SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, diez (10) de octubre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300320190009602 Demandante: Marcela Estela Martínez Díaz Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de cesantías Decisión: Confirma sentencia de primera instancia La Sala decide sobre el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada departamento de Córdoba, contra la sentencia expedida el día 22 de abril de 2025, por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos Facticos La parte actora labora como docente en los servicios educativos estatales en el Departamento de Córdoba, motivo por el cual, presentó solicitud ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM, para reconocimiento y pago de cesantías parciales el 28 de agosto de 2015, la cual fue reconocida mediante Resolución No. 180 de 8 de febrero de 2016 y pagada el 6 de mayo de 2016 esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.
Que el 14 de diciembre de 2017, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria ante la entidad convocada, la cual nunca resolvió. b) Pretensiones Solicita que se declare la nulidad del acto administrativo ficto producto de la ausencia de respuesta a la petición de fecha 14 de diciembre de 2017, en cuanto se entiende negado el derecho a pagar la sanción moratoria por pago tardío de sus cesantías establecidos en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) – Fiduprevisora y al departamento de Córdoba – Secretaría de Educación Departamental, a que le reconozca y pague al demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Radicado: 23001333300320190009602 2 Asimismo, solicitó que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. c) Contestaciones de la demanda • Nación –Min Educación –FNPSM1 La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no contestó la demanda dentro de la oportunidad procesal.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia el 22 de abril de 2025, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda. Argumentó que, de la petición del reconocimiento de las cesantías se efectuó el 28 de agosto de 2015, y que la de expedición del acto administrativo data de 8 febrero de 2016, lo que resultaba evidente que dicho acto había sido expedido en forma extemporánea, y que por ello debía aplicarse la situación descrita en la jurisprudencia como acto escrito extemporáneo para lo cual no se tiene en cuenta la fecha de su notificación; y la sanción moratoria corre setenta (70) días hábiles posteriores a la petición. En ese orden, indicó que los setenta (70) días llegan al 10 de diciembre de 2015; comenzando a correr la sanción moratoria, a partir del día 11 de diciembre de 2015, hasta el día antes del pago de las cesantías de la parte actora, esto es, el 5 de mayo de 2016, lo que le arrojó un retardo del pago de las cesantías de 147 días.
Por consiguiente, la parte actora tenía derecho al pago de sanción por mora antes indicada, por lo que la condenó a reconocerle a la parte actora la mora mencionada, la cual indicó que deberá ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba la docente al momento de la causación de la sanción – diciembre 2015-. III. RECURSO DE APELACIÓN El apodero de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de 22 de abril de 2025, emitida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, indicando que había efectuado el pago de la sanción moratoria durante el curso del presente proceso, esto es el 10 de julio de 2023, lo cual, al ser una prueba sobreviniente solo pudo aportar con los alegatos de conclusión, solicitando en consecuencia sea valorada.
Agrega que de mantenerse la orden generaría un doble pago en favor de la parte demandante en este proceso. IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 6 de agosto de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio contra la sentencia de 22 de abril de 2025, emitida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. 1 C01, Pdf009ContestacionDemanda.
Radicado: 23001333300320190009602 3 V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 5.1. Problema jurídico En atención a los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la entidad demanda Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se tiene que el problema jurídico consiste en determinar si se encuentra acreditado el pago de la sanción moratoria equivalente a 147 días ordenada por el a quo en la sentencia recurrida, o si, por el contrario, con los documentos aportados no se acredita la extinción de la obligación. Para solventar el mérito del sub examine, la Sala hará alusión a los siguientes temas alegados en el proceso a saber: (i) Normatividad aplicable y (ii) Caso concreto. 5.2.- Premisa Normativa y jurisprudencial.
El artículo 1° de la Ley 244 de 1995-subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.
(Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea. Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L.1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Radicado: 23001333300320190009602 4 Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías; (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas.
Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado. 5.3.
Caso Concreto En el presente caso tenemos que el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería mediante sentencia el 22 de abril de 2025, condenó a la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer y pagar en favor de la señora Marcela Estela Martínez Díaz el equivalente a 147 días de sanción moratoria, tomando como base la asignación básica que devengaba la docente al momento de la causación de la sanción, esto es la de diciembre 2015.
Ello en atención a que la petición del reconocimiento de las cesantías se efectuó el 28 de agosto de 2015, y que la de expedición del acto administrativo data de 8 febrero de 2016, lo que resultaba evidente que dicho acto había sido Radicado: 23001333300320190009602 5 expedido en forma extemporánea, y que por ello debía aplicarse la regla de los 70 días hábiles posteriores a la petición, los cuales fenecían el 10 de diciembre de 2015, por lo que la mora iniciaba a correr, a partir del día 11 de diciembre de 2015, hasta el día antes del pago de las cesantías de la parte actora, esto es, el 5 de mayo de 2016, lo cual arrojó los días de sanción moratoria arriba indicado.
Por su parte, la entidad recurrente indica que había efectuado el pago de la sanción moratoria durante el curso del presente proceso, esto es el 10 de julio de 2023, lo cual, al ser una prueba sobreviniente solo pudo aportar con los alegatos de conclusión, y con el recurso, solicitando en consecuencia sea valorada. Como puede verse, el recurrente no controvierte la condena en cuanto a la responsabilidad en el pago de los 147 días de sanción moratoria que impuso el Juez de primera instancia, sino que alega que la entidad efectuó el pago de la sanción moratoria en sede administrativa.
Revisado el proceso, no se evidencia que la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio durante el término de alegatos de primera instancia no aportó documento que acreditara el pago de la sanción moratoria que indica haber hecho en sede administrativa. Ahora, revisado el recurso de apelación se tiene que, la entidad recurrente tampoco aporta prueba documental que acredite haber efectuado el pago de la sanción moratoria en sede administrativa, pues, sólo se aportan dentro del escrito del recurso pantallazos de documentos sin firmas con el logo de la Fiduprevisora S.A.2, en donde se indica haberse cancelado a la señora Marcela Estela Martínez Díaz la suma de $1.456.157. el día 10 de julio de 2023 por concepto de cesantías, mas no se indica que dicho monto sea por concepto de sanción moratoria.
Debe precisarse que no cualquier documento constituye prueba de pago, el pago se demuestra por ejemplo con la copia de una transacción bancaria, con un documento en donde el acreedor lo firme indicando que recibió el pago, con el recibido de un cheque entre otros, mas no con pantallazos incluidos en escritos. Frente a un tema similar el Consejo de Estado3 indicó lo siguiente: Conforme a lo anterior, en los términos del artículo 1626 del Código Civil, el pago es la ejecución de la prestación debida y debe probarlo quien lo alega, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1757 ibídem.
En consecuencia, no basta que la entidad pública aporte documentos emanados de sus propias dependencias, si en ellos no está la manifestación expresa del acreedor o beneficiario del pago sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza en relación con la extinción de la obligación. Y tal como lo ha manifestado la Sección “En materia probatoria, a pesar de la consagración del principio de libertad probatoria y de apreciación conforme a las reglas de la sana crítica, la prueba por excelencia del pago es, de conformidad con nuestro Código Civil, la carta de pago, y en derecho comercial, el recibo, documentos que reflejan que la obligación fue satisfecha.
(…)”. Por su parte, en reiterada jurisprudencia de la Sala, se ha indicado que el pago puede acreditarse a través de cualquier medio de prueba, lo esencial es que el elemento de convicción, permita inferir que la obligación ha sido efectivamente satisfecha, esto es, que no exista duda alguna en relación con el hecho de que el beneficiario de la condena ha recibido lo adeudado y, a tal efecto, el interesado puede, bien allegar el documento pertinente suscrito por quien recibió el pago en el cual conste tal circunstancia o bien el paz y salvo expedido por el beneficiario o la declaración de éste en el mismo sentido.
A este respecto la Sala ha precisado: 2 Ver pantallazos a folio 5 y 6 del recurso de apelación. 3 Consejo de Estado SUBSECCION C, Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, sentencia de veinticuatro (24) de julio de dos mil trece (2013). Radicación número: 19001-23-31-000-2008-00125-01(46162). Radicado: 23001333300320190009602 6 “(…) Lo anterior, por cuanto quien alega haber efectuado un pago, debe probar plenamente que así fue (art. 1626 y 1757, C.C.), siendo insuficiente su sola afirmación en tal sentido; conforme lo dispone el C.P.C. (art. 232), en principio la prueba de los pagos realizados debe constar por escrito, pero en casos como el presente, no basta que la entidad pública, parte demandante en el proceso, interesada en obtener la condena del demandado, aporte documentos emanados de sus propias dependencias, tales como el acto administrativo de reconocimiento de la obligación, la liquidación de la misma y la orden de pago al acreedor o beneficiario, si en ellos no consta la manifestación expresa de éste sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligación. Resaltado fuera de texto.
Finalmente ha de indicarse que, si bien en el presente proceso no se acreditó el pago alegado, en nada impide que la entidad condenada al momento de reconocer el pago haga las deducciones correspondientes por pagos que haya realizado, máxime cuando lo que nos ocupa apenas es el proceso ordinario, mas no el ejecutivo. Así entonces se exhortará la entidad demandada para que se abstenga de realizar un doble pago.
Atendiendo a lo antes expuesto, y que el recurso se fundó únicamente en que la entidad había efectuado el pago de la sanción moratoria, la Sala considera que no le asiste razón al recurrente frente al cargo del pago de la sanción moratoria, por lo que hay lugar a confirmar la sentencia de 22 de abril de 2025 emitida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería mediante el cual condenó a la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer y pagar en favor de la señora Marcela Estela Martínez Díaz la sanción moratoria, por las razones expuestas. 5.4 Condena en costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 - adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el inciso 8 del artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de 22 de abril de 2025 emitida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería que accedió a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Se exhorta a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG para que se abstenga de realizar un doble pago de la sanción moratoria, en caso de que haya cancelado parte o todo lo ordenado por el juez de instancia.
TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia. Radicado: 23001333300320190009602 7 CUARTA: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA (Ausente con permiso) La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx