SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, diecinueve (19) de noviembre del año dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300120230011501 Demandante: Angelica María Causil López Demandado: Nación – Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduprevisora - Departamento de Córdoba.
Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de cesantías Decisión Modifica sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda La Sala decide sobre el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia emitida el día 19 de septiembre de 2024, por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos Fácticos La parte actora se desempeña como docente en los servicios educativos estatales en el Departamento de Córdoba, motivo por el cual, presentó solicitud ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM - Departamento de Córdoba, para reconocimiento y pago de cesantías parciales el 02 de julio de 2021, la cual fue reconocida mediante Resolución N° 3625 del 15 de septiembre de 2021, y pagada el 24 de noviembre de 2021, esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.
Que el 23 de agosto de 2022, solicitó a las demandadas el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, dando respuesta negativa el 19 de septiembre de 2022. b) Pretensiones Con la demanda se pretende la nulidad del acto administrativo oficio sin número de fecha 19 de septiembre de 2022, en cuanto negó el derecho a pagar la sanción moratoria por pago tardío de sus cesantías parciales, establecidos en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) – Fiduprevisora y al Departamento de Córdoba, a que le reconozca y pague a la parte demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Radicado: 23001333300120230011501 2 Asimismo, solicitó que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. c) Contestaciones de la demanda • Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG Al contestar la demanda, se opuso a todas las pretensiones por no estar llamadas prosperar; en lo relevante sostiene que, la demandada no tiene responsabilidad y que la misma debe recaer en el ente territorial que incumplió los términos con los que contaba para proferir el acto Administrativo, y, por tanto, es el responsable en el pago de la sanción moratoria.
Propuso las siguientes excepciones: i) falta de legitimación por pasiva, ii) caducidad, iii) prescripción, y iv) genérica. • Departamento de Córdoba El apoderado del Departamento de Córdoba contestó la demanda y se opone a toda y cada una de las declaraciones y condenas solicitadas por la parte demandante, manifiesta que no está obligada a reconocer y pagar todos los días de sanción. Señala que el actor está realizando una mala contabilización de los términos, a pesar que el trámite no se realizó dentro de los 70 días hábiles, los días de mora son 42 y no 62, como equivocadamente la parte actora esta peticionando, pues el 02 de julio 2021, se presentó la solicitud de reconocimiento y pago de una cesantía parcial, mediante Resolución N° 3625 de 15 de septiembre de 2021, se reconocieron las cesantías parciales, el 27 de septiembre de 2021 se envió notificación al FOMAG, el 13 de octubre de 2021 se cumplen los 70 días para el trámite de reconocimiento y pago de cesantías y el 24 de noviembre estuvo disponible dinero para su retiro.
Propone las excepciones de inexistencia parcial de la obligación y cobro parcial de lo no debido. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, emitió sentencia el 19 de septiembre de 2024, en la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, señaló que se había generado sanción mora en razón a que el 2 de julio de 2021 se elevó solicitud de cesantías y que mediante Resolución No. 003625 del 15 de septiembre de 2021, la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba, en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconoció las cesantías parciales a favor de la parte actora, las cuales fueron pagadas por la entidad bancaria el 24 de noviembre de 2021, es decir, transcurriendo más de los 70 días previstos en la Ley.
Argumenta que, el término para contar el día a partir del cual se genera la indemnización moratoria será de setenta días hábiles, que corresponden a los quince (15) días hábiles que tenía la entidad para expedir la resolución, más diez (10) días hábiles que correspondían a la ejecutoria de la resolución, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución cuando debió efectuarse el pago.
La solicitud de las cesantías fue el 02 de julio de 2021, que el término para expedir la resolución era hasta el 27 de julio de 2021, que el término de ejecutoria de la Resolución (10 días hábiles (art. 76 CPACA) hasta el 10 de agosto de 2021, que el acto administrativo No. 003625 fue expedido el 15 de septiembre de 2021. Que la fecha de notificación del acto administrativo fue el 27 de septiembre de 2021 y que el término para efectuar el pago era el 13 de octubre de 2021, que la mora surge a partir del 14 de octubre de 2021, día siguiente después de haberse cumplido Radicado: 23001333300120230011501 3 los 70 días desde la solicitud de cesantías; que la fecha de pago fue el 24 de noviembre de 2021, lo que arroja un retardo de 40 días, a los cuales tiene derecho la parte demandante al pago de sanción moratoria.
Que, respecto a la responsabilidad del pago de la sanción moratoria, tenemos que ocurrió en vigencia de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019 en el artículo 57 y antes de la entrada en vigencia del Decreto 942 del 01 de junio de 2022, por lo que es claro que quien debe responder por el pago de la sanción, es el Departamento de Córdoba. En cuanto a la prescripción, indicó que desde la fecha en que se causó el derecho reclamado, hasta que se hizo la reclamación administrativa solicitando su reconocimiento, no transcurrieron más de tres (3) años; aunado a ello, como la reclamación respectiva interrumpe el término prescriptivo, el cual se reanuda por una sola vez, advirtiendo también que, entre esa fecha y la presentación de la demanda, tampoco transcurrieron 3 años; por tanto, no hay prescripción. Asimismo, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y como no probadas las de caducidad, prescripción y la excepción genérica propuestas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la prescripción propuesta por el Departamento de Córdoba.
Que, en lo atinente a las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, cobro de lo no debido, buena fe improcedencia de imposición de costas procesales presentadas por la Nación Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG. Además, se tuvo por no probadas las excepciones de presunción de legalidad del acto administrativo e inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido propuestas por el Departamento de Córdoba.
Finalmente declaró la nulidad del oficio de fecha 19 de septiembre de 2022, y condenó al Departamento de Córdoba al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el término de 40 días a que tiene derecho la parte actora. III. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandante, indica que está de acuerdo en que la parte actora es acreedora al reconocimiento de la sanción por mora por el no pago oportuno de sus cesantías, la inconformidad radica en la interpretación de la Indexación en la condena, con lo relativo al tema de ajuste de la condena hace referencia a la sentencia SUJ-SII-012-2018 del H. Consejo de Estado, donde se trató el problema sobre el ajuste de la sanción reclamada, y que, con fundamento en dicha sentencia se concluye que hay lugar a la aplicación del artículo 187 del C.P.A.C.A. en este este caso en concreto de ajuste de condena.
Por lo anterior, solicita sea revocada parcialmente la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, se ordene a conceder el total de las prestaciones de la demanda, teniendo en cuanta que las sumas reconocidas sean ajustadas tomando como base el índice de precio al consumidor según lo señalado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente hábil que cesó la causación de la sanción hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. y que en adelante corran los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem.
IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del día 30 de mayo de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante. No hubo intervención de las partes en esta instancia. Radicado: 23001333300120230011501 4 V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones ya identificadas. 5.1.
Problema jurídico Conforme los antecedentes y examinado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, el problema jurídico consiste en determinar si en el presente asunto procede el ajuste a la condena de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 187 CPACA, conforme lo solicita la parte demandante. Para solventar el mérito del sub examine, la Sala hará alusión a los siguientes temas alegados en el proceso a saber: (i) Normatividad aplicable y (ii) Caso concreto. 5.2.- Premisa Normativa y jurisprudencial.
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala procederá a revisar fuentes normativas y jurisprudenciales sobre la indexación y ajuste de valor de condena en la sanción moratoria. Así, mediante el numeral 4 del artículo 187 del C.P.A.C.A se indica lo siguiente:
ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.( ) Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.
Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor.
PARÁGRAFO. <Parágrafo adicionado por el artículo 61 de la Ley 2195 de 2022. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando la sentencia sea declaratoria de responsabilidad en los medios de control de reparación directa y controversias contractuales y el daño haya sido causado por un acto de corrupción, el juez deberá imponer, adicional al daño probado en el proceso, multa al responsable hasta de mil (1.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes, la cual atenderá a la gravedad de la conducta, el grado de participación del demandado y su capacidad económica.
El pago de la multa impuesta deberá dirigirse al Fondo de Reparación de las Víctimas de Actos de Corrupción. En la sentencia se deberán decretar las medidas cautelares que garanticen el pago de la sanción. (Negrillas fuera del texto original) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio del 2018, precisó respecto a la indexación: La indexación se constituye en uno de los instrumentos para hacer frente a los efectos de la inflación en el campo de las obligaciones dinerarias, es decir, aquellas que deben satisfacerse mediante el pago de una cantidad de moneda determinada entre las que se cuentan, por supuesto, las de índole laboral, en la medida que el fenómeno inflacionario produce una pérdida de la capacidad adquisitiva de la moneda.
Esta figura, nace como una respuesta a un fenómeno económico derivado del proceso de depreciación de la moneda, cuya finalidad última es conservar en el tiempo su poder adquisitivo, de manera que, en aplicación de principios como el de equidad y de justicia, de reciprocidad contractual, el de integridad del pago y el de reparación integral del daño, el acreedor de cualquier obligación de ejecución diferida en el tiempo esté protegido contra sus efectos nocivos.
Radicado: 23001333300120230011501 5 Asimismo, es pertinente hacer referencia a la sentencia de 26 de agosto de 2019 emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado2, mediante la cual se da mayor claridad en cuanto a los términos de indexación y ajuste de condena en relación con la sanción moratoria, así: Por consiguiente, en razón a que la indemnización moratoria constituye una penalidad ante el incumplimiento de los plazos previstos en la ley para el reconocimiento y pago de las cesantías, en consecuencia, no está sujeta a una indexación monetaria.
En virtud de lo anterior y en acatamiento del precedente de unificación, en el presente caso no procede la indexación del valor a cancelar por sanción moratoria a la demandante, en los términos solicitados en la demanda. No obstante, es importante precisar la frase consignada en la sentencia de unificación reseñada, cuando indica que “[…] Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA.[…]”, porque ha dado lugar a varias interpretaciones entre quienes consideran que 1) sí hay lugar a aplicar el artículo 187 desde que termina de causarse la sanción, 2) quienes señalan que la indexación opera luego de la ejecutoria de la sentencia y 3) aquellos que entienden que en ningún caso hay lugar a la indexación de la sanción moratoria como tal.
Por tanto, según el contexto de la sentencia de unificación, aquella quiso precisar que no es posible indexar la sanción moratoria mientras esta se causa, sin que ello sea obstáculo para aplicar el artículo 187 del CPACA por tratarse de una condena al pago de una cantidad líquida de dinero. De lo anterior se colige que la interpretación que más se ajusta a la sentencia de unificación es la siguiente: Por lo tanto, a) mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse. b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia – art. 187 – y c) una vez queda ejecutoriada la condena no procede indexación, sino que se generan los intereses según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA (se destaca).
En virtud de lo anterior, se modificará la orden que al respecto dio el a quo frente a la indexación, en el sentido de que el valor total generado por sanción moratoria se ajustará en su valor tomando como base el índice de precios al consumidor conforme lo dispone el art. 187 del CPACA a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria su causación (…) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 del CPACA.
(negrillas fuera del texto original) De lo anterior se concluye que, no es procedente la indexación del valor a pagar por sanción moratoria durante el día a día de su causación, dada la naturaleza de dicha indemnización, sin embargo, el valor total generado sí se ajustará en su valor desde le fecha que cesó dicha mora hasta la ejecutoria de la sentencia. 5.3.
Caso Concreto En la sentencia apelada, el juez de instancia estableció que la parte demandante le asiste el derecho a la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías, declaró la nulidad del oficio de fecha 19 de septiembre de 2022 y condenó al Departamento de Córdoba al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el término de 40 días a que tiene derecho la parte actora.
Sobre la decisión, la parte demandante indicó que está de acuerdo en que es acreedora al reconocimiento de la sanción por mora por el no pago oportuno de sus cesantías, la inconformidad radica en la interpretación de la Indexación en la condena, con lo relativo al tema de ajuste de la condena hace referencia a la sentencia SUJ-SII-012-2018 del H. Consejo de Estado, donde se trató el problema sobre el ajuste de la sanción reclamada, y que, con fundamento en dicha sentencia se concluye que hay lugar a la aplicación del artículo 187 del C.P.A.C.A. en este este caso en concreto de ajuste de condena.
En ese orden, para resolver el recurso de apelación, respecto al ajuste de la condena, se considera que hay lugar a ordenar el ajuste de las sumas reconocidas con base en el IPC, a partir del día siguiente en que cesó la causación de la sanción moratoria, por ser el día en que se puso a disposición de la parte demandante el valor de sus cesantías, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem, en tanto tal como se dejó sentado en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, la Radicado: 23001333300120230011501 6 improcedencia de la indexación recae sobre el reconocimiento de la sanción moratoria por tratarse de una penalidad económica por la negligencia de la entidad en el pago de las cesantías; lo cual no implica, que dicha sanción sea incompatible con el ajuste de valor de la condena eventual en los términos del artículo 187 ibidem.
El anterior criterio ha sido reiterado en la sentencia del 26 de agosto de 2019 citada, donde se sostuvo que si bien no procede la indexación del capital base de liquidación- esto es, los salarios tenidos en cuenta para el cálculo de la sanción- ello no impide la actualización de las sumas o valores en los que se condena al pago a las entidades.
De acuerdo con lo anterior, las sumas reconocidas se ajustarán de conformidad con el artículo 187 del C.P.A.C.A., para lo cual se aplicará: R = Rh *Índice final Índice inicial El valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) valor dejado de pagar (sanción mora) por el resultado que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia) por el índice inicial (vigente en la fecha en que cesó la causación de la sanción mora).
Por lo analizado en precedencia, la Sala modificará el numeral tercero de la sentencia de primera instancia de fecha 19 de septiembre de 2024, teniendo en cuenta que en el presente caso si hay lugar a acceder a la pretensión de ajuste de valor de la condena. 5.4 Condena en costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 - adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el inciso 8 del artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Modificar el numeral tercero de la sentencia del 19 de septiembre de 2024, emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, de acuerdo con la parte motiva, la cual quedará así:
TERCERO: CONDENAR al Departamento de Córdoba, al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el término de 40 días, a que tiene derecho la señora Angelica María Causil López, la cual deberá ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba la demandante al momento en que empezó a causarse la mora; es decir, octubre de 2021, conforme al artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, se ordenará que las sumas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (28 de septiembre de 2021), por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia.
SEGUNDO: Confirmar en lo demás la sentencia en lo demás.
TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia. Radicado: 23001333300120230011501 7 CUARTO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx