SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, diecinueve (19) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300420230039101 Demandante: Emilse del Carmen Peña Ochoa Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG y Departamento de Córdoba Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de cesantías Decisión: Confirma sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones La Sala decide sobre el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada Departamento de Córdoba, contra la sentencia expedida el día 30 de septiembre de 2024, por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda1.
I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos Facticos La parte actora presta sus servicios al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio labora como docente en los servicios educativos estatales en el Departamento de Córdoba, motivo por el cual, presentó solicitud ante la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba – Departamento de Córdoba, para el reconocimiento y pago de cesantías el 03 de junio de 2021, la cual fue reconocida mediante Resolución No. 2275 de 09 de julio de 2021 y pagada el 09 de octubre de 2021, esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.
Que el 30 de junio de 2023, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria ante las entidades demandadas las cuales guardaron silencio por lo que, se configuró el silencio administrativo negativo. b) Pretensiones Solicita que se declare la nulidad del acto administrativo ficto configurado el día 1 de octubre del 2023, frente a la petición presentada el día 30 de junio del 2023 ante las entidades demandadas, que niega el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a la parte demandante, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) – Fiduprevisora y al Departamento de Córdoba – Secretaría de Educación Departamental, a que le reconozca y pague al demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de las cesantías ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma. 1Se deja constancia que la sentencia en el presente asunto se profiere alterando el turno de los procesos que se encuentran para fallo, por cuanto esta Corporación ya proferido decisiones sobre el tema objeto de debate; lo anterior en uso de las facultades conferidas por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 y por el parágrafo 1 del artículo 16 de la Ley 1285 de 20091, los cuales establecen que se podrá determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio de los proyectos de sentencia. Radicado: 23001333300420230039101 2 Asimismo, solicitó que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. c) Contestaciones de la demanda • Nación –Min Educación –FNPSM La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio contestó la demanda dentro de la oportunidad procesal manifestando oponerse a cada una de las pretensiones declarativas y de condena solicitadas por la parte demandante.
Propuso como excepciones falta de legitimación en la causa por pasiva, cobro indebido de la sanción moratoria, inepta demanda-falta de agotamiento de vía administrativa y genérica. • Departamento de Córdoba Se opuso a todas y cada una de las pretensiones rotuladas en la presente demanda, señalando que si bien es cierto que la Secretaria de Educación Del Departamento de Córdoba es la que proyecta la liquidación de las prestaciones sociales de los docentes que se encuentra afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, ésta lo hace por delegación, pero quien aprueba y paga la cesantías es el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de Fiduprevisora, por cuanto al departamento no llegan los recursos para esta prestación, ya que estos son girados directamente al Fondo de Prestaciones sociales del Magisterio y estos consignan directamente a las cuentas de cada afiliado.
Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido y genérica. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, emitió sentencia de fecha 30 de septiembre de 2024, accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda.
La anterior decisión se fundó en que la parte demandante acreditó que la solicitud de pago de cesantías fue presentada ante la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba el 3 de junio de 2021. Por ello conforme a la ley, el acto administrativo que debía resolver la petición tenía un plazo máximo de 15 días hábiles, es decir, hasta el 28 de junio de 2021.
Sin embargo, la resolución nro. 002275 del 9 de julio de 2021, se expidió fuera del término legal. Agregó que posteriormente, el pago de las cesantías se efectuó el 9 de octubre de 2021, también por fuera del plazo de 70 días hábiles contados desde el día siguiente a la solicitud, que vencía el 16 de septiembre de 2021. Por lo anterior consideró que dicha tardanza había generado una mora equivalente a 140 días.
La Juez de instancia respecto de la responsabilidad de la mora, indicó el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio (FOMAG) cumplió con el pago dentro de los 45 días hábiles posteriores a la ejecutoria del acto administrativo, por lo que no se le atribuyó responsabilidad en la mora. En consecuencia, se determinó que la mora fue causada por el Departamento de Córdoba, al expedir tardíamente el acto administrativo de reconocimiento.
Por lo anterior, en primera instancia se declaró la nulidad del acto administrativo ficto o presunto acaecido con ocasión a la petición elevada el 30 de junio de 2023 y condenó al Departamento de Córdoba a pagar a la parte demandante los 22 días de sanción moratoria, calculados con base en la asignación básica devengada en septiembre de 2021, actualizada con el IPC.
Radicado: 23001333300420230039101 3 III. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado del Departamento de Córdoba interpuso recurso de apelación indicando que el reconocimiento de las prestaciones sociales económicas está a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y tiene un procedimiento administrativo regulado en las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005, así como, en el Decreto 2831 de 2005.
Este régimen especial contempla términos específicos para el reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías definitivas y parciales de los docentes. De otro lado, señala que al momento del conteo de términos establecidos por el legislador para el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías no se tuvo en cuenta la suspensión de términos procesales en la totalidad de las actuaciones y cese temporal de las actividades administrativas y operativas de la gobernación de Córdoba, ordenado mediante el Decreto Departamental 000214 de 2020 debido a la pandemia mundial producida por el Covid-19.
IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 30 de mayo de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Departamento de Córdoba, No hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 5.1.
Problema jurídico Conforme los antecedentes y examinado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, el problema jurídico consiste en establecer si se configuró la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías parciales del demandante, de que trata la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, para ello, se deberá analizar la aplicabilidad o no de los decretos departamentales alegados por la parte recurrente y en caso de hallarse demostrada la sanción mora, se debe determinar la entidad responsable del pago de la misma.
De la respuesta a su formulación, dependerá la confirmación, modificación o revocatoria de la sentencia apelada. 5.2.- Premisa Normativa y jurisprudencial. El artículo 1° de la Ley 244 de 1995-subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.
(Se destaca) Radicado: 23001333300420230039101 4 Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea.
Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L.1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías; (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las Radicado: 23001333300420230039101 5 sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas.
Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado. 5.3.
Caso Concreto En la sentencia apelada, el Juez de instancia estableció que la petición fue radicada el día 3 de junio de 2021, los 70 días con que contaba la parte demandante para recibir el pago de su prestación vencieron el día 16 de septiembre de 2021; sin embargo, sólo hasta el 09 de octubre de 2021 se puso a su disposición el valor liquidado por su derecho a cesantías parciales, es decir, se causaron 22 días de mora,, siendo responsabilidad del Departamento de Córdoba el respectivo pago al incumplir los términos señalados en la norma.
El Departamento de Córdoba en su recurso de apelación, indica que al no compartir la decisión adoptada por el A quo ya que para el conteo de términos del reconocimiento de la prestación no se tuvo en cuenta la suspensión de términos y cese temporal de actividades administrativas y operativas acogidas por la Gobernación de Córdoba mediante el Decreto Departamental 000214 de 2020 debido a la pandemia mundial producida por el Covid-19.
De acuerdo con los argumentos del recurso la Sala se pronuncia en primer lugar sobre la suspensión de términos ordenada mediante Decreto Departamental 000214 de 2020 y levantada mediante Decreto 00212 de 2022, normas locales que en sede de apelación no fueron aportadas al expediente, además consultada la página web del Departamento de Córdoba en el enlace https://www.cordoba.gov.co/documentos/15/normatividad-territorial/ no se encontraron publicados en dicha página2.
Así mismo, tampoco se aportó al proceso la constancia que tales decretos hayan sido divulgados en la Gaceta o Boletín oficial, como requisito para su vigencia y oponibilidad (Artículo 5 literal c) Ley 57 de 1985). Aunado a lo anterior, se tiene que dichos decretos tampoco fueron incorporados al proceso en ninguna de las etapas procesales, conforme las oportunidades establecidas en el artículo 212 CPACA, por lo cual no podrán ser tenidos en cuenta en sede de apelación. De otro lado, en el asunto bajo examen, luego de verificar las pruebas aportadas al expediente se observa que con la demanda no obra constancia de radicación de la solicitud de cesantías presentada por la parte demandante; por lo que conforme lo hizo el A quo se tomará la fecha indicada en el acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, esto es el 03 de junio de 2021.
Dicha prestación fue reconocida a través de la Resolución N° 002275 el 09 de julio de 20203 y los dineros de las cesantías quedaron a disposición del demandante a partir del día 09 de octubre de 2021. Conforme lo anterior, de acuerdo con los argumentos del recurso impetrado, procede verificar si en el presente asunto se configuró la sanción moratoria deprecada y que entidad asume la responsabilidad de su pago. 2Artículo 167.
C.P.A.C.A. Si el demandante invoca como violadas normas que no tengan alcance nacional, deberá acompañarlas en copia del texto que las contenga. Con todo, no será necesario acompañar su copia, en el caso de que las normas de carácter local que se señalen infringidas se encuentren en el sitio web de la respectiva entidad, circunstancia que deberá ser manifestada en la demanda con indicación del sitio de internet correspondiente. 3 C01, PDF01, folio34-36 Radicado: 23001333300420230039101 6 En ese orden, se evidencia que el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías de la parte demandante fue expedido extemporáneamente, por lo que, al tratarse del supuesto fáctico de expedición del acto de reconocimiento por fuera del plazo de 15 días que dispone la Ley 244 de 1995 -modificada por la Ley 1071 de 2006-, en aplicación del primer criterio de unificación11 fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), la sanción por mora transcurre desde el día 71 hábil siguiente a la solicitud hasta en que se efectuó el pago, periodo que en el caso particular corresponde desde el 17 de septiembre de 2021 hasta el 08 de octubre de 2021 es decir, 22 días de mora, atribuibles al Departamento de Córdoba, porque todo el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que le correspondía adelantar a la entidad territorial.
Ahora bien, pese a que, en el expediente, no obra hoja de revisión mediante la cual el Departamento remitió el acto administrativo de reconocimiento para su pago, sin embargo, debe precisarse que, dicho acto fue notificado el 24 de agosto de 20214, de manera que, contados desde esta última fecha y hasta el 09 de octubre de 2021, se evidencia que la Fiduprevisora efectuó el pago de las cesantías dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto administrativo ejecutoriado, concretamente.
Por lo anterior, lo procedente es confirmar la decisión de primera instancia, de 30 de septiembre de 2024, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería. debido a que, la responsabilidad del pago de la sanción moratoria le corresponde al departamento de Córdoba, pues, según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que estaba a cargo de la entidad territorial. 5.4 Condena en costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, toda vez que no hubo intervención de la parte demandante en la alzada.
En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de fecha 30 de septiembre de 2024, por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA 4 C01, Pdf01Demanda, folio 37 Radicado: 23001333300420230039101 7 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx