SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300720240005301 Demandante: Miguel Ángel Contreras Morelos Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG y Departamento de Córdoba Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de cesantías La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por los apoderados de las partes demandada – departamento de Córdoba y demandante, contra la sentencia emitida el día 19 de marzo de 2025, por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos Fácticos1 El actor labora como docente en los servicios educativos estatales en el Departamento de Córdoba, por lo que, presentó solicitud ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM – y Departamento de Córdoba, para reconocimiento y pago de cesantías el 17 de marzo de 2022 la cual fue reconocida por la Secretaría de Educación de Córdoba mediante la Resolución N° CORDOR2022000320 del 1 de agosto de 2022, y pagada por la entidad correspondiente el 8 de septiembre de 2022, esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.
Se señala que el día 31 de enero de 2023 solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, la cual fue resuelta negativamente a través del oficio No.236 y notificado el 31 de julio de 2023. b) Pretensiones Con la demanda se pretende la nulidad del acto administrativo, Oficio No.236 y notificado el 31 de julio de 2023, frente a la petición presentada el día 31 de enero de 2023, en cuanto negó el derecho a pagar la sanción moratoria por pago tardío de sus cesantías, establecidos en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de cesantías ante la entidad demandada y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
A título de restablecimiento del derecho, pide que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) y al Departamento de Córdoba – Secretaría de Educación Departamental, a que le reconozca y pague al demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, 1 C01 primera instancia – 01 demanda.
PDF. Radicado: 23001333300720240005301 2 equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma. Asimismo, solicita que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. c) Contestaciones de la demanda • Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG2 Se opuso a la prosperidad de todas las pretensiones presentadas; tanto a las declarativas como a las de condena aduciendo que, no se puede evidenciar dentro del expediente prueba idónea que logre demostrar que la entidad incurrió en mora del pago de las cesantías parciales, pues se estaba supeditado a que el acto administrativo quedará en firme y luego proceder a realizar dicho pago.
Razón por la cual no hay lugar a reconocer ninguna de las pretensiones de la demanda. Finalmente propuso excepciones de i) falta de legitimación en la causa por pasiva, ii) inexistencia de moratoria, iii) inexistencia actual de la obligación en cabeza de las entidades iv) ausencia actual de objeto litigioso v) cobro de lo no debido. • Departamento de Córdoba3 El apoderado del Departamento de Córdoba contestó la demanda y se opone a toda y cada una de las declaraciones y condenas solicitadas por la parte demandante, manifiesta que en el evento que al demandante le asista el derecho, no es responsabilidad del departamento quien deba reconocer y pagar el derecho a la indemnización moratoria reclamada, sino del Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, debido a que dicho señor se encuentra afiliado a dicho Fondo.
Finalmente propuso la excepción de: i) falta de legitimación en la causa por pasiva ii) genérica o innominada. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4 El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante sentencia del 19 de marzo de 2025, accedió parcialmente a las pretensiones, El despacho judicial determinó que el acto administrativo demandado, identificado como la Circular N° 000236 del 31 de julio de 2023 expedido por el Departamento de Córdoba, era susceptible de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que la demanda fue presentada dentro del término legal de cuatro (4) meses previsto para ello.
Por lo que, procedió a analizar si existía lugar al reconocimiento de la sanción moratoria reclamada por el pago tardío de las cesantías del demandante. Del material probatorio estableció que la solicitud de pago de cesantías fue presentada el 11 de mayo de 2022, que el acto administrativo de reconocimiento se expidió el 1 de agosto de 2022, y el pago se efectuó el 8 de septiembre de 2022.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006, la entidad contaba con quince (15) días hábiles para expedir el acto de reconocimiento, plazo que vencía el 2 de junio de 2022, por lo que se configuró un retardo. 2 C01, Carpeta07Contestacion, Pdf11_230013300720240005300MemorialWeb 3C01, Carpeta08ContestacionDemandadaDtoCordoba, Pdf18_230013300720240005300MemorialWeb 4 C01, PDF15sentencia. Radicado: 23001333300720240005301 3 A su vez, conforme al artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) disponía de cuarenta y cinco (45) días hábiles para efectuar el pago, contados a partir del momento en que el acto administrativo de reconocimiento quedara en firme, lo cual ocurrió el 16 de junio de 2022.
En ese sentido, el término vencía el 25 de agosto de 2022. Sin embargo, las cesantías fueron canceladas el 8 de septiembre de 2022, configurándose una mora de trece (13) días, comprendida entre el 26 de agosto y el 7 de septiembre de 2022. El despacho concluyó que la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba incurrió en mora al expedir tardíamente el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, por su parte, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio realizó el pago dentro del término legal, por lo que no le asiste responsabilidad en el retardo.
Por lo que, la obligación de pagar la sanción moratoria recae únicamente sobre el Departamento de Córdoba. Por lo anterior, el despacho resolvió declarar probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia actual de la obligación en cabeza de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, declarar no probada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el Departamento de Córdoba, declarar la nulidad parcial de la Circular N° 000236 del 31 de julio de 2023, únicamente respecto a la negativa de reconocimiento de la sanción moratoria.
Condenar al Departamento de Córdoba a pagar al señor Miguel Ángel Contreras Morelo la sanción moratoria prevista en el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de mora, por el periodo comprendido entre el 26 de agosto y el 7 de septiembre de 2022, por un total de 13 días. Finalmente, el fallo precisó, en concordancia con la jurisprudencia del Consejo de Estado, que la sanción moratoria por el pago extemporáneo de cesantías tiene carácter sancionatorio y no prestacional, razón por la cual no negó su indexación. III.
RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandada – departamento de Córdoba5, interpuso recurso de apelación alegando que la Secretaría de Educación Departamental expidió un acto administrativo mediante el cual reconoció y ordenó el pago de cesantías parciales al demandante. Que dicha resolución fue debidamente notificada y no fue objeto de recursos en sede administrativa, por lo que quedó en firme. presumiendo que el demandante aceptó tanto los fundamentos como la parte resolutiva del acto, incluyendo la fecha de radicación de su solicitud, la cual es relevante para determinar si procede o no la sanción moratoria.
Además, resalta que las resoluciones fueron debidamente notificadas y no fueron objeto de recursos administrativos, por lo tanto, quedaron en firme. Que el artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que establece la presunción de legalidad de los actos administrativos mientras no sean anulados por la jurisdicción competente Por tanto, el acto mediante el cual se reconocieron las cesantías goza de plena validez jurídica, y la fecha allí consignada debe ser la base para cualquier análisis sobre la mora en el pago, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el cómputo de los términos. Finalmente solicitó revocar la sentencia apelada y negar las pretensiones de la demanda.
El apoderado de la parte demandante6, manifiesto su conformidad parcial con la providencia del A-quo, en cuanto reconoce que el docente tiene derecho a la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. Sin embargo, expresa inconformidad frente a tres aspectos fundamentales: la 5 C01, Pdf17RecursoApelación 6 C01, Pdf18RecuersoApelacion Radicado: 23001333300720240005301 4 fecha real de radicación de la solicitud, el número de días de mora reconocidos, y la interpretación aplicada en la indexación de la condena.
Argumenta que, conforme a la Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el término para el cómputo de la sanción moratoria debe contarse desde la fecha en que el interesado radica la solicitud de reconocimiento y pago de sus cesantías, y no desde una fecha posterior determinada por la administración. En ese sentido, señala que el Decreto 2831 de 2005, en su artículo 3°, establece la obligación de las entidades de recibir y tramitar diligentemente las solicitudes de prestaciones sociales de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
Por tanto, el debate no versa sobre la legalidad del acto administrativo que reconoció las cesantías, sino sobre la sanción por mora derivada del pago tardío de las mismas. La apelación explica detalladamente el procedimiento actual para la radicación de solicitudes a través de la plataforma “Humano”, implementada por el FOMAG mediante el Comunicado No. 001 de 2023, el cual dispuso que desde el 18 de enero de 2023 todas las solicitudes de cesantías y pensiones deben realizarse por dicho medio, finalizando las radicaciones en el aplicativo anterior “OnBase” el 18 de febrero de 2023.
Con base en este procedimiento, se resalta que la solicitud de cesantías parciales del docente fue radicada el 05 de mayo de 2022, fecha en la cual inició el trámite denominado “Solicitud de Prestación”, y no el 11 de mayo de 2022, como lo señalaron erróneamente las entidades demandadas, que tomaron la fecha en la que la solicitud pasó al estado “Prestación en Estudio”.
De acuerdo con las pruebas aportadas, la cesantía parcial para remodelación fue reconocida mediante Resolución No. CORDOR2022000320 del 01 de agosto de 2022, cuyo pago oportuno debía efectuarse a más tardar el 19 de agosto de 2022. No obstante, el pago efectivo se realizó el 08 de septiembre de 2022, configurándose así un retraso de 20 días, generador de la sanción moratoria reclamada.
En consecuencia, se solicita que el despacho superior revoque parcialmente la decisión del A- quo en lo concerniente a la fecha de radicación de la solicitud, para que se reconozca como válida la del 05 de mayo de 2022, se ajuste el cálculo de los días de mora y la indexación de la condena. Asimismo, se enfatiza que no puede atribuirse al docente la responsabilidad por errores administrativos o por demoras imputables a la Secretaría de Educación, máxime cuando el sistema “Humano” permite verificar con exactitud cada etapa del trámite.
En virtud de los principios de buena fe, favorabilidad y protección al trabajador, debe reconocerse la sanción moratoria conforme a los términos reales en que se presentó y resolvió la solicitud de cesantías. Que el conteo de términos según la Ley 1071 de 2006, en concordancia con la Ley 1955 de 2019 y el nuevo Decreto 942 de 2022, es el siguiente: Solicitud Radicación de cesantías: 05 de mayo de 2022 Resolución de reconocimiento: CORDOR2022000320 del 01 de agosto de 2022 Fecha oportuna para pago de cesantía: 19 de agosto de 2022 Fecha pago efectivo de cesantía: 08 de septiembre de 2022 Manifestando, que desde la fecha que el actor radicó la solicitud de cesantías y cuyo pago oportuno era el día (19/08/2022) y la fecha en que finalmente fue efectuado el pago extemporáneo de las cesantías (08/09/2022), transcurrieron 20 días de sanción por mora, cuya responsabilidad está en cabeza del Departamento de Córdoba.
Radicado: 23001333300720240005301 5 indica que está de acuerdo en que el docente es acreedor al reconocimiento de la sanción por mora por el no pago oportuno de sus cesantías, la inconformidad radica en la interpretación de la Indexación en la condena, con lo relativo al tema de ajuste de la condena hace referencia a la sentencia SUJ-SII-012-2018 del H. Consejo de Estado, donde se trató el problema sobre el ajuste de la sanción reclamada, y que, con fundamento en dicha sentencia se concluye que hay lugar a la aplicación del artículo 187 del C.P.A.C.A. en este este caso en concreto de ajuste de condena.
Por lo anterior, solicita sea revocada parcialmente la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, se ordene a conceder el total de las prestaciones de la demanda, teniendo en cuanta que las sumas reconocidas sean ajustadas tomando como base el índice de precio al consumidor según lo señalado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente hábil que cesó la causación de la sanción hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. y que en adelante corran los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem.
IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del día 8 de octubre de 2025, se admitieron los recursos de apelación interpuestos demandada – departamento de Córdoba y por la parte demandante. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones ya identificadas. 5.1.
Problema jurídico Examinado los recursos de apelación interpuestos por los apoderados de las partes demandada Departamento de Córdoba, y demandante tenemos que el problema jurídico se centra en determinar: - Si la fecha en la que ha de iniciarse el conteo del término de la mora, es la contenida en el acto de reconocimiento, o la tenida en cuenta por el a quo en atención a la prueba documental aportada.
Y, en consecuencia, establecer a quien o quienes corresponde el pago de la sanción mora. - De igual forma, se deberá establecer si en el presente asunto procede el ajuste a la condena conforme lo dispuesto en el artículo 187 CPACA, conforme lo solicita el apoderado del demandante. Para solventar el mérito del sub examine, la Sala hará alusión a los siguientes temas alegados en el proceso a saber: (i) Normatividad aplicable y (ii) Caso concreto. 5.2.- Premisa Normativa y jurisprudencial.
El artículo 1° de la Ley 244 de 1995-subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto Radicado: 23001333300720240005301 6 administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.
(Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea. Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L.1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Radicado: 23001333300720240005301 7 Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías; (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas.
Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado.
De igual forma, cabe advertir que, con la expedición del Decreto 942 de 2022 que se aplica a situaciones jurídicas surtidas a partir de su vigencia, esto es desde el 1° de junio del año 2022 se definió lo siguiente: “Decreto 942 de 2022:
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad.” Radicado: 23001333300720240005301 8 Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala procederá a revisar fuentes normativas y jurisprudenciales sobre la indexación y ajuste de valor de condena en la sanción moratoria.
Así, mediante el numeral 4 del artículo 187 del C.P.A.C.A se indica lo siguiente:
ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
( ) Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas. Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor.
PARÁGRAFO. <Parágrafo adicionado por el artículo 61 de la Ley 2195 de 2022. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando la sentencia sea declaratoria de responsabilidad en los medios de control de reparación directa y controversias contractuales y el daño haya sido causado por un acto de corrupción, el juez deberá imponer, adicional al daño probado en el proceso, multa al responsable hasta de mil (1.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes, la cual atenderá a la gravedad de la conducta, el grado de participación del demandado y su capacidad económica.
El pago de la multa impuesta deberá dirigirse al Fondo de Reparación de las Víctimas de Actos de Corrupción. En la sentencia se deberán decretar las medidas cautelares que garanticen el pago de la sanción. (Negrillas fuera del texto original) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio del 2018, precisó respecto a la indexación: La indexación se constituye en uno de los instrumentos para hacer frente a los efectos de la inflación en el campo de las obligaciones dinerarias, es decir, aquellas que deben satisfacerse mediante el pago de una cantidad de moneda determinada entre las que se cuentan, por supuesto, las de índole laboral, en la medida que el fenómeno inflacionario produce una pérdida de la capacidad adquisitiva de la moneda.
Esta figura, nace como una respuesta a un fenómeno económico derivado del proceso de depreciación de la moneda, cuya finalidad última es conservar en el tiempo su poder adquisitivo, de manera que, en aplicación de principios como el de equidad y de justicia, de reciprocidad contractual, el de integridad del pago y el de reparación integral del daño, el acreedor de cualquier obligación de ejecución diferida en el tiempo esté protegido contra sus efectos nocivos.
Asimismo, es pertinente hacer referencia a la sentencia de 26 de agosto de 2019 emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado2, mediante la cual se da mayor claridad en cuanto a los términos de indexación y ajuste de condena en relación con la sanción moratoria, así: Por consiguiente, en razón a que la indemnización moratoria constituye una penalidad ante el incumplimiento de los plazos previstos en la ley para el reconocimiento y pago de las cesantías, en consecuencia, no está sujeta a una indexación monetaria.
En virtud de lo anterior y en acatamiento del precedente de unificación, en el presente caso no procede la indexación del valor a cancelar por sanción moratoria a la demandante, en los términos solicitados en la demanda. No obstante, es importante precisar la frase consignada en la sentencia de unificación reseñada, cuando indica que “[…] Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA.[…]”, porque ha dado lugar a varias interpretaciones entre quienes consideran que 1) sí hay lugar a aplicar el artículo 187 desde que termina de causarse la sanción, 2) quienes señalan que la indexación opera Radicado: 23001333300720240005301 9 luego de la ejecutoria de la sentencia y 3) aquellos que entienden que en ningún caso hay lugar a la indexación de la sanción moratoria como tal.
Por tanto, según el contexto de la sentencia de unificación, aquella quiso precisar que no es posible indexar la sanción moratoria mientras esta se causa, sin que ello sea obstáculo para aplicar el artículo 187 del CPACA por tratarse de una condena al pago de una cantidad líquida de dinero. De lo anterior se colige que la interpretación que más se ajusta a la sentencia de unificación es la siguiente: Por lo tanto, a) mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse. b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia – art. 187 – y c) una vez queda ejecutoriada la condena no procede indexación, sino que se generan los intereses según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA (se destaca).
En virtud de lo anterior, se modificará la orden que al respecto dio el a quo frente a la indexación, en el sentido de que el valor total generado por sanción moratoria se ajustará en su valor tomando como base el índice de precios al consumidor conforme lo dispone el art. 187 del CPACA a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria su causación (…) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 del CPACA.
(negrillas fuera del texto original) De lo anterior se concluye que, no es procedente la indexación del valor a pagar por sanción moratoria durante el día a día de su causación, dada la naturaleza de dicha indemnización, sin embargo, el valor total generado sí se ajustará en su valor desde le fecha que cesó dicha mora hasta la ejecutoria de la sentencia. 5.3.
Caso Concreto En la sentencia apelada, el juez de instancia estableció que la parte demandante le asiste el derecho a la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías, que corresponde a un día de salario por cada día de retardo, es decir trece (13) días de mora, cuya responsabilidad se encuentra en cabeza del Departamento de Córdoba.
Ante ello, la parte demandada – Departamento de Córdoba interpuso recurso de apelación alegando que la Secretaría de Educación Departamental expidió un acto administrativo mediante el cual reconoció y ordenó el pago de cesantías parciales al demandante. Que dicha resolución fue debidamente notificada y no fue objeto de recursos en sede administrativa, por lo que quedó en firme. presumiendo que el demandante aceptó tanto los fundamentos como la parte resolutiva del acto, incluyendo la fecha de radicación de su solicitud, la cual es relevante para determinar si procede o no la sanción moratoria.
Sobre la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación manifestando, que desde la fecha que el actor radicó la solicitud de cesantías y cuyo pago oportuno era el día (19/08/2022) y la fecha en que finalmente fue efectuado el pago extemporáneo de las cesantías (08/09/2022), transcurrieron 20 días de sanción por mora, cuya responsabilidad está en cabeza del Departamento de Córdoba.
Indica que está de acuerdo en que el docente es acreedor al reconocimiento de la sanción por mora por el no pago oportuno de sus cesantías, la inconformidad radica en la interpretación de la Indexación en la condena, con lo relativo al tema de ajuste de la condena hace referencia a la sentencia SUJ-SII-012-2018 del H. Consejo de Estado, donde se trató el problema sobre el ajuste de la sanción reclamada, y que, con fundamento en dicha sentencia se concluye que hay lugar a la aplicación del artículo 187 del C.P.A.C.A. en este este caso en concreto de ajuste de condena.
En aras de desatar los recursos de apelación propuestos, se procede a revisar el material probatorio obrante en el expediente, se avista en el archivo digital C01 Pdf001Demanda, folio 27 Radicado: 23001333300720240005301 10 y 28 un pantallazo de la página de la gobernación en la cual se muestra la trazabilidad del proceso administrativo, que la solicitud de reconocimiento de las cesantías inicialmente se presentó el 17/03/2022, y los documentos fueron devueltos, que el 21/03/2022 inicia una nueva etapa de validación de documentos, el 25/03/2022 se presenta nuevamente la solicitud, siendo devueltos nuevamente, el 02/04/2022 se realiza la validación documental, que el 06/04/2022 radicó nueva solicitud de prestación, con anotación de: validación de documentos devuelta, que el 20/04/2022 indica que se encuentra la validación documental, que el 25/04/2022 se realizó una nueva solicitud de prestación, la cual es devuelta nuevamente, el 28/04/2022 se valida la documentación, que el 05/05/2022, se presenta la solicitud de la prestación en la que se hace la anotación que la documentación fue devuelta, que el 06/05/2022 en validación que el 11/05/2022, la validación de documentos fue aprobada y radicado, por lo que a partir de esta fecha, la Secretaría de Educación inicia el estudio de la prestación. Siendo el 06 de mayo de 2022 la fecha de radicación oficial de la solicitud de cesantías, fecha que coincide con la anotada en la trazabilidad luego de haber sido devuelta, entendida esta como la de subsanación, por lo que es la fecha que se tendrá como la de la radicación de la petición, para efecto del inicio del conteo del término de la mora, en razón a que el acto fue expedido y notificado fuera del término legal, y en atención a los criterios señalados en la sentencia de unificación del Consejo de Estado de fecha 18 de julio de 2018.
Por lo tanto, se tiene que la sanción por mora transcurre desde el día 71 hábil siguiente a la solicitud hasta el día en que se efectuó el pago, periodo que en el caso particular corresponde del 23 de agosto de 2022 hasta el 7 de septiembre de 2022, es decir 16 días en mora. Ahora bien, respecto al conteo de los días de mora se observa que el Juez de primera instancia condenó al departamento por 13 días, sin embargo, ese conteo no es de recibo, toda vez que al realizar el cálculo de los días en mora arroja un total de 16 días por lo que se modificará el numeral cuarto de la sentencia de primera instancia de 19 de marzo de 2025, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. En cuanto al argumento de apelación del Departamento, consistente en que si la parte actora no estaba de acuerdo con la fecha de radicación de la solicitud de cesantías realizada por la parte actora es la contenida en el acto de reconocimiento y pago de las cesantías esto, debió interponer los recursos contra el mismo, considera se considera que no es de recibo el mismo, ello en tanto, el objeto de aquella resolución era el reconocimiento de las cesantías, mas no había debate sobre la fecha de la solicitud.
Es más, por regla general8, la prueba de la radicación de la petición es; la copia con el recibido que haga la entidad donde se radicó la solicitud, si se hace personal; el pantallazo del correo electrónico si se hace por esta vía; o como en el presente caso, el pantallazo o documento emanado del aplicativo de la página de la gobernación. Visto lo anterior, procede la Sala a realizar el estudio correspondiente con el fin de precisar la responsabilidad en el pago de la sanción moratoria, pues bien, tal como se señaló en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, desde la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, las entidades territoriales deben asumir con su propio presupuesto la sanción moratoria causada por el pago tardío de cesantías a los docentes afiliados al FOMAG, cuando el retraso sea atribuible al incumplimiento de los plazos para decidir sobre el reconocimiento de la prestación y remitir el acto administrativo ejecutoriado a la Fiduprevisora.
Para el caso concreto advierte la Sala que el acto administrativo que reconoció las cesantías Resolución N° CORDOR2022000320 del 1 de agosto de 2022, que en la validación de os documentos, el acto administrativo se encontraba aprobado y fue notificado a través de medios electrónicos y publicada en el sistema Humano en Línea, el actor renunció a los términos legales para interposición de recursos dispuesto en el capítulo 5 del C.P.A.C.A, posteriormente el 26 de agosto de 2022, el FOMAG, recibió el acto administrativo aprobado para pago.
Radicado: 23001333300720240005301 11 Así las cosas, se observa que todo el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que le correspondía adelantar a la entidad territorial, evidenciándose que la Fiduprevisora efectuó el pago de las cesantías dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto administrativo concretamente, es decir el 26 de agosto de 2022, el pago se realizó a los 9 días hábiles siguientes, lo que nos lleva a concluir que es el Departamento de Córdoba el ente legitimado en la causa por pasiva para dar cumplimiento al pago de la sanción moratoria conforme lo aquí expuesto.
Por lo tanto, el argumento del apoderado del departamento de Córdoba de que el pago de la sanción por mora es atribule al FOMAG, carece de fundamento, porque para la fecha de los hechos se encontraba vigente el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, en el que se señala que la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, estableciendo una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado.
Respecto al ajuste de la condena, se considera que hay lugar a ordenar el ajuste de las sumas reconocidas con base en el IPC, a partir del día siguiente en que cesó la causación de la sanción moratoria, por ser el día en que se puso a disposición del demandante el valor de sus cesantías, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem, en tanto tal como se dejó sentado en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, la improcedencia de la indexación recae sobre el reconocimiento de la sanción moratoria por tratarse de una penalidad económica por la negligencia de la entidad en el pago de las cesantías; lo cual no implica, que dicha sanción sea incompatible con el ajuste de valor de la condena eventual en los términos del artículo 187 ibidem.
El anterior criterio ha sido reiterado en la sentencia del 26 de agosto de 2019 citada, donde se sostuvo que si bien no procede la indexación del capital base de liquidación- esto es, los salarios tenidos en cuenta para el cálculo de la sanción- ello no impide la actualización de las sumas o valores en los que se condena al pago a las entidades.
De acuerdo con lo anterior, las sumas reconocidas se ajustarán de conformidad con el artículo 187 del C.P.A.C.A., para lo cual se aplicará: R = Rh *Índice final Índice inicial El valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) valor dejado de pagar (sanción mora) por el resultado que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia) por el índice inicial (vigente en la fecha en que cesó la causación de la sanción mora).
Por lo analizado en precedencia, la Sala adicionará un numeral a la sentencia de primera instancia proferida el día 19 de marzo de 2025, por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, teniendo en cuenta que en el presente caso si hay lugar a acceder a la pretensión de ajuste de valor de la condena. 5.4 Condena en costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 - adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el inciso 8 del artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, Radicado: 23001333300720240005301 12 En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Modificar parcialmente el numeral cuarto de la sentencia de fecha del 19 de marzo de 2025, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, el cual quedará así:
CUARTO: Condenar al departamento de Córdoba a realizar el pago de la sanción moratoria, por el término de 16 días, a los cuales tiene derecho Miguel Ángel Contreras Morelos, La sanción deberá ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba el docente en la fecha en que se causó la sanción, es decir en el mes de agosto del año 2022.
SEGUNDO: Adicionar un ordinal a la sentencia proferida el día 19 de marzo de 2025, por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, el cual quedará así:
DECIMO: ORDENAR que las sumas reconocidas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme al artículo 187 del C.P.A.C.A, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia.”
TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia.
CUARTO: Confirmar en todo lo demás la sentencia apelada.
QUINTO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx