SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Bucaramanga, ocho (08) de mayo de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 680013333002-2025-00043-01 ENLACE DEL EXPEDIENTE: https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list _procesos.aspx?guid=68001333300220250004 3016800123 MECANISMO DE CONTROL: Acción de tutela ACCIONANTE: Esperanza Ayala de Guerrero leidysgon2501@hotmail.com ACCIONADO: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) notificacionesjudiciales@colpensiones.gov.co SENTENCIA NÚM: 039 TEMA Y DERECHOS FUNDAMENTALES: Se revoca parcialmente la sentencia de primera instancia, dado que se acreditó la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al derecho de petición y a la seguridad social de la accionante.
MAGISTRADA PONENTE: Claudia Patricia Peñuela Arce La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante, en contra de la sentencia del 25 de marzo de 20251, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual se denegaron las pretensiones relacionadas con la presunta vulneración del derecho fundamental de petición y se declaró improcedente la acción de tutela respecto de los derechos fundamentales a la seguridad social y al debido proceso.
I.
ANTECEDENTES A. Posición de la parte accionante2 1 El proceso de la referencia, fue repartido al despacho el 4 de abril de 2025, según consta en el acta de reparto que reposa en el expediente en SAMAI. 2 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 002 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 4Repartodelpro_DEMANDA_11_3_20255_0.
Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Esperanza Ayala Guerrero Accionado: Colpensiones Radicado: 680013333002-2025-00043-01 2 La señora Esperanza Ayala de Guerrero, por conducto de apoderada judicial, solicitó la protección de sus derechos fundamentales de petición, debido proceso y seguridad social, que estimó vulnerados por la Administradora Colombiana de Pensiones –en adelante, Colpensiones–, ante la presunta omisión en dar respuesta de fondo a sus solicitudes de reliquidación de la mesada pensional, pago de retroactivo y aplicación de lo dispuesto en la sentencia SL138 del 31 de enero de 2024.
En consecuencia, pidió que se ordene a la entidad accionada: (i) realizar un estudio detallado de la solicitud de revisión de pensión; (ii) aplicar la sentencia SL 138 del 31 de enero de 2024, para garantizar su derecho a la igualdad; (iii) reliquidar su mesada pensional; (iv) reconocer y pagar el retroactivo derivado de la nueva liquidación; y (v) ofrecer una respuesta motivada y fundamentada, en cumplimiento de los principios de buena fe y debido proceso.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: Indicó que, a su cónyuge, el señor Carlos Guerrero Melo, le fue reconocida pensión de vejez por invalidez el 15 de junio de 2018, fijándose la mesada pensional en el 65.46% de $2.399.187, calculada a partir del ingreso base de liquidación (IBL) correspondiente al promedio de los últimos diez años laborados.
Señaló que el señor Guerrero Melo falleció el 29 de junio de 2021, motivo por el cual solicitó la pensión de sobreviviente, la cual le fue reconocida mediante Resolución núm. 239083. Expuso que el 25 de septiembre de 2024 presentó solicitud ante Colpensiones para que se reliquidara la mesada pensional con fundamento en la sentencia SL138- 2024, e indicó que el 27 de septiembre del mismo año la entidad negó la aplicación de dicha providencia, aunque le informó que podía solicitar la revisión si allegaba la documentación pertinente.
Por tal razón, el 29 de octubre de 2024 formuló nuevamente la petición de revisión, con la documentación que, según afirmó, resultaba pertinente para su caso, aunque ese mismo día recibió respuesta de la entidad, la cual, a su juicio, replicó los argumentos expuestos en la comunicación del 27 de septiembre, sin ofrecer un análisis de fondo frente a lo solicitado.
Añadió que el 21 de enero de 2025 radicó otra solicitud a través de la sede electrónica de Colpensiones, identificada con el número 2025_809558, en la que insistió en que las respuestas anteriores habían sido evasivas, pero precisó que, al Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Esperanza Ayala Guerrero Accionado: Colpensiones Radicado: 680013333002-2025-00043-01 3 día siguiente, la entidad respondió que no era posible adelantar el trámite, por haberse utilizado un canal no habilitado para tal fin, y concluyó que el 25 de febrero de 2025 recibió una nueva comunicación que reiteró, sin modificaciones, la respuesta previamente emitida.
Con base en estos hechos, explicó que la omisión de dar una respuesta de fondo no solo constituye una vulneración de su derecho fundamental de petición, sino también del debido proceso, en tanto las entidades públicas están obligadas a tramitar adecuadamente las solicitudes formuladas por los ciudadanos y a emitir decisiones debidamente motivadas, particularmente cuando estas no satisfacen las pretensiones del interesado.
B. Trámite de la acción de tutela La acción de tutela fue radicada el 12 de marzo de 20253, siendo repartida para su conocimiento al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bucaramanga, el cual, por auto de la misma fecha4, dispuso admitir la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar de la misma al accionado. C. Posición del accionado Corrido el traslado de la solicitud de amparo y de sus anexos en los términos del Decreto 2591 de 1991, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) rindió informe en los siguientes términos5: Afirmó que respondió las solicitudes presentadas por la accionante, por lo cual no puede considerarse vulnerado el derecho fundamental de petición, en la medida en que las autoridades no están obligadas a emitir respuestas favorables, sino a pronunciarse de manera oportuna y motivada, aun si la respuesta resulta contraria al interés del solicitante.
En virtud de lo anterior, solicitó que se declare la improcedencia de la presente acción de tutela, al configurarse una carencia actual de objeto por hecho superado. De otro lado, precisó que el artículo 4° de la Ley 962 de 2005, modificado por el artículo 26 del Decreto Ley 019 de 2012, faculta a la administración para establecer requisitos mínimos documentales, entre ellos la presentación de formularios que 3 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 002 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 1Repartodelpro_actadef73710juz2ctoa. 4 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 003 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo Auto Admite y Avoca Tutela. 5 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 005 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 10_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-adjunto_13834944IMP.
Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Esperanza Ayala Guerrero Accionado: Colpensiones Radicado: 680013333002-2025-00043-01 4 deben acompañarse con los documentos soporte necesarios, a efectos de identificar con claridad el área competente encargada del trámite correspondiente. Arguyó que, pese a haberle informado a la accionante tales exigencias, no reposa en los sistemas de información de la entidad ninguna solicitud radicada a su nombre o al del causante que cumpla con dichas condiciones.
Frente a la solicitud de aplicación de lo dispuesto en la sentencia SL138-2024, advirtió que sus efectos son inter partes, razón por la cual no resulta procedente pretender su extensión a través de la acción de tutela. En ese sentido, resaltó que lo solicitado implica el reconocimiento de una prestación económica, lo cual desborda el ámbito de competencia del juez constitucional y desconoce la naturaleza subsidiaria y residual de este mecanismo, toda vez que corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral o contencioso administrativa conocer y resolver de fondo este tipo de controversias.
Agregó que no se demostró, siquiera sumariamente, que la situación planteada afecte el derecho al mínimo vital, ya que la accionante percibe una mesada pensional equivalente a $2.347.532 para el año 2025, suma que, en su concepto, resulta suficiente para descartar la existencia de un perjuicio irremediable. D. La sentencia impugnada Mediante sentencia del 25 de marzo de 20256, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga dispuso: «PRIMERO: DENEGAR las pretensiones en la presente acción de tutela interpuesta por la señora ESPERANZA AYALA GUERRERO contra COLPENSIONES, respecto al derecho fundamental de petición, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela interpuesta por la señora ESPERANZA AYALA GUERRERO contra COLPENSIONES, respecto de los derechos fundamentales a la seguridad social y al debido proceso, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia». Para sustentar tal decisión, el despacho consideró que cada una de las solicitudes presentadas por la accionante fueron resueltas de forma clara y con un pronunciamiento de fondo, aun cuando resultaran reiterativas, toda vez que, según lo manifestado por Colpensiones, no resultaba procedente tramitar la solicitud de aplicación de la sentencia SL138-2024 proferida por la Corte Suprema de Justicia. 6 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 006 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo Sentencia Primera Instancia Tutela.
Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Esperanza Ayala Guerrero Accionado: Colpensiones Radicado: 680013333002-2025-00043-01 5 A este respecto, la entidad le indicó expresamente a la peticionaria que, para que pudiera estudiarse una nueva reliquidación de su prestación económica con fundamento en esa providencia judicial, era necesario allegar los documentos que respaldaran su pretensión. No obstante, el juez advirtió que del examen del expediente no se desprendía prueba alguna que demostrara el cumplimiento, por parte de la tutelante, de las recomendaciones efectuadas por la entidad en las tres respuestas emitidas, razón por la cual concluyó que no se configuraba vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados.
En relación con las pretensiones atinentes a (i) la aplicación del precedente contenido en la sentencia SL138 del 31 de enero de 2024, (ii) la reliquidación de la mesada pensional y (iii) el reconocimiento y pago del retroactivo correspondiente, el juzgado determinó que estas deben ser resueltas por el juez natural, ya sea laboral o contencioso administrativo, según la naturaleza del vínculo jurídico.
Ello por cuanto estimó que la acción de tutela no está llamada a sustituir los mecanismos ordinarios consagrados por el legislador, en virtud del principio de subsidiariedad, toda vez que existen medios idóneos y eficaces para resolver el conflicto, que no solo prevén procedimientos con garantías procesales adecuadas, sino que también habilitan al juez de conocimiento para adoptar las medidas necesarias con miras a proteger los derechos fundamentales de las partes.
Finalmente, el despacho señaló que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que justificara la procedencia excepcional de la acción de tutela como mecanismo transitorio, en tanto no se acreditó afectación alguna al mínimo vital de la accionante derivada de la negativa a reconocer sus pretensiones. E. De la impugnación La accionante impugnó la sentencia de primera instancia7, argumentando que cumplió con los requerimientos de Colpensiones mediante la entrega de la documentación solicitada el 29 de octubre de 2024, bajo el radicado núm. 2024_23166223.
A pesar de ello, la entidad le pidió la misma documentación sin avanzar en la revisión de su caso. Indicó que, al haber aportado todos los documentos exigidos, Colpensiones no emitió una resolución que negara sus 7 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 008 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 14_MemorialWeb_Recurso-IMPUGNACIONTUTELAE.
Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Esperanza Ayala Guerrero Accionado: Colpensiones Radicado: 680013333002-2025-00043-01 6 pretensiones, lo que le impidió recurrir la decisión y ejercitar su derecho a la acción ante el juez laboral competente. En consecuencia, sostuvo que la entidad vulneró el derecho fundamental de petición al no dar una respuesta debidamente fundamentada.
II. CONSIDERACIONES F. Competencia Con fundamento en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Corporación es competente para conocer la impugnación de las sentencias de tutela que en primera instancia dictan los juzgados administrativos de su jurisdicción territorial. G. Legitimación en la causa por activa y por pasiva El artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 indica que la tutela: «Podrá ser ejercida en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales». De esa norma se extrae la posibilidad de que el amparo sea solicitado por el titular de derechos fundamentales lesionados o puestos en peligro, de forma directa o a través de representante, siempre y cuando éste sea abogado titulado y, además, cuente con el mandato que lo autorice para instaurar la tutela.
Así, frente a este particular, en decantados pronunciamientos la Corte Constitucional ha establecido que la legitimación de los abogados para instaurar la acción de tutela deriva de la acreditación del documento constitutivo del poder, mismo que debe ostentar el carácter de especial, es decir, debe ser otorgado por el mandante de manera específica para el adelantamiento de la demanda constitucional.
Veamos: «[…] La Corte ha estimado - de manera reiterada - que la legitimación de los abogados para instaurar la acción de tutela aduciendo representación judicial o contractual, exige de la presencia de un poder especial para el efecto. Al respecto señaló en la Sentencia T-001 de 1997 que por las características de la acción “todo poder en materia de tutela es especial, vale decir, se otorga una sola vez para el fin específico y determinado de representar los intereses del accionante en punto de los derechos fundamentales que alega, contra cierta autoridad o persona y en relación con unos hechos concretos que dan lugar a su pretensión»8. 8 Corte Constitucional, sentencia T-658 de 2002.
Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Esperanza Ayala Guerrero Accionado: Colpensiones Radicado: 680013333002-2025-00043-01 7 En el presente caso, la acción de tutela fue presentada por la abogada Leidys Lucía González Velásquez, quien manifestó actuar en calidad de apoderada judicial de la señora Esperanza Ayala de Guerrero.
Para acreditar dicha representación, allegó poder especial en el que se le autoriza de manera expresa para «llevar hasta su terminación acción de tutela en búsqueda del reconocimiento de mis derechos e intereses pensionales»9. La Sala observa que este mandato reúne las exigencias establecidas por la jurisprudencia constitucional para la actuación judicial por medio de apoderado en sede de tutela, toda vez que se trata de un encargo expreso, conferido por la titular de los derechos fundamentales cuya protección se solicita, con el propósito específico de promover una acción constitucional en defensa de su derecho a la seguridad social, concretamente respecto del reconocimiento de una prestación pensional.
De igual forma, se advierte que la profesional que interpone la acción ostenta la calidad de abogada titulada, habilitada para el ejercicio conforme a la ley, circunstancia corroborada a partir de la inclusión de su número de tarjeta profesional en el expediente. Así las cosas, la Sala considera que se cumple con el presupuesto procesal de la legitimación en la causa por activa.
Por otra parte, también se cumple con la legitimación en la causa por pasiva, toda vez que el accionado es Colpensiones, una entidad pública, en tanto es una empresa industrial y comercial del Estado vinculada al Ministerio del Trabajo, encargada de la prestación del servicio público de la seguridad social, concretamente, en el manejo del Régimen de Prima Media con Prestación Definida como parte del Sistema General de Pensiones.
Asimismo, fue ante esta entidad que la accionante, por medio de apoderada judicial, dirigió múltiples solicitudes de revisión de pensión, de suerte que su actuación es aquella que se reprocha, al no haber emitido una respuesta que cumpliera con las cargas derivadas del derecho de petición. H. Inmediatez En relación con el caso objeto de estudio, la señora Esperanza Ayala Guerrero instauró la acción de tutela, por medio de apoderada judicial, el 12 de marzo de 2025, y el último pronunciamiento de Colpensiones se produjo el 25 de febrero de 2025, mediante la notificación de la respuesta con radicado de salida núm. 2025_2397144.
Esto significa que transcurrió menos de un mes entre dicha 9 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 002 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 2Repartodelpro_ANEXOS_11_3_20255_09, páginas 52 a 53. Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Esperanza Ayala Guerrero Accionado: Colpensiones Radicado: 680013333002-2025-00043-01 8 actuación administrativa y la presentación de la demanda, término que se ajusta a la oportunidad en la presentación del amparo.
I. Subsidiariedad Respecto de la protección del derecho de petición, la H. Corte Constitucional ha estimado que el ordenamiento jurídico colombiano no tiene previsto un medio de defensa judicial idóneo ni eficaz diferente de la acción de tutela, de modo que quien resulte afectado por la vulneración a este derecho fundamental no dispone de ningún mecanismo ordinario de naturaleza judicial que le permita efectivizar el mismo.
Por este motivo, la Sala concluye que se encuentra acreditado el requisito de subsidiariedad respecto de las pretensiones encaminadas a que Colpensiones realice un estudio detallado de la solicitud presentada y valore la aplicación de la sentencia SL138 del 31 de enero de 2024. Sobre las pretensiones de índole económica, como la reliquidación de la pensión y el reconocimiento y pago del retroactivo pensional, la Sala comparte las consideraciones del juez de primera instancia, en cuanto declaró improcedente la acción de tutela, en la medida en que la accionante cuenta con medio de control idóneo y eficaz ante la jurisdicción ordinaria laboral y/o de lo contencioso administrativo, según sea el caso.
Además, porque tampoco se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que habilite su estudio excepcional por esta vía. J. Problema jurídico Atendiendo los motivos de impugnación, para determinar si hay lugar a revocar o confirmar la sentencia de primera instancia, resolverá los siguientes interrogantes: ¿Colpensiones vulneró los derechos fundamentales de petición, debido proceso y a la seguridad social de la señora Esperanza Ayala Guerrero, al no resolver de fondo las solicitudes presentadas el 28 de octubre de 2024 y el 21 de enero de 2025, pese a que la accionante afirmó haber entregado los documentos requeridos para la revisión de su solicitud de reliquidación pensional? K. Tesis Sí, porque en el expediente se probó que las solicitudes radicadas el 28 de octubre de 2024 y el 21 de enero de 2025 incorporaron menciones expresas a los documentos exigidos por la administración para el análisis de la solicitud de reliquidación pensional, sin que la entidad accionada hubiere emitido pronunciamiento alguno respecto de su recibo, suficiencia o idoneidad, ni Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Esperanza Ayala Guerrero Accionado: Colpensiones Radicado: 680013333002-2025-00043-01 9 desplegado actuación alguna orientada a verificar la información aportada.
Por lo tanto, es evidente que Colpensiones no hizo uso de las pruebas obrantes en las peticiones mencionadas ni indagó sobre su disponibilidad, pese a que la peticionaria expresó que existen, por lo cual vulneró sus derechos fundamentales de petición y debido proceso. En consecuencia, la Sala revocará parcialmente la sentencia de primera instancia y, en su lugar, dispondrá la protección de los derechos fundamentales de petición y debido proceso administrativo, atados a la seguridad social en materia pensional, adoptando para ello las medidas afirmativas para su salvaguarda.
L. Metodología de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala estudiará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de tutela, (ii) las entidades encargadas de reconocimientos pensionales deben dar trámite a las solicitudes del afiliado, pronunciándose explícitamente sobre aspectos relevantes puestos en su conocimiento, so pena de vulnerar los derechos fundamentales de petición y al debido proceso y (iii) derecho a la seguridad social.
Por último, se analizará el caso concreto, hechos relevantes probados y su análisis crítico. (i) Generalidades de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares, en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.
Es importante precisar que esta norma condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental. Con la salvedad de que, en caso de que el interesado invoque y demuestre estar sufriendo un perjuicio irremediable, procede la tutela como mecanismo transitorio.
(ii) Las entidades encargadas de reconocimientos pensionales deben dar trámite a las solicitudes del afiliado, pronunciándose explícitamente sobre aspectos relevantes puestos en su Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Esperanza Ayala Guerrero Accionado: Colpensiones Radicado: 680013333002-2025-00043-01 10 conocimiento, so pena de vulnerar los derechos fundamentales de petición y al debido proceso El derecho fundamental de petición supone la prerrogativa de obtener una respuesta pronta, completa y de fondo10.
La resolución de fondo implica una decisión suficiente, efectiva y congruente con lo solicitado11. En este sentido, la Corte Constitucional ha explicado que: «(i) [U]na respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario;
(ii) es efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea; y (iii) es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la solución verse sobre lo pedido y no sobre un tema semejante, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada con la petición propuesta»12.
De ahí que esta garantía imponga a las autoridades la obligación de adelantar un proceso analítico, dentro del cual: (i) se identifique la solicitud; (ii) se verifiquen los hechos; (iii) se exponga el marco jurídico que regula el tema; (iv) se utilicen los medios al alcance que sean necesarios para resolver de fondo; (v) se pronuncie sobre cada uno de los aspectos pedidos; y (vi) se exponga una argumentación con la que el peticionario pueda comprender completamente el sentido de la respuesta emitida13.
Así, no basta con un pronunciamiento sobre el objeto de la petición cuando este «no se decide directamente sobre el tema objeto de su inquietud, sea en interés público o privado, dejando [a la persona] en el mismo estado de desorientación inicial»14. Para este Tribunal, el cumplimiento de este deber por parte de las entidades administradoras de pensiones resulta especialmente relevante, dado que las solicitudes de prestaciones sociales están supeditadas al cumplimiento de requisitos precisos, relacionados con la edad, las semanas de cotización, la estructuración de la invalidez, la dependencia económica, entre otros, que podrían afectar otros derechos fundamentales como la seguridad social y el mínimo vital.
En este sentido, las autoridades pensionales no pueden emitir contestaciones que conduzcan al peticionario a una situación de incertidumbre respecto de la existencia del derecho pensional, ni prolongar la definición de la solicitud mediante remisión a distintas dependencias. Tampoco pueden brindar respuestas que se limiten a informar el trámite interno a seguir, pues la garantía solo se satisface con respuestas 10 Ley 1755 de 2015, artículo 13. 11 Corte Constitucional, sentencia T-682 de 2017. 12 Corte Constitucional, sentencias T-587 de 2006 y T-682 de 2017. 13 Corte Constitucional, sentencias T-395 de 2008 y T-855 de 2011. 14 Corte Constitucional, sentencia T-228 de 1997.
Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Esperanza Ayala Guerrero Accionado: Colpensiones Radicado: 680013333002-2025-00043-01 11 que resuelvan el fondo de la solicitud, es decir, cuando se decide, se concluye o se ofrece certeza al interesado15. Por otro lado, el derecho fundamental al debido proceso, contemplado en el artículo 29 de la Constitución Política, se extiende tanto a las actuaciones surtidas ante las autoridades judiciales como a los trámites y procesos administrativos, con el fin de que todas las personas, en virtud del cumplimiento de los fines esenciales del Estado, «puedan defender y preservar el valor de la justicia reconocida en el preámbulo de la Constitución»16.
Este derecho se manifiesta en una serie de principios que buscan asegurar que el sujeto pueda intervenir plena y eficazmente, así como ser protegido «de la eventual conducta abusiva que pueda asumir la autoridad que conoce y resuelve sobre la situación jurídica sometida a su decisión»17. Entre las obligaciones derivadas de este derecho, la Corte18 ha identificado el deber de las autoridades de adoptar la decisión administrativa con base en los mejores y mayores elementos de juicio, a fin de que esta sea fiel a la realidad de los hechos.
Ha considerado que cuando la administración no hace uso de las pruebas obrantes en el proceso o no indaga sobre su disponibilidad, pese a que el peticionario ha expresado que existen, vulnera el derecho fundamental al debido proceso. Esto, en tanto el acto no consulta la realidad fáctica ni las pretensiones planteadas por el administrado.
Así mismo, supone la prerrogativa de la persona de conocer de antemano los trámites y requisitos correspondientes al trámite administrativo, de forma que ellos no dependan de la discrecionalidad de la Administración. En la sentencia T-982 de 2004 se sostuvo al respecto: «Siendo entonces un desarrollo del principio de legalidad, el debido proceso administrativo representa un límite jurídico al ejercicio de las potestades administrativas, en la medida en que las autoridades únicamente podrán actuar dentro de los ámbitos establecidos por el sistema normativo, favoreciendo de esta manera a las personas que acuden ante quienes han sido investidos de atribuciones públicas en virtud de la Constitución o la ley.
Ello ocurre, por una parte, porque conocerán de antemano cuáles son los medios para controvertir e impugnar lo resuelto en su contra, y por la otra, porque sabrán los términos dentro de los cuales deberán presentar las alegaciones y recursos procedentes a su favor»19. 15 Corte Constitucional, sentencia T-439 de 1998, reiterada en sentencia T-470 de 2019. 16 Corte Constitucional, sentencia C-214 de 1994. 17 Ibidem. 18 Corte Constitucional, sentencia T-855 de 2011. 19 Ibidem.
Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Esperanza Ayala Guerrero Accionado: Colpensiones Radicado: 680013333002-2025-00043-01 12 Por consiguiente, las autoridades encargadas de hacer reconocimientos pensionales tienen el deber de usar los mecanismos a su alcance para resolver definitivamente las inquietudes que tengan incidencia directa en el reconocimiento pensional, so pena de vulnerar los derechos de petición y al debido proceso.
(iii) El derecho fundamental a la seguridad social El artículo 48 de la Constitución Política establece el derecho a la seguridad social bajo una doble connotación. Se trata de un derecho fundamental y de un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado. Su carácter fundamental se sustenta en el principio de la dignidad humana.
En virtud de este principio, resulta posible que las personas afronten con decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden el normal desarrollo de sus actividades laborales y la consecuente recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos20. En concreto, la jurisprudencia constitucional ha establecido que «es una modalidad pensional que se configura en los eventos en los que un trabajador, sin tener la condición de pensionado, ni cumplir con los requisitos legales para hacerlo, fallece y, previa verificación del cumplimiento de determinados requisitos creados por la ley, asegura que su núcleo familiar no se vea irrazonablemente afectado por dicha situación»21.
M. Caso concreto 1. Hechos relevantes probados Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta los siguientes hechos relevantes que resultaron probados y que no fueron objeto de discusión: 1.1. Se encuentra acreditado que la señora Esperanza Ayala de Guerrero, por conducto de apoderada judicial, presentó solicitud ante el accionado el 23 de septiembre de 202422, radicada el 25 del mismo mes bajo el número 2024_1977360223.
En ella solicitó la reliquidación de la mesada pensional con base en el cómputo de días calendario, el pago del retroactivo derivado del cálculo 20 Corte Constitucional, sentencias T-628 de 2007, T-032 de 2012; T-072 de 2013, T-146 de 2013 y T-026 de 2023. 21 Corte Constitucional, sentencia T-178A de 2017. 22 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 002 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 2Repartodelpro_ANEXOS_11_3_20255_09, páginas 1 a 4. 23 Ibidem, página 33.
Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Esperanza Ayala Guerrero Accionado: Colpensiones Radicado: 680013333002-2025-00043-01 13 adoptado en la Resolución SUB-154785 del 15 de junio de 2018, y la aplicación de lo establecido en las sentencias SL138-2024 y SU298-2015. En respaldo de su petición, adjuntó24: (i) poder para actuar, (ii) tarjeta profesional de la abogada Leidys Lucía González Velásquez, (iii) registro civil de defunción, (iv) certificado de pensión, (v) resolución de pensión anticipada de vejez por incapacidad del señor Carlos Guerrero Melo, y (vi) certificado de reporte de semanas cotizadas en pensiones desde 1967 hasta 2024 del mismo causante. 1.2.
Consta que Colpensiones emitió respuesta el 27 de septiembre de 202425, en la cual manifestó que los «fallos son atendid[o]s de acuerdo con su tenor literal frente a la ciudadana que actuó como parte demandante dentro del proceso judicial referido», motivo por el cual consideró inviable aplicar la sentencia SL138 de 2024 al caso particular de la señora Ayala de Guerrero.
No obstante, indicó que, si se pretendía una revisión de la prestación económica conforme con dicho fallo, era necesario radicar una solicitud acompañada de los documentos exigidos para tal efecto, los cuales fueron enunciados en su comunicación así: 1.3. Se verifica que el 28 de octubre de 202426, la parte interesada presentó una nueva solicitud ante Colpensiones, que fue radicada el 29 de octubre bajo el número 2024_2316622327.
En esta insistió en las pretensiones anteriormente formuladas, e 24 Ibidem, páginas 5 a 31. 25 Ibidem, página 33 a 35. 26 Ibidem, páginas 36 a 39. 27 Ibidem, página 40. Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Esperanza Ayala Guerrero Accionado: Colpensiones Radicado: 680013333002-2025-00043-01 14 indicó de manera expresa en el apartado de «anexos» que allegaba: (i) poder para actuar, (ii) cédula de ciudadanía de la solicitante, (iii) certificado de pensiones, (iv) certificado de defunción del señor Carlos Guerrero Melo, (v) autorización de notificación por correo electrónico, (vi) documento de identidad de la abogada Leidys Lucía González Velásquez, (vii) formato de solicitud de prestaciones económicas y (viii) copia del registro civil de defunción del causante.
También se observa que incorporó la imagen de la tarjeta profesional de su apoderada. 1.4. El 29 de octubre de 202428, Colpensiones respondió nuevamente la solicitud, reiterando los argumentos expresados en su respuesta anterior del 27 de septiembre de 2024. No se advierte pronunciamiento alguno sobre los documentos que la solicitante afirmó haber anexado en su escrito. 1.5.
El 21 de enero de 202529, la señora Ayala de Guerrero elevó una tercera petición (identificada con radicado núm. 2025_80955830), en la cual expresó que «cabe resaltar que acompañado a la solicitud aportamos toda la documentación requerida para su entidad para tal fin», y señaló que la entidad «contestaron nuestra petición indicando prácticamente lo mismo que ya nos había contestado en la primera respuesta del 27 de septiembre del año 2024».
Además, solicitó la aplicación de lo previsto en la Ley 2025 de 2020, en cuanto a la racionalización de trámites y el acceso efectivo al ejercicio de derechos. En el acápite de anexos de la solicitud, relacionó los siguientes documentos: 1.6. Obra en el expediente la respuesta emitida por Colpensiones el 22 de enero de 202531, en la que manifestó que no era posible tramitar la petición debido a que el formulario de peticiones, quejas, reclamos y sugerencias utilizado no constituía el 28 Ibidem, páginas 40 a 42. 29 Ibidem, páginas 43 a 45. 30 Ibidem, página 46. 31 Ibidem, páginas 46 a 47.
Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Esperanza Ayala Guerrero Accionado: Colpensiones Radicado: 680013333002-2025-00043-01 15 canal habilitado para dicha radicación. Acto seguido, reiteró sustancialmente el contenido de la respuesta del 29 de octubre de 2024. 1.7. Se encuentra demostrado que la última comunicación enviada por Colpensiones respecto de la solicitud presentada el 21 de enero de 2025 fue remitida al correo electrónico de la accionante el 25 de febrero de 202532, bajo el número 2025_2397144.
Si bien no se aportó copia material de esa comunicación, la solicitante manifestó en su escrito de tutela que «contenía exactamente la misma respuesta anteriormente proyectada»33, afirmación que no fue desvirtuada por la entidad accionada, por lo que se tendrá por cierta. 2. Valoración crítica Con fundamento en los antecedentes expuestos, la Sala advierte que la señora Esperanza Ayala Guerrera presentó ante Colpensiones las solicitudes radicadas el 29 de octubre de 2024 y el 21 de enero de 2025, mediante las cuales solicitó la reliquidación de su pensión, con fundamento en lo decidido por la Corte Suprema de Justicia en la sentencia SL130-2024.
Según lo manifestado por la peticionaria, para respaldar su solicitud adjuntó los documentos que, en su concepto, habían sido requeridos por la entidad en comunicaciones previas. No obstante, el accionado respondió en ambos casos reiterando, en esencia, el contenido de la respuesta emitida el 27 de septiembre de 2024 frente a una petición anterior, en la que se indicó que, para dar trámite a una nueva revisión de la prestación, era necesario allegar ciertos documentos adicionales, sin pronunciarse específicamente sobre los elementos ya aportados con las nuevas solicitudes.
De acuerdo con lo anterior, el juez de primera instancia concluyó que las solicitudes presentadas por la accionante no estaban acompañadas de los documentos exigidos por Colpensiones como requisito para adelantar el estudio requerido. En consecuencia, consideró que la entidad había dado respuesta de fondo, al indicar de manera reiterada y explícita cuáles eran los documentos necesarios para proceder con el análisis, y que la ausencia de estos impedía a la administración pronunciarse en los términos solicitados por la accionante. 32 Ibidem, página 50. 33 Ibidem, páginas 5 a 6.
Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Esperanza Ayala Guerrero Accionado: Colpensiones Radicado: 680013333002-2025-00043-01 16 No obstante, la Sala se aparta de la postura adoptada por el juzgado de primera instancia, por cuanto, a diferencia de lo sostenido por dicho despacho, este Tribunal advierte que en la solicitud radicada el 28 de octubre de 2024, la señora Esperanza Ayala Guerrero formuló una solicitud de reliquidación de su pensión con fundamento en la sentencia SL138-2024 proferida por la Corte Suprema de Justicia, e indicó en el acápite de «anexos» la documentación que acompañaba su requerimiento, dentro de la cual incluyó el «formato de solicitud de prestaciones económicas».
A pesar de ello, se observa que Colpensiones no realizó verificación alguna sobre la existencia o suficiencia de los documentos señalados, ni explicó por qué no podían ser considerados para adelantar el estudio de la solicitud. En cambio, se limitó a reiterar la misma respuesta emitida el 27 de septiembre de 2024, sin analizar ni responder el contenido específico de la nueva petición. El mismo proceder se replicó frente a la solicitud del 21 de enero de 2025, en la cual la actora afirmó de manera expresa haber allegado todos los documentos exigidos por la entidad.
Nuevamente, la respuesta fue la repetición de los términos ya utilizados, sin ningún esfuerzo argumentativo por parte de la administración para contrastar lo afirmado por la peticionaria. La Sala considera que, aunque las entidades están facultadas para requerir los documentos necesarios con el fin de adelantar el análisis de fondo de las solicitudes que reciben, dicho proceder no puede ejecutarse en abstracto ni mediante respuestas estandarizadas que desatiendan las particularidades del caso.
Por el contrario, cada petición debe ser evaluada conforme a los elementos de juicio que la soportan, y es deber de la administración verificar, de manera diligente, si los documentos exigidos fueron efectivamente allegados, pronunciarse sobre su eventual insuficiencia o impertinencia y orientar con claridad a la peticionaria frente a lo que le falta, si ese fuera el caso.
A partir de lo anterior, se concluye que en el presente caso se configura una vulneración del derecho fundamental al debido proceso, toda vez que, conforme a lo expuesto en el marco normativo de esta providencia, las decisiones administrativas deben estar sustentadas en los mejores y más amplios elementos de juicio disponibles. Tal exigencia supone, por un lado, valorar las pruebas obrantes en el expediente y, por otro, desplegar una actuación activa que permita verificar su existencia, máxime cuando la ciudadana afirmó haberlas aportado.
En este contexto, no resulta ajustado a derecho que la entidad haya reiterado respuestas uniformes, amparándose en una supuesta omisión documental, sin Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Esperanza Ayala Guerrero Accionado: Colpensiones Radicado: 680013333002-2025-00043-01 17 confrontar dicha afirmación con los hechos planteados por la solicitante ni con los anexos efectivamente allegados a la solicitud.
Ahora bien, la Sala no desconoce que a la entidad accionada le asiste la facultad de acceder o no a las pretensiones formuladas por la accionante, pero ello no la exonera del deber de motivar de manera suficiente y razonada su decisión. En efecto, más allá del sentido de la respuesta —favorable o adversa—, lo que exige el ordenamiento jurídico es una respuesta de fondo, clara y congruente con los hechos y fundamentos jurídicos planteados por la peticionaria.
Esto, por cuanto el núcleo del derecho fundamental de petición no se satisface con una mera contestación formal o evasiva, sino con una resolución que permita al administrado comprender las razones de lo decidido. De este modo, las respuestas emitidas por Colpensiones vulneraron el derecho fundamental de petición de la señora Esperanza Ayala Guerrero, pues no ofrecieron certeza a la peticionaria sobre los motivos por los cuales no se daba un pronunciamiento de fondo frente a su solicitud.
Asimismo, esa omisión no solo vulneró los derechos fundamentales y de petición de la accionante, sino que además amenaza de manera directa sobre el derecho a la seguridad social, al obstaculizar el avance del trámite pensional requerido. Así las cosas, la falta de una respuesta sustantiva impidió que se definiera si la accionante tenía o no derecho a la reliquidación pretendida con fundamento en la sentencia SL138 de 2024.
Y es que, en últimas, lo que requiere la señora Esperanza Ayala Guerrero es una decisión de fondo debidamente motivada que le permita, en caso de resultar adversa a sus intereses, ejercer de manera efectiva su derecho de contradicción y defensa. De esta manera, podrá controvertir e impugnar lo resuelto en su contra, presentar alegaciones y recursos dentro de los términos establecidos por la ley, e incluso, si a ello hubiere lugar, acudir a la jurisdicción ordinaria en procura de la protección de sus derechos.
Por consiguiente, se revocará la sentencia del 25 de marzo de 2025, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, para en su lugar, amparar los derechos fundamentales al debido proceso, a la petición y a la seguridad social de la accionante. En virtud de lo anterior, como medida de protección, se ordenará a Colpensiones que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, emita una respuesta de fondo, clara y definitiva sobre la solicitud de revisión de la Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Esperanza Ayala Guerrero Accionado: Colpensiones Radicado: 680013333002-2025-00043-01 18 pensión de la señora Esperanza Ayala Guerrero, tomando como base la sentencia SL138 de 2024 y las demás pretensiones formuladas en las solicitudes con radicado 2024_19773602 y 2025_809558.
Para tal efecto, la entidad deberá valorar los documentos aportados por la peticionaria y notificarle su decisión en los términos previstos en la Ley 1437 de 2011. Se aclara que, en todo caso, la accionante podrá hacer uso de los recursos de ley para cuestionar la decisión que al respecto emita el fondo de pensiones. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
FALLA PRIMERO: REVOCAR el numeral PRIMERO de la sentencia de primera instancia proferida el 25 de marzo de 2025 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, para en su lugar, amparar los derechos fundamentales al debido proceso, petición y seguridad social de la accionante.
SEGUNDO: ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, emita una respuesta de fondo, clara y definitiva sobre la solicitud de revisión de la pensión de la señora Esperanza Ayala Guerrero y, se la notifique a la interesada en los términos previstos en la Ley 1437 de 2011, conforme a lo dispuesto en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO: CONFIRMAR en sus demás partes la decisión de primera instancia, de acuerdo con la parte motiva de esta providencia.
CUARTO
NOTIFÍQUESE el presente fallo por medios electrónicos y de conformidad con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: En el término legal y por medios electrónicos, a través de la Secretaría General de la Corporación, REMÍTASE el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión.
SEXTO: Regístrese la actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, por intermedio del Auxiliar Judicial del Despacho.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Esperanza Ayala Guerrero Accionado: Colpensiones Radicado: 680013333002-2025-00043-01 19 Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta Tecnológica TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley.
Acta de Sala No. 036 del 08 de mayo del 2025 Firmado Electrónicamente CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Magistrada Aprobado Teams Aprobado Teams IVÁN FERNANDO PRADA MACIAS FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrado Magistrada