Sentencia de Segunda Instancia, 17001333300420240024801 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala de Decisión Magistrado Ponente: Publio Martín Andrés Patiño Mejía Sentencia de Segunda Instancia Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Morelia Uchima Zamora Demandado: La Nación- Ministerio de Educación Nacional – Municipio de Manizales Radicación: 17001333300420240024801 Acto judicial: Sentencia 082 Manizales, cuatro (04) de mayo de dos mil veintiséis (2026).
Proyecto discutido y aprobado en Sala Ordinaria de Decisión de la presente fecha. Asunto §01. Síntesis: La parte demandante pretende el ajuste salarial entre el grado y nivel de escalafón 2B al superior 2A, con base en el principio de igualdad. El juzgado de primera instancia negó las pretensiones al no encontrar la violación al principio de igualdad.
La parte demandante apela insistiendo en que hay una desigualdad. La Sala confirma la sentencia de primera instancia porque no existe parámetro de comparación válido para el juicio de igualdad. §02. Procede la Sala del Tribunal Administrativo de Caldas a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 28 de noviembre de 2025 proferida por la Señoría del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho interpuesto por Morelia Uchima Zamora, en contra de la Nación- Ministerio de Educación- Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio- Municipio de Manizales, la primera instancia negó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1. §03. Se solicitan las siguientes pretensiones: §3.1. Inaplicar por ilegales y o nulidad de los Decreto 284 de 2024, 887 de 2023, 449 de 2022, 965 de 2021, 319 de 2020, los demás Decretos que sean expedidos con posterioridad a la presentación de la demanda y la ejecutoria de la sentencia, con relación a la asignación salarial que correspondió a la categoría 3BM del escalafón docente. 1 003Demanda.pdf (Samai) Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-004-2024-00248-02 2 §03.2.
Nulidad del acto administrativo oficio ° 2024-EE-110884 del 12 de abril del año 2024 a través de la cual Ministerio de Educación Nacional negó reconocer la diferencia en el incremento salarial de la parte actora del escalafón docente grado 2 nivel B —en adelante 2B— frente al incremento decretado de manera desigual en los años 2008 y 2009 para el grado 2 nivel A —en adelante 2A. §03.3.
Nulidad total del acto administrativo ficto o presunto configurado el día 21 de junio de 2024 de la petición presentada del 21 de marzo de 2024 ante la Secretaría de Educación del municipio de Manizales, por medio de la se negó el derecho a la diferencia en el incremento salarial para el grado en el escalafón 2B. §03.4. A título de restablecimiento del derecho se ordene a las demandadas: (i) Reconocer y pagar a la parte demandante las diferencias salariales entre el grado de escalafón docente 2B que ostenta la parte actora y el incremento que debió aplicarse conforme al otorgado al grado 2A en los años 2008 y 2009, causadas en los últimos tres años anteriores a la petición por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal y las que se lleguen a causar en el futuro;
(ii) Reliquidar las prestaciones sociales (prima de navidad, servicios, vacaciones, bonificación pedagógica) y cesantías del mismo período; y, (iii) El reconocimiento de la indexación de las anteriores sumas, intereses moratorios y costas del proceso. §04. Conforme a los hechos de la demanda y los anexos, la señora Morelia Uchima Zamora es docente a quien cobija el régimen de profesionalización docente Decreto 1278 de 2002, y tiene el grado de escalafón 2B. §05.
Los decretos de incremento salarial de los años 2006 al 2007 —Decretos 1313 de 2005, 596 de 2006 y 634 de 2007— hicieron incrementos porcentualmente iguales a todos los escalafones docentes, del 5% y 4,5% respectivamente, lo cual cubrió a los docentes del régimen de profesionalización docente del Decreto 1278 de 2002. §06. No obstante, en los años 2008 y 2009 el incremento salarial fue desigual para los diferentes grados de escalafón docente; para el grado 2A fue del 14.11% y 15.61%, mientras que para el grado 2B se decretó un aumento del 5.69% en 2008 y del 7.67% en 2009, según lo dispuesto en los Decretos 624/2008, 714/2008, 1407/2008, 702/2009 y 1238/2009. §06.
A partir de 2010 y hasta 2024 los incrementos para todos los escalafones se hicieron con igualdad porcentual, retomando el criterio de equidad en la actualización salarial. §07. Los incrementos desiguales de los años 2008 y 2009 fueron injustificados y violan el principio constitucional de igualdad, al no existir una razón técnica o legal que validara un aumento superior para grados con menores requisitos de formación y experiencia. §07.
Se radicaron ante las entidades demandadas peticiones para que se corrigiera esta desigualdad y pagaran la diferencia salarial entre los grados mencionados y su impacto posterior, las cuales fueron negadas mediante los actos administrativos hoy demandados. §08. Como fundamentos de derecho, la parte accionante explicó que los artículos 13 y 53 de la Constitución Política consagran la igualdad y el derecho a una Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-004-2024-00248-02 3 remuneración mínima, vital y móvil, prohibiendo el menoscabo de la dignidad humana del trabajador.
Se argumenta que los decretos de incremento salarial para los docentes cobijados por el Decreto 1278 de 2002 de los años 2008 y 2009 violaron el derecho a la igualdad al establecer aumentos diferenciados sin justificación objetiva, afectando la equidad entre docentes del mismo régimen. §09. Los cargos de violación fueron: §10. Expedición del acto administrativo demandado con infracción en las normas en que debía fundarse, a través de una falsa motivación y expedición irregular, por cuanto vulneró el derecho a la igualdad de los docentes en Colombia y el derecho al trabajo digno: por violación de los artículos 13 y 53 de la Constitución Política porque “… descendiendo al caso en concreto, es menester señalar que LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTO DE CALDAS QUE SON LAS ENTIDADES DEMANDADAS, vulneraron el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política de los docentes oficiales desde el año 2009.
Por cuanto la diferencia en el incremento salarial anual no fue fijado de manera unificada para todos como por ejemplo si ocurrió para los años 2006 (5% - Decreto 596), 2007 (4.5% - Decreto 634), por lo cual es necesario realizar un recuento cronológico y normativo respecto del escalafón docente. (…) En estas anualidades es que se debe centrar la atención del despacho a analizar la injusticia que se cometió con los docentes de la educación pública, puesto que como vemos gráficamente el Decreto Ley 1278 se creó en el año 2002, y posterior a ello empezó a regularse los nombramientos bajo esta nueva normatividad salarial, y durante sus primeros años el Gobierno Nacional expidió en debida forma los decretos de incrementos salariales, pero en los años 2008 y 2009, realizan los incrementos de manera irregular y diferenciada.” §11.
Vulneración de los artículos 1, 3, 4 y 6 de la ley 4 de 1992, porque al no haber aplicado en los años 2007 y 2008 los mismos incrementos anuales para todos los escalafones de interés en este proceso, se violaron los principios de favorabilidad y progresividad. §12. Vulneración de los artículos 46 y 49 del decreto ley 1278 de 2002 pues al haber expedido incrementos salariales a docentes oficiales que se encuentran dentro de la misma categoría del escalafón docente oficial, en las mismas condiciones, se efectuó una discriminación evidente que afecta su remuneración actual, lo que no resulta justificable, frente a los criterios y principios de igualdad, transparencia, objetividad, méritos y buen servicio. §13.
Especialmente no se trató a todos los docentes de manera igual. §14. Norma especial para decreto de salarios de los docentes del decreto 1278 de 2002, excepción de inconstitucionalidad de la aplicación de los decretos de los años 2020 hasta la ejecutoria de la sentencia que incrementan salarialmente la asignación de los docentes cobijados por el Decreto 1278 de 2002, respecto al escalafón 3BM frente al 3DM: se solicita que de oficio se declare la excepción de inconstitucionalidad de la citada norma: Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-004-2024-00248-02 4 “Esta solicitud está fundamentada, en que actualmente, no existen razones de orden constitucional, para que a los docentes oficiales del decreto ley 1278 de 2002, a los que año tras año les expiden un Decreto Nacional donde se fijan los incrementos de sus salarios y que se encuentran afiliados al Fondo Prestacional del Magisterio Colombiano, no se les paguen sus salarios debidamente ajustados por los yerros cometidos en las anualidades 2008, 2009 y 2011, vulnerando no solo disposiciones de orden legal, sino abiertamente, reglamentos constitucionales que requieren ser protegidos de manera inmediata.
Las expresiones que se solicita inaplicación y que han logrado subsistir extrañamente en el tiempo, producto de la mal intencionada manifestación del gobierno de someter siempre a los docentes oficiales a tratos discriminatorios sin razón suficiente.” §15. Como ejemplo de decisiones de la jurisdicción contencioso administrativa en asuntos similares, se especificó que sobre el incremento del IPC en las asignaciones de retiro de CASUR, se ilustró que “al haber accedido a las súplicas del demandante reiteró que efectuada la liquidación de las diferencias resultantes del reajuste de la asignación de retiro, con fundamento en la variación porcentual del índice de precios al consumidor, IPC, las mismas, en ese caso, no podían ser pagadas por encontrarse prescritas pero que, no obstante ello, si debían utilizarse como base para la liquidación de las mesadas posteriores, esto es, a futuro.” 1.3.
El Ministerio de Educación se opuso a las pretensiones2 §16. Se opuso a las pretensiones y solo aceptó los hechos concernientes a los actos administrativos citados en la demanda. §17. El Ministerio explicó que el porcentaje de incremento llevado a cabo en los años 2008 y 2009 para los grados en el escalafón grado 2 Nivel A y grado 2 Nivel B no desconoce el derecho a la igualdad; en su lugar, tuvo como fundamento el grado de formación y la valoración de las condiciones de experiencia, porque las condiciones de unos y otros no son las mismas.
El grado 2 Nivel A tiene unas condiciones de experiencia y formación distintas a las de un docente que se encuentra ubicado en el grado 2 Nivel B. Lo anterior, sin perjuicio de remarcar que entre uno y otro caso existe una diferencia salarial congruente con su ubicación en el escalafón; vale decir, el docente ubicado en el grado 2 Nivel B percibe una remuneración mayor a la de quien se encuentra ubicado en el grado 2 Nivel A. §18.
Propuso los siguientes medios exceptivos: §18.1. Presunción de Legalidad de los Actos Administrativos: Los actos cuya nulidad se pretende conservan incólume presunción de validez y surten plenamente sus efectos en el mundo jurídico, puesto que no han sido desvirtuados por la parte demandante. §18.2. Prescripción: Las prestaciones sociales prescriben en el término de tres años contados a partir de la última petición §18.3.
Falta de Legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Educación Nacional: Fundamentó que las entidades Territoriales nominadoras son responsables de la administración, distribución y manejo de dichos recursos. 2 010Exp Samai Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-004-2024-00248-02 5 Genérica: 1.4. Contestación de la Municipio de Manizales 3 §19.
Se opuso a las pretensiones de la demanda, y solo admitió los hechos relacionados con los actos administrativos expedidos. §20. Propuso las siguientes excepciones. §20.1. Ineptitud Sustancial de la Demanda: Las pretensiones de la actora es que se declare la inaplicación del Decreto Nacional 1027 de 2011 proferido por el Presidente de la República, esta resulta inviable a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por no ser el medio judicial adecuado para realizar el análisis de legalidad de este tipo de actos administrativos, de carácter general. §20.2.
Falta de legitimación en la causa por pasiva: Fundamentó las pretensiones de la demanda respecto a las atribuciones y competencias que en materia salarial se le han otorgado de manera exclusiva al Gobierno Nacional por la Constitución Política y la Ley. §20.3. Cobro de lo no debido, inexistencia del derecho y presunción de legalidad: El ajuste o incremento salarial que la demandante acusa como violatorio del derecho a la igualdad, fue realizado por el Presidente de la República, es decir, se realizó por la autoridad competente en desarrollo de las atribuciones que la constitución y la Ley. §20.4.
Prescripción: De acuerdo con las normas quedara cobijado por este fenómeno prescriptivo, conforme lo expuesto en los hechos bajo la competencia propia del Gobierno Nacional frente al incremento y ajuste de salarios §20.5. Genérica: 1.5. La sentencia que negó las pretensiones4 §21. El Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales el 12 de junio de 2025, luego de agotadas las etapas establecidas en el artículo 180 de la Ley 1437 dictó sentencia de la siguiente manera: “PRIMERO: DECLÁRESE probada la excepción de “PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS”, propuesta por la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FOMAG.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, que en ejercicio del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO interpuso MORELIA UCHIMA ZAMORA en contra de la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL- MUNICIPIO DE Manizales TERCERO: NO CONDENAR EN COSTAS ” 3 011 Exp Samai 4 042 Exp. Samai Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-004-2024-00248-02 6 §22.
El Juez de primera instancia definió el siguiente problema jurídico: ¿ El porcentaje del incremento salarial diferenciado en los años 2008 y 2009 se aplicó de manera indiscriminada, a los docentes con categoría escalafón 2B con relación al incremento porcentual de la categoría 2A que fue superior? ¿ Tiene derecho la parte demandante en calidad de docente oficial a que se le reconozca la diferencia porcentual en el incremento salarial para el grado 2B desde los años 2008 y 2009, con relación al incremento porcentual de la categoría 2A que fue superior ? §23.
El juzgado analizó el régimen salarial de los docentes según la ley 4 de 1992, la Ley 715 de 2001 y el Decreto 1278 de 2002. §24. Como razón fundamental de la negación de las pretensiones, el juzgado manifestó que, según el sistema de clasificación del Decreto 1278 de 2002, la parte demandante ostenta el grado 2 nivel salarial B del escalafón docente.
Esta posición, que fue asignada con base en su título de licenciada y su tiempo de servicio, es la que determina privativamente su asignación básica profesional conforme a los requisitos de inscripción y mérito legalmente exigidos. §25. Consideró que la comparación en términos de igualdad debe realizarse entre situaciones equiparables, lo cual no se cumple en la presente controversia, dado que se pretende comparar el nivel 2B con el 2A.
Al tratarse de niveles con requisitos de formación, experiencia y méritos disímiles, no existe una identidad fáctica ni jurídica que permita desvirtuar la legalidad del trato diferenciado, pues cada docente percibe conceptos salariales congruentes con su ubicación específica bajo un régimen jurídico diferenciado. §26. En consecuencia, el juzgado declaró fundada la excepción de presunción de legalidad de los actos administrativos propuesta por la Nación – Ministerio de Educación Nacional, y denegó todas las pretensiones de la demanda.
No se accedió a la solicitud de inaplicación por inconstitucionalidad de los decretos, ni se encontró configurada la nulidad de los actos acusados. 1.6. La apelación de la demandante que reitera reconocimiento de los efectos fiscales derivados de la corrección de la base salarial 5 §27. La actora solicitó que se revoque la sentencia, y se acceda a las pretensiones. §28.
Como argumentos para la revocatoria de la decisión se indicó: §29. (i) La sentencia no analizó integralmente el debate sobre la falta de justificación técnica y jurídica para los incrementos salariales porcentuales diferenciados aplicados en los años 2008 y 2009; (ii) La inequidad presentada en los años 2008 y 2009, donde el nivel 2B percibió incrementos del 5.69% y 7.67% respectivamente, frente al aumento del 14.11% y 15.61% del nivel 2A, genera una desigualdad salarial acumulativa que afecta la base salarial actual; e, (iii) Insiste en que la controversia no gira en torno a la existencia de salarios diferenciados por escalafón, lo cual es legítimo según el mérito, sino en la inequidad de los porcentajes 5 01.Exp.pdf.Fs.108 a 117 /117 Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-004-2024-00248-02 7 de incremento inferiores aplicados a los niveles más calificados (2B), quienes para acceder a dicho nivel cumplen mayores requisitos de formación, experiencia y evaluación que el nivel 2A. 1.7.
Actuación de segunda instancia6 §30. Admitido el recurso el recurso de apelación, desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los sujetos procesales no se pronunciaron en relación con el recurso de apelación formulado por la parte apelante. 2. Consideraciones 2.1.
Competencia §31. Conforme al artículo 153 del CPACA este Tribunal es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema Jurídico §32. ¿Vulneran el principio constitucional de igualdad y los límites legales de la discrecionalidad administrativa los decretos que fijaron incrementos salariales diferenciados decretados por el Gobierno Nacional en los años 2008 y 2009, así como los incrementos posteriores del escalafón docente del régimen especial del Decreto Ley 1278 de 2002, cuando se aplicaron porcentajes diferentes para el grado 2B frente al grado 2A? §33.
¿Tiene derecho la parte demandante al reconocimiento y pago de las diferencias salariales originadas en los incrementos porcentuales diferenciados, cuando se aplicaron porcentajes superiores para los años 2008 y 2009 a la categoría 2A en comparación con la categoría 2B que ostenta la actora? 2.3. Lo demostrado en el proceso §34.
La diferencia entre los escalafones según los incrementos salariales del 2007 a 2009 fueron las siguientes, que confirman las diferencias de incrementos salariales entre los escalafones que señala la demanda de la siguiente manera: Escalafón D. 634/2007 D. 624/2008 D. 714/2008 % Incremento D. 702/2009 D. 1238/2009 % Incremento 2007 2008 2008 (07-08) 2009 2009 (08-09) 2AS $887.822 $1.013.132 $1.013.132 14,11% $1.171.300 $1.171.300 7,67% 2BS $1.344.903 $1.421.428 $1.421.428 5,69% $ 1.530.452 $ 1.530.452 7,67% §35.
De acuerdo con los decretos anuales salariales de los docentes y el IPC variación porcentual anual, los porcentajes de incrementos según los grados de escalafón entre los años 2007 a 2011 fueron: 6 07.Exp.pdf Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-004-2024-00248-02 8 Escalafón Valor Final 2007 % Inc. Valor Final 2008 % Inc..1 IPC 2007 Valor Final 2009 % Inc..2 IPC 2008 Valor Final 2010 % Inc..3 IPC 2009 Valor Final 2011 % Inc.4 IPC 2010 Decretos D. 634/07 5,70% D. 624/08, 714/08, 1407/08 Varios 5,69% D. 702/09, 1238/09 Varios 7,67% D. 1367/10, 2940/10 Varios 2% D.1027/11 Varios 3,17% 1A $705.482 5,70% $804.993 14,10% 5,69% $930.658 15,61% 7,67% $949.272 2,00 2% $1.003.368 5,70 3,17% 1B $959.987 5,70% $1.058.216 10,23% 5,69% $1.186.330 12,10% 7,67% $1.210.057 2,00 2% $1.279.014 5,70 3,17% 1C $1.448.752 5,70% $1.420.328 -1,96% 5,69% $1.529.268 7,67% 7,67% $1.559.854 2,00 2% $1.648.745 5,70 3,17% 1D $1.664.479 5,70% $1.760.746 5,78% 5,69% $1.895.796 7,67% 7,67% $1.933.712 2,00 2% $2.043.909 5,70 3,17% 2AS $887.822 5,70% $1.013.132 14,11% 5,69% $1.171.300 15,61% 7,67% $1.194.726 2,00 2% $1.262.811 5,70 3,17% 2AE - - $1.101.206 Nueva 5,69% $1.273.124 15,61% 7,67% $1.298.587 2,00 2% $1.372.590 5,70 3,17% 2BS $1.344.903 5,70% $1.421.428 5,69% 5,69% $1.530.452 7,67% 7,67% $1.561.062 2,00 2% $1.650.021 5,70 3,17% 2BE - - $1.510.735 Nueva 53,69% $1.626.609 7,67% 7,67% $1.659.142 2,00 2% $1.753.690 5,70 3,17% 2CS $1.736.021 5,70% $1.660.208 4,36% 5,69% $1.787.546 7,67% 7,67% $1.823.297 2,00 2% $1.927.202 5,70 3,17% 2CE - - $2.000.190 Nueva 5,69% $2.015.156 0,74% 7,67% $2.055.460 2,00 2% $2.172.594 5,70 3,17% 2DS $1.873.832 5,70% $1.983.948 5,87% 5,69% $2.136.117 18,40% 7,67% $2.178.840 2,00 2% $2.303.005 5,70 3,17% 2DE - - $2.367.092 Nueva 5,69% $2.384.804 0,70% 7,67% $2.432.501 2,00 2% $2.571.121 5,70 3,17% 3AM $1.339.703 5,70% $1.572.810 17,39% 5,69% $1.862.356 18,40% 7,67% $1.899.604 2,00 2% $2.113.533 11,26 3,17% 3AD $1.629.102 5,70% $2.008.182 23,26% 5,69% $2.470.559 23,02% 7,67% $2.519.971 2,00 2% $2.803.764 11,26 3,17% 3BM $1.676.706 5,70% $1.910.065 13,91% 5,69% $2.205.102 15,44% 7,67% $2.249.205 2,00 2% $2.502.504 11,26 3,17% 3BD $2.038.905 5,70% $2.424.227 18,89% 5,69% $2.900.130 19,63% 7,67% $2.958.133 2,00 2% $3.291.271 11,26 3,17% 3CM $1.908.531 5,70% $2.532.897 32,71% 5,69% $2.727.171 7,67% 7,67% $2.781.715 2,00 2% $3.094.984 11,26 3,17% 3CD $2.320.809 5,70% $3.401.247 46,55% 5,69% $3.662.123 7,67% 7,67% $3.735.366 2,00 2% $4.156.034 11,26 3,17% 3DM $2.025.531 5,70% $2.934.879 44,89% 5,69% $3.159.985 7,67% 7,67% $3.223.185 2,00 2% $3.586.171 11,26 3,17% 3DD $2.463.082 5,70% $3.904.519 58,52% 5,69% $4.203.996 7,67% 7,67% $4.288.076 2,00 2% $4.770.990 11,26 3,17% §36.
La parte demandante radicó ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas (Radicado CLD2024ER002999 del 19 de abril de 2024) y el Ministerio de Educación Nacional la reclamación administrativa con el fin de solicitar el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales derivadas de los incrementos de los años 2008 y 2009. §37.
El Acto administrativo oficio 2024-EE-135359 del 06 de mayo de 2024, proferido por la Oficina Asesora de Planeación y Finanzas del Ministerio de Educación Nacional, mediante el cual se negó la reclamación administrativa presentada por la parte demandante, al considerar que los incrementos realizados en los años 2008 y 2009 se ajustaron a la legalidad vigente y a los criterios de valoración de la formación académica y la experiencia del régimen de profesionalización docente del Decreto Ley 1278 de 2002. 2.4.
Régimen salarial docente y competencia para fijar los incrementos porcentuales anuales §38. El artículo 150.19 de la Constitución Política dispone que corresponde al Congreso de la República la expedición de leyes, dentro de las cuales se incluye la facultad de dictar normas generales y definir los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno Nacional para efectos como la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, en consonancia con el artículo 189.14. §39.
De esta manera, la competencia para definir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluidos los docentes oficiales es compartida entre el Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-004-2024-00248-02 9 Congreso, que dicta los lineamientos generales, y el Ejecutivo, que fija los detalles dentro de ese marco. §40.
En desarrollo de este esquema, los artículos 1 y 12 de la Ley 4ª de 1992 establecen las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, así como las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales, tanto del nivel nacional como del territorial. §41.
Tratándose del régimen salarial docente, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 que creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio previó que los docentes nacionalizados7 hasta el 31 de diciembre de 1989 conservaron el régimen prestacional en cada entidad territorial conforme a las normas vigentes. Mientras que los nacionales8 y nacionalizados vinculados desde el 1º de enero de 1990 se rigen por la normatividad aplicable a los empleados públicos del orden nacional: “Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1º Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1° de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley.” §42.
Más adelante, la Ley 60 de 1993 reguló la descentralización del sector educativo y el traslado de personal y establecimientos educativos a departamentos, municipios y distritos; esta norma fue derogada por la Ley 715 de 2001, que organizó competencias y recursos en educación y salud, estableciendo el marco para la incorporación de plantas de personal a los entes territoriales. §43.
El artículo 111 de la Ley 715 otorgó facultades extraordinarias al Presidente para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa, reemplazando el anterior estatuto docente el Decreto 2277 de 1979. §44. En virtud de estas facultades, se expidió el Decreto Ley 1278 de 2002 - Estatuto de Profesionalización Docente- para garantizar que la docencia sea ejercida por profesionales idóneos, por su formación, experiencia y competencias.
El Estatuto establece un sistema nacional de clasificación docente que permite el ingreso, permanencia, ascenso y retiro en la carrera, promoviendo la calidad educativa y el desarrollo profesional. §45. En materia salarial y prestacional, el Decreto 1278 en mención facultó al gobierno para establecer la escala nacional de salarios de los docentes de acuerdo al grado y nivel en el escalafón: 7 “Personal nacionalizado.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1° de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975”. 8 “Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional”. Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-004-2024-00248-02 10 “Artículo 46.
Salarios y prestaciones. El Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, establecerá la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo con el grado y nivel que acrediten en el Escalafón Docente de conformidad con el presente decreto; lo mismo que las remuneraciones adicionales para los directivos docentes, de acuerdo con los niveles educativos y el tamaño de la institución educativa que dirijan.
El salario de ingreso a la carrera docente debe ser superior al que devengan actualmente los educadores regidos por el Decreto-ley 2277 de 1979”. §46. En cumplimiento de lo anterior, el Gobierno Nacional es competente y expide anualmente los decretos que fijan la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes, aplicables tanto a quienes se rigen por el Decreto 2277 de 1979 como por el Decreto Ley 1278 de 2002 y Decreto 915 de 2016. §47.
En tal sentido se han expedido los Decretos 595 y 596 de 2006, 633 y 634 de 2007, 624 y 626 de 2008, 700 y 702 de 2009, 1367 y 1369 de 2010, 1027 y 1055 de 2011, 826 y 827 de 2012, 1001 y 1002 de 2013, 171 y 172 de 2014, 1092 y 1116 de 2015, 120 y 122 de 2016, 980 y 982 de 2017, 316 y 317 de 2018, y 1016 y 1017 de 2019, entre otros, que regularon de forma independiente cada grupo; y los Decretos 319 de 2020, 965 de 2021, 449 de 2022, 887 de 2023 y 284 de 2024, que regularon la remuneración de manera conjunta para los beneficiarios de cada decreto. §48.
Ahora, el Estatuto de Profesionalización Docente establece un sistema de clasificación nacional para los educadores según su formación académica, experiencia y méritos, garantizando la permanencia en la carrera y el salario correspondiente. §49. Es importante diferenciar el escalafón docente, entendido como el sistema de clasificación, de la carrera docente, definida como el régimen que regula el ejercicio de la profesión en el sector oficial, asegurando la igualdad de acceso y el mérito como fundamento para el ingreso, permanencia, promoción y ascenso. §50.
De un lado, el Estatuto de Profesionalización Docente asegura que la docencia sea ejercida por profesionales competentes, orientados hacia una educación de calidad y el desarrollo profesional. §51. De otro lado, el Escalafón Docente establecido en el Decreto 1278 de 2002, define en su artículo 19 que es el sistema de clasificación de los docentes y directivos docentes estatales, basado en criterios de formación académica, experiencia, responsabilidad, desempeño y competencias, estructurado en grados y niveles que garantizan la permanencia en la carrera y permiten asignar el salario profesional correspondiente.
La idoneidad integra los conocimientos, habilidades, actitudes, aptitudes, rendimiento y valores indispensables para la función docente. §52. Los grados en el escalafón docente: Según el artículo 20 del decreto 1278, en el escalafón existen tres Grados según el nivel educativo a) Uno para normalistas superiores, b) Dos para Licenciado en educación o profesión con título diferente más programa de pedagogía o un título de especialización en educación; y, c) Tres Licenciado en educación o profesional con título de maestría o doctorado. §53.
El parágrafo de este artículo 21 permite inscribirse directamente en los grados Dos o Tres si se cumplen los requisitos y se aprueba la evaluación de período de prueba. El ascenso en el escalafón implica pasar de un grado a otro, previa acreditación de requisitos, superación de evaluaciones y existencia de disponibilidad presupuestal.
Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-004-2024-00248-02 11 §54. Los niveles en cada grado en el escalafón docente: El mismo artículo 21 del decreto 1278 en mención fija en cada grado de escalafón hay cuatro niveles salariales A-B-C-D. Quienes superen el período de prueba se ubicarán en el Nivel Salarial A del correspondiente grado, según el título académico que acrediten; pudiendo ser reubicados en el nivel siguiente o ascender de grado, después de tres (3) años de servicio, siempre y cuando obtengan en la respectiva evaluación de competencias el puntaje indicado para ello. §55.
De acuerdo con lo anterior, se puede sostener que el sistema de clasificación docente implica que cada combinación de grado y nivel tiene asociada una asignación básica mensual, que constituye el componente principal del salario. Esta asignación puede complementarse con bonificaciones, primas y asignaciones adicionales, según lo dispuesto en los decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional. §56.
Y que los criterios que deberán observarse para la fijación de dichos salarios corresponden a los previstos en los artículos 2 y 3 de la Ley 4 de 1992, que están relacionados con los principios de: §56.1. Equidad que significa que la remuneración debe ser proporcional a la responsabilidad, formación y experiencia del servidor. §56.2.
Eficiencia, en tanto la escala salarial debe incentivar el desempeño y la mejora continua. §56.3. Mínimo vital y móvil o justicia remunerativa, que implica garantizar una retribución digna y suficiente. §57. Estos principios son vinculantes para el Gobierno Nacional al momento de expedir los decretos de incremento salarial, y su desconocimiento puede dar lugar a la nulidad de los actos administrativos por violación del ordenamiento superior. 2.5.
La teoría de la discrecionalidad administrativa §58. El Doctor Hugo Alberto Marín Hernández9, en su tesis de grado doctoral Cum Laude “Tratamiento de la discrecionalidad administrativa en la jurisprudencia constitucional y contenciosa administrativa en Colombia”, de la Universidad Carlos III de Madrid, con la dirección del Benemérito Doctor LUCIANO PAREJO ALFONSO, aborda los principales aspectos de la discrecionalidad administrativa, de los cuales se resalta: §59.
En la decisión discrecional no existe una regla de derecho aplicable al caso exactamente, sino que la Autoridad debe guiarse por la evaluación del caso concreto frente a los Principios del Derecho. §60. Para Robert Alexy los principios son normas y mandatos de optimización que ordenan que algo sea realizado en la mayor medida de lo posible.
Al entrar en conflicto los principios se impone un juicio de ponderación. En la discrecionalidad se conjugan tres elementos: el interés público, la falta de determinación precisa en la norma que regula la actuación administrativa y el margen de apreciación de dicho interés que de la indeterminación normativa se deriva. 9 MARIN HERNANDEZ, Hugo Alberto.
Discrecionalidad Administrativa. Universidad Externado de Colombia. 2007. Primera Edición Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-004-2024-00248-02 12 §61. En la discrecionalidad administrativa el Legislador da a la Administración un margen de libertad de decisión para integrar el interés público en el caso concreto, estableciendo criterios objetivos - a veces extrajurídicos- en que se basará la decisión mediante la cual se procura la máxima satisfacción posible del mencionado interés público. §62.
Dentro del Estado Social, la discrecionalidad es la libertad de elección entre alternativas igualmente justas, o, si se prefiere, entre indiferentes jurídicos, porque la decisión se fundamenta en criterios extrajurídicos no incluidos en la Ley y remitidos al juicio subjetivo de la Administración. §63. El control judicial de la facultad discrecional se ha hecho de diversas maneras: El control de los elementos reglados del acto discrecional;
La desviación del poder; El control de los hechos determinantes; y El control por los principios generales del derecho. §64. Estos principios generales del derecho que se han considerado para el control de los actos discrecionales son: Imparcialidad, objetividad y el “deber de Buena Administración”; Igualdad; Racionabilidad y Razonabilidad;
Proporcionalidad; e, Interdicción de la arbitrariedad. 2.6. La discrecionalidad administrativa en la fijación de las escalas salariales §65. Sobre el ejercicio de la discrecionalidad administrativa, en materia jurisprudencial se ha destacado que en un Estado Social de Derecho en modo alguno puede equivaler a arbitrariedad, si bien se diferencia de las facultades regladas, no por ello las facultades discrecionales pueden eximirse del cumplimiento y materialización de los principios y fines del Estado (artículo 2 CP), en general, y de la función administrativa (artículo 209 CP). §66.
Ello implica que el ejercicio de la facultad discrecional deberá atender a los principios de proporcionalidad o mensurabilidad y razonabilidad. La Corte Constitucional lo precisó, en sentencia C-318 de 1995, con ponencia del doctor Alejandro Martínez Caballero, al diferenciar discrecionalidad de arbitrariedad y someter aquella a límites materiales que impiden que se convierta en un poder indefinido o ilimitado. §67.
En sede contencioso-administrativa, el Consejo de Estado10 ha reiterado que el contenido discrecional debe adecuarse a los fines de la norma habilitante y ser proporcional a los hechos que lo causan (Art. 44 CPACA). Así, el control judicial 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 30 de noviembre de 2006.
Expediente 13074. Consejero Ponente: Dr. Alier E. Hernández Enríquez. Extracto jurisprudencial publicado en la revista de jurisprudencia y doctrina de Legis de Junio de 2007, páginas 920 a 958. En esta providencia la máxima corporación de lo contencioso administrativo limitó el control jurisdiccional, a la evaluación de la decisión adoptada conforme al fin que perseguía la norma habilitante, veamos: “Así las cosas, es a la luz de esta concepción de la discrecionalidad que se valorará el proceder del Ministro del Transporte al expedir las resoluciones 7358 de 26 de octubre de 1995, 452 del 29 de enero de 1996 y 611 del 6 de febrero de 1996.
Es decir, el Consejo de Estado analizará si el aludido ministro desplegó las actuaciones que era esperable adelantara, con el fin de hacer acopio de los suficientes elementos de juicio, tanto fácticos (técnicos, económicos, de conveniencia, oportunidad, etc.) como jurídicos, que le permitieran llegar a un criterio objetivo y razonable, con base en el cual adoptar la decisión de reajustar las tarifas y reubicar las casetas de recaudo de los peajes sobre los que versan los actos administrativos demandados, completando, de esta manera y para el caso concreto, los supuestos de hecho –deliberadamente- inacabados o incompletos de los artículos 21 de la Ley 105 de 1993 y numeral 8º del artículo 11 del Decreto 2171 de 1992, que le conferían las correspondientes facultades, configurándolas de manera discrecional”.
Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-004-2024-00248-02 13 verifica si existe un criterio objetivo y razonable que justifique la opción elegida entre varias alternativas lícitas. §68. Por lo tanto, el ejercicio de la facultad discrecional por parte del Gobierno Nacional en la fijación de incrementos salariales debe cumplir criterios objetivos, razonables y proporcionales, y estar orientado a la materialización de los fines constitucionales de la función administrativa (art. 209 CP). §69.
Para ello deberá atender principalmente a dos fines constitucionales. Por un lado, a los principios de que trata el artículo 53 de la Constitución Política sobre remuneración mínima, vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo. Y, por otro lado, el principio de sostenibilidad financiera o viabilidad fiscal, que se traduce en el equilibrio presupuestal. §70.
La Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto 2404 de 201911 ilustró el margen de configuración que concede la Ley 4 de 1992 al Gobierno para determinar el régimen salarial, del cual se resalta: (i) Los decretos de régimen salarial, que desarrollan las leyes marco, no se encuentran sometidos al mismo régimen de los decretos reglamentarios;
(ii) El régimen salarial de los empleados públicos debe ser fijado con arreglo a los lineamientos establecidos en la Ley 4 de 1992; (iii) Estos decretos deben garantizar el principio de la igualdad; (iv) Pero la igualdad no implica un mandato mecánico e irreflexivo de paridad; (v) El principio de la igualdad no impone un mandato absoluto de uniformidad y simetría12;
(vi) el principio de la igualdad exige que el otorgamiento de tratos similares únicamente se produzca entre personas y situaciones que se encuentran en situaciones análogas; (vii) La instauración de tratos diferenciados, siempre que sea el resultado de la existencia de circunstancias desiguales, no implica necesariamente una violación del aludido canon constitucional. §71.
La Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto 2475 de 202213 refuerza que la discrecionalidad del Gobierno nacional en materia salarial está sujeta a los criterios y objetivos de la Ley 4ª de 1992, entre los que destacan la racionalidad fiscal, la proporcionalidad entre niveles y la equivalencia con cargos similares del orden nacional.
Así mismo, este concepto recuerda refiriéndose a las entidades territoriales y órganos sectoriales que no pueden ejercer discrecionalidad para crear factores salariales ni alterar los límites máximos fijados por el Ejecutivo, debiendo actuar siempre dentro del marco normativo nacional. §72. Como corolario estos objetivos deben armonizarse al momento de decidir sobre aumento salarial bajo los límites relativos a que dichos reajustes anuales no podrán ser inferiores al índice de precios al consumidor del año anterior, sin que sea tampoco una regla inamovible ni absoluta para el caso de empleos públicos. 11 CONSEJO DE ESTADO- SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL- Consejero Ponente: Oscar Darío Amaya Navas- Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil diecinueve (2019)- Radicación interna: 2404- Número Único: 11001-03-06-000-2018-00232-00 12 Entre otras, Corte Constitucional, Sentencias C-384 de 1997, T-540 de 2000, T-881 de 2000, C952 de 2000, T-1486 de 2000, C-559 de 2001, C-1114 de 2001, C-1262 de 2001, C-1287 de 2001, C-292 de 2002, T-400 de 2002, T-500 de 2002, T-530 de 2002, T-677 de 2002, C-981 de 2002, C1033de 2002 y T-1122 de 2002. 13 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Óscar Darío Amaya Navas. Concepto 2475 de 25 de mayo de 2022. Número Único: 11001-03-06-000-2022-00036-00. Referencia: Límites máximos salariales de los empleados públicos de las entidades del nivel territorial. Negociación colectiva entre el Gobierno nacional y las organizaciones sindicales de empleados públicos.
Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-004-2024-00248-02 14 §73. Precisamente, la Corte Constitucional en sentencia C-815 de 199914 sostuvo que, si el Gobierno debe acudir a su potestad subsidiaria para fijar el salario mínimo, el reajuste no puede ser inferior al IPC del año que expira, por ser el instrumento que asegura el carácter mínimo, vital y móvil del salario. §74.
Ahora bien, en cuanto a empleos públicos no existe una regla jurisprudencial rígida de que el incremento no pueda ser menor al IPC en material salarial para todas las escalas, empero, en sentencia C-1433 de 2000 sostuvo que más que incremento, lo que en realidad debe cumplirse es la actualización de los salarios de los servidores públicos para que no pierdan su capacidad adquisitiva, y por lo tanto, sostuvo que tienen derecho a que su salario sea reajustado anualmente, al menos en proporción al Índice de Precios al Consumidor (IPC) del año anterior, ponderando factores socioeconómicos como garantía del principio constitucional de salario mínimo, vital y móvil15. §75.
Luego, en C-1064 de 2001, la Corte reiteró esa ponderación dentro de las decisiones presupuestales, descartando que el debate se redujera al IPC como único parámetro. Esto significa que el IPC no se impone como un mínimo obligatorio en esta sentencia, sino que se considera uno de los factores relevantes para evaluar la razonabilidad del reajuste salarial.
La Corte no exige que el incremento sea igual o superior al IPC, pero sí que se justifique constitucionalmente cualquier decisión que afecte el poder adquisitivo de los servidores públicos. §76. Igualmente, el Consejo de Estado ha acudido al IPC como criterio de actualización o equidad en materias donde la pérdida del poder adquisitivo exige indexación como en los casos de asignaciones de retiro y reajustes pensionales. §77.
En suma, el piso IPC es una regla constitucional específica de salario mínimo, y para los servidores públicos rige un juicio de razonabilidad bajo la Ley 4ª de 1992, que exige motivación suficiente, ponderación de variables como la inflación (IPC), la sostenibilidad fiscal, y el mercado, así como el respeto del mínimo vital. §78. Tratándose de los docentes oficiales escalafonados bajo el Decreto 1278 de 2002, el Gobierno Nacional debe observar los principios de equidad, eficiencia y justicia remunerativa previstos en los artículos 2 y 3 de la Ley 4 de 1992 y servir a los fines constitucionales ya anotados: salario mínimo, vital y móvil y viabilidad y sostenibilidad fiscal. 2.7.
Principio de igualdad: “A trabajo igual, salario igual” §79. El principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, constituye uno de los pilares del Estado Social de Derecho, es considerado según la Corte Interamericana de Derechos humanos como un principio perteneciente al ius cogens (derecho vinculante) internacional, y se proyecta de 14 Corte Constitucional.
MP. José Gregorio Hernández Galindo. Sentencia C-815 de 20 de octubre de 1999. Referencia: Expediente D-2368. Demanda de inconstitucionalidad (parcial) contra el artículo 8 de la Ley 278 de 1996. 15 “Estima la Corte que el ajuste del salario, desde la perspectiva señalada, no corresponde propiamente a su incremento, pues, para que exista un incremento en la remuneración, verdadero y efectivo, se requiere que ésta se revise y modifique, aumentándola, luego del ajuste por inflación, teniendo en cuenta los factores reales de carácter socioeconómico que inciden en su determinación y, especialmente, la necesidad de asegurar el mínimo vital y la equivalencia con lo que corresponde al valor del trabajo.” Corte Constitucional.
MP. Antonio Barrera Carbonell. Sentencia C-1433 de 23 de octubre de 2000. Referencia: expedientes D-2780 y D-2804. Demandas acumuladas de inconstitucionalidad contra la Ley 547 de 1999. Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-004-2024-00248-02 15 manera especial en el ámbito de las relaciones laborales y, en particular, en la determinación de las condiciones salariales de los servidores públicos. §80.
La igualdad, en su triple dimensión de valor, principio y derecho fundamental, exige que las autoridades otorguen un trato igual a quienes se encuentran en situaciones equivalentes y, a su vez, impone la obligación de tratar de manera diferenciada a quienes se hallan en circunstancias distintas, siempre que tal diferenciación esté justificada en criterios objetivos, razonables y proporcionales. §81.
En el ámbito laboral, la igualdad se traduce en la prohibición de discriminaciones arbitrarias y en la exigencia de que toda diferencia de trato en materia salarial o prestacional esté sustentada en razones jurídicas y objetivas, conforme lo ha reiterado la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia C- 078 de 201216 referido a la evaluación de competencias de los docentes regidos por el Decreto Ley 1278 de 2002. §82.
El Convenio 111 de la OIT17, ratificado por Colombia, refuerza la prohibición de toda forma de discriminación en el empleo, exigiendo que las diferencias salariales respondan a factores verificables y transparentes, como la formación académica, la experiencia, la responsabilidad del cargo o la complejidad de las funciones. §83. El análisis del principio de igualdad en materia salarial implica, en primer lugar, identificar el término o parámetro de comparación (tertium comparationis) y verificar si los sujetos o situaciones comparadas son efectivamente equiparables en cuanto a sus condiciones fácticas y jurídica.18 Solo en presencia de situaciones equivalentes puede predicarse la exigencia de trato igualitario; en caso contrario, la diferenciación será legítima si obedece a criterios objetivos y razonables. §84.
La Corte Constitucional sostuvo sobre el principio a trabajo igual, salario igual: “(…) El principio a trabajo igual, salario igual, responde entonces a un criterio relacional, propio del juicio de igualdad. Por ende, para acreditar su vulneración debe estarse ante dos sujetos que al desempeñar las mismas funciones y estar sometidos al mismo régimen jurídico de exigencias de cualificación para el empleo, son comparables y, no obstante a ello, reciben una remuneración diferente.
Se insiste entonces en que la discriminación salarial injustificada debe basarse en la inexistencia de un parámetro objetivo, discernible y razonable, que justifique la diferenciación.”19 §85. En el régimen especial docente, la estructura del escalafón nacional regulado por el Decreto 1278 de 2002, establece una jerarquía de grados y niveles salariales que responde a la formación, experiencia, desempeño y competencias de los educadores.
Esta diferenciación estructural en la base salarial no es objeto de controversia en el presente proceso, pues la parte actora reconoce la legitimidad de que existan salarios distintos según la posición en el escalafón, en consonancia con el principio de mérito y la progresividad profesional. 16 Corte Constitucional. MP. Mauricio González Cuervo.
Sentencia C-078 de 2012. Referencia: expediente D-8584. Demanda de inconstitucionalidad: contra el artículo 36, numeral 2 (parcial) del Decreto Ley 1278 de 2002, “Por el cual se expide el Estatuto de profesionalización Docente”. 17 Organización Internacional del Trabajo – OIT. Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), núm. 111.
Ginebra: Conferencia Internacional del Trabajo, 42ª reunión, 1958. Disponible en: https://www.ilo.org/es/media/325616/download 18 Corte Constitucional. Sentencia C-400 del 2 de junio de 1999, exp. D-2268, M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa. 19 Corte Constitucional. Sentencia T-833 de 2012. Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-004-2024-00248-02 16 §86.
Sin embargo, el debate se centra en si la aplicación de incrementos porcentuales diferenciados en los años 2008 y 2009, que presuntamente habrían generado una brecha estructural en la base salarial del grado 2 nivel salarial B del escalafón, perpetuando una desigualdad que se arrastra hasta la actualidad. §87. La parte apelante sostiene que, si bien es legítimo que existan bases salariales diferenciadas según el mérito, la aplicación de aumentos porcentuales desiguales sobre esas bases —otorgando un porcentaje de incremento menor al nivel 2B frente al nivel 2A— sin justificación técnica ni motivación suficiente, vulnera el principio de igualdad y el mandato de progresividad de los derechos laborales, al consolidar una situación de desventaja acumulativa para la docente afectada. §88.
La jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado ha sido enfática en que toda diferenciación salarial debe estar debidamente motivada y sustentada en criterios objetivos. El principio de igualdad exige que, ante situaciones equivalentes, el trato sea igual, y que las diferencias solo sean admisibles si responden a razones legítimas, transparentes y proporcionadas, debiendo la administración demostrar los factores objetivos que justifiquen el trato disímil. §89.
Este marco será el que guíe el análisis del caso concreto y la valoración de los cargos formulados en el recurso de apelación interpuesto por la señora Máxima Valencia Moreno, en particular en lo relativo a la motivación de los incrementos diferenciados de las anualidades 2008 y 2009 y la supuesta afectación del principio de igualdad en el régimen salarial docente del Decreto Ley 1278 de 2002. 2.8.
Caso concreto §90. A partir de los hechos probados y del marco normativo y jurisprudencial previamente expuesto, corresponde a la Sala determinar si, en el presente caso, los incrementos salariales diferenciados aplicados en los años 2008 y 2009 a los docentes escalafonados en el grado 2 nivel B (2B) del régimen especial del Decreto Ley 1278 de 2002, frente a los aplicados al grado 2 nivel A (2A), y que tuvieron influencia en los incrementos salariales posteriores, vulneraron el principio constitucional de igualdad y los límites legales de la discrecionalidad administrativa. §91.
En consecuencia, se establecerá si procede la inaplicación por inconstitucionalidad del Decreto 284 de 2024 y de los anteriores que lo preceden (Decretos 887 de 2023, 449 de 2022, 965 de 2021 y 319 de 2020), así como la nulidad de los actos administrativos demandados y el restablecimiento del derecho reclamado. §92. Está acreditado en el expediente que la parte demandante, Máxima Valencia Moreno, se encuentra vinculada como docente oficial bajo el régimen de profesionalización del Decreto Ley 1278 de 2002 y ostenta el grado 2 nivel salarial B del escalafón docente. §93.
Ahora bien, la Sala advierte que el debate planteado por la parte recurrente descansa en una comparación entre niveles distintos del escalafón docente (2B frente a 2A), hipótesis que no habilita el juicio de igualdad material exigido por el artículo 13 de la Constitución, por cuanto el parámetro de comparación no es válido al tratarse de situaciones de mérito y formación disímiles. §94.
Justamente, cada grado y nivel del escalafón docente responde a requisitos diferenciados de formación académica, ingreso, tiempo de servicio y superación de Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-004-2024-00248-02 17 evaluaciones por competencias, conforme a lo establecido en los artículos 20 y 21 del Decreto Ley 1278 de 2002.
De este modo, la equiparación salarial plena solo resulta predicable entre pares que se encuentren en el mismo grado y nivel, mas no entre niveles diversos donde la remuneración varía en función del cumplimiento de mayores exigencias de cualificación y experiencia. §95. Como se explicaba en acápites anteriores, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el principio “a trabajo igual, salario igual” opera únicamente entre sujetos comparables con iguales funciones y exigencias de cualificación técnica o profesional.
En tal sentido, la diversidad escalafonaria en el régimen docente atiende a un objetivo superior de profesionalización y, por tanto, están justificados constitucionalmente los tratamientos remunerativos diferenciados en el marco del Decreto 1278 de 2002, siempre que estos respondan a criterios objetivos de mérito y desempeño. §96. Así mismo, debe hacerse hincapié en que conforme la Ley 4ª de 1992, el gobierno nacional tiene la competencia de realizar ajustes salariales diferenciados conforme al grado y nivel acreditado en el escalafón docente, constituyendo una facultad discrecional pero no arbitraria. §97.
En este caso, Más allá de lo argumentado en la demanda, no se aportan medios de prueba adicionales que permitan inferir que los decretos anuales salariales docentes cuya inaplicación por inconstitucionalidad se solicita, realmente sean incompatibles con la Constitución. En especial, no se vislumbra una contradicción con el artículo 53, ni tampoco con la Ley 4 de 1992 y los criterios en ella definidos, pues el Ejecutivo actuó dentro de su margen de configuración para la carrera docente. §98.
La parte recurrente aduce que las entidades demandadas son las que debían aportar los medios de prueba que sustentaran técnicamente la expedición de los decretos cuestionados; sin embargo, quien tiene en realidad la carga de probar la incompatibilidad constitucional y legal es la parte demandante, Máxima Valencia Moreno. §99. En este horizonte, que el Ejecutivo aplique porcentajes de incremento diferenciados por grados y niveles —como ocurrió entre el nivel 2A y el 2B— no implica, por sí solo, un desconocimiento del derecho a la igualdad, siempre que ese diseño responda a fines constitucionales relevantes como lo son la profesionalización y dignificación de la carrera docente, así como las restricciones fiscales propias del sector. §100.
En este caso, en la tabla esbozada en el capítulo de hechos probados de los años 2007 a 2010, se desprende que el año 2008 pasó de un esquema inicialmente uniforme de incremento o ajuste anual salarial (Decreto 624 de 29 de febrero de 2008) a un esquema diferenciado (Decreto 714 de 6 de marzo de 2008, complementado por el Decreto 1407 de 2008).
Asimismo, en 2009 (Decreto 702 de 6 de marzo de 2009, modificado por el Decreto 1238 de 13 de abril de 2009) se mantuvo la diferenciación, afectando la base salarial de la docente escalafonada en el nivel 2B frente al 2A. §104. Ello se refleja con claridad en el cuadro; así, para el nivel 2B, el incremento de 2008 fue del 5,69% y el de 2009 fue del 7,67%.
Por su parte, para el nivel 2A, el incremento de 2008 fue del 14,11% y el de 2009 fue del 15,61%. Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-004-2024-00248-02 18 §101. Esta trayectoria revela una política de calibración y recomposición relativa entre los distintos niveles del escalafón docente, la cual, según las entidades demandadas, buscó retribuir el esfuerzo de los educadores y adaptar sus ingresos a la realidad de los procesos de ascenso y reubicación derivados de la evaluación de competencias.
Lo anterior pretende desvirtuar la tesis de una brecha estructural acumulativa generada por un trato discriminatorio, argumentando que las variaciones respondieron a la dinámica propia del sistema de profesionalización del Decreto Ley 1278 de 2002. §102. A su vez, para el año 2010 se observa la fijación de incrementos homogéneos del 2% para todos los escalafones (Decreto 1367 de 2010), lo que confirma la contingencia y modulación anual de la política salarial.
Esta alternancia en los esquemas de aumento es propia del margen de configuración que la Ley 4 de 1992 confiere al Ejecutivo para ajustar las remuneraciones de los servidores públicos según los objetivos de cada anualidad. §103. Este razonamiento es concordante con la publicación del Ministerio de Educación del 29 de julio de 201020 donde anuncia que los incrementos realizados desde 2008 a 2010 fueron con “… el propósito de acercar los salarios a los de enganche de los egresados de ciencias sociales, observados en la última medición del Observatorio del Mercado Laboral, cuyos resultados fueron presentados al país por el Ministerio de Educación Nacional en días pasados…”: Definido nuevo aumento salarial para docentes del nuevo estatuto de profesionalización docente Bogotá, 29 de julio de 2010.
MEN. - El Gobierno Nacional definió un nuevo incremento salarial -adicional al 2% ya decretado para los empleados públicos-, para los docentes regidos por el nuevo estatuto de profesionalización docente (1278 de 2002) con el propósito de acercar los salarios a los de enganche de los egresados de ciencias sociales, observados en la última medición del Observatorio del Mercado Laboral, cuyos resultados fueron presentados al país por el Ministerio de Educación Nacional en días pasados.
Este segundo incremento salarial se aplica en cumplimiento de la meta propuesta a partir de la identificación de la diferencia existente a 2007 entre las remuneraciones de enganche de los profesionales de las ciencias sociales y humanas y los docentes y directivos docentes regidos por el Estatuto de Profesionalización Docente. Con los nuevos aumentos, el incremento total respecto a 2009, es de 4.5% para normalistas superiores, tecnólogos en educación, profesionales licenciados y de otras disciplinas, con o sin especialización, con lo cual se supera el salario de enganche del mercado laboral en 8.3% para normalistas y tecnólogos y 7.3% para profesionales licenciados y de otras disciplinas.
Para maestrías y doctorados el aumento es de 8% real para un total del 10%, con relación a las asignaciones vigentes a 31 de diciembre de 2009. Se continúa así con el propósito de acercar estas remuneraciones a las del mercado laboral. Los incrementos definidos rigen a partir del primero de enero de la presente vigencia. §104. Tampoco se demostró en el proceso que los reajustes controvertidos hubiesen desconocido los mínimos constitucionales. 20 https://mineducacion.gov.co/1621/article-241288.html Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-004-2024-00248-02 19 §105.
Consta en el análisis de los incrementos que el Gobierno Nacional, al fijar las asignaciones para el nivel 2B, garantizó que los ajustes permitieran mantener el poder adquisitivo frente al comportamiento del IPC, pues los incrementos para dicho grado fueron iguales o superiores a la inflación causada: en la anualidad 2008 el aumento fue del 5,69% (igual al IPC 2007 del 5,69%), en 2009 del 7,67% (igual al IPC 2008 del 7,67%), en 2010 del 2,00% (igual al IPC 2009 del 2,00%) y en 2011 del 5,70% (superando el IPC 2010 del 3,17%).
En consecuencia, la parte demandante, la señora Máxima Valencia Moreno, no acreditó que en los años objeto de controversia se hubiera comprometido el estándar de remuneración mínima, vital y móvil. §106. Este dato, junto con la ausencia de prueba de afectación real y actual del poder adquisitivo del salario de la actora por debajo de los umbrales constitucionales, robustece la conclusión de que las decisiones gubernamentales se mantuvieron dentro de los límites de razonabilidad que impone el ordenamiento jurídico. §107.
En lo que atañe a los actos particulares cuestionados, obra el oficio del 22 de abril de 2024 (y su respuesta del 30 de abril) de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas mediante el cual se indicó la falta de competencia y autonomía de la entidad territorial para realizar ajustes salariales, al ser una potestad del Gobierno Nacional, y el acto administrativo oficio 2024-EE-135359 del 06 de mayo de 2024 del Ministerio de Educación Nacional, que negó la reclamación administrativa al considerar que los incrementos de 2008 y 2009 valoraron la formación académica y el avance profesional. §108.
La presunción de legalidad de estos actos no fue desvirtuada; de hecho, respecto al trámite ante el Departamento de Caldas, el control jurisdiccional se centró en la decisión ministerial y en la legalidad de los decretos salariales nacionales, determinándose que el trato diferenciado para los años 2008 y 2009 no fue arbitrario sino ajustado a los criterios de formación, experiencia y mérito del escalafón docente bajo el régimen del Decreto Ley 1278 de 2002. §109.
En cuanto al cargo de que la sentencia de primera instancia no hizo un análisis integral del principio de igualdad, la Sala analiza que, de conformidad con el Decreto Ley 1278 de 2002, los grados y niveles del escalafón docente responden a requisitos diferenciados de formación, ingreso, evaluación por competencias y progresión. De manera que el juicio de igualdad solo es predicable entre pares del mismo grado y nivel, no entre grados distintos.
La primera instancia, entonces, acertó al descartar la comparabilidad y al concluir que, desde esa perspectiva, no se configuró trato discriminatorio. §110. Sobre la falta de motivación técnica de los decretos anuales de incremento salarial, en este caso no se advierte arbitrariedad, sino una calibración anual dentro del margen de configuración legislativamente habilitado, como expresión legítima de la política de profesionalización del magisterio. §111.
Frente a la aparente desigualdad en los incrementos salariales, como precisó la Sala de Consulta y Servicio Civil en Concepto 2404 de 201921 el principio de igualdad no implica un mandato mecánico e irreflexivo de paridad, o un mandato absoluto de uniformidad y simetría, pues la instauración de tratos diferenciados, 21 CONSEJO DE ESTADO- SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL- Consejero Ponente: Oscar Darío Amaya Navas- Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil diecinueve (2019)- Radicación interna: 2404- Número Único: 11001-03-06-000-2018-00232-00 Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-004-2024-00248-02 20 siempre que sea el resultado de la existencia de circunstancias desiguales, no implica necesariamente una violación del aludido canon constitucional. §112.
Sin embargo, en la tabla referenciada en los hechos probados para los años 2008 y 2009, se advierte que los incrementos para los niveles 2A y 2B se enmarcaron en una política de recomposición relativa entre grados y niveles conforme a las prioridades anuales del Gobierno Nacional. §113. Dicha alternancia en las estrategias de ajuste desvirtúa la idea de una política de favorecimiento constante hacia un único subgrupo y evidencia, en cambio, el ejercicio del margen de configuración conferido por la Ley 4 de 1992 §114..
Además, el juicio de igualdad no procede entre niveles con requisitos de formación, mérito y experiencia disímiles (2B frente a 2A), de modo que el alegato de una “brecha estructural” carece del parámetro de comparación exigible para predicar un trato discriminatorio en el marco del régimen docente del Decreto Ley 1278 de 2002. §115.
Sobre la inaplicación por inconstitucional de los decretos nacionales demandados, se requeriría una contradicción palmaria con normas superiores. En el caso concreto no se demostró ni se cumplió con la carga de la prueba. Por el contrario, se acredita que los reajustes fueron superiores al IPC en las anualidades controvertidas, parámetro que la Corte ha tenido como referente para salvaguardar el carácter mínimo, vital y móvil del salario. §116.
En conclusión: (i) La no comparabilidad entre los niveles 2A y 2B en términos del juicio de igualdad, al tratarse de niveles con requisitos de formación, mérito y experiencia disímiles bajo el régimen del Decreto Ley 1278 de 2002; (ii) La competencia legal del Ejecutivo para diferenciar incrementos por grado/nivel conforme a fines constitucionales legítimos, tales como la profesionalización y dignificación del magisterio, y a la sostenibilidad fiscal del sector educativo;
(iii) La evidencia de una calibración anual de la política en 2008-2009 con énfasis alternados que, según el análisis judicial, no configuran una brecha acumulativa injustificada sino el ejercicio del margen de configuración del Gobierno Nacional para ajustar las escalas salariales; (iv) La falta de demostración de arbitrariedad en la expedición de los decretos cuestionados, al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad de los mismos ni demostrado un trato discriminatorio entre pares; y, (v) La inexistencia de prueba de reajustes por debajo del IPC o de afectación del estándar de remuneración mínima, vital y móvil de la señora Morelia Uchima Zamora, toda vez que los incrementos para el grado 2B en las anualidades 2008 (5,69%) y 2009 (7,67%) fueron iguales a la inflación causada en los años inmediatamente anteriores, la Sala concluye que no se configura vulneración del principio de igualdad ni exceso en los límites legales de la discrecionalidad administrativa. §117.
En consecuencia, no hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo particular ni a inaplicar los decretos salariales invocados; y se mantendrá la decisión de primera instancia de negar las pretensiones. Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-004-2024-00248-02 21 2.9. Condena en costas §118. De conformidad con el artículo 188 del CPACA adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 y el artículo 365 del CGP, teniendo en cuenta el criterio objetivo valorativo de la Sección Segunda del Consejo de Estado22, no se impondrá condena en costas ni agencias en derecho, porque no se demostró su causación ni se advierte absoluta carencia de fundamentación jurídica del recurso, ni las partes intervinieron en esta instancia. §119.
La presente sentencia se profiere fuera del turno ordinario de procesos a despacho para sentencia por permitirlo el artículo 18 de la Ley 446 de 1998. §120. Por lo discurrido, la Sala de Decisión del Honorable Tribunal Administrativo de Caldas, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Sentencia Primero: Confirmar la sentencia dictada el 28 de noviembre de 2025 proferida por la Señoría del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho interpuesto por Morelia Uchima Zamora en contra de la Nación- Ministerio de Educación- Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio- Municipio de Manizales.
Segundo: Sin costas. Tercero: Ejecutoriada esta sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones del caso en el Sistema Justicia SAMAI Notifíquese y Cúmplase Los Magistrados, PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior. 22 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de unificación del 7 de diciembre de 2016, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado N° 25000234200020130467601 (2686-2014). Reiterada por la Sección Segunda el 22 de marzo de 2018.
Consejero Ponente: William Hernández Gómez, radicado Nº 08001233300020140056501.“(…) el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre la condena en costas, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente deben aparecer causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP, descartándose así una apreciación solamente objetiva sobre el particular, que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas, pues se exige una valoración de la conducta”.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda-Subsección A. Consejero Ponente: Luis Eduardo Mesa Nieves. Sentencia de 12 de junio de 2025. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00462-01 (6027-2023). Demandante: Jhon Fredier Taborda Cardona. Demandado: Municipio de Supía – Caldas. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda-Subsección A. Consejero Ponente: Luis Eduardo Mesa Nieves. Sentencia de 5 de junio de 2025. Radicado: 17001-23-33-000-2016-00958-01 (5039-2022). Demandante: Liliana Ixtchel Montoya Monsalve. Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA.