Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE. FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, veintiocho (28) de mayo de dos mil veinticinco (2025) RADICADO: 680013333002-2022-00009-01 LINK ACCESO SAMAI: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/ list_procesos.aspx?guid=680013333002202200009 016800123 MEDIO DE CONTROL: Reparación Directa DEMANDANTES: Luís Gabriel Guerrero Pinto, Estefanía Pinto y Erika Tatiana Celis Pinto jhonserranof@gmail.com aperitivosoro78@hotmail.com DEMANDADO: Departamento de Santander notificaciones@santander.gov.co ln.equintero@santander.gov.co johanna_quintero.abog@yahoo.es melecioquinto.arias@hotmail.com MINISTERIO PÚBLICO: Procuraduría 159 Judicial II Para Asuntos Administrativos nmgonzalez@procuraduria.gov.co TEMA: Aprehensión de mercancía de establecimiento comercial / inactividad de la administración en la decisión de fondo del proceso administrativo por defraudación de rentas departamentales / afectación patrimonial / no devolución mercancía / perjuicios causados Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos tanto por la parte actora como por la parte demandada contra la sentencia del 19 de febrero de 2025, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga dentro del asunto de la referencia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I – ANTECEDENTES 1. Fundamentos fácticos Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 Como hechos relevantes, la parte demandante señaló los siguientes: 1.1. Desde el año 2007 el señor Luis Gabriel Guerrero Pinto ejerce la producción y comercialización de aperitivos especiales («crema de whisky»; «aperitivo de vodka»; «aperitivo de whisky», entre otros productos); productos que tiene registro sanitario expedido por el INVIMA. 1.2.
El día 26 de diciembre del 2017 en las instalaciones de la empresa productora de aperitivos representada por el señor Guerrero Pinto, se llevó a cabo operativo por parte de la dirección de hacienda del departamento de Santander, que culminó con «la aprehensión de mercancía e insumos compuesta por 475 unidades de producto, adicionalmente 05 bolsas de tapa dual lisa, 8 rollos de etiquetas de 375 ml y 750 ml que consta de: etiqueta metalizada de 375 ml, etiqueta metalizada en polipropileno King Mac Yas cara y dorso y etiqueta metalizada en polipropileno King Mac Yas de 750 ml cara y dorso, 5 paquetes de etiquetas de termo incogible en pet de alta retracción de aperitivo vodka de cereza y vodka de naranja (que no fueron relacionadas en el acta de aprehensión pero sí consta en los videos de seguridad de la empresa)». 1.3.
El operativo tuvo una duración aproximada de 2 horas y en él se cometieron una serie de irregularidades en el procedimiento de aprehensión, invocándose como fundamento de esta la presunta comisión de infracción y/o incumplimiento a la Ordenanza 077 del 2014, en su artículo 575, conforme Acta de Aprehensión N° 2017-218, desconociendo que la empresa cumple con todos los requisitos legales y sanitarios requeridos por el Estado. 1.4.
El día 6 de julio de 2018, es decir, seis meses y diez días después del operativo que dio lugar a la aprehensión de los productos e insumos, el señor Guerrero Pinto fue notificado del pliego de cargos contenido en la Resolución N° 09579 del 20 de junio de 2018, por presuntamente no tener registrados los productos en la Secretaría de Hacienda Departamental y no acreditar el pago de impuesto, entre otros cargos; otorgándole el plazo legal de veinte días hábiles para pronunciarse sobre el acto administrativo. 1.5.
Encontrándose dentro del término legal concedido, el 6 de agosto de 2018 Luis Gabriel Guerrero Pinto radicó contestación al pliego de cargos dirigida a la Dirección de Ingresos del Departamento, bajo el radicado 20180134387. 1.6. Transcurrido más de un año desde la contestación al pliego de cargos, sin haber obtenido respuesta alguna por parte de la Gobernación de Santander de conformidad con la Ordenanza 077 de 2014, se iniciaron los trámites para solicitar el silencio administrativo positivo, con las siguientes actuaciones: protocolización del silencio administrativo positivo en la Notaría Tercera del Círculo de Bucaramanga a través de la Escritura Pública 2855 del 25 de septiembre de 2019, y notificación de lo anterior a la Gobernación de Santander mediante oficio 20200009883 proceso 1705293 del 28 de enero del 2020.
Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 1.7. Mediante Resolución 02873 de 2020 el Director de Ingresos del Departamento de Santander declaró configurado el silencio administrativo positivo y como consecuencia ordenó el archivo del proceso 003 de 2018 que dio lugar a la aprehensión de los productos e insumos; autorizó la devolución de los productos aprehendidos previa verificación del análisis fisicoquímico que determinara si eran aptos para el consumo humano, y ordenó que los demás insumos y mercancías vigentes fueran devueltos. 1.8.
El día 4 de agosto de 2020 Luis Gabriel Guerrero Pinto presentó derecho de petición vía correo electrónico al Departamento de Santander solicitando: «PRIMERO: Con base en el numeral 4 de la parte considerativa de la Resolución 02873 de 2020, solicita remisión de copia informal del auto comisorio que dio origen al acta de aprehensión No. 2017218 del 26 de diciembre de 2017, nombre y cargo de los funcionarios que realizaron el operativo de aprehensión de los productos e insumos.
SEGUNDO: Con base en el acta de aprehensión No. 2017218 del 26 de diciembre de 2017, solicita mi prohijado le remitan copia informal del formato que registró la cadena de custodia de los productos e insumos aprehendidos.
TERCERO: De acuerdo con el numeral 3 de la parte resolutiva de la mencionada resolución, solicita mi prohijada acta de destrucción de los productos aprehendidos y el respectivo documento contentivo del análisis fisicoquímico el cual dio lugar a la destrucción.» 1.9. Se emitió una respuesta el 27 de agosto de 2020 que no resolvió de fondo lo peticionado, lo que motivó la interposición de una acción de tutela, tramitada bajo el radicado 2020-066, dentro de la que se amparó el derecho fundamental de petición mediante fallo del 11 de septiembre de 2020, ofreciéndose una respuesta de fondo el día 15 de septiembre de 2020 remitiendo los siguientes documentos: «- Certificado expedido por Almagrario de mercancía aprehendida - Relación de inventario existente en el proceso 2017218 - Análisis fisicoquímico - Nueva respuesta al derecho de petición». 1.10.
Los documentos remitidos contienen las siguientes inconsistencias e irregularidades: «- Inventario aperitivo: En el documento donde relacionan lo aprehendido que se encuentra almacenado en las bodegas de Almagrario indican que solo existe en aperitivos la cantidad de 461 botellas incautadas, sin embargo, en el acta de aprehensión No 2017218 y resolución de pliego de cargos No 00- 9579 de 2018, establecen que decomisaron 475 botellas de aperitivo. - Inventario insumos: En la misma resolución y acta No 2017218 indicaron que aprehendieron 8 rollos de etiquetas metalizadas de cara y dorso de 375 y 750 marca King Mac Yas, no obstante, en la relación de inventario de lo almacenado en Almagrario no se dice nada de esos 8 rollos […] tampoco relacionaron los 5 rollos de etiqueta pet termoencogible de alta retracción de vodka y cereza, tal como se prueba con el video aportado. - Respuesta al derecho de petición (punto 1): […] el departamento nunca allegó el auto comisorio que dio origen al acta de aprehensión 2017218 porque según lo descrito “lo iban a conseguir”, sin embargo en la respuesta allegada aceptan que lo solicitado no está disponible en el despacho, lo que muestra nuevamente la negligencia e Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 inoperancia de la gobernación a través de su oficina de rentas departamentales, lo que permite la inferencia que no existió acto administrativo que ordenara el operativo, configurándose de ese modo una vía de hecho por parte de la administración departamental la cual causó un perjuicio que debe ser resarcido. - Respuesta al derecho de petición (punto 2): Allegan en un folio la supuesta cadena de custodia de los elementos aprehendidos pero la misma reviste de graves inconsistencias tales como: i) Un simple certificado NO es un documento idóneo que haga las veces de formato de cadena de custodia, máxime cuando el formato real es el que aporto como prueba y el cual se identifica con código AP-GF-RG-43 aprobado por gestión de calidad de la Gobernación.; ii) En esa certificación las bodegas de Almagrario afirman haber recibido lo aprehendido desde el mes de enero de 2019 a pesar de que el operativo se llevó a cabo el día 26 de diciembre de 2017. - Respuesta al derecho de petición (punto 3): Afirman que no existe acta de destrucción toda vez que los productos siguen custodiados en las bodegas de Almagrario a la espera del trámite de entrega de los mismos, lo que a todas luces contradice la respuesta del 27 de agosto en donde indicaron que los productos no son aptos para el consumo humano y por ende se deben destruir.» 1.11.
La Gobernación de Santander a través de la Oficina de Ingresos fue negligente en todo su actuar, no solo por el hecho del mal procedimiento en la aprehensión sino también por no contestar las peticiones de fondo con fallo de tutela siquiera, así como por la inoperancia para llevar al final el proceso del cual se formuló pliego de cargos y que finalizó declarando el silencio administrativo positivo, ordenando también la entrega, que hasta ahora no se ha hecho, de los insumos aprehendidos que, no los devolverán porque no tienen todo lo aprehendido. 1.12.
Se atentó contra los derechos de los demandantes y se menoscabó su patrimonio; el buen nombre de Luis Gabriel Guerrero Pinto y de su familia se puso en entredicho, así como el goodwill de su empresa, causando un perjuicio irremediable que a luces del artículo 90 de la Constitución Política y el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo debe ser resarcido por la administración. 2.
Pretensiones. Se sintetizan de la siguiente manera: 2.1 Declarar que la entidad demandada es administrativa y extracontractualmente responsable, por los perjuicios materiales y morales causados a los demandantes, por cuenta de la aprehensión arbitraria de mercancía e insumos del establecimiento comercial de nombre ORO 78 SPECIAL, con matrícula mercantil: Luis Gabriel Guerrero Pinto, el día 26 de diciembre de 2017, que a la fecha no han sido devueltos a las víctimas, hechos que derivaron en la configuración del silencio administrativo positivo el 25 de septiembre de 2019 y cuya responsabilidad se Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 deriva de las irregularidades en el proceso de aprehensión, la resolución que abrió pliego de cargos de aprehensión de mercancía, y con posterioridad la inactividad por parte de Rentas Departamental de la Gobernación, sin emitir decisión de fondo sobre el proceso, además de no acoger la solicitud de las víctimas de devolución de mercancía en insumos, causando perjuicios morales y detrimento patrimonial. 2.1 Condenar a la entidad demandada, al pago de la indemnización de los perjuicios materiales y morales a la víctima directa (Luis Gabriel Guerrero Pinto), y de los perjuicios morales a las víctimas indirectas (Estefanía Pinto, Erika Tatiana Celis), al existir una falla probada en el procedimiento desplegado por Renta Departamental de la Gobernación, desde el día 26 de diciembre de 2017 en el operativo de aprehensión de insumos y mercancía, en la Resolución que abrió pliego de cargos de aprehensión de mercancía, y con posterioridad la inactividad por parte de la entidad, sin emitir decisión de fondo sobre el proceso, además de no acoger la solicitud de las víctimas de devolución de mercancía en insumos, hechos que derivaron en la configuración del silencio administrativo positivo; perjuicios que no estaban en la obligación de soportar por cuenta de la inoperancia del Estado a través de la Gobernación de Santander, quien está obligada a reconocer la suma de trecientos setenta y seis millones doscientos cuarenta y cinco mil trescientos pesos moneda corriente legal colombiana ($376.245.300). 3.
Contestación de la demanda El Departamento de Santander se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, señalando, como fundamento de su oposición: La entidad acató sus obligaciones administrativas y adelantó los trámites pertinentes que dieron lugar a la aprehensión de la mercancía con irregularidad en registro, sin contar con el acta de producción que justificara su existencia ni la señalización correspondiente, además, de mercancía destinada a producción como bolsas de tapas y etiquetas, procediéndose a suscribir acta de aprehensión N° 2017-218, por considerarse como una conducta infractora de la Ordenanza 077 de 2014, que fue desarrollada bajo los parámetros establecidos por la Ley, y el debido proceso.
Los presuntos daños aducidos, en caso de existir, no fueron ni son causa de la aprehensión de mercancía realizada bajo todos los parámetros legales que se requieren para tal fin, y no existe soporte probatorio que determine los presuntos daños; el accionante no prueba perjuicios patrimoniales a través de soportes contables, que determinen haber existido detrimento patrimonial, que no sea por causa extraña a una presunta falla en el servicio, que no existió, y que la aprehensión efectuada por el Departamento es por culpa exclusiva de la víctima, al omitir la legalidad de dicha mercancía. El artículo 215 de la Ley 223 de 1995 impone a los productores, como para el caso, la obligación de registrarse ante la Secretaria de Hacienda Departamental, con el fin Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 de legalizar los productos que producirá y por ende, comercializará, lo cual no se dio, al constatarse que la mercancía aprehendida no se encontraba registrada y por ende, su producción es ilegal, no habiéndose aportado acta de producción a pesar de haberse solicitado en diversas oportunidades, incluso, dentro del operativo mismo, dentro del que se encontró la mercancía sin la señalización requerida, es decir, sin estampilla.
Como excepciones de fondo invoca las siguientes: inexistencia de responsabilidad administrativa y extracontractual; culpa exclusiva de la víctima; inexistencia de daños y genérica. II. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante sentencia del 19 de febrero de 2025, declaró la responsabilidad del Departamento de Santander – Secretaría de Hacienda Departamental por los daños causados al señor Luis Gabriel Guerrero Pinto, propietario del establecimiento de comercio ORO 78 SPECIAL (numeral primero); condenó al Departamento de Santander – Secretaría de Hacienda Departamental a pagar por concepto de daño material la suma de diez millones ciento setenta y ocho mil sesenta y dos pesos con cincuenta centavos ($10.178.062.50) en favor del señor Luis Gabriel Guerrero Pinto, en su calidad de propietario del establecimiento de comercio ORO 78 SPECIAL (numeral segundo); denegó las demás pretensiones de la demanda (numeral tercero); y se abstuvo de condenar en costas (numeral cuarto).
Como sustento de su decisión tuvo por acreditado que, «el Departamento de Santander incurrió en una falla en el servicio por el retardo injustificado en la adopción de la decisión del procedimiento administrativo y la confirmación o no de sus argumentos, para proceder con la destrucción de los bienes incautados o su devolución al propietario, con ello, privó al propietario de Oro 78 Special de ejercer su actividad por un tiempo que se extendió más del necesario y le vulneró su derecho al debido proceso».
Consideró que «no resultó razonable la tardanza en que incurrió el Departamento de Santander para sancionar al actor o para disponer el archivo del expediente administrativo abierto en su contra, evidenciando una afectación al principio de celeridad que debe gobernar toda actuación administrativa, de lo cual se infiere que la tardanza injustificada en la resolución o definición del procedimiento llevó a que los bienes objeto de aprehensión se perdieran y por tanto, se generó un daño que es susceptible de ser reparado por la Administración».
Tuvo por acreditada la falla en el servicio y el daño referido en la indisponibilidad directa de los bienes para proseguir con el ciclo de producción hasta su comercialización final, predicando la existencia de un daño antijurídico que el demandante no estaba en la obligación de soportar, bajo el entendido, no de la aprehensión, sino de la mora en el procedimiento de definición de la actuación Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 administrativa desplegada, al incurrir la administración pública departamental de Santander en una falla en el servicio por el retardo injustificado en la decisión de fondo que está relacionado directamente con el perjuicio alegado por la parte actora, cual es, la pérdida de los bienes objeto de incautación, pues ya los mismos, a pesar de que existieren, la orden de devolución sería inocua, pues, para la fecha de adopción de esta decisión ya han perdido sus propiedades organolépticas y demás características para servir como bebidas distribuibles para el consumo humano. III.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN 1. Parte demandante Interpone oportunamente el recurso de apelación, invocando como fundamentos relevantes, los siguientes: - La génesis de la falla del servicio en que incurrió el Departamento de Santander no es solo el retardo injustificado en la actuación, sino la ilicitud de la misma, pues, como se probó en el proceso con los testimonios y las pruebas documentales, la aprehensión carecía de justificación, como incluso fue reconocido por la entidad demandada con el mismo silencio administrativo positivo. - El fallo recurrido indica que no se puede cuestionar la legalidad de la aprehensión por ser un simple acto preparatorio para la actuación administrativa, desconociéndose que, al interior del ordenamiento Colombiano la incautación de bienes, tales como los aperitivos alcohólicos por parte de las autoridades de control, deben estar debidamente justificadas y fundamentadas en normas legales, ya que la ausencia de estas acarrea la vulneración de los derechos fundamentales como el debido proceso e incluso la dignidad humana.
En el sub lite, se acredita, no sólo que el acta de aprehensión carece de los requisitos legales para su validez, pues incluso se observa que en la misma no se realizó el inventario completo, está llena de tachones, no se indica la causa de la aprehensión entre otros, sino que, quedó probado que no era procedente dicha incautación, toda vez que los funcionarios que realizaron el operativo desconocían la normatividad respecto de la producción de aperitivos alcohólicos; producción respaldada por la Ley 1816 de 2016, la Ordenanza 077 de 2014, el Decreto 1686 de 2012.
Está probado en el proceso que los productos incautados gozaban de permiso sanitario, de lo cual se informó al personal encargado del operativo arbitrario y el cual se negó a revisar la documentación que se le presentó y manifestó al personal que presidió esta vulneración en la empresa fabricadora. - La razón por la cual se realizó la aprehensión era porque al sentir de los funcionarios y que fue replicado durante todo el proceso por la representante del departamento, se debía incautar dicha mercancía por no tener estampilla desconociendo que el procedimiento que debió seguirse conforme a la normatividad aplicable y como fue explicado por los testigos, teniendo en cuenta además, que se trataba de un producto que era la primera vez que se producía; procedimiento que Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 fue desconocido por los funcionarios que realizaron el operativo y que tornaba improcedente la incautación de los elementos. - Todos los elementos incautados tenían permiso INVIMA para producción y se encontraban en esa etapa de producción, por lo cual no había salido a la venta, era la primera producción de dichos productos y por ende no había iniciado la actividad de venta, por lo cual los demandantes estaban a la espera de la reacción del producto para, una vez estuviera terminado, poder asistir a la Gobernación y pedir estampillas, para lo cual, ahí sí, se hacía necesario la inscripción en el sistema maestro. - Lo ajustado a derecho y a la práctica probatoria era declarar que la falla en el servicio se originó no solo (que también es una falla en el servicio) por no adelantar el proceso, sino por realizar la aprehensión de los elementos en un operativo cuya legalidad no fue demostrada en el proceso y en cambio sí se demostró que la misma fue arbitraria y que los funcionarios no tenían justificación para ello. - Los perjuicios materiales y morales denegados por el a-quo, se encuentran acreditados en el plenario a través de medios de prueba que no fueron valorados, lo que cercena la práctica surtida dentro del presente trámite.
Concluye la parte actora que, la falla en el servicio se dio desde el mismo momento en el que se realizó el operativo de aprehensión, procedimiento que, aunado a la demora injustificada en el procedimiento administrativo generó perjuicios tanto materiales como morales, no solo al señor Luis Gabriel Guerrero Pinto sino también a las señoras Estefanía Pinto y Erika Tatiana Celis, por ser la empresa el único lugar del cual provenía sus ingresos y haber tenido que soportar también la aflicción producto de dicha falla en el servicio.
Solicita se revoque parcialmente la sentencia recurrida y se condena a la entidad demandada al reconocimiento de los perjuicios materiales y los perjuicios morales en los montos solicitados en la demanda. 2. Parte demandada El Departamento de Santander recurre la sentencia de primera instancia, invocando como fundamentos relevantes, los siguientes: - Existió una falta de congruencia entre la motivación de la decisión emitida el 19 de febrero de 2025 y la fijación del litigio, lo que constituye una clara, directa y grave afectación al derecho de defensa, contradicción y debido proceso de la parte demandada, a quien el fallador sorprende con una falla del servicio distinta, arguyendo que el daño deriva no de la aprehensión, sino de la mora en el procedimiento de definición de la actuación administrativa desplegada. - A partir de los parámetros que el juez señaló para delimitar el asunto litigioso, resultaba lógico y evidente que la defensa técnica del ente territorial se dirigiera y Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 concentrara en debatir y desvirtuar la presunta aprehensión arbitraria, la que fue desestimada a partir de las pruebas practicadas que permiten tener por acreditado que, la inspección adelantada el 26 de diciembre de 2017 se avino al ordenamiento jurídico, en tanto se practicó por parte de funcionarios del ente territorial, al amparo de la potestad de la que está investida la administración departamental para aprehender y decomisar mercancías sometidas al impuesto al consumo, conforme lo reglado en los artículos 200 y 222 de la Ley 223 de 1995. - No fueron valoradas las pruebas practicadas, a partir de las cuales se acreditó que el registro de contribuyentes se obtuvo varios meses después del operativo censurado por los demandantes, siendo un deber registrar ante el ente territorial los productos al inicio de la actividad.
Pese a la amplia trayectoria en ese sector comercial por parte de los demandantes, optaron por no registrar los productos ante la Secretaría de Hacienda Departamental, de ahí que, al momento de efectuar el operativo del 26 de diciembre de 2017, no contaban con el registro correspondiente, configurándose la causal de aprehensión, prevista en los artículos 200 y 222 de la Ley 223 de 1995. - No se acreditó la presunta arbitrariedad en la diligencia de aprehensión, en tanto, el decomiso de productos obedeció a una medida necesaria y procedente como consecuencia del incumplimiento a la normatividad vigente y aplicable, en tanto no estaban registrados los productos en la Secretaría de Hacienda Departamental (dicho registro se produjo meses después el 05 de septiembre de 2018), tornándose procedente la aprehensión efectuada en la diligencia del 26 de diciembre de 2017.
La afirmación sobre la condición de cuarentena de los productos, no fue acreditada por los actores, como quiera que no se aportó prueba de la existencia de orden de producción luego ha de desecharse esa teoría que pretende sostener la parte actora. Se demostró ampliamente que los productos decomisados no cumplían con el registro exigido por las normas que regulan la materia, de ahí que se trata de aperitivos que fueron producidos sin la plenitud de los requisitos legales que el ordenamiento impone, razón por la que su decomiso no implica afectación alguna a un bien jurídicamente tutelado. - De otra parte, no existe prueba que respalde la falla del servicio por retardo injustificado en la decisión de fondo a la que fue condenada la entidad, frente a lo cual el a-quo predicó que, la orden de devolución seria inocua, pues para la fecha de adopción ya han perdido sus propiedades organolépticas y demás características para servir como bebidas distribuibles.
Lo anterior, no pasa de ser una conjetura que, además, fue desconocida en la audiencia inicial y que impidió que fuese controvertida. No devenía procedente la devolución de los productos decomisados; la administración departamental nunca admitió que devolvería los productos decomisados; al contrario, existe pronunciamiento de fondo, visible en el oficio forest 1771773 del 26 de junio de 2020, indicando que no era procedente la devolución deprecada.
Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 - La inactividad de la administración de cara al proceso sancionatorio, que originó el silencio administrativo positivo, no es desencadenante del daño que reclaman los actores, pues si bien su configuración pone fin al procedimiento administrativo, ello no implica, per se, que los productos decomisados pasan de ser ilegales por carencia de registro al momento del operativo, a ser legales.
El silencio administrativo positivo no constituye fuente del daño, aunado a que los productos decomisados no eran susceptibles de devolución, habida cuenta que los resultados de análisis fisicoquímicos determinaron que no eran aptos para el consumo humano, de manera que, sumado a la ilegalidad en la que se encontraban los productos debido a la falta de registro ante la Secretaría de Hacienda, estaba descartada la procedencia de devolución en virtud a esa falta de condición óptima para el consumo humano. - La sentencia recurrida reconoce un daño inexistente y se condena a su reparación al Departamento de Santander, aun cuando el plenario carece de prueba que demuestre la existencia y cuantificación objetiva del daño emergente, frente al que no hay certeza de su causación ni del quantum; daño que no reúne el carácter de cierto y real, presente o futuro.
Concluye que, está debidamente acreditado que la diligencia efectuada el 26 de diciembre de 2017 y que derivó en la aprehensión de productos como consta en el acta No 2017-218, obedeció a una medida de control adelantada por autoridad competente, investida de la potestad para decomisar los productos al advertir que los mismos, no cumplían con la obligación que impone la Ley 223 de 1995 y la Ley 1816 de 2016, toda vez que carecían de Registro de Contribuyentes, circunstancia fáctica que contraviene el ordenamiento jurídico, en tanto no cumplían la exigencia que impone la Ley, por lo que los productos decomisados no están investidos de legalidad y en consecuencia, su aprehensión no constituye afectación de un interés legítimo.
No resulta predicable la causación de daño antijuridico, porque la incautación se hizo respecto de productos que no cumplían con el registro exigido por las normas que regulan la materia, de ahí que se trata de aperitivos que fueron producidos sin la plenitud de los requisitos legales que el ordenamiento impone. En consecuencia, no se afectó un bien jurídicamente tutelado y no es posible declarar patrimonial y administrativamente responsable al Departamento de Santander.
Solicita se revoque la sentencia adoptada en primera instancia, para en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda y condenar en costas al actor. IV. PRONUNCIAMIENTOS FRENTE AL RECURSO DE APELACIÓN El término de que trata el numeral 4° del art. 247 de la Ley 1437 de 2011, venció en silencio. La señora Agente del Ministerio Público no rindió concepto de fondo.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 1. Cuestión previa Con el fin de dar respuesta al reproche de apelación formulado por la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia, relacionado con su incongruencia, pasa la Sala a verificar, en forma previa a la formulación de los problemas jurídicos que han de ser acometidos en esta instancia, si el a-quo inobservó el principio de congruencia de que trata el artículo 281 del Código General del Proceso, según el cual, la sentencia «deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley…»;
Al respecto sea lo primero señalar que, el principio de congruencia, conforme ha sido considerado tanto por la H. Corte Constitucional1 como por el H. Consejo de Estado2, constituye una garantía del debido proceso para las partes, pues garantiza que el juez de la causa solo se pronuncie respecto de lo pretendido, probado y excepcionado dentro del mismo y no falle por fuera (extra), o por más (ultra) de lo pedido, lo cual, además, garantiza el derecho a la defensa de las partes, puesto durante el debate podrán ejercer los mecanismos que la ley ha establecido para ello en los términos adecuados.
Descendiendo al caso concreto, se precisa que, el a-quo mediante providencia del 1° de noviembre de 2023, y en desarrollo de la Audiencia Inicial, fijó el litigio, previa identificación de los hechos e invocando en consideración las pretensiones, planteando que dicho litigio se centraba en determinar si «el Departamento de Santander es administrativa y patrimonialmente responsable por los perjuicios materiales e inmateriales causados a la parte actora, con ocasión a los hechos acaecidos el día 26 de diciembre del 2017 en la cual se dio la aprehensión arbitraria de mercancía e insumos del establecimiento comercial de nombre Luis Gabriel Guerrero Pinto, matrícula 05-140121-01 del 2007-04-16 y NIT 91516536-2» A su turno, en la sentencia el a-quo abordó el análisis del litigio, planteando como problema jurídico a desatar -relacionado con la responsabilidad administrativa y patrimonial imputada a la entidad demandada-, si la aprehensión del inventario que da cuenta el acta No. 2017218, constituye un daño antijurídico que deba ser reparado por la Administración Departamental de Santander a los actores o si, por el contrario, las excepciones de fondo planteadas deben prosperar; problema jurídico en desarrollo del cual, abordó el estudio de los elementos de la responsabilidad Estatal, que lo llevó a predicar acreditado el daño sufrido por el señor Luis Gabriel Guerrero Pinto consistente en la disminución patrimonial que se derivó de la perdida de los bienes objeto de incautación, el que imputó al Departamento de Santander bajo el título de falla en el servicio, por razón de la mora en que incurrió en el adelantamiento del procedimiento de definición de la actuación administrativa desplegada, la que predicó como causa de dicha perdida y no su 1 Sentencia T-455/16 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS-veintiséis (26) de octubre de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15) Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 aprehensión propiamente dicha, que constituía un acto preparatorio de la actuación administrativa y frente a la que no resultaba procedente cuestionar su legalidad. Así, para la Sala, no se configura el quebrantamiento del principio de congruencia de la sentencia de primera instancia en los términos invocados por la entidad demandada, pues el hecho de que la formulación del problema jurídico haya tenido lugar en forma genérica planteando si el Departamento de Santander estaba llamado a reparar el daño presuntamente causado a los demandantes con ocasión de los hechos ocurridos el 26 de diciembre de 2017 relacionados con la aprehensión de la mercancía, no supone válidamente que no debía acometerse el estudio de los fundamentos de dicha imputación de responsabilidad, que con vista en el escrito de demanda se advierte, no se circunscribieron únicamente al acto de aprehensión propiamente dicho como lo estima el demandado, pues nótese que en la demanda se invocó además, la «negligencia e inoperancia del departamento» en el adelantamiento del trámite administrativo, afirmándose que pasaron 3 años desde de la aprehensión de los productos e insumos hasta cuando se hizo el análisis fisicoquímico que arrojó resultados desfavorables para el consumo humano y acarreó que, pasado el tiempo de vigencia del producto este se encontrara más que vencido (hecho décimo octavo de la demanda).
Así mismo, en la formulación de las pretensiones de la demanda se advierte que, la responsabilidad administrativa y extracontractual que se requirió fuese declarada en contra del Departamento de Santander y con fundamento en la cual se solicitó la pretensión de condena, si bien invoca como origen los hechos del 26 de diciembre de 2017 referidos a la aprehensión de la mercancía y los insumos del establecimiento comercial, también lo es que, dicha responsabilidad la derivan los demandantes, en los siguientes términos: «con ocasión a las irregularidades en el proceso de aprehensión, la Resolución que abrió pliego de cargos de aprehensión de mercancía, y con posterioridad la inactividad por parte de Rentas Departamental de la Gobernación, sin emitir decisión de fondo sobre el proceso, además de no acoger la solicitud de las víctimas de devolución de mercancía en insumos, causando perjuicios morales y detrimento patrimonial» (pretensión primera).
Sobre el particular, la entidad demandada en su contestación se opuso a las pretensiones, y concretamente frente a la pretensión primera afirmó que el Departamento de Santander «acató los -sic- obligaciones administrativas, y adelantó los trámites pertinentes que dieron lugar a la aprensión de la mercancía con irregularidad en registro, sin contar con el acta de producción que justificara su existencia, ni la señalización correspondiente, además, de mercancía destinada a producción como bolsas de tapas y etiquetas, procediéndose a suscribir acta de aprehensión N° 2017-218, por considerarse como una conducta infractora de la Ordenanza 077 de 2014, que fue desarrollada bajo los parámetros establecidos por la Ley, y el Debido Proceso».
Así, contrario a lo invocado por la entidad demandada, la motivación de la decisión adoptada por el a-quo en la sentencia de primera instancia, sí resulta coherente con la actuación demandada, además, la concreción de los puntos de litigio desarrollados en la providencia guarda relación con el objeto de la controversia; Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 distinto es, que la entidad demandada no comparta la respuesta que el a-quo dio al problema jurídico planteado y a la motivación bajo la cual la sustentó, lo que corresponde a una cuestión propia del recurso en su contra formulado por ambas partes y frente a lo cual se formulan reparos concretos, que pasa la Sala a examinar. 2.
Problemas Jurídicos PJ 1 ¿El Departamento de Santander – Secretaría de Hacienda Departamental, es administrativamente responsable por los perjuicios causados a los demandantes, derivados de la afectación patrimonial sufrida con origen en los hechos ocurridos el 26 de diciembre de 2017, imputables por falla en la prestación del servicio? PJ 1.1 De predicarse la responsabilidad de la administración, ¿hay lugar a reconocer y pagar los perjuicios de orden material y moral reclamados en la demanda a favor de los demandantes? 2.
Tesis Al Pj 1. Sí. La sentencia de primera instancia que declaró la responsabilidad Estatal en cabeza de la entidad demandada, será confirmada, pero bajo las razones que pasan a exponerse. Al Pj 1.1 No. Solo se reconocerán perjuicios en la modalidad de daño emergente, en los términos de esta sentencia. 3. Argumentos de la Sala 3.1 De los elementos de la Responsabilidad Estatal El artículo 90 de la Constitución Política de Colombia, consagra la cláusula general de responsabilidad, señalando que el Estado responde patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas, de donde se desprenden los elementos de daño antijurídico e imputación, el primero entendido como la lesión a un derecho del cual es titular la parte actora y que no está obligado a soportar, siendo este el primer elemento de la responsabilidad que aquel debe acreditar y el segundo, manejado bajo el título subjetivo o de la falla en el servicio o el objetivo traducido en el daño especial o en el riesgo excepcional.
Ahora bien, en tratándose de la responsabilidad patrimonial del Estado por omisión en el cumplimiento de los deberes, la Sección Tercera del H. Consejo de Estado ha puntualizado que «en los casos en los que se estudia la responsabilidad del Estado como consecuencia de la producción de daños cuya ocurrencia ha sido determinante la omisión de una autoridad pública en el cumplimiento de las funciones atribuidas Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 por el ordenamiento jurídico, el título de imputación aplicable es el de falla del servicio.
Es decir, que debe establecerse que los perjuicios reclamados son imputables al incumplimiento de una obligación determinada. (…) para atribuir responsabilidad al Estado por omisión consistente en el incumplimiento de un deber legal se debe establecer i) que existía la obligación y que la misma no fue cumplida satisfactoriamente y ii) que la omisión fue la causa del daño, es decir, que de no haberse incurrido en la omisión de cumplimiento de obligaciones atribuidas por el ordenamiento jurídico no se hubiese materializado el daño»3.
Ha señalado, además4 que, «en los casos en que se imputa a las autoridades públicas la omisión en el cumplimiento de sus deberes, es preciso identificar los preceptos de orden constitucional, legal y reglamentario, así como los pronunciamientos judiciales, que hubieren precisado el alcance de sus obligaciones. Una vez determinado el contenido obligacional a cargo de la autoridad pública en el caso concreto, “debe proceder a establecerse si el sujeto accionado defraudó las expectativas de actuación que se desprendían del que constituye su rol, de este modo configurado»5. 3.2 Caso concreto 3.2.1 De los hechos relevantes probados - Conforme da cuenta el acta 2017-218, el día 26 de diciembre de 2017, se adelantó diligencia de inspección y verificación correspondiente al impuesto de licores, vinos, aperitivos y similares, ordenada mediante auto comisorio 612 por la Directora Técnica de Ingresos del Departamento de Santander -según se consigna en el acta-, diligencia en la que fue aprehendida la siguiente mercancía al señor Luis Gabriel Guerrero Pinto, representante legal y propietario de la empresa ORO 78:6 - Mediante Resolución 00-957 del 20 de junio de 20187 la Directora Técnica de Ingresos de la secretaria de Hacienda del Departamento de Santander formuló pliego de cargos al señor Luis Gabriel Guerrero Pinto, en calidad de propietario de 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SUBSECCION A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELASQUEZ RICO, catorce (14) de julio de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 25000-23-26-000-2006-01728-01(38815) 4 CONSEJO DE ESTADO-SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-SECCIÓN TERCERA-SUBSECCIÓN A- Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN-once (11) de octubre de dos mil dieciocho (2018)-Radicación número: 15001- 23-31-000-1999-00901-01(42501) 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 25 de agosto de 2011, exp. 17613, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 6 CARPETA 01 Expediente Digital, PDF 12 7 CARPETA 01 Expediente Digital, PDF 14, pág. 1-5 Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 la empresa productora ORO 78 y tenedor de la mercancía aprehendida según acta 2017-218.
La decisión así adoptada se fundó en las siguientes consideraciones relevantes: «[…] el 26 de diciembre de 2017 siendo aproximadamente las 03:13 pm, funcionarios del grupo operativo de la Dirección de Ingresos en cumplimiento de sus funciones, procedieron a realizar visita a la Empresa Productora Oro 78 con Nit 91.516.536-2, ubicada en la Carrera 9 AW # 50 17 del Barrio Campo Hermoso de la ciudad de Bucaramanga, donde se encontraron 475 unidades de licor sin estar registrado dentro de la Secretaría de Hacienda y por ende, sin contar con el acta de producción que justificara su existencia, ni la señalización correspondiente, además, de mercancia destinada a producción como bolsas de tapas y etiquetas, procediéndose a suscribir acta de aprehensión N° 2017-218, por considerarse como una conducta infractora de la Ordenanza 077 de 2014.
Con lo anterior, en este momento se evidencia que pudo haberse transgredido lo establecido por el Estatuto Tributario Departamental, de la siguiente manera: Articulo 577- APREHENSIONES: Sin perjuicio de las facultades que tienen los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,. los funcionarios departamentales de la Dirección de Ingresos u oficina competente que haga sus veces que tengan la competencia funcional para ejercer el control operativo de rentas podrán aprehender en jurisdicción del Departamento de Santander los productos nacionales y extranjeros, en los siguientes casos: "4.
Cuando los productos en el mercado pertenezcan a productores, importadores o distribuidores no registrados en la Secretaria de Hacienda Departamental". Ello, de conformidad con lo establecido en el artículo 215 de la Ley 223 de 1995, que impone a los productores, como para el caso, la obligación de registrarse ante la Secretaria de Hacienda Departamental, evidentemente, con el fin de legalizar los productos que producirá y por ende, comercializará, lo cual no se dio en el presente caso, al constatarse que la mercancía aprehendida no se encontraba registrada. […] Conforme a lo anterior, y debido a que presuntamente se infringió el artículo 577 y 587 del Estatuto Tributario Departamental, se procederá a realizar el procedimiento descrito en el artículo 578 ibidem. […]» Negrilla y mayúsculas, original. - La notificación de la Resolución 9579 del 20 de junio de 2018 al señor Luis Gabriel Guerrero Pinto tuvo lugar el día 06 de julio de 2018.8 - Mediante escrito radicado el 06 de agosto de 2018, el señor Luis Gabriel Guerrero Pinto, por conducto de apoderado, presentó descargos al pliego de cargos contenido en la Resolución 9579 del 20 de junio de 2018.9 Se solicitó como «pretensión»: «se ordene la devolución de los aperitivos, tapas dual y rollos de etiquetas decomisados». 8 CARPETA 01 Expediente Digital, PDF 14, pág. 6 9 CARPETA 01 Expediente Digital, PDF 15 Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 Se invocó como fundamentos relevantes: «DESCARGOS A. […] Los aperitivos decomisados en la fábrica estaban producidos, pero no vendidos ni distribuidos, sino en cuarentena por ser elaborados por primera vez a raíz de la expedición reciente de los respectivos permisos para esos efectos otorgado por la autoridad competente.
B.- Se dice en el pliego de cargos que el productor no estaba registrado en la Secretaría de Hacienda Departamental conforme al decreto 2141 de 1996 y la ordenanza 077 de 2014, lo cual constituye fundamento para esa operación administrativa, pero no es sino revisar los registros para que se perciba que desde el año 2007 mi representado cumple ese requisito, pero además, hilando más delgado en caso de discusión, la norma permite que dentro del mes siguiente a la actividad gravada se proceda a su registro.[…] La producción de lo aprehendido acaeció el 19 de diciembre de 2017 y su decomiso sucedió el 26 del mismo, estando dentro del segmento normativo esa producción, porque la actividad gravaba no llevada un mes de producida para esos efectos.
BOLSAS DE TAPAS DUAL Y ROLLOS DE ETIQUETAS Estos elementos no podían ser decomisados por falta de competencia para esos efectos, sin que merezca ahondarse en ello, ya que el INVIMA es la autoridad que resuelve esos asuntos, conforme a la norma legal que lo señala […]». - Mediante escrito fechado el 28 de enero de 2020, el señor Luis Gabriel Guerrero Pinto solicitó al Departamento de Santander:10 «PRIMERA: se DECLARE, nulo el proceso administrativo identificado con numero de resolución No 9579 DEL 2018, por medio del cual se da la aprehensión de mercancías sujetos a registro departamental efectuada con fecha del 26 de diciembre del 2017, como quiera que la administración hasta la fecha de la protocolización del SILENCIO ADMINITRATIVO POSITIVO, no logro demostrar más allá de toda duda razonable y con argumentos válidos e irrefutables a los expuesto por el recurrente, y más aún agoto el término legal para realizar dicho menester.
SEGUNDA: se ENTREGUE, de forma inmediata y completa, las mercancías, aperitivos, rollos de etiquetas, bolsas de tapas dual, dentro de las cantidades y/o volumen que se encuentra descritos en el pliego de cargos de aprehensión de mercancías gravadas con impuestos al consumo con resolución No9579 con fecha del 20 de junio del 2018, ubicada en la (página 2).
TERCERO: sírvase DECRETAR EL LEVANTAMIENTO, de todas las medidas coactivas y cautelares emitidas por la administración GOBERNACIÓN DE SANTANDER, SECRETARIA DE HACIENDA DEPARTAMENTO DE SANTANDER, UNIDAD DE INGRESOS DEPARTAMENTAL, que se hallan expedido dentro del proceso anterior descrito en contra del recurrente. […]» Negrilla y Subraya original. - A través de la Resolución 02873 del 03 de marzo de 2020 proferida por el Director de Ingresos del Departamento de Santander se declaró configurado el silencio administrativo positivo dentro del proceso administrativo sancionatorio por decomiso de mercancías adelantado en contra del señor Luis Gabriel Guerrero Pinto por 10 CARPETA 01 Expediente Digital, PDF.17 Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 fraude a las rentas departamentales, frente a la petición del 06 de agosto de 2018 a través de la cual se presentan descargos al pliego de cargos contra la Resolución 9579 del 20 de junio de 2018 y se hace una petición -devolución de la mercancía decomisada-; se ordenó la devolución de la mercancía aprehendida y el consecuente archivo del expediente.11 - La Resolución 02873 del 2020 fue revocada por el Director de Ingresos del Departamento de Santander mediante la Resolución 12417 del 20 de agosto de 2021 (numeral primero) y se dispuso «declarar de propiedad del Departamento de Santander la mercancía relacionada, de conformidad con la parte motiva y procédase a ordenar la destrucción de la mercancía decomisada de conformidad con el artículo 580 de la Ordenanza 077 de 2014».12 Como constancia de notificación se aporta «aviso de notificación de acto administrativo», en el que se invoca como fundamento del aviso: «imposibilidad de notificar por correo» y fecha de publicación en la web: 09-11-21,13.
No existe evidencia de la actuación surtida en torno a la notificación de la Resolución 12417, que permita predicar su oponibilidad frente a los aquí demandantes. - Dentro del presente trámite se recepcionó14 la declaración de Blanca Ruth Romero, quien para la época de los hechos fungía como contadora del establecimiento de comercio; del señor Jonathan Alexander Celis y de la señora Nancy Monares Uribe, ambos trabajadores de dicho establecimiento, igualmente para la época de los hechos.
Se practicó igualmente interrogatorio de parte a Luis Gabriel Guerrero Pinto, Estefanía Pinto y Erika Tatiana Celis Pinto. 3.2 De la valoración crítica de las pruebas de cara a la verificación de los elementos de la responsabilidad Estatal En el sub lite el daño se hace consistir en la afectación patrimonial sufrida por los demandantes, derivada de la aprehensión de la mercancía por la Dirección Técnica de Ingresos del Departamento de Santander, en hechos ocurridos el 26 de diciembre de 2017 y su no devolución; daño que se afirma por los demandantes acarreó los perjuicios de orden material y moral cuya reparación reclaman y que se imputa a la entidad demandada por las presuntas irregularidades cometidas en la diligencia de aprehensión, la ilegalidad enrostrada a la resolución que formuló pliego de cargos, la inactividad de la entidad frente al proceso sancionatorio que no culminó con decisión de fondo sino con la configuración del silencio administrativo positivo.
Al respecto, acreditado se encuentra el hecho de la aprehensión de la mercancía de propiedad del señor Luis Gabriel Guerrero Pinto, según acta de aprehensión 2017- 218, así como su no devolución, esto último, conforme se deriva de la actuación administrativa adelantada por la Dirección Técnica de Ingresos del Departamento de 11 CARPETA 01 Expediente Digital, PDF. 19.
PDF 09 Expediente Digital, pág. 237-243 12 PDF 09 Expediente Digital, pág. 237-243 13 PDF 09 Expediente Digital, pág. 244-246 14 Actas de Audiencia de Pruebas, SAMAI, primera instancia, índices 32, 36, 43 y 63. Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 Santander, que da cuenta que la mercancía aprehendida no fue retornada a su propietario al término del proceso seguido en su contra, en el que se había emitido inicialmente orden de devolución, la que no se materializó y significó una afectación patrimonial para aquel.
En relación con la imputación de responsabilidad que se efectúa contra la entidad demandada por el daño irrogado, se advierte que la misma tiene lugar bajo dos supuestos distinguibles, uno, derivado de la aprehensión de la mercancía, y otro, de la dilación en el adelantamiento del proceso administrativo seguido contra el señor Luis Gabriel Guerrero Pinto por la Dirección Técnica de Ingresos del Departamento de Santander, a cuyo análisis procede la Sala en los siguientes términos: - De la aprehensión de mercancías: Las irregularidades que se imputan por el actor a la diligencia de aprehensión lo son: i) no existió acto administrativo que ordenara el operativo; ii) actos de arbitrariedad en la diligencia: los funcionarios se presentaron sin identificación, en forma agresiva, sin cumplir con el mínimo protocolo de higiene y seguridad para el ingreso a la empresa; iii) ilegal toma de fotografías y videos, frente a lo que no contaban con autorización; iv) inventario incompleto de la mercancía aprehendida; v) improcedencia de la aprehensión por cumplimiento de los requisitos legales de la mercancía, lo que deviene en su ilicitud; acciones y omisiones estas, que se endilgan por los demandantes como causa del daño a ellos irrogado.
Al respecto, en lo que a la inexistencia de acto administrativo que respaldara el operativo realizado, se verifica que, según fuere consignado en el acta de aprehensión 2017-218 del día 26 de diciembre de 2017, la diligencia adelantada de inspección y verificación correspondiente al impuesto de licores, vinos, aperitivos y similares fue ordenada mediante auto comisorio 612 por la Directora Técnica de Ingresos del Departamento de Santander, no obstante, cierto es que, de este auto no existe prueba que permita la verificación de su contenido a efectos de conocer los términos de la orden así emitida; ello, muy a pesar de los esfuerzos de la parte actora por lograr su recaudo, siendo la respuesta finalmente ofrecida al aquí demandante ante la solicitud de remisión de su copia, que «no es posible remitir copia informal de auto comisorio que dio origen al acta de aprehensión 2017218 del 26 de diciembre de 2017, en razón a que dicho documento no se encuentra disponible en este despacho»; copia que tampoco obra dentro del expediente administrativo remitido por la entidad accionada con destino a este proceso.
Lo anterior sin embargo, esto es, la imposibilidad de verificación del contenido del auto comisorio a efectos de conocer los términos de la orden así emitida que respaldara la diligencia de aprehensión, o aun, predicando la inexistencia de orden previa de aprehensión -ante la ausencia de prueba-, a juicio de la Sala, no se constituye en causa eficiente y determinante del daño irrogado a los demandantes, pues la aprehensión de mercancías corresponde a una facultad atribuida legalmente a los Departamentos en sus respectivas jurisdicciones, a través de las autoridades competentes, y en el caso del Departamento de Santander a los funcionarios departamentales de la Dirección de Ingresos u oficina competente que haga sus Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 veces, que tenga la competencia funcional para ejercer el control operativo de rentas (art. 200 de la Ley 223 de 1995,15 art. 577 de la Ordenanza 077 de 201416).
Y es en ejercicio de dicha facultad que tuvo lugar la aprehensión de mercancías ocurrida el 26 de diciembre de 2017, fundamentando así la actuación administrativa previa -aprehensión- que dio origen a la apertura del proceso administrativo adelantado en contra del señor Luis Gabriel Guerrero Pinto, proceso en el marco del cual se formuló en su contra pliego de cargos mediante Resolución 957 de 2018, por lo que se encontraba sometido legalmente a su adelantamiento, en los términos del artículo 578 de la Ordenanza 077 de 2014, sin que la actuación de la aprehensión, en sí misma considerada, irregular en el modo según el demandante, causara la no devolución de la mercancía a su propietario al término del referido proceso.
Ahora bien, téngase en cuenta además que, habiéndose formulado en contra del señor Luis Gabriel Guerrero Pinto pliego de cargos como presunto infractor, este contó con la posibilidad de dar respuesta escrita al pliego, aportando y solicitando las pruebas que pretendiera hacer valer, lo cual tuvo lugar con el escrito de descargos presentado el 06 de agosto de 2018, a cuyo cierre del periodo probatorio, se proferiría resolución de decomiso o de devolución al interesado.
En el sub lite, mediante Resolución 02873 del 03 de marzo de 2020 proferida por el Director de Ingresos del Departamento de Santander, se declaró el silencio administrativo positivo, se ordenó la devolución de la mercancía aprehendida y se dispuso el consecuente archivo del expediente. La decisión así adoptada mediante Resolución 02873 del 03 de marzo de 2020 significó que la actuación administrativa finiquitó en forma favorable al aquí demandante, razón por la que los reproches de ilegalidad que invoca contra el acto de aprehensión, así como a la formulación del pliego de cargos y a partir de lo cual se sustenta al alegado cumplimiento de los requisitos de la mercancía aprehendida y la procedencia o no de su devolución a su propietario, no solo no están llamados a ser acometidos dentro del presente medio de control de reparación directa en el que no se ejerce control de legalidad a los actos administrativos, sino que además, no constituyen la fuente del daño irrogado, derivado de la no materialización de la orden de devolución de la mercancía, orden contenida en la referida Resolución 02873 del 03 de marzo de 2020.
A idéntica conclusión se arriba frente a las presuntas irregularidades en el desarrollo del operativo de aprehensión referidas a los «actos de arbitrariedad» cometidos en la diligencia, pues además que el acto de aprehensión, como medida administrativa previa al adelantamiento del procedimiento, tuvo origen en el ejercicio de una facultad legalmente conferida a los funcionarios que lo realizaron, llamada a ser soportada por la parte actora, lo cierto es que tales irregularidades, no solo no fueron acreditadas, pues no existe prueba que respalde las circunstancias de tiempo y modo en que se afirma por los demandantes se desarrolló dicho procedimiento, sino que además, tampoco constituyeron causa eficiente del daño causado, entendido este como la no devolución de la mercancía a su propietario; consideración que pasa 15 Por la cual se expiden normas sobre Racionalización Tributaria y se dictan otras disposiciones 16 Por medio de la cual se expide el Estatuto Tributario del Departamento de Santander Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 a explicarse, en aras de brindar una respuesta a la parte actora a sus reproches contra la sentencia de primera instancia: La prueba de «video» que aludió el señor Luis Gabriel Guerrero como respaldo de la forma como acontecieron los hechos, corresponde a una prueba frente a la que el a-quo, mediante auto del 17 de octubre de 2024,17 dispuso negar su decreto; decisión que no fue recurrida y cobró firmeza.
A su turno, las declaraciones rendidas por los señores Blanca Ruth Romero; Jonathan Alexander Celis y Nancy Monares Uribe, tampoco permiten respaldar las afirmaciones de los demandantes en cuanto a la presunta arbitrariedad de los funcionarios que adelantaron la diligencia. La señora Blanca Ruth Romero, quien fungía para la época de los hechos como contadora, afirmó que ella no se encontraba en el establecimiento comercial en el momento que se adelantó la diligencia; la esposa del señor Luis la llamó para que fuera; ella se devolvió; un funcionario le dijo que ya no la necesitaban y ella procedió a irse, no encontrándose en el momento en el que la mercancía fue retirada del lugar.
El señor Jonathan Alexander Celis, empleado de la empresa, aseguró que arribó al lugar de los hechos para cuando ya la mercancía estaba en la camioneta de los funcionarios que hicieron la diligencia, y el conocimiento que afirmó tener respecto de la diligencia proviene de lo que le contó la señora Nancy Monares y Erika, la esposa de Luis, respecto a que llegaron arbitrariamente y no tenían garantías.
Por su parte, la señora Nancy Moranes, empleada de la empresa, se limitó a afirmar que los funcionarios de la secretaria de hacienda llegaron al lugar, entraron a revisar la parte de producción, no mostraron documentos y no aceptaron revisar documentación, sin más detalles relevantes frente a su desarrollo, señalando finalmente que el señor Luis manifestó estar inconforme con la acción de los funcionarios, sin embargo, en su declaración afirmó no recordar en que consistió tal inconformidad, esto es, que dijo en ese momento el señor Luis.
Ahora, en interrogatorio de parte rendido por el señor Luis Gabriel Guerrero, este declaró que los funcionarios entraron al establecimiento de forma agresiva, no obstante, también depuso que él no se encontraba al inicio de la diligencia y que arribó al lugar de los hechos, alrededor de 20 minutos después, por lo que se evidencia que, no conoció en forma directa las circunstancias en que tuvo lugar el inicio de la diligencia frente a lo cual se reprocha el arribo de los funcionarios en forma irregular.
La señora Estefanía Pinto y la señora Erika Tatiana Celis, en interrogatorio de parte absuelto, aseguraron en forma coincidente que los funcionarios no exhibieron documentos que los autorizara a realizar la diligencia y que la mercancía fue sacada del laboratorio donde se encontraba en cuarentena, al que ingresaron sin contar con medidas de bioseguridad, no aceptando tales funcionarios exhibir documento alguno que respaldaba que la mercancía era legal. 17 SAMAI, primera instancia, índice 57.
Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 Sobre lo anterior en particular, como se anunció en forma antecedente, aun cuando permitiera afirmar que la diligencia de aprehensión se desarrolló en la forma en la que dan cuenta estas últimas -demandantes-, de lo cual no existe prueba adicional que lo respalde, lo cierto es que, como se anunció, ello no constituyó causa eficiente y determinante del daño, pues las irregularidades enrostradas no desencadenaron el hecho dañoso.
De haberse dado la diligencia de incautación en las condiciones expuestas por los demandantes, eventualmente se constituiría una falta disciplinaria para quienes asi procedieron, pero, se insiste, no por ello se edifica sobre la actuación irregular el daño predicado. En este punto téngase en cuenta que, la parte actora, dentro del proceso administrativo que se originó con ocasión de la aprehensión de la mercancía, tuvo la posibilidad, no solo de invocar tales irregularidades y de aportar las pruebas que, en la demanda y en sus interrogatorios de parte rendidos, aseguran se les impidió exhibir en la diligencia de aprehensión, así además, de alegar y acreditar hechos como que, la mercancía aprehendida fue mayor a aquella de la que dio cuenta el acta de aprehensión, como también se invoca en la demanda.
Contrario a ello, se advierte que en el escrito de descargos -frente al que el señor Luis Gabriel Guerrero declaró en su interrogatorio de parte, que fue realizado junto con su abogado, a quien le dio la información para su elaboración-, ningún hecho de aquellos que se invocan constitutivos de irregularidad en el operativo de aprehensión se alegó, así como tampoco se aportó prueba documental alguna.
Ahora, en lo que respecta a la diferencia entre la mercancía aprehendida relacionada en el acta de aprehensión y aquella realmente incautada, se verifica que el acta de aprehensión, en la que detallan los elementos aprehendidos, fue suscrita por el señor Luis Gabriel Guerrero sin observación alguna y bajo la leyenda: «reconozco y acepto el contenido del presente documento…».
Finalmente, resulta relevante señalar que la presunta toma ilegal de fotografías y videos, frente a lo que, se afirma en la demanda, los funcionarios no contaban con autorización, tampoco fue acreditada, resultando tal argumento carente de prueba que lo respalde. Así las cosas, evidente resulta que ni las irregularidades que se imputan por la parte actora respecto al desarrollo de la diligencia de aprehensión -que en todo caso no se encuentran acreditadas-, ni la inexistencia de orden previa para su adelantamiento, constituyen causa eficiente y determinante del daño irrogado a los demandantes, lo que rompe el nexo causal entre el daño y la causa que lo origina, impidiendo endilgar responsabilidad por falla en el servicio a la entidad aquí demandada en los términos pretendidos por la parte actora. b) Del proceso administrativo derivado de la aprehensión: se predica la inoperancia de la administración para llevar al final el proceso del cual se formuló pliego de cargos y que finalizó declarando el silencio administrativo positivo y ordenando la entrega de la mercancía, devolución de la mercancía que no tuvo lugar Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 por la mora injustificada en su adelantamiento; mercancía que se alega, cumplía con todos los requisitos legales.
Al respecto sea lo primero precisar que, verificado se encuentra que, habiéndose ordenado por la Dirección Técnica de Ingresos del Departamento de Santander la devolución de la mercancía a través de la Resolución 02873 del 03 de marzo de 2020, esta, en efecto, no se materializó. Ahora, para efectos de establecer la causa de dicha no materialización, sea lo primero considerar que, tal devolución se ordenó, previa verificación del análisis fisicoquímico que determinara si la mercancía aprehendida era apta para el consumo humano; análisis que tuvo lugar el día 13 de marzo de 2020,18 en el que se determinó frente a los productos Whisky King;
Vodka Kayad Cereza; Vodka Kayad Naranja; Vodka Kayad Tradicional, «no apto» -frente al producto Piña Colada Oro 78 no se efectuó análisis, sin que se conozca la razón de ello-; siendo los resultados así obtenidos lo que tornó, posteriormente, improcedente la devolución de la mercancía -bebidas-. Al respecto reprocha el actor que los resultados de las pruebas físico-químicas realizadas a las bebidas -no aptas para el consumo humano-, fue consecuencia del tiempo que tardó el proceso administrativo adelantado, teniendo en cuenta para el efecto, el momento cuando se practicaron dichas pruebas -13 de marzo de 2020- con respecto a la época de aprehensión de la mercancía –26 de diciembre de 2017-, esto es, después de más de 2 años, cuando la vigencia de ese tipo de productos lo es de 21 meses.
Como prueba para fijar el parámetro de vigencia de la mercancía aprehendida se aportó documento denominado «proyección de estabilidad»19 de fecha 08/11/2019, suscrito por el Director Técnico del Laboratorio de Alimentos -CICTA- en el que se establece un tiempo de vida útil para el producto crema de whisky, de 21 meses; tiempo este que sirvió de parámetro al a-quo para estimar la vigencia de los productos aprehendidos (aperitivo20 Whisky King; aperitivo Vodka Kayad Cereza; aperitivo Vodka Kayad Naranja; aperitivo Vodka Kayad Tradicional y Piña Colada Oro 78).
Predicó entonces el a-quo que, existió un retardo injustificado en la adopción de la decisión de fondo del procedimiento administrativo seguido contra el señor Luis Gabriel Guerrero, que incidió en que los resultados de las pruebas efectuadas a los productos aprehendidos se perdieran, considerando la duración, en condiciones adecuadas, del tipo de bienes aprehendidos.
Sobre este último aspecto en particular, se verifica por la Sala, a partir de la Ordenanza 077 de 2014 (art. 578), que el adelantamiento del proceso administrativo debió surtirse en un plazo no mayor a 4 meses, según pasa a referirse: aprehendida la mercancía, el mismo día o a más tardar dentro de los 3 días siguientes debe ser 18 Carpeta Anexos Demanda, PDF 21 y PDF 25 pág. 4-8 19 Carpeta Anexos Demanda, PDF 6 20 Los análisis efectuados por el Laboratorio Departamental de Salud Pública de Santander confirman que se las muestras recibidas para efectos de las pruebas realizadas, lo eran «aperitivos» Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 puesta a disposición del Director de Ingresos o funcionario competente de la Secretaria de Hacienda Departamental, quien en la fecha de recibido radicará el acta y entregará copia al funcionario aprehensor; dentro de los 20 días siguientes a la fecha de recibo del acta, se elevará pliego de cargos contra el presunto infractor, quien dentro de los 20 días siguientes a su notificación podrá dar respuesta escrita al pliego; término a cuyo vencimiento y dentro del mes siguiente se practicaran las pruebas; cerrado el período probatorio, o vencido el término de respuesta al pliego de cargos cuando no haya lugar a práctica de pruebas, se proferirá dentro del mes siguiente, la Resolución de Decomiso o de devolución al interesado; resolución de decomiso contra la que procede recurso de reconsideración. Los referidos términos, sin embargo, no fueron observados por la Dirección Técnica de Ingresos de la Secretaria de Hacienda de la Gobernación de Santander, si en cuenta se tiene que, efectuada la aprehensión de la mercancía el 26 de diciembre de 2017, el pliego de cargos solo fue formulado el día 20 de junio de 2018, notificado el 06 de julio de 2018, esto es, a más de 6 meses; y a su turno, la única actuación siguiente desplegada por la administración lo fue, el 03 de marzo de 2020 con la expedición de la Resolución 2873 de 2020 que declaró el silencio administrativo positivo y ordenó la devolución de la mercancía, esto es, después de más de dos años desde la aprehensión. Lo anterior pone de manifiesto que el tiempo empleado por la entidad demandada para tramitar el procedimiento administrativo no resultó razonable, lo que se traduce en una dilación injustificada del mismo, que a la postre privó a su propietario de la posibilidad de recuperar los productos aprehendidos y ejercer su actividad de producción por un tiempo que se extendió más del necesario y que no guardó correspondencia con la finalidad del proceso administrativo adelantado.
Al respecto téngase en cuenta que, muy a pesar de los reproches de la entidad demandada aquí invocados, en los que funda la improcedencia de la devolución de los productos aprehendidos, afirmando que la producción de la mercancía no era legal por no encontrarse el contribuyente registrado en la secretaria de hacienda de la Gobernación de Santander y a partir de lo cual sustenta una «posible defraudación a las rentas departamentales», lo cierto es que, era el proceso administrativo adelantado por la Dirección Técnica de Ingresos de la Secretaria de Hacienda de la Gobernación de Santander -dentro del que, el fundamento del pliego de cargos formulado contra Luis Gabriel Guerrero Pinto mediante Resolución 9579 de 2018 lo constituyó precisamente el invocado incumplimiento de tal obligación-.
El escenario legal que tenía la administración para definir, con observancia de los derechos de defensa y contradicción del presunto infractor, como garantía de su derecho al debido proceso, si este incumplió o no las obligaciones que como productor le imponía la Ley en torno al registro en la Secretaria de Hacienda Departamental (sin acta de producción ni señalización) y que se le reprochó desatendida -registro que, de conformidad con el art. 574 de la Ordenanza 077 de 2014 y ante la omisión de efectuar tal registro por quien estuviere obligado a hacerlo, debía tener lugar de manera oficiosa por parte de la Dirección de Ingresos u oficina competente que haga sus veces con liquidación de sanción, con el fin de evitar la Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 defraudación a las rentas departamentales; registro oficioso que, se advierte, no tuvo lugar en el sub lite-.
Tal definición en torno a la infracción de la normatividad legal, sin embargo, como se ha venido señalando, no tuvo lugar con la resolución de decomiso, menos aun con la declaratoria de infractor del señor Luis Gabriel Guerrero frente a las disposiciones relativas a la defraudación a las rentas departamentales; por el contrario, se tornó favorable para el actor por decisión de la propia administración al ordenar la devolución de la mercancía aprehendida y disponer el archivo de la actuación, mediante acto administrativo amparado por presunción de legalidad - Resolución 2873 de 2020 -, no obstante, para el momento de su adopción, los productos aprehendidos no eran aptos para el consumo, imposibilitándose su devolución desde el 13 de marzo de 2020 cuando se efectuaron los análisis a las muestras.
En este punto precisa la Sala que, no se desconoce que según depuso el señor Luis Gabriel y la señora Estefanía Pinto en sus interrogatorios de parte, la mercancía aprehendida correspondía a productos elaborados por primera vez y en producción (cuarentena), que aún no contaba con los exámenes de laboratorio fisicoquímicos, organolépticos y microbiológicos, que permitieran sacarlos al mercado, pues de su resultado dependía liberarlos (apto para el consumo) o destruirlos (no apto), que en principio se traduce en que, tratándose de un producto no terminado, no hay lugar siquiera a predicar su aptitud para consumo humano ni un tiempo cierto de vigencia, no puede tampoco ser desconocido que el señor Luis Gabriel Guerrero Pinto se encontraba produciendo los productos, en ejercicio de su actividad comercial21 frente a productos respecto de los cuales contaba con registro sanitario del año 201722, tipo de registro «elaborar y vender».
Por ello, sin perjuicio del presunto incumplimiento que le reprochó la entidad demandada frente a la presunta «degradación de las rentas departamentales» por no registrarse en la Secretaria de Hacienda, si bien no es posible predicar que la no devolución de la mercancía aprehendida le significó al señor Luis Gabriel Guerrero Pinto la imposibilidad de comercializarlos, lo cierto es que sí le significó la perdida de oportunidad de proseguir con el ciclo de producción de los mismos, en desarrollo de su actividad comercial23, lo que le causó una afectación a su patrimonio que no estaba en la obligación de soportar.
En este punto debe precisarse que la administración no estableció en el procedimiento adelantado, que en efecto se hubiera incurrido en conducta infractora de la ordenanza 077 de 2014. Ahora bien, en lo que respecta a la devolución de la demás mercancía aprehendida (bolsas de tapas dual y/o de los rollos de etiqueta), se advierte que, conforme se consignó en los oficios fechados el 11 de agosto de 2020, 31 de agosto de 2020 y 15 de septiembre de 2020, suscritos todos por el Director Técnico de Ingresos de la Gobernación de Santander, y emitidos en respuesta a la petición fecha el 4 agosto de 202024 por el aquí demandante, dicha mercancía se encontraba para dichas 21 Certificado de existencia y representación legal.
Carpeta Anexos, PDF 1 22 Según se verificó el 13/03/2020 al momento de realizar el «análisis de bebidas alcohólicas». 23 Certificado de existencia y representación legal. Carpeta Anexos, PDF 1 24 Carpeta Anexos Demanda, PDF 20 Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 fechas a disposición de su propietario para su entrega en virtud del acto administrativo que así lo determinó (Resolución No. 02873 del 04 de marzo 2020).
Se verifica al respecto que, con posterioridad a las respuestas así ofrecidas por la administración departamental, la mercancía no había sido reclamada por su propietario, no existiendo evidencia de que los aquí demandantes hubiesen adelantado actuación encaminada a gestionar la entrega de las bolsas de tapas dual y/o de los rollos de etiqueta aprehendidos según acta de aprehensión 2017-218; mercancía esta que, contrario a lo acontecido frente a las bebidas aprehendidas, no se evidencia que la administración municipal haya predicado la imposibilidad de devolución hasta antes del 20 de agosto de 2021; fecha esta última en la que se expide la Resolución 12417 del 20 de agosto de 2021, por medio de la cual se revoca el silencio administrativo positivo, se declara de propiedad del departamento la mercancía y se ordena su destrucción. Lo anterior sin embargo, esto es, la no reclamación que por parte del propietario se evidencia frente a las bolsas de tapas dual y/o de los rollos de etiqueta entre abril de 2020 y el 20 de agosto de 2021, no supone válidamente que el derecho a reclamar la referida mercancía se perdía de manera automática por el mero transcurso del tiempo, pues para ello, la actuación que se imponía a la administración era, de conformidad con el art. 576 de la Ordenanza 077 de 2014, declararla en «situación de abandono» mediante acto administrativo, para posteriormente, conforme el art. 580 ibidem, proceder a su destrucción. No obstante, en el sub lite se evidencia que, la orden de devolución de la mercancía aprehendida, que fuere ordenada mediante Resolución 02873 del 03 de marzo de 2020, fue revocada por el Director Técnico de Ingresos de la Secretaria de Hacienda de la Gobernación de Santander mediante Resolución 12417 del 20 de agosto de 2021 a través de la cual declaró la mercancía de propiedad del Departamento de Santander y dispuso «ordenar la destrucción de la mercancía decomisada» de conformidad con el art. 580 de la Ordenanza 077 de 2014.
Como se advirtió en forma antecedente, frente a este acto administrativo no existe certeza respecto a su debida notificación al señor Luis Gabriel Guerrero, lo que impide establecer si surtió efectos y frente a lo cual se desconoce si fue ejecutado en los términos ordenados. En todo caso, llama la atención de la Sala que dicho acto administrativo se fundó en el art. 580 de la Ordenanza 077 de 2014 referido a la destrucción de las mercancías decomisadas o en situación de abandono, esto es, en supuestos que no se configuran en este asunto, pues como fue referido previamente, el proceso administrativo adelantado contra el señor Luis Gabriel no terminó con resolución de decomiso, menos aún existió resolución que declarara las mercancías en abandono, en los términos a que se refiere los artículos 578 y 576 de la Ordenanza 077 de 2014, respectivamente, lo que evidencia el desconocimiento del debido proceso administrativo en el desarrollo de los trámites adelantados por la administración, en lo que a la devolución de la mercancía aprehendida respecta, en perjuicio del aquí demandante.
Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 Conforme las consideraciones expuestas, se concluye que, la entidad demandada está llamada a responder por el daño causado al señor Luis Gabriel Guerrero Pinto, en calidad de propietario del establecimiento de comercio ORO 78 SPECIAL, esto es, la afectación patrimonial que le significó la perdida de oportunidad25 de proseguir con el ciclo de producción de los productos aprehendidos, en desarrollo de su actividad comercial, lo que resulta imputable al retardo injustificado en la adopción de la decisión de fondo del procedimiento administrativo seguido en su contra y a la afectación al debido proceso del señor Luis Gabriel Guerrero Pinto.
Se advierte que, aunque la demanda no aborda la perdida de oportunidad en los términos antes determinados, ello no impide que el análisis del caso verse sobre tal aspecto, y en virtud del principio iura novit curia se maneje la perdida de oportunidad por cuenta de la deficiencia anotada y acreditada en el expediente. Bajo las anteriores consideraciones, se confirmará la sentencia apelada en cuanto declaró la responsabilidad del Departamento de Santander, Secretaría de Hacienda Departamental por el daño causado al señor Luis Gabriel Guerrero Pinto, en calidad de propietario del establecimiento de comercio ORO 78 SPECIAL. 3.3 De los perjuicios 3.3.1 Perjuicios morales Reprocha la parte actora la negativa del a-quo en reconocer perjuicios morales a su favor, afirmando que existió una omisión en la valoración de los interrogatorios de parte y en la declaración de quien fuere la contadora de la empresa, quienes dan cuenta de la afectación emocional que les significó a los demandantes las altas pérdidas materiales y la estigmatización social producto de la falla en el servicio en que incurrió la entidad demandada.
Al respecto sea lo primero precisar que, tal y como lo ha expuesto el H. Consejo de Estado, «el concepto de perjuicio moral se encuentra compuesto por el dolor, la aflicción y en general los sentimientos de desesperación, congoja, desasosiego, temor, zozobra, etc., que invaden a la víctima directa o indirecta de un daño antijurídico, individual o colectivo»26.
Descendiendo al caso concreto, encuentra la Sala que los esfuerzos probatorios de la parte actora encaminados a la acreditación del presunto perjuicio moral sufrido, 25 En cuanto a la pérdida de oportunidad, la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha sido definida como «un daño autónomo derivado del cercenamiento de una ocasión aleatoria que tenía una persona de obtener un beneficio o de evitar un menoscabo, posibilidad benéfica que, sin perjuicio de que no es posible avizorar con toda certeza y sin margen de duda que se hubiese materializado en la situación favorable que se esperaba, no se puede desconocer que existía y que poseía una probabilidad considerable de haberse configurado en ésta».
Igualmente, la jurisprudencia ha precisado, «como elementos esenciales para su configuración que haya i) certeza acerca de la existencia de una oportunidad legítima, que sea seria, verídica, real y actual; ii) imposibilidad concluyente de obtener el provecho o evitar el detrimento y iii) que la víctima se encontrara en una situación fáctica y jurídicamente idónea para obtener el resultado esperado».
CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ, cuatro (4) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 76001-23-31-000-2005-02063-02(51540) Actor: MARTHA CECILIA OBREGÓN FERNÁNDEZ Y OTRO Demandado: HOSPITAL UNIVERSITARIO DEL VALLE Y OTROS 26 CONSEJO DE ESTADO-SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-SALA PLENA-SECCION TERCERA-Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA- veintiocho (28) de agosto de dos mil catorce (2014)-Radicación número: 66001-23-31-000-2001-00731-01(26251) Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 no resultaron suficientes, lo que impide tenerlo por acreditado para efectos de disponer su reparación como se reclama.
Lo anterior si en cuenta se tiene que, los dichos de los demandantes en torno a la afectación moral por estos sufrida no cuenta con respaldo probatorio que permita predicar su causación y derivar en la reparación que reclaman, no siendo suficiente afirmar que sufrieron tal afectación, pues su reconocimiento por parte del juez se encuentra condicionado a la prueba de su causación, por lo que, correspondía a los demandantes acreditar la forma como la afectación patrimonial sufrida por Luis Gabriel Guerrero Pinto le produjo a este y a las señoras Estefanía Pinto (madre) y Erika Tatiana Celis (cónyuge) sentimientos de desesperación, congoja, desasosiego, temor, zozobra, que deban ser reparados; perjuicio moral que dicho sea de paso, no se presume, ni su reconocimiento y pago se deriva de forma automática por razón de la falla en el servicio declarada, siendo carga de la parte actora probar su causación (art. 167 del C.G.P), carga que en el sub lite no fue suficientemente satisfecha.
Así, y aun cuando la pérdida de los bienes materiales puede causar perjuicios morales, lo cierto es que, a diferencia de lo que ocurre en ciertos supuestos de la responsabilidad extracontractual, donde la jurisprudencia del H. Consejo de Estado presume el dolor moral, en eventos como el presente donde el perjuicio moral que se reclama presuntamente se deriva de la afectación patrimonial sufrida por el propietario de la empresa «GUERRERO PINTO LUIS GABRIEL / ORO 78 SPECIAL», dicho perjuicio no se presume.
Conforme lo expuesto, no se reconocerán perjuicios morales porque éstos no se acreditaron directamente ni se encuentran probados otros hechos de los cuales puedan inferirse tales perjuicios. Sobre este último aspecto en particular nótese que, hechos como que el señor Luis Gabriel Guerrero Pinto tuvo que asistir a terapias con psiquiatría para manejar los impactos morales sufridos (hecho vigésimo sexto), carecen por completo de prueba, así como carecen de ella los dichos de los demandantes en torno a los créditos bancarios asumidos y a los embargos que enfrentan.
Tampoco se acredita la forma como se vio materializada la violación a los derechos fundamentales que invocaron los demandantes al buen nombre y el Goodwill de su empresa, frente a lo cual no resulta suficiente para predicar tal quebrantamiento, su mero dicho en torno a que recibieron señalamientos de los vecinos, sin prueba que así lo respalde.
Así las cosas, por ausencia de prueba que acredite su causación, se confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto denegó el reconocimiento de perjuicios inmateriales. 3.3.2 Perjuicios materiales El a-quo, considerando que lo procedente en eventos de pérdida o deterioro de cosas materiales es una compensación de tipo económico, estimó como viable el reconocimiento de la suma reclamada a título de daño emergente, esto es, reconoció Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, en la suma de siete millones ciento veinticinco mil pesos ($7.125.000).
En relación con el lucro cesante consideró que, la indemnización compensatoria comporta legalmente la transferencia de la propiedad aprehendida a la entidad condenada, luego el único lucro cesante susceptible de reconocerse es la rentabilidad del dinero, no siendo posible efectuar el reconocimiento por lucro cesante en las sumas que se piden en la demanda, sino un interés técnico que dejó de producir el valor histórico de los bienes aprehendidos ($3.053.062.50).
La parte actora, solicita revocar parcialmente la sentencia emitiendo sentencia condenatoria contra la entidad demandada, a efectos de que se reconozcan perjuicios materiales en la moralidad de daño emergente ($7.125.000) y lucro cesante ($96.562.500), en los montos reclamados en la demanda, afirmando que se encuentran soportados con el informe contable presentado y con los testimonios practicados.
A su turno, la entidad demandada alega que carente de pruebas resulta la acreditación del daño en la modalidad de emergente, no siendo factible reconocerlo al no existir certeza de su causación y del quantum. Cuestiona la prueba aportada con la demanda denominada «tabla de tasación de daños y perjuicios» elaborada presuntamente por la Contadora del establecimiento de comercio, pues está en declaración rendida en el presente trámite, al indagarle sobre los valores allí registrados, fue categórica en admitir que no recordaba los parámetros tenidos en cuenta para su tasación, en consecuencia, no fue acreditada la información allí registrada.
Al respecto, se advierte que, razón le asiste a la entidad demandada en torno a que el reconocimiento de los perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente fue dispuesto por el a-quo acogiendo la pretensión de la demanda, sin prueba que respalde su quantum, pues en efecto, la señora Blanca Ruth Romero, quien fungía para la época de los hechos como Contadora de la empresa, aun cuando reconoce la elaboración del referido documento aportado como prueba, no es lo menos que a partir de sus dichos no es posible corroborar las sumas por las que fue tasado dicho perjuicio, menos aun cuando esta declaró no recordar las bases de su estimación. Tampoco existen pruebas que permitan así estimarlo teniendo en cuenta que, como esta misma lo depuso, no se efectuaron registros contables de la perdida ni fue incluida en la declaración de renta, tampoco existen en el plenario facturas de la materia prima adquirida, no siendo posible aceptar las sumas a que se alude en la tabla de tasación aportada frente a cada producto y en la que por daño emergente se estimó en la suma de $7.125.000, reconocida en primera instancia, pues según lo declaró el señor Luis Gabriel Guerrero y la señora Erika Tatiana Celis Pinto, los productos aprehendidos aun no tenían establecido un precio porque estaban en Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 producción, lo que impide estimar, como referencia, un precio frente a estos como si se trataran de productos terminados.
Respecto a los insumos, nótese que aun cuando se aportan facturas de venta del 21/12/2017 a nombre señor Luis Gabriel Guerrero, factura 1343 por valor de $19.920.590 y factura 1338 por valor de $5.997.600, la descripción que en estas se efectúa de la mercancía no permite corroborar, con certeza, que corresponde a la mercancía aprehendida del 26 de diciembre de 2017, no solo por cuanto no es posible establecer que las cantidades descritas en las facturas corresponde a las cantidades relacionadas en el acta de aprehensión -dada en distinta medida-, sino porque además, se incluye las mercancías que alegan los demandantes «no fueron relacionadas en el acta de aprehensión pero sí consta en los videos de seguridad de la empresa», hecho este que como fue analizado en forma antecedente, no se encuentra probado.
Así las cosas, teniendo en cuenta que las bases tenidas en cuenta por el a-quo para disponer la condena por perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante) y fijar su monto, no encuentra soporte probatorio, y considerando que lo llamado a ser indemnizado no es la perdida de la mercancía aprehendida para efectos de su comercialización sino la perdida de oportunidad de proseguir con el ciclo de producción de los productos aprehendidos, en desarrollo de su actividad comercial; sumando a que no es posible fijar las bases con arreglo a las cuales su liquidación tendría lugar pues no existen parámetros a partir de los cuales las mismas habrían de determinarse y, considerando que disponer una condena en abstracto conduciría a prolongar en el tiempo la definición de un reconocimiento económico a favor del señor Luis Gabriel Guerrero, dentro de cuyo trámite se le sometería a una carga de difícil prueba, la Sala observará el criterio de equidad, como criterio auxiliar de la actividad judicial y como principio que el ordenamiento jurídico impone tener en cuenta para efectos de reparar de forma integral el daño causado por la acción o la omisión de las autoridades públicas —artículo 16 de la Ley 446 de 1998—, a cuyo auxilio se acude como la opción más favorable al resarcimiento para establecer la cuantía del daño que por concepto de perjuicio material en la modalidad de daño emergente le fue irrogado a aquel; de lo contrario, se tornaría nugatoria para este la reparación del daño sufrido y la responsabilidad Estatal declarada.
En tal virtud, y teniendo en cuenta la afectación patrimonial predicable de la perdida de oportunidad aludida en forma antecedente causada al señor Luis Gabriel Guerrero, que constituye un daño autónomo con identidad propia y que se configura cuando la posibilidad real y concreta de obtener un beneficio o evitar un detrimento, es frustrada por la actuación de otro sujeto, acontecer o conducta,27 la Sala 27 CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES, dieciocho (18) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2011-00546-01(49621) Actor: MARTHA INÉS SOSSA NIETO Y OTROS Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTRO Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 reconocerá en el presente asunto, a su favor, la suma equivalente a 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv).
No se reconocerá suma alguna por concepto de perjuicio material en la modalidad de lucro cesante, el que en la demanda se sustenta en las pérdidas de la mercancía en época decembrina y que se afirma se prolongó por el transcurso de los siguientes años, pues se insiste, no se repara la perdida de la mercancía para su comercialización, adicionalmente a lo cual ha de tenerse en cuenta que, para la época decembrina en que fue aprehendida, no correspondía a productos siquiera liberados al mercado.
Además, considerando que el reconocimiento que frente a este concepto dispuso el a-quo se sustenta en una base no acreditada en el plenario, esto es, la pérdida económica en suma de $7.125.000, inviable resulta preciar la pérdida de rentabilidad sobre esta, razón por la que la Sala revocará la condena dispuesta en tal sentido. En virtud de lo anterior, se revocará el numeral segundo de la sentencia de primera instancia, para en su lugar, condenar al Departamento de Santander – Secretaría de Hacienda Departamental a pagar, al señor Luis Gabriel Guerrero Pinto, en su calidad de propietario del establecimiento de comercio ORO 78 SPECIAL por concepto de daño material, en la modalidad de daño emergente, la suma equivalente a 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv).
En lo demás, la sentencia será confirmada, bajo las razones en esta instancia expuestas. 5. Costas De conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Recientemente la Subsección B de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 1° de junio de 202328 sostuvo que, la palabra «disponer» a la que hace referencia la citada norma, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución, correspondiendo al juez de lo contencioso administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma; ponderación que, advirtió, se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan 28 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 1º de junio de 2023. C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Rad. 47001-23-33-000-2018-00141-01 (3320-2020). Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En igual sentido la Subsección A de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 14 de septiembre de 2023 aclaró que adoptaba una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normatividad (adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021 al art. 188 de la Ley 1437) se le imponga al juez «analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011»29.
Visto lo anterior, teniendo en cuenta que el criterio objetivo valorativo ha sido superado, conforme lo ha señalado la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, se hace necesario abandonarlo para ajustar la posición de la Sala a los lineamientos del órgano de cierre de esta jurisdicción, lo cual implica que de ahora en adelante se prohijará un criterio subjetivo, para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales.
Y es esta la postura que se estima más favorable a la parte vencida, porque, adicional a lo ya expuesto, consulta el criterio contenido en sentencia de tutela proferida por la Subsección B del Consejo de Estado, el 8 de febrero de 2019, regla que ha venido siendo adoptada por esta corporación: «( ) 2.5.2 Sobre la condena en costas ( ) Luego, al no existir en la Corporación una postura consistente y unificada sobre el asunto, no podría hablarse de un precedente judicial vinculante para la autoridad judicial y, por tanto, está facultada para acoger el criterio que estime más ajustado a derecho ( )».
(Negrilla fuera de texto). Así las cosas, aplicando al presente asunto el criterio anunciado, y por no advertirse actuación temeraria o mala fe atribuirle a alguna de las partes, ni conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, así como tampoco falta de fundamentación legal de alguno de los recursos interpuesto, la Sala se abstendrá de disponer tal condena en segunda instancia. En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: 29 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 14 de septiembre de 2023. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Rad. 23001-23-33-000-2017-00524-01 (1159-2023). Reparación Directa 680013333002-2022-00009-01 PRIMERO: Se revoca el numeral segundo de la sentencia de primera instancia, por las razones expuestas en este proveído, y en su lugar se dispone: «SEGUNDO: Se condena al Departamento de Santander – Secretaría de Hacienda Departamental a pagar, al señor LUIS GABRIEL GUERRERO PINTO, en su calidad de propietario del establecimiento de comercio ORO 78 SPECIAL por concepto de daño material, en la modalidad de daño emergente, la suma equivalente a 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv)» SEGUNDO: Se confirma en lo demás la sentencia de primera instancia, bajo lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
TERCERO: Sin condena en costas de segunda instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Juzgado de Origen.
QUINTO: Se informa a los sujetos procesales que deberán ingresar a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, los memoriales, peticiones y escritos del proceso judicial; siendo este el único canal habilitado para tal fin, so pena de tenerse por no presentados30.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Aprobado en Sala virtual según Acta 25 de 2025. Firmado Samai FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada Ponente Firmado Samai Firmado Samai IVAN FERNANDO PRADA MACIAS JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Magistrado 30 CIRCULAR PCSJC24-1 Fecha: 11 de enero de 2024 -Consejo Superior de la Judicatura Presidencia