23001-33-33-005-2023-00381-01 · Administrative Court of Córdoba

SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, diecinueve (19) de diciembre del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300520230038101 Demandante: Eilen Yamith Lozano Madrid Demandado: Nación – Mineducación-FOMAG y Departamento de Córdoba Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de cesantías La Sala decide sobre el recurso de apelación interpuesto por las partes demandadas contra la sentencia expedida el día 29 de agosto de 2024, emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES a) Fundamentos fácticos La parte actora, indica que labora como docente en los servicios educativos estatales en el Departamento de Córdoba, por lo que, presentó solicitud el día 6 de noviembre de 2020 ante F.N.P.S.M. tendiente a que se le reconociera y pagaran las cesantías, la cual fue reconocida por la Secretaría de Educación de Córdoba mediante la Resolución No. 3302 del 21 de diciembre de 2020, y pagada por la entidad correspondiente el día 6 de mayo de 2021, esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.

Se señala que el día 26 de marzo de 2021, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria ante la entidad demandada, de la cual no obtuvo respuesta, configurándose el silencio administrativo negativo. b) Pretensiones Solicita que se declare la nulidad del acto ficto negativo generado por la ausencia de respuesta a la petición de cesantías radicada ante el F.N.P.S.M. el 26 de marzo de 2021, mediante el cual se entiende negada la sanción moratoria por pago tardío de sus cesantías establecidos en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) y al Departamento de Córdoba, a que le reconozca y pague a la parte demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.

Asimismo, solicitó que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. c) Contestaciones de la demanda. Radicado: 23001333300520230038101 2 i). Departamento de Córdoba.

El Departamento de Córdoba se pronunció sobre los hechos de la demanda, se opuso a todas las pretensiones de la demanda, por cuanto, en el evento de que al demandante le asista tal derecho, no es responsabilidad del Departamento de Córdoba el reconocimiento y pago el derecho a la sanción moratoria del demandante, sino del Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, debido a que el docente se encuentra afiliado a dicho fondo.

Propuso como excepciones de fondo las de; “falta de legitimación en la causa por pasiva”, fundada en que no le asiste responsabilidad en lo que se pretende, sino que le corresponde asumirla es al F.N.P.S.M.; “inexistencia del derecho reclamado”, en tanto no se configuró la mora solicitada al haber tramitado las cesantías dentro de los términos de ley. iI).

La Nación-Mineducación-F.N.P.S.M. En la contestación de la demanda se opuso a las pretensiones de la demanda. Agregó que la mora fue generada por el ente territorial al emitir el acto después de vencido el término legal. Que en todo caso en el evento de existir mora debe preverse que no deben ser cubiertos con recursos del fondo, sino con títulos de tesorería. Propuso como excepciones de fondo la de;

“falta de legitimación en la causa por pasiva”, fundada en que de conformidad con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 quien debe responder es la entidad territorial, y no el fondo; “prescripción” fundado en que la reclamación de los derechos se hizo por fuera de los términos del artículo 488 del C.S.T, artículo 151 del C.P.L, artículo 41 del decreto 3135 de 1968.

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, emitió sentencia de fecha 29 de agosto de 2024, accediendo a las pretensiones de la demanda. La anterior decisión se fundó en que se encontraba acreditado que la señora Eilen Yamith Lozano Madrid, había presentado la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales el 6 de noviembre de 2020 ante la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba, y que ésta tenía un plazo máximo de 15 días hábiles para resolver la petición, los cuales vencían el 30 de noviembre de 2020.

Sin embargo, la entidad expidió la Resolución No. 003302 el 21 de diciembre de 2020, excediendo el término legal en catorce días, lo que configuró un incumplimiento en el reconocimiento oportuno de la prestación. Encontró acreditado que el F.N.P.S.M. recibió la resolución de las cesantías el 14 de enero de 2021. No obstante, el pago de las cesantías parciales se efectuó hasta el 30 de abril de 2021, lo que significó que el mencionado fondo tardó 73 días hábiles en realizar el desembolso, superando ampliamente el plazo de 45 días previsto en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.

Concluyó que se había incurrido en mora entre el 20 de febrero de 2021 (fecha en que venció el plazo legal para el pago de las cesantías) y el 29 de abril de 2021 (día anterior al desembolso realizado por el fondo), lo que corresponde a 69 días de mora. De este total, 27 días fueron atribuidos al incumplimiento de la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba, por haber excedido el término para expedir y remitir al fondo el acto de reconocimiento, conforme al parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.

Los 42 días restantes correspondieron al retraso del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que no efectuó el pago dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto de reconocimiento de las cesantías. Radicado: 23001333300520230038101 3 En consecuencia, el Juez de instancia declaró la nulidad del acto ficto derivado del silencio administrativo negativo y, a título de restablecimiento del derecho, condenó al Departamento de Córdoba y a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio al pago de la sanción moratoria equivalente a un día de salario por cada día de retardo, es decir, 69 días, calculados con base en la asignación básica vigente al momento de la mora (febrero de 2021).

Además, ordenó que las sumas reconocidas fueran ajustadas conforme al índice de precios al consumidor desde el 30 de abril de 2021 hasta la ejecutoria de la sentencia, y que en adelante se aplicaran los intereses previstos en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. Finalmente, el juzgado declaró no probadas las excepciones de «falta de legitimación en la causa por pasiva», «inexistencia del derecho reclamado», «caducidad» y «prescripción» propuestas por las entidades demandadas.

III. RECURSO DE APELACIÓN La Nación-Mineducación-F.N.P.S.M. interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia indicando que el Juez incurrió en un error al condenar al Ministerio de Educación – FOMAG al pago de la sanción moratoria por el retardo en el reconocimiento de cesantías. Ello en razón a que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y el Decreto 942 de 2022 establecen expresamente que, a partir del 1 de enero de 2020, dicha responsabilidad corresponde a la entidad territorial certificada, que en este caso era la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba por haber demorado el trámite en expedir oportunamente el acto administrativo de reconocimiento, o incluso, podría ser responsabilidad de la Fiduprevisora S.A. quienes deben responder con su propio patrimonio, dado que los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo pueden destinarse al pago de prestaciones sociales y no a indemnizaciones económicas, lo que también trae como consecuencia que el fondo carezca de legitimación en la causa por pasiva y debe ser absuelto, siendo el ente territorial quien debe asumir la eventual condena.

El apoderado del Departamento de Córdoba apeló la mencionada sentencia, sobre tres aspectos. En el primer cargo, indica que está en desacuerdo con el conteo de los días de mora realizado por el Juez de instancia, pues considera que no se tuvo en cuenta la suspensión de términos administrativos decretada por el Departamento de Córdoba a raíz de la pandemia de COVID-19.

Así, conforme al Decreto Departamental 000214 de 2020, los términos estuvieron suspendidos hasta el 22 de febrero de 2022, lo que altera sustancialmente el cálculo de la mora realizada por el Juez de instancia, pues, al notificarse al pagador el 19 de abril de 2021, el Departamento no debía responder por la mora que se indica en la sentencia. En el segundo cargo, indica que se opone a la orden de indexar las sumas reconocidas con base en el índice de precios al consumidor.

Ello en tanto la sanción moratoria no constituye un derecho laboral ni una acreencia derivada de la relación de trabajo, sino una penalidad económica que busca incentivar el pago oportuno de las cesantías. Por ello, la indexación implica un doble castigo, pues la sanción ya cumple la función de sancionar la mora y no tiene como finalidad mantener el poder adquisitivo del dinero.

Finalmente, el tercer cargo indica que el reconocimiento de intereses sobre las condenas, tal como lo dispuso la sentencia con fundamento en los artículos 192 y 195 del CPACA configura un triple castigo, ya que se suman la sanción moratoria, la indexación y los intereses, lo cual resulta arbitrario y contrario a la ley. Por lo anterior, solicita que sea modificada la decisión para que se establezca un cálculo correcto de los días de mora y se elimine cualquier orden relacionada con la indexación y el reconocimiento Radicado: 23001333300520230038101 4 de intereses, por ser improcedentes y desproporcionados frente a la naturaleza de la sanción moratoria.

IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de fecha 29 de mayo de 2025, el Despacho 01 admitió el recurso de apelación interpuesto por las partes demandadas, contra la sentencia de primera instancia, expedida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería. No hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CUESTIÓN PREVÍA Previo a resolver lo solicitado, se hace necesario pronunciarse respecto al impedimento manifestado por la magistrada Luz Elena Petro Espitia, por encontrarse incursa en la causal de impedimento contemplada en el numeral 2 del artículo 141 del CGP, en razón a que en su condición de Juez Quinta Administrativa de Montería conoció del trámite del proceso admitiendo la demanda y resolvió excepciones.

El artículo 141-2 del CGP establece como causal de recusación “haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente”. Respecto del tema el Consejo de Estado ha establecido que dicha expresión hace referencia a aquella persona que siendo funcionario judicial se ha pronunciado sobre el asunto en estudio a través de providencias en donde se decida sobre el fondo del conflicto o sobre temas accidentales pero relevantes en el proceso.

En el caso concreto, se advierte que en efecto la aludida Magistrada, en su condición de Juez Quinta Administrativa del Circuito de Montería admitió la demanda y resolvió excepciones. Así las cosas, se concluye que el impedimento presentado se encuentra configurado por haber conocido del proceso en instancia anterior y haber proferido decisión trascendental dentro del mismo.

Conforme lo expuesto, se procederá por los demás miembros integrantes de la Sala a aceptar el impedimento manifestado por la magistrada Luz Elena Petro Espitia, para conocer del asunto, y existiendo quórum suficiente para decidir, no será necesario sortear conjuez. VI. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. a) Problema jurídico Analizados los antecedentes del caso y examinado los recursos interpuestos por las entidades demandadas el problema jurídico a resolver es si la responsabilidad de la sanción moratoria declarada le corresponde solo a una de las demandadas como ambas indican, o a las dos como lo indica el fallo de primera instancia, y si se deben mantener los mismos días de mora.

De resultar condenada la Nación-Mineducación-F.N.P.S.M. si debe responder con sus recursos o con títulos de Tesorería. Así mismo se deberá determinar si en el presente caso, de mantenerse la condena, resultaba dable o no el reajuste de la condena, y ordenar el reconocimiento de los intereses los artículos 192 y 195 del CPACA. Para solventar el mérito del sub examine, la Sala hará alusión a los siguientes temas alegados en el proceso a saber: (i) Normatividad aplicable y (ii) Caso concreto.

Radicado: 23001333300520230038101 5 b) Premisa Normativa y jurisprudencial. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala procederá a revisar fuentes normativas y jurisprudenciales sobre las generalidades de la sanción moratoria y la responsabilidad que sobre el particular recae en las entidades que integran el régimen prestacional docente.

Generalidades de la sanción moratoria y la responsabilidad de las entidades que integran el régimen prestacional docente, en vigencia de la Ley 1955 de 2019. ➢ Reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas. Se puede señalar que a partir del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se ha dado paso a la identificación de dos regímenes de cesantías, el retroactivo y el anualizado.

Respecto a las cesantías de los docentes nacionalizados, se conservó el sistema de retroactividad para los vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, de conformidad con la normativa vigente en la entidad territorial, y a los docentes nacionales y a los vinculados a partir del 1º de enero de 1990, se les aplicaría un sistema anualizado de cesantías sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses.

El auxilio de cesantía es una prestación social creada con el fin de proteger al trabajador, ya sea en el caso de quedar sin el empleo o porque las solicite para cubrir gastos en educación, mejoramiento o compra de vivienda. Con fundamento en ello, la Corte Constitucional mediante diversos pronunciamientos ha desarrollado el contenido de esta prestación y ha estimado que el auxilio de cesantías se erige en una de las prestaciones más importantes para los trabajadores y su núcleo familiar y en uno de los fundamentos más relevantes del bienestar de los mismos, en cuanto se considera el respaldo económico de sus titulares para el acceso a bienes y servicios indispensables para el mejoramiento de la calidad de vida de la población asalariada.

El artículo 1° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.

El artículo 1° de la Ley 244 de 1995-subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.

Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.

(Se destaca) Radicado: 23001333300520230038101 6 Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (Exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea.

Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L.1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.

La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.

Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Radicado: 23001333300520230038101 7 Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.

También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías; (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas.

Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado. ➢ Indexación y ajuste de valor de condena en la sanción moratoria Sobre la indexación y ajuste de valor de condena en la sanción moratoria, el numeral 4 del artículo 187 del CPACA indica lo siguiente:

ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

( ) Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas. Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor.

PARÁGRAFO. <Parágrafo adicionado por el artículo 61 de la Ley 2195 de 2022. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando la sentencia sea declaratoria de responsabilidad en los medios de control de reparación directa y controversias contractuales y el daño haya sido causado por un acto de corrupción, el juez deberá imponer, adicional al daño probado en el proceso, multa al responsable hasta de mil (1.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes, la cual atenderá a la gravedad de la conducta, el grado de participación del demandado y su capacidad económica.

El pago de la multa impuesta deberá dirigirse al Fondo de Reparación de las Víctimas de Actos de Corrupción. En la sentencia se deberán decretar las medidas cautelares que garanticen el pago de la sanción. (Negrillas fuera del texto original) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio del 20181, precisó respecto a la indexación: 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Radicación No. 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) CE- SUJ2-01218.

Radicado: 23001333300520230038101 8 La indexación se constituye en uno de los instrumentos para hacer frente a los efectos de la inflación en el campo de las obligaciones dinerarias, es decir, aquellas que deben satisfacerse mediante el pago de una cantidad de moneda determinada entre las que se cuentan, por supuesto, las de índole laboral, en la medida que el fenómeno inflacionario produce una pérdida de la capacidad adquisitiva de la moneda.

Esta figura, nace como una respuesta a un fenómeno económico derivado del proceso de depreciación de la moneda, cuya finalidad última es conservar en el tiempo su poder adquisitivo, de manera que, en aplicación de principios como el de equidad y de justicia, de reciprocidad contractual, el de integridad del pago y el de reparación integral del daño, el acreedor de cualquier obligación de ejecución diferida en el tiempo esté protegido contra sus efectos nocivos.

Asimismo, es pertinente hacer referencia a la sentencia de 26 de agosto de 2019 emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado2, mediante la cual se da mayor claridad en cuanto a los términos de indexación y ajuste de condena en relación con la sanción moratoria, así: Por consiguiente, en razón a que la indemnización moratoria constituye una penalidad ante el incumplimiento de los plazos previstos en la ley para el reconocimiento y pago de las cesantías, en consecuencia, no está sujeta a una indexación monetaria.

En virtud de lo anterior y en acatamiento del precedente de unificación, en el presente caso no procede la indexación del valor a cancelar por sanción moratoria a la demandante, en los términos solicitados en la demanda. No obstante, es importante precisar la frase consignada en la sentencia de unificación reseñada, cuando indica que “[…] Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA.[…]”, porque ha dado lugar a varias interpretaciones entre quienes consideran que 1) sí hay lugar a aplicar el artículo 187 desde que termina de causarse la sanción, 2) quienes señalan que la indexación opera luego de la ejecutoria de la sentencia y 3) aquellos que entienden que en ningún caso hay lugar a la indexación de la sanción moratoria como tal.

Por tanto, según el contexto de la sentencia de unificación, aquella quiso precisar que no es posible indexar la sanción moratoria mientras esta se causa, sin que ello sea obstáculo para aplicar el artículo 187 del CPACA por tratarse de una condena al pago de una cantidad líquida de dinero. De lo anterior se colige que la interpretación que más se ajusta a la sentencia de unificación es la siguiente: Por lo tanto, a) mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse. b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia – art. 187 – y c) una vez queda ejecutoriada la condena no procede indexación, sino que se generan los intereses según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA (se destaca).

En virtud de lo anterior, se modificará la orden que al respecto dio el a quo frente a la indexación, en el sentido de que el valor total generado por sanción moratoria se ajustará en su valor tomando como base el índice de precios al consumidor conforme lo dispone el art. 187 del CPACA a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria su causación (…) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 del CPACA.

(negrillas fuera del texto original) De lo anterior se concluye que, no es procedente la indexación del valor a pagar por sanción moratoria durante el día a día de su causación, dada la naturaleza de dicha indemnización, sin embargo, el valor total generado sí se ajustará en su valor desde le fecha que cesó dicha mora hasta la ejecutoria de la sentencia. c).

Caso Concreto. Como quiera que, conforme al artículo 320 del C.G.P el Juez de segunda instancia debe pronunciarse únicamente sobre los reparos concretos del recurso de apelación, la Sala se pronunciará sobre el cargo expuesto por la Nación-Mineducación-F.N.P.S.M. y seguidamente los cargos del Departamento de Córdoba. i). La Nación-Mineducación-F.N.P.S.M. indica que la responsabilidad de la sanción moratoria corresponde exclusivamente a la entidad territorial certificada, conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y al Decreto 942 de 2022, por consiguiente, se hará el estudio de las pruebas obrantes en el proceso a fin de establecer la responsabilidad atribuida.

Radicado: 23001333300520230038101 9 Respecto de la radicación de la petición de las cesantías realizada por la parte actora ante el F.N.P.S.M, tenemos que en los hechos de la demanda y en la sentencia de primera instancia se indicó que había sido radicada el 6 de noviembre de 2020, y sobre ello no hubo reparo por las partes. Por consiguiente, muy a pesar de que en el pantallazo SAC obrante a folio 4 de los documentos aportados por la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba2 se indica que la fecha de radicación fue el 5 de noviembre de 2020, la Sala mantendrá la fecha indicada en la sentencia de primera instancia, como quiera que la parte actora (que sería la afectada), como se dijo, indicó en la demanda que la fecha de radicación había sido el 6 de noviembre de 2020, y estuvo de acuerdo con la fecha contenida en la sentencia, al no haber apelado en ese sentido.

De acuerdo con lo anterior, al tener como fecha de radicación de la petición de cesantías el 6 de noviembre de 2020, los 15 días con que contaba la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba finalizaban el 30 de noviembre de 2020, por lo que al haberse expedido la Resolución No. 003302 el 21 de diciembre de 20203, se excedió en el mencionado término legal.

Se encuentra acreditado que el acto fue expedido por fuera del término legal, resultando aplicable la regla de la sanción moratoria que establece que la misma inicia a generarse después de los 70 días hábiles siguientes a la radicación de la petición. Así entonces tenemos que los 70 días, contados a partir del 9 de noviembre de 2020 (día hábil después de la radicación de la petición) finalizaban el 19 de febrero de 2021, razón por la cual, a partir del día siguiente, esto es, el 20 de febrero de 2021 iniciaba la sanción moratoria hasta el 29 de abril de 2021, día antes a la fecha de pago de las cesantías que ocurrió y es aceptada por las partes que fue el 30 de abril de 20214.

Visto lo anterior, en donde se generaron 69 días de mora, procede la Sala a hacer el estudio a efectos de precisar la responsabilidad en el pago de la sanción moratoria, tal como se dijo desde el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, pues, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, las entidades territoriales deben responder con su propio pecunio por la sanción moratoria que se cause por el pago tardío de las cesantías de los docentes afiliados al FOMAG, cuando quiera que el retardo se hubiera generado con ocasión del incumplimiento de los plazos para decidir sobre el reconocimiento de la prestación y remitir el acto ejecutoriado a la Fiduprevisora.

Así las cosas, para establecer la proporción con la cual va a responder cada entidad, se debe aplicar una fórmula matemática en la que se sume la tardanza de cada una de las entidades en el trámite que de forma individual le corresponde, para hallar el porcentaje de su participación, y luego esa proporción será aplicada en la sanción moratoria que previamente quedó establecida.

Esto, porque el cómputo de la sanción moratoria se realiza en días calendario, mientras que el plazo para cada una de las entidades transcurre en días hábiles. Dicha fórmula matemática, la Sala la establece de la siguiente forma: a+b=c Donde c equivale a la demora total en el trámite de gestión y pago de las cesantías docente; y a y b corresponden al número de días en que se excedieron el plazo la entidad territorial y la Fiduprevisora, respectivamente, para el trámite correspondiente.

Luego, para hallar la proporción en que cada entidad va a participar en el pago de la sanción moratoria se debe aplicar la siguiente regla de tres simple, donde “c” es el total de la extemporaneidad en el trámite y pago de las cesantías y “a” la extemporaneidad de la entidad (territorial o Fiduprevisora) en su respectiva función: 2 Ver archivo “16RespuestaRequerimiento.pdf” del expediente digital. 3 Ver resolución a folios 38 y 39 del archivo “16RespuestaRequerimiento.pdf” del expediente digital. 4 Conforme el volante emitido por el banco BBVA obrante a folio 34 del escrito de demanda.

Radicado: 23001333300520230038101 10 c=100 % a= x x= (a * 100 %) / c Entonces, establecida la sanción moratoria, procede la Sala a determinar si la responsabilidad de su pago debe compartirse entre el FOMAG y el Departamento, y en qué proporción. Como quiera que se tuvo como fecha de radicación de la petición de cesantías el 6 de noviembre de 2020, los 15 días con que contaba la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba para reconocer el derecho finalizaban el 30 de noviembre de 2020, por consiguiente, el termino de 10 días de ejecutoria finalizaba el 15 de diciembre de 2020, por lo que al haber remitido la resolución de reconocimiento a la administradora del fondo el 14 de enero de 20215, lo hizo 19 días después de vencidos los tiempos para expedir el acto y notificarlo.

Ahora, como quiera que la administradora del FOMAG recibió para efectos de aprobación y pago la resolución de reconocimiento de las cesantías el 14 de enero de 20216, los 45 días con que contaba para efectuar el pago iban hasta el 18 de marzo de 2021, por lo que al haberse efectuado el pago el 30 de abril de 2021, lo hizo 28 días después. Consecuencia de lo anterior, la Sala determina que tanto el departamento de Córdoba como el FOMAG tienen responsabilidad en la causación de la sanción moratoria.

Así que, dado que unos términos transcurren en días hábiles (los de las entidades para surtir su respectiva actuación) y otros en días calendario (la sanción moratoria causada), es necesario establecer la proporción en la que deberán responder en la multa correspondiente a los 69 días de salario que resultó como sanción moratoria a favor de la parte demandante, como pasa a verse: a+b=c a=19; b=27 19+27= 46 Luego, para conocer la proporción de cada entidad se tiene que: c=100 % a= x x= (a * 100 %) / c Remplazando: Entidad territorial FIDUPREVISORA- FOMAG 46=100 % 19= x x= (19 * 100 %) / 46 46=100 % 27= x x= (27 * 100 %) / 46 5 Ver hoja de revisión obrante a folio 44 del documento “16RespuestaRequerimiento.pdf.” 6 Ver hoja de revisión obrante a folio 44 del documento “16RespuestaRequerimiento.pdf.” Radicado: 23001333300520230038101 11 x= 41% x= 59% Así las cosas, al remplazar los porcentajes antes mencionados de cara a los 69 días de sanción moratoria tenemos que el Departamento de Córdoba le corresponde a 28 días, equivalente al 41%, y a la Nación – Ministerio de Educación-FNPSM 41 días, equivalente al 59%.

Como puede verse, la aplicación de la anterior regla varía los días de sanción moratoria que se le había impuesto a las demandadas en primera instancia. Así, frente a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se evidencia que al aplicarse la regla pasó de tener 42 días de sanción moratoria impuesta por el Juez de instancia, a tener 41; y el Departamento de Córdoba de 27 días de sanción a tener 28 días de sanción, lo que da lugar a modificar la sentencia de primera instancia. Debe precisarse que, la obligación a cargo de la fiduciaria de responder con su propio patrimonio en el pago de dicha sanción surge a partir del 1 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien debe efectuar el pago dicha multa en su calidad de administradora del FOMAG, lo cierto es que debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES de que tratan el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, y el Decreto 2020 de 2019, por consiguiente debe responder el FOMAG. ii).

Por otro lado, el Departamento en otro de los cargos sostiene que el juez de primera instancia no tuvo en cuenta la suspensión de términos administrativos decretada por el Departamento de Córdoba mediante Decreto 000214 de 3 de abril de 2020 en el marco de la emergencia sanitaria por COVID-19, lo que alteraría el cálculo de la mora. Sea lo primero indicar que en la contestación de la demanda realizada por el Departamento de Córdoba no se hizo mención que dicha entidad haya emitido actos administrativos tendientes a suspender los términos de las actuaciones administrativas, adicionalmente, tampoco aportó los decretos (Decreto 000214 de 3 de abril de 2020, y Decreto 00212 de 21 de febrero de 2022) que enuncia para efectos de que la parte demandante se pronunciara sobre ellos dentro del traslado de las excepciones; solo plantea esta circunstancia en el recurso de apelación de la sentencia de primera instancia, mal podría la Sala sorprender a la parte demandante en esta instancia aplicándole unos decretos que no conoció en la oportunidad correspondiente, actos de los cuales nunca tuvo conocimiento ni oportunidad de controvertir, desconociendo el principio de congruencia, que exige que las decisiones judiciales se mantengan dentro de los límites de lo alegado y probado por las partes.

En este sentido, la Sala no puede suplir la carga procesal de la parte demandada ni introducir de oficio elementos que debieron ser alegados oportunamente. Hacerlo implicaría desconocer la igualdad de armas en el proceso y otorgar un trato privilegiado a una de las partes, en detrimento de la otra. Además, las suspensiones de términos decretadas por las entidades territoriales en el marco de la pandemia no afectan el cómputo de los plazos o términos legales para el reconocimiento y pago de cesantías, pues se trata de derechos que surgen de una relación laboral cuya satisfacción no puede ser diferida indefinidamente por actos administrativos locales, máxime cuando estos plazos son de orden público y no pueden ser alterados por disposiciones departamentales.

Por consiguiente, se deniega el cargo planteado. iii). El Departamento afirma que la sanción moratoria no constituye un derecho laboral sino una penalidad económica, por lo que la indexación implicaría un doble castigo. Radicado: 23001333300520230038101 12 Revisada la demanda se observa que la parte demandante en la pretensión condenatoria número “4” solicita el reajuste de la condena conforme al artículo 187 del C.P.A.C.A, y que el fallo apelado en el numeral “CUARTO”: ordenó que las sumas reconocidas fueran ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (30 de abril de 2021, por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. Sobre el reajuste de la condena en sanción moratoria, el Consejo de Estado ha vendido precisando que no es procedente la indexación del valor a pagar por sanción moratoria durante el día a día de su causación, dada la naturaleza sancionatoria y no laboral de dicha indemnización, sin embargo, el valor total generado sí se ajustará en su valor desde le fecha que cesó dicha mora hasta la ejecutoria de la sentencia. Así lo ha indicado entre otras en la la sentencia de 26 de agosto de 2019 emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado2, mediante la cual se da mayor claridad en cuanto a los términos de indexación y ajuste de condena en relación con la sanción moratoria, así: Por consiguiente, en razón a que la indemnización moratoria constituye una penalidad ante el incumplimiento de los plazos previstos en la ley para el reconocimiento y pago de las cesantías, en consecuencia, no está sujeta a una indexación monetaria.

(negrillas fuera del texto original) De acuerdo con lo antes expuesto, la Sala considera que en el presente caso no se indexaron los días de sanción moratoria que se iban generando durante la mora, sino que lo ordenado es el ajuste de las sumas reconocidas con base en el IPC, a partir del día siguiente en que cesó la causación de la sanción moratoria conforme al artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, pues, en esos términos fue que se solicitó en la demanda, lo cual está permitido en casos como el presente.

Por consiguiente, la orden de que las sumas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor a partir del día siguiente que cesó la acusación de la sanción moratoria (30 de abril de 2021) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia es procedente, razón por la cual dicho cargo no prospera. iv). Finalmente, el apoderado Departamento de Córdoba sostiene que la orden de conceder intereses conforme a los artículos 192 y 195 del CPACA, resulta un triple castigo.

Radicado: 23001333300520230038101 13 La aplicación de intereses moratorios está prevista expresamente en los artículos 192 y 195 del CPACA, los cuales establecen su reconocimiento sobre las condenas dinerarias una vez ejecutoriada la sentencia. Así, los intereses son una consecuencia procesal derivada del incumplimiento de la obligación de pago una vez la sentencia queda en firme, lo cual se genera ante sentencias judiciales indistintamente a la sanción moratoria.

No se trata de un triple castigo, sino de instituciones jurídicas distintas a la sanción moratoria y al reajuste, que operan en momentos diferentes. Así, de cancelar las entidades condenadas dentro de los términos legales, no se generarían intereses, lo cual refuerza la posición que es una institución autónoma. En consecuencia, el cargo tampoco prospera. d) Condena en costas Conforme el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por la Ley 2080 de 2021 y en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365.87 del CGP., no hay lugar a condenar en costas en esta instancia, puesto que no se causaron gastos, y no intervinieron en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: Aceptar el impedimento manifestado por la magistrada Luz Elena Petro Espitia. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto.

SEGUNDO: Modificar parcialmente el numeral “TERCERO” de la sentencia de fecha 29 de agosto de 2024, emitido por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se accedió a las pretensiones de la demanda el cual quedara así:

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, condenar a las entidades demandadas a reconocer y pagar a la señora Eilen Yamith Lozano Madrid un día de salario por cada día de retardo por concepto de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, desde el 20 de febrero de 2021 hasta el 29 de abril de 2021, para un término de 69 días de sanción, los cuales deben ser pagados de la siguiente manera: i).

El Departamento de Córdoba debe pagar 28 días de sanción moratoria, equivalentes al 41% de la sanción. ii). A la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le corresponde pagar 41 días de sanción moratoria, equivalente al 59% de la sanción. La sanción moratoria ordenada deberá ser liquidada con base en la asignación básica devengada por la demandante al momento en que se causó la mora -febrero de 2021-, advirtiendo que la asignación básica será invariable conforme la regla enunciada en la sentencia de unificación.

TERCERO: En lo demás se mantiene la sentencia.

CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa. 7 Código General del Proceso. Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. Radicado: 23001333300520230038101 14 QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA (Con impedimento) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx