que solicitó se declare ilegal e inconstitucional únicamente el artículo segundo del Acuerdo No. 013 del 28 de noviembre de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Líbano y se nieguen las demás solicitudes.
Para arribar a esta conclusión señaló: “3.4.2.- La falta de límite temporal expreso a las facultades otorgadas no deviene en inconstitucionalidad e ilegalidad de las normas demandas De acuerdo con lo normado en los artículos 311 y 313.7 de la Constitución Política, corresponde a los municipios ordenar el desarrollo de su territorio y como autoridad político-administrativa al concejo municipal reglamentar los usos del suelo y dentro de los límites legales vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.
Dicha función se encuentra reiterada en el artículo 187 de la Ley 136 de 1994. Pero el concejo municipal puede facultar a los alcaldes para ejercer protempore las funciones propias de la entidad edilicia, tal como lo establecen el artículo 313.3 de la Constitución Política y el artículo 32.3 y parágrafo 4 de la Ley 136 de 1994. Las facultades otorgadas a la alcaldesa en los artículos primero y segundo del Acuerdo No. 013 del 28 de noviembre de 2024, devienen de lo dispuesto en los artículos 277 de la Ley 1955 de 2018 que autoriza la cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales y el artículo 197 de la Ley 2294 de 2023 que autoriza la transferencia a título gratuito de bienes inmuebles de naturaleza fiscal de carácter no tributario.
El artículo 277 de la Ley 1955 de 2018 que autoriza la cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales, fue reglamentado por los Decretos 149 de 2020 y 523 de 2021, éste último compendio normativo en su artículo 2.1.2.2.1.3 dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 2.1.2.2.1.3. Atribuciones y facultades. De acuerdo con lo dispuesto en el presente capítulo el representante legal o su delegado, de las entidades públicas del orden territorial deberán estar facultados para la transferencia de bienes inmuebles fiscales entre entidades, cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales ocupados ilegalmente.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Las facultades a que se refiere el presente artículo, conferidas con fundamento en el Decreto 149 de 2020 continuarán vigentes hasta la finalización del trámite.” Así las cosas, en lo referido a las facultades otorgadas para trasferir bienes fiscales a título gratuito de conformidad con lo dispuesto en el artículo 277 de la Ley 1955 de 2018, el límite temporal está determinado por la finalización de los trámites respectivos.
Por lo anterior no era necesario el establecimiento de un término específico en el acuerdo que otorga facultades, toda vez que el término de las facultades ya se encuentra definido en el parágrafo transitorio del artículo 2.1.2.2.1.3 del Decreto 523 de 2021. 2Ver índice 22 aplicativo Samai. REVISIÓN DE VALIDEZ ACUERDO MUNICIPAL GOBERNADORA DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs. ACUERDO 013 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2024 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DEL LÍBANO. RADICADO: 2025-00047-00 6 3.4.2.- La falta de claridad en las facultades otorgadas y de titularidad de la función deviene en inconstitucionalidad e ilegalidad del artículo segundo demandado y objeto de observación. Dispone el artículo segundo del Acuerdo No. 013 del 28 de noviembre de 2024, lo siguiente: La anterior facultad parece otorgada en virtud de lo normado en el artículo 197 de la Ley 2294 de 2023 que autoriza la transferencia a título gratuito de bienes inmuebles de naturaleza fiscal de carácter no tributario.
Esta disposición normativa se refiere a la transferencia a título gratuito de bienes inmuebles de naturaleza fiscal de carácter no tributario a favor de las entidades territoriales. Los bienes fiscales de carácter no financiero del orden nacional que hagan parte de cualquiera de las Ramas del Poder Público, así como del orden departamental, municipal y órganos autónomos e independientes.
Pero se reitera, que en todo caso el beneficiario de la cesión a título gratuito es el municipio y no de este a particulares. Así las cosa no se encuentra la correspondencia entre la finalidad del Acuerdo No. 013 del 28 de noviembre de 2024 “Por medio del cual se faculta a la alcaldesa municipal del Líbano Tolima para subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos urbanos y los predios fiscales urbanos de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda de interés social” y las facultades otorgadas en el artículo segundo del Acuerdo No. 013 del 28 de noviembre de 2024.
Por lo tanto este, artículo se torna en impreciso y confuso, dado que no se clarifica si la facultad es para recibir a título gratuito los bienes inmuebles de naturaleza fiscal de carácter no tributario; o para trasferir a título gratuito dichos bienes a los particulares y/o familias que los ocupan con vivienda de intereses social. Cosa distinta sería que la norma facultara a la alcaldesa para recibir los bienes inmuebles de naturaleza fiscal de carácter no tributario que se le trasfieran a título gratuito y realizar los trámites administrativos a que hubiere lugar para su saneamiento.
Pero se reitera de acuerdo al título del acuerdo y la confusa redacción de la norma no es posible concluir que la finalidad de ella sea la antes indicada. Con lo anterior y que no es necesario facultar a la alcaldesa para expedir actos administrativos, dado que en el ejercicio de sus funciones se hace a través de actos administrativos; es claro que esta no es una función que necesite delegación del Concejo Municipal.
Por lo anterior para esta vista fiscal, el artículo segundo del Acuerdo No. 013 del 28 de noviembre de 2024, es ilegal e inconstitucional, razón por la cual debe ser retirado del ordenamiento jurídico.” REVISIÓN DE VALIDEZ ACUERDO MUNICIPAL GOBERNADORA DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs. ACUERDO 013 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2024 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DEL LÍBANO. RADICADO: 2025-00047-00 7 5.
CONSIDERACIONES 5.1. Competencia Le asiste competencia a esta Corporación para resolver en única instancia las objeciones planteadas por la Gobernadora del Departamento del Tolima al Acuerdo Municipal Nro. 013 del 28 de noviembre de 2024 expedido por el Concejo Municipal del Líbano (Tolima), de conformidad con el numeral 2 del artículo 151 del C.P.C.A., en concordancia con el artículo 120 del Decreto Ley 1333 de 1986. 5.2.
De la presentación oportuna del escrito de objeciones. Para efectos de determinar la temporalidad del presente medio de control, se tiene que el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 dispone: “Artículo 119.- Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.” Sobre el particular, encuentra probado la Sala que el 10 de diciembre de 2024 fue recibido en el buzón de correo electrónico del Departamento del Tolima (contactenos@tolima.gov.co), la copia del Acuerdo 013 de 2014 expedido por el Concejo del Líbano: Así las cosas, la mandataria departamental disponía de veinte (20) días hábiles contados a partir de la fecha de recepción para remitir el asunto a esta Corporación con el fin de proveer lo pertinente frente a su validez.
Dicho plazo vencía el 30 de enero del año que avanza, teniendo en cuenta la suspensión de términos judiciales por vacancia judicial desde el 20 de diciembre de 2024 hasta el 10 de enero de 2025 (días inhábiles). REVISIÓN DE VALIDEZ ACUERDO MUNICIPAL GOBERNADORA DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs. ACUERDO 013 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2024 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DEL LÍBANO. RADICADO: 2025-00047-00 8 Bajo este hilo conductor, como quiera que la demanda se radicó ante la Oficina Judicial Reparto el 29 de enero de 2025, es evidente que fue presentada dentro del término legal. 5.3.
De la facultad de los gobernadores de revisar y/o observar los acuerdos municipales. Dentro de las atribuciones que confiere la Constitución Política a los Gobernadores, se encuentra la de revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes, y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitiros al Tribunal competente para que decida sobre su validez, facultad prevista inicialmente en los artículos 118 y 119 del Decreto 1333 de 1986, lo que fue reiterado en el numeral 10 del artículo 305 de nuestra carta.
La anterior facultad, es igualmente concordante con lo que al efecto prevé el artículo 82 de la Ley 136 de 1994, en cuanto a las funciones del gobernador en revisar los acuerdos municipales. La solicitud de revisión constitucional y legal, ha sido considerada como “una figura jurídica que le permite a los Gobernadores, remitir los Acuerdos expedidos por los Concejos Municipales a los diferentes Tribunales Administrativos del País, cuando dichos mandatarios departamentales advierten que esas disposiciones son contrarias o violatorias de la Carta Política, con el objeto de que las referidas Corporaciones Judiciales se pronuncien sobre su legalidad y validez”, por lo que este medio de control se ha caracterizado por ser un mecanismo de “control excepcional” y “preventivo” en donde actúa “un agente intermedio, el gobernador, entre el productor del actor, en el caso que nos ocupa el concejo municipal, y el ente judicial al que le corresponde definir sobre su validez, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo”; lo que permite concluir que es un trámite propio de un proceso público, breve y sumario a través del cual se efectúa un juicio que se hace directamente al acuerdo municipal con el fin de determinar su conformidad con la Constitución y la Ley.
El procedimiento de revisión de los acuerdos municipales por parte del Gobernador está contemplado en el artículo 119 y siguientes del Decreto 1333 de REVISIÓN DE VALIDEZ ACUERDO MUNICIPAL GOBERNADORA DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs. ACUERDO 013 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2024 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DEL LÍBANO. RADICADO: 2025-00047-00 9 1986.
El artículo 120 del mentado decreto prevé el trámite y condiciones formales de envió de dichas observaciones, prescribiendo que el escrito remitido por el Gobernador deberá contener “los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.” Por su parte, el artículo 121 siguiente establece un trámite sumario, toda vez que recibido por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y se reúnen los requisitos de ley el escrito de revisión, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el Ministerio Público, el Concejo Municipal y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas.
Luego, vencido el término anterior, se decretarán las pruebas pedidas, y su práctica se realizará en un plazo que no puede ser superior a los diez (10) días. Finalmente, el Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir. Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno, conforme a lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 151 del CPACA que señala que dicho trámite se adelantará en única instancia. 5.4.
Los bienes fiscales Los bienes del Estado son de uso público o fiscales. El artículo 674 del Código Civil, establece que son bienes de uso público aquellos cuyo "uso" pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos; se llaman bienes de la unión de uso público o bienes públicos del territorio.
Lo anterior, en contraposición con los denominados bienes fiscales cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes. Al respecto, el Consejo de Estado ha indicado que3: “(…) los bienes fiscales o patrimoniales, son aquellos que pertenecen a sujetos de derecho público de cualquier naturaleza u orden y que, por lo general, están destinados al cumplimiento de las funciones públicas o servicios públicos, tales como los terrenos, edificios, fincas, granjas, equipos, enseres, acciones, rentas y bienes del presupuesto, etc., es decir, afectos al desarrollo de su misión y utilizados para sus actividades, o pueden constituir una reserva patrimonial para fines de utilidad común. Su dominio corresponde a la República, pero su uso no pertenece generalmente a los habitantes, de manera que el Estado los posee y los administra en forma similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad.
Los mismos a su vez se pueden subdividir en bienes fiscales propiamente dichos y bienes fiscales adjudicables o baldíos; estos últimos corresponden a los predios de la Nación que pueden ser adjudicados a las personas que reúnan las condiciones y requisitos establecidos en la legislación” 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, 15 de agosto de 2007, exp.
AP-1188. REVISIÓN DE VALIDEZ ACUERDO MUNICIPAL GOBERNADORA DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs. ACUERDO 013 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2024 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DEL LÍBANO. RADICADO: 2025-00047-00 10 El Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 "Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” contempló diferentes objetivos, dentro de los cuales está, el Pacto por la equidad: Política social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados, centrado en ampliar las oportunidades de todas las familias colombianas.
Como estrategia para alcanzar dicho objetivo, se trazó la línea de vivienda y entornos dignos e incluyentes, la cual propende por mejorar las condiciones físicas y sociales de viviendas, profundizar el acceso a soluciones de vivienda digna, e incrementar la productividad del sector de la construcción. En dicho marco, y como vehículo para alcanzar estos propósitos, se expidió la Ley 1955 de 2019, que incorporó al ordenamiento jurídico una serie de instrumentos normativos que impactaron, tanto el diseño, como la ejecución de la política pública de vivienda, dentro de los cuales está el artículo 277 que refiere a la cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales.
Expresamente indica la norma: “ARTÍCULO 277. CESIÓN A TÍTULO GRATUITO O ENAJENACIÓN DE BIENES FISCALES. Modifíquese el artículo 14 de la Ley 708 de 2001, el cual quedará así:
ARTÍCULO 14. CESIÓN A TÍTULO GRATUITO O ENAJENACIÓN DE DOMINIO DE BIENES FISCALES. Las entidades públicas podrán transferir mediante cesión a título gratuito la propiedad de los bienes inmuebles fiscales o la porción de ellos, ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social y haya ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo.
La cesión gratuita se efectuará mediante resolución administrativa, la cual constituirá título de dominio y una vez inscrita en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, será plena prueba de la propiedad. En ningún caso procederá la cesión anterior tratándose de inmuebles con mejoras construidas sobre bienes de uso público o destinados a la salud y a la educación. Tampoco procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o zonas de alto riesgo no mitigable o en suelo de protección, de conformidad con las disposiciones locales sobre la materia.
PARÁGRAFO 1. Para bienes inmuebles fiscales ocupados ilegalmente con mejoras que no cuenten con destinación económica habitacional, procederá la enajenación directa del predio fiscal por su valor catastral vigente a la fecha de la oferta. El Gobierno nacional reglamentará la materia.
PARÁGRAFO 2. Para los procesos de cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales, no aplicarán las restricciones de transferencia de derecho real o aquella que exige la residencia transcurridos diez (10) años desde la fecha de la transferencia, establecidas en el artículo 21 de la Ley 1537 de 2012. REVISIÓN DE VALIDEZ ACUERDO MUNICIPAL GOBERNADORA DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs. ACUERDO 013 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2024 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DEL LÍBANO. RADICADO: 2025-00047-00 11 PARÁGRAFO 3.
En las resoluciones administrativas de transferencia mediante cesión a título gratuito, se constituirá patrimonio de familia inembargable.
PARÁGRAFO 4. La cesión de la que trata el presente artículo solo procederá siempre y cuando el beneficiario asuma y acredite el cumplimiento de las obligaciones fiscales pendientes de pago con la entidad territorial, generadas por el inmueble a titular por concepto de impuesto predial.
PARÁGRAFO 5. Las administraciones municipales o distritales podrán suprimir de los registros y cuentas de los contribuyentes de su jurisdicción mediante los procedimientos de saneamiento contable, las deudas a cargo del cedente por conceptos de tributos a la propiedad raíz respecto al bien cedido en el marco de este artículo.” De manera complementaria, el legislador aprobó la Ley 2044 de 2020, que tiene por objeto sanear de manera definitiva la propiedad de los asentamientos humanos ilegales consolidados y precarios en bienes baldíos urbanos, bienes fiscales titulables y los que existan en predios de propiedad legítima a favor de particulares, cuya ocupación o posesión, sea mayor de diez (10 años) y cumplan con los requisitos establecidos en la ley, así como la titulación de predios de uso público a favor de entidades territoriales, a fin de materializar el principio de equidad que permita el cumplimiento de las garantías ciudadanas en el marco del Estado Social de Derecho (artículo 1º). 5.5.
Caso Concreto. La primera autoridad del Departamento del Tolima envió para estudio de esta Corporación, el Acuerdo número 013 del 28 de noviembre de 2024 “Por medio del cual se faculta a la alcaldesa municipal del Líbano Tolima para subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos urbanos y los predios fiscales urbanos de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda de interés social”, cuyo contenido es el siguiente: “ARTICULO 1°: Facúltese a la Alcaldesa del Municipio del Líbano Tolima, para transferir los bienes fiscales titulables del municipio que estén ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre que haya ocurrido de manera ininterrumpida mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo y que, los beneficiarios cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019, en el artículo 197 de la Ley 2294 de 2023, Decreto 149 de 2020 y Decreto 523 de 2021, o las normas que la modifiquen, adicionen, complementen o reglamenten.
PARAGRAFO: Todos los actos administrativos que se expidan para cesión a título gratuito de bienes inmuebles fiscales deberán en garantía del principio de publicidad, cumplir con lo reglamentado en el artículo 2.1. 2.2.2.8 del decreto 523 de 2021. ARTÍCULO 2°: Facúltese a la Alcaldesa Municipal para expedir los actos administrativos a que haya lugar, con el objeto de realizar las cesiones a título gratuito de los bienes inmuebles fiscales de carácter no financiero, acatando los requisitos legales sobre la materia.” REVISIÓN DE VALIDEZ ACUERDO MUNICIPAL GOBERNADORA DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs. ACUERDO 013 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2024 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DEL LÍBANO. RADICADO: 2025-00047-00 12 Los reparos elevados contra el anterior acuerdo se concretan, en primer lugar, en que las facultades propias del concejo municipal de Líbano, le fueron trasladadas a la burgomaestre mediante Acuerdo, sin limitación en el tiempo, desconociendo lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 313 de la Constitución Política.
Precisó que al no haberse delimitado en el tiempo las facultades que el concejo municipal del Líbano otorgó a la alcaldesa municipal, se está en presencia de lo que la Sección Primera del Consejo de Estado ha denominado un vaciamiento de contenido de las normas constitucionales y legales que asignan funciones a los concejos municipales.
En segundo lugar, alega que la duma municipal del Líbano no tiene dentro de sus facultades y competencias, la de expedir actos administrativos cuyo objeto sea la cesión a título gratuito de bienes fiscales de carácter no financiero, motivo por el cual no podía trasladársela a la alcaldesa del Municipio del Líbano. Alegó que el concejo municipal solo puede autorizar al alcalde a ejercer funciones específicas y dentro de un plazo determinado, y que cualquier facultad otorgada al alcalde debe estar dentro de las competencias del concejo.
Ahora bien, para resolver los reparos planteados la Sala considera pertinente acudir a lo dispuesto en los artículos 313 y 315 de la Constitución Política que establecen las competencias de los Concejos y los alcaldes respectivamente; no obstante, la misma norma superior y la ley pueden asignarles otras. En este sentido, las funciones de los concejos consisten fundamentalmente en establecer, mediante decisiones de carácter general, el marco normativo local, mientras que las funciones del alcalde son, en su esencia, de ejecución porque su ejercicio requiere actuaciones y decisiones concretas.
El numeral 3º del artículo 313 de la Constitución Política fijó dentro de las funciones de los concejos: “ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.” El artículo 314 por su parte establece: “En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio (…)”.
Y el artículo 315 preceptúa: “Son atribuciones del alcalde: (…) 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo. (…) REVISIÓN DE VALIDEZ ACUERDO MUNICIPAL GOBERNADORA DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs. ACUERDO 013 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2024 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DEL LÍBANO. RADICADO: 2025-00047-00 13 9.
Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto…”. Es así como el constituyente precisó que corresponde a los concejos autorizar al alcalde para celebrar contratos, mientras que a éste le asigna funciones de ejecución relacionadas de manera expresa con la responsabilidad de la prestación de los servicios a cargo del municipio.
Bajo este hilo normativo se encuentra igualmente el artículo 18 de la Ley 1551 de 20124 que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, que señala que los concejos tienen, entre otras, las siguientes atribuciones: “Artículo 32. Atribuciones Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes.
(…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. (…)
PARÁGRAFO 4 º. De conformidad con el numeral 3º. del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” Así las cosas, y teniendo como premisa el artículo 121 superior que establece que ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas a las que le otorgan la Constitución y las leyes, significa que cualquier acto de enajenación por parte de la autoridad ejecutiva territorial debe estar debidamente autorizado por el Concejo Municipal.
En relación con el tema objeto de estudio, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 26 de marzo de 1998, señaló lo siguiente5: “Respecto del nivel departamental, la Constitución dispone en su artículo 300 que corresponde a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas: 4 Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 5 Radicación No. 1077 C.P. Javier Henao Hidrón. REVISIÓN DE VALIDEZ ACUERDO MUNICIPAL GOBERNADORA DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs. ACUERDO 013 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2024 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DEL LÍBANO. RADICADO: 2025-00047-00 14 9.
Autorizar al Gobernador para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a las asambleas departamentales. Y para el nivel municipal, la Constitución prescribe en su artículo 313 que corresponde a los concejos 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro témpore precisas funciones de las que corresponden a los concejos.
Correlativamente, la ley 136 de 1994, sobre organización y funcionamiento de los municipios, trae entre las atribuciones del concejo la de “reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del concejo” (artículo 32, numeral 3). De ahí que en el anterior Estatuto Contractual, estuviese erigida para la entidad pública en causal de nulidad absoluta “la inexistencia de norma legal o estatutaria que autorice la celebración del contrato” (decreto ley 222 de 1983, art. 78), y en el nuevo Estatuto, lo sea su celebración “contra expresa prohibición constitucional o legal” o “con abuso o desviación de poder” (ley 80/93, art. 44).
Cuando la autorización para contratar no está dispuesta de manera general en el Estatuto de Contratación de la Administración Pública -ley 80 de 1993-, el órgano representativo de elección popular, llámese Congreso, Asamblea, o Concejo, deberá conceder la autorización previa especial. Este tipo de autorización no necesariamente tiene que ser para cada contrato -aunque a veces la respectiva corporación se reserva el proceder de este modo, por razón de la naturaleza e importancia del contrato, como ocurre con los de empréstito-, pues es viable que la respectiva corporación proceda a autorizar la celebración de contratos con alcance general, como han solido hacer las asambleas y los concejos al expedir los respectivos códigos fiscales.
En cuanto a la enajenación de bienes fiscales de propiedad de las entidades estatales pertenecientes a la administración central, la Constitución se refiere a ella a continuación de la autorización para contratar y para negociar empréstitos, como aspecto específico, dada su trascendencia (artículos 150-9 y 300-9), si bien en el ámbito municipal tan sólo alude a la “autorización al alcalde para celebrar contratos” (artículo 313-3).
En este último evento, la enajenación de bienes queda involucrada en la celebración de contratos, pues la enajenación, en el lenguaje forense consiste en “el acto de transmitir a otra persona la propiedad, dominio o derecho que se tiene sobre una cosa” (Diccionario Durvan de la Lengua Española), lo que sólo podrá hacerse mediante la celebración del respectivo contrato de compraventa o de permuta, previa la autorización del concejo municipal o distrital, salvo que por sus características la venta esté regulada en ley general, como sucede con bienes muebles, o cuando deba efectuarse por el sistema de martillo.
Así mismo, las entidades públicas podrán enajenar sus inmuebles sin que medie licitación pública, en casos especiales: cuando se trate de una enajenación a otra entidad pública, o a una entidad sin ánimo de lucro, o en la venta a los anteriores propietarios, o cuando se trate de inmuebles de las empresas industriales o comerciales del Estado y las sociedades REVISIÓN DE VALIDEZ ACUERDO MUNICIPAL GOBERNADORA DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs. ACUERDO 013 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2024 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DEL LÍBANO. RADICADO: 2025-00047-00 15 de economía mixta que hubieren sido adquiridos por la vía del remate, adjudicación o dación en pago (ley 9ª. de 1989, art. 36).
A su vez, los contratos constituyen una de las variedades de los actos o negocios jurídicos. Por la similitud de su contenido material, el profesor Valencia Zea, en su obra “Derecho Civil”, los agrupa de este modo: contratos de enajenación, contratos traslativos de uso y disfrute, contratos aleatorios, contratos de garantía, y contratos dirigidos a la definición de una controversia jurídica (tomo IV, pág. 2).
Si el contrato no implica enajenación de bienes, como el de comodato o préstamo de uso, su celebración se regula por el derecho privado y la autorización que es siempre de carácter general, suele restringirse a aspectos tales como el tiempo máximo de duración y la destinación o uso que debe darse al bien. En tratándose de adquisición de inmuebles o de arrendamiento de los mismos por entidades estatales, la contratación es directa (ley 80/93, art. 24, núm. 1º., letra e.) En relación con el asunto sub examine, es pertinente señalar que, de acuerdo con el artículo 313-3 de la Constitución, existen tres (3) presupuestos o requisitos para la validez del otorgamiento de tales autorizaciones: a) que sean concedidas por un período determinado (pro tempore); b) que correspondan a funciones que le son propias al Concejo; y c) que sean otorgadas de manera precisa.
En cuanto al primer requisito, relacionado con el presupuesto temporal, la norma constitucional establece que la autorización debe otorgarse dentro de un marco temporal claro. En este sentido, pierde toda validez cualquier facultad otorgada por la Corporación edilicia al Ejecutivo que no esté sujeta a un límite temporal concreto, o que, existiendo dicho límite, este sea vago o ambiguo.
Esto quebrantaría el equilibrio que debe existir entre ambas entidades en el nivel municipal. En cuanto al segundo requisito, relacionado con el presupuesto funcional, debe entenderse que al Concejo Municipal solo le corresponde autorizar al alcalde, dentro del marco temporal mencionado, respecto a las funciones que le han sido asignadas constitucional y legalmente.
No le es posible otorgar autorizaciones en relación con funciones que no son de su competencia, ya que ello implicaría una intromisión en las atribuciones de otros órganos. En consecuencia, cualquier autorización otorgada al Ejecutivo fuera de este ámbito carecería de validez, conforme a lo dispuesto en el artículo 313-3 de la Constitución. Por último, en cuanto a la precisión, se entiende que la autorización otorgada por el Concejo al alcalde para el ejercicio pro tempore de sus funciones, contenida en el acto administrativo correspondiente, debe expresarse de manera clara y precisa.
En consecuencia, no se validarán aquellas autorizaciones que generen confusión o ambigüedad. Teniendo en cuenta el anterior marco de referencia, es evidente para la Sala que el Acuerdo 013 de 28 de noviembre de 2024 vulneró el requisito de temporalidad en el otorgamiento de facultades al alcalde por parte del Concejo Municipal. En REVISIÓN DE VALIDEZ ACUERDO MUNICIPAL GOBERNADORA DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs. ACUERDO 013 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2024 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DEL LÍBANO. RADICADO: 2025-00047-00 16 efecto, no se estableció el plazo durante el cual el Concejo otorgaba al alcalde la facultad para transferir los bienes fiscales del municipio.
Las facultades concedidas por la Corporación edilicia al alcalde no pueden ser ilimitadas, de modo que no se sepa en qué momento concluirán; es necesario fijar un plazo determinado para la ejecución de la medida. En el asunto de autos, tratándose de la cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales ocupados ilegalmente, el tiempo de ejecución debía haberse determinado conforme al parágrafo del artículo 2.1.2.2.1.3. del Decreto 523 de 20216.
Sumado a lo anterior, y aunque no fue específicamente cuestionado por la parte demandante, la Sala observa que el acuerdo no identificó los terrenos baldíos urbanos y los predios fiscales sobre los cuales se llevaría a cabo el proceso de subdivisión, loteo y transferencia de dominio. Esta información es relevante, dadas las características de los bienes públicos involucrados, careciendo, en consecuencia, del requisito de precisión y claridad que ordena la norma.
Así las cosas, la Sala concluye que el Acuerdo No. 013 del 28 de noviembre de 2024, expedido por el Concejo Municipal del Líbano, adolece de nulidad debido a la ausencia de un límite temporal en las facultades otorgadas por dicho Concejo, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución. En este sentido, el Acuerdo va en contravía del ordenamiento jurídico y del principio de separación de poderes, lo que constituye un motivo suficiente para declarar su invalidez, sin que sea necesario entrar a analizar el segundo cargo formulado, dado que lo accesorio sigue la misma suerte que lo principal.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley… RESUELVE Primero. DECLÁRESE la invalidez del Acuerdo número 013 del 28 de noviembre de 2024 “Por medio del cual se faculta a la alcaldesa municipal del Líbano Tolima para subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldío urbanos y los predios fiscales urbanos de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda de interés social”, expedido por el Concejo municipal del Líbano, de conformidad a lo preceptuado en parte motiva de la presente providencia. Segundo. Por Secretaría comuníquese esta determinación al Departamento del Tolima, al Presidente del Concejo, al Alcalde y al Personero del municipio del Líbano. Tercero. Una vez en firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente dejando las anotaciones y constancias de rigor. 6 "Por el cual se modifica el Decreto 1077 de 2015, Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, en lo relacionado con el saneamiento predial y la transferencia de bienes inmuebles fiscales" REVISIÓN DE VALIDEZ ACUERDO MUNICIPAL GOBERNADORA DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs. ACUERDO 013 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2024 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DEL LÍBANO. RADICADO: 2025-00047-00 17 La presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la fecha, a través de medios electrónicos y se notificará a los interesados por el mismo medio.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA JOSÉ ALETH RUIZ CASTRO Magistrado Magistrado (Ausente con permiso) (Firmado electrónicamente) CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Magistrado Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx