SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, diecinueve (19) de diciembre del año dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300820220028701 Demandante: María Antonia Lora Martínez Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG y Departamento de Córdoba Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de cesantías Decisión: Confirma sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda La Sala decide sobre el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada departamento de Córdoba, contra la sentencia proferida el día 08 de agosto de 2024, por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda1 I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos Fácticos Señala que la parte actora labora de forma continua al servicio de la Secretaría de Educación de Córdoba, desde el 1 de agosto de 2000, motivo por el cual, presentó solicitud ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM - Departamento de Córdoba, para reconocimiento y pago de cesantías parciales el 25 de noviembre de 2020, la cual fue reconocida mediante Resolución No. 000614 del 26 de febrero de 2021 y pagada el 26 de abril de 2021, esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.
Que el 19 de mayo de 2021, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria ante las entidades demandadas, las cuales guardaron silencio, configurándose el silencio administrativo negativo. b) Pretensiones Solicita que se declare la configuración y posterior nulidad del acto administrativo ficto o presunto negativo derivado del silencio administrativo de la Nación - Ministerio de Educación - Fomag- Fiduprevisora S.A, frente a la solicitud de reconocimiento y pago de sanción por mora en el pago de las cesantías parciales, radicada el día 19 de mayo de 2021, sin que hasta la fecha se conozca respuesta de fondo frente a esta petición y, en su lugar, se ordene el reconocimiento y pago de la sanción moratoria generada por el pago tardío de mis cesantías definitivas, contemplada en el Art. 2 de la Ley 244 de 1995 adicionada y modificada por la Ley 1071 de 2006, y en su lugar se proceda a reconocer y pagar la sanción moratoria.
Que se declare la nulidad total del Oficio notificado el 2 de marzo de 2022, mediante el cual la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba, negó la petición de reconocimiento y pago 1Se deja constancia que la sentencia en el presente asunto se profiere alterando el turno de los procesos que se encuentran para fallo, por cuanto esta Corporación ya proferido decisiones sobre el tema objeto de debate; lo anterior en uso de las facultades conferidas por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 y por el parágrafo 1 del artículo 16 de la Ley 1285 de 20091, los cuales establecen que se podrá determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio de los proyectos de sentencia. Radicado: 23001333300820220028701 2 de la sanción moratoria a favor de la parte demandante prevista en el parágrafo del Artículo 2º de la Ley 244 de 1995, adicionada y modificada por la Ley 1071 de 2006, con ocasión de la mora en la que incurrieron las entidades demandadas respecto del pago oportuno de prestación en mención, indicando que la misma es competencia de Fiduprevisora S.A – FOMAG.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) – Fiduprevisora y al Departamento de Córdoba – Secretaría de Educación Departamental, a que le reconozca y pague a la parte demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Asimismo, solicitó que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. c) Contestaciones de la demanda • Nación –Min Educación –FNPSM La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio contestó la demanda dentro de la oportunidad procesal manifestando oponerse a cada una de las pretensiones declarativas y de condena solicitadas por la parte demandante.
Propuso como excepciones ineptitud sustancial de la demanda al no haber demandado el acto administrativo particular y concreto que denegó la sanción moratoria, ausencia del deber de pagar sanciones por parte de la entidad fiduciaria, condena con cargo a títulos de tesorería del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, improcedencia de la indexación e improcedencia de condena en costas. • Departamento de Córdoba Se opuso a todas y cada una de las pretensiones rotuladas en la demanda, por cuanto considera que, no está obligada a reconocer y pagar la sanción solicitada por el apoderado de la demandante.
Señala que si bien el trámite de reconocimiento y pago de prestaciones sociales contiene una regulación particular en el Decreto 2831 de 2005 que difiere del establecido en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, prevalece el procedimiento indicado en estas últimas por cuanto gozan de mayor jerarquía normativa que el citado decreto, por lo que debe aplicarse la disposición legal en lo concerniente a términos para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de docentes en atención a su naturaleza jurídica de servidores públicos, al igual que en el caso de la sanción moratoria.
Propuso la excepción de inexistencia del derecho reclamado, inexistencia de la obligación y falta de legitimación en la causa para el pago de la sanción moratoria. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería emitió sentencia el 08 de agosto de 2024, mediante la cual concedió parcialmente las pretensiones de la demanda argumentando que, se encuentra acreditado que el 25 de noviembre de 2020, la parte demandante solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, las cuales fueron reconocidas a través de la Resolución N° 000614 del 26 de febrero de 2021 y canceladas el 22 de abril de 2021 y que si bien, la fecha de radicación de la solicitud consignada en el acto Radicado: 23001333300820220028701 3 administrativo (19 de febrero de 2021), difiere de la señalada en el documento emanado de la plataforma digital de radicación de solicitudes que tiene la SED Córdoba – SAC (25 de noviembre de 2020), se tuvo en cuenta como fecha de su presentación esta última, por ajustarse dicho documento a lo preceptuado en el artículo 2.4.4.2.3.2.1. del Decreto 1272 de 2018.
Menciona que como la Resolución N° 000614 del 26 de febrero de 2021 fue expedida por fuera del término consagrado en el artículo 1° de la Ley 244 de 1995 pues este venció el 17 de diciembre de 2020, considera que debe aplicar la hipótesis del acto escrito extemporáneo de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018, para determinar cuándo empieza a correr la sanción moratoria.
Advierte que con las pruebas aportadas, se colige que se causó la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, la cual comenzó a correr el 10 de marzo de 2021 hasta el día antes a la realización del pago, es decir, el 21 de abril de 2021, arrojando un total de 43 días de mora, siendo responsabilidad del Departamento de Córdoba el respectivo pago por incumplir el término para radicar o entregar la solicitud de pago de cesantías y que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no incumplió el término que tenía para cancelarlas.
III. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado del Departamento de Córdoba, interpuso recurso de apelación indicando que no comparte lo decidido por el A quo, por considerar que, el 19 de febrero de 2021, se recibió la solicitud de pago de cesantías por parte de la accionante, tal como consta en la Resolución No. 000614 del 26 de febrero de 2021, las cuales fueron puestas a disposición del accionante el 22 de abril de 2021, estableciéndose que dicho pago no fue realizado por fuera del término, que los setenta (70) días llegan al 25 de mayo de 2021, comenzando a correr la sanción moratoria a partir del 26 de mayo de 2021.
Concluye que no le corresponde reconocer y pagar un día de asignación básica devengada en el 2021 por cada día de retardo en el pago de las cesantías, contados desde el 10 de marzo de 2021 hasta el 21 de abril de 2021, teniendo en cuenta que esta resolución fue debidamente notificada y no fue objeto de los recursos administrativo, por tanto, quedó en firme; lo que indica que la parte actora estaba de acuerdo con todos los considerandos y la parte resolutiva de dicho acto, en especial, estaba de acuerdo con la fecha en que fue radica su solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías objeto hoy de sanción moratoria.
IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 18 de julio de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Departamento de Córdoba, No hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 5.1.
Problema jurídico Examinado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada – Departamento de Córdoba, el problema jurídico se centra en determinar la fecha de radicación de la petición de las cesantías que se tendrá en cuenta para iniciar el conteo de la mora, si es la contenida en el acto de reconocimiento, o la tenida en cuenta por el a quo, en atención a las pruebas documentales aportadas.
Radicado: 23001333300820220028701 4 Para solventar el mérito del sub examine, se hará alusión a los siguientes temas: (i) Normatividad aplicable y (ii) Caso concreto. 5.2.- Premisa Normativa y jurisprudencial. El artículo 1° de la Ley 244 de 1995-subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.
(Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea. Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L.1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Radicado: 23001333300820220028701 5 Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías; (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas.
Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado. 5.3.
Caso Concreto En la sentencia apelada, el Juez de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda, indicando que, está acreditado que el 25 de noviembre de 2020, la parte demandante había presentado la solicitud de reconocimiento de las cesantías, las cesantías fueron reconocidas a través de la Resolución N° 000614 del 26 de febrero de 2021, la cual fue expedida por fuera del término; por lo que, la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, comenzó a correr el 10 de marzo de 2021 hasta el día antes a la realización del pago, es decir, el 21 de abril de 2021, arrojando un total de 43 días de mora de la cual es responsable el Departamento de Córdoba, como quiera que la demora se generó dentro del trámite a su cargo, y que la Fiduprevisora S.A. hizo el pago dentro del término de los 45 días que le impone la ley para ese efecto.
El Departamento de Córdoba en su recurso de apelación, indica que la fecha que se debe tomar como recepción de la petición es la del 19 de febrero de 2021, tal como consta en la Resolución No. 000614 del 26 de febrero de 2021, mediante la cual se reconocieron las cesantías y fueron puestas a disposición del accionante el 22 de abril de 2021, estableciéndose que dicho pago no fue realizado por fuera del término. Revisado el expediente, se observa que con la demanda la parte actora aportó pantallazo del SAC2, con la cual se pretende demostrar que la petición de cesantías de la parte demandante fue presentada el 25 de noviembre de 2020. 2 C01, PDF01, folio 17 Radicado: 23001333300820220028701 6 En ese sentido, se hace necesario señalar que si bien la parte demandada indica que la fecha que ha de tenerse en cuenta para el conteo como de radicación de las cesantías, es la del 19 de febrero de 2021, enunciada como tal en la Resolución N° 000614 de 26 de febrero de 2021, se tiene que al revisar el expediente administrativo y todas las actuaciones posteriores surtidas dentro del proceso, no se observa dentro del mismo que la entidad haya requerido a la parte demandante para el aporte de nuevos documentos o para que subsanara dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación que establece el artículo 17 de la Ley 1755 de 2015 frente a peticiones incompletas, situación que deja sin soporte el argumento del recurrente, máxime cuando sobre ellos recaía la obligación no solo de alegar que la solicitud había sido posterior, sino acreditar que la solicitud se hizo en una fecha posterior, o aportar la prueba mediante la cual la entidad le hubiera requerido el aporte de eventuales documentos faltantes.
Por lo anterior, se tiene que la parte demandante presentó solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías el 25 de noviembre de 2020 según el pantallazo del SAC, que mediante la Resolución N° 000614 del 26 de febrero de 20213, se reconoce y ordena el pago de una cesantía a la parte actora, dicho acto administrativo fue recibido para su pago el día 17 de marzo de 20214 y fue puesto a disposición de la parte demandante el 22 de abril de 20215.
En ese orden, se evidencia que el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías de la parte demandante fue expedido extemporáneamente, por lo que, al tratarse del supuesto fáctico de expedición del acto de reconocimiento por fuera del plazo de 15 días que dispone la Ley 244 de 1995 -modificada por la Ley 1071 de 2006-, en aplicación del primer criterio de unificación6 fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), en este caso, debe iniciarse el conteo de los setenta (70) días a partir del día siguiente (26 de noviembre de 2020), los cuales vencían el 09 de marzo de 2021; por lo que, la sanción por mora transcurre desde el día 71 hábil siguiente a la solicitud hasta el día en que se puso a disposición para el pago (22 de abril de 2021), periodo que en el caso particular corresponde del 10 de marzo de 2021 hasta el 21 de abril de 2021, es decir, 43 días en mora.
Respecto a la responsabilidad del pago de dicha sanción moratoria, le corresponde únicamente al Departamento de Córdoba pues, estando ya vigente el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se observa que todo el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que le correspondía adelantar a la entidad territorial, evidenciándose que la Fiduprevisora efectuó el pago de las cesantías dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto administrativo ejecutoriado, concretamente, es decir el 17 de marzo de 2021, efectuándose el pago a los 23 días hábiles siguientes, lo que nos lleva a concluir que es el Departamento de Córdoba el ente legitimado en la causa por pasiva para dar cumplimiento al pago de la sanción moratoria conforme lo aquí expuesto.
Por lo anterior, lo procedente es confirmar la decisión de primera instancia, debido a que, la responsabilidad del pago de la sanción moratoria le corresponde al departamento de Córdoba, pues, según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que estaba a cargo de la entidad territorial. 3 C01, PDF01, folio 15-16 4 C01, PDF19, Folio 40 5 C01, PDF01, Folio 18 6 La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
(Se resalta). Radicado: 23001333300820220028701 7 5.4 Condena en costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, toda vez que no hubo intervención de la parte demandante en la alzada.
En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia del 08 de agosto de 2024, emitida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente l ink: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx