TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ARAUCA Sala de Decisión Magistrada Ponente: Yenitza Mariana López Blanco Arauca, Arauca, primero (1°) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado N°: 810013331 001200800162 01 Demandante: Blanca Sofía Rojas Pico Demandado: Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca y otros Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Providencia: Sentencia de segunda instancia Decide el Tribunal Administrativo de Arauca el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca, en contra de la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2015 por el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, mediante la cual, se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda.1 Blanca Sofía Rojas Pico, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Departamento de Arauca, Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca y la ESE Moreno y Clavijo. 1.1.1. Como fundamentos fácticos que soportan las pretensiones expuso que fue nombrada en provisionalidad como auxiliar de enfermería, en el puesto de Salud la Reinera, desde el 19 de abril de 1999 hasta el 18 de julio de 2005.
Explicó que, en el año 2005, fue incluida en una planta transitoria de personal del IDESA en liquidación hasta el 30 de junio de 2008, cuando fue desvinculada de manera anticipada. Precisó que, en virtud de la Ordenanza N.º 01 de 2005, el Gobernador del Departamento de Arauca expidió el Decreto 332 de 2005, mediante el cual se ordenó la supresión del IDESA.
Sostuvo que este decreto establecía de manera clara las normas que debían observarse durante el proceso de liquidación de la entidad, delimitando de forma específica las competencias del Gerente Liquidador y definiendo su marco de actuación tanto en términos legales como temporales. Indicó que el artículo 21 de la normativa contemplaba la supresión de los empleos y la terminación de la vinculación de los servidores públicos del IDESA.
Subrayó, además, que el párrafo del artículo 22 de la misma disposición preveía que quienes acreditaran la condición de madres cabeza de familia debían permanecer en la planta transitoria hasta la culminación del proceso de liquidación de la entidad. Manifestó que, mediante oficio fechado el 17 de abril de 2008 y dirigido a las madres cabeza de familia de los municipios de Arauquita y Arauca, el Gobernador del Departamento especificó que, en lo relativo a los reintegros, únicamente tendrían derecho a reincorporarse aquellas madres cabeza de familia que ostentaran derechos de carrera, una vez hubieran sido desvinculadas de sus cargos de manera definitiva. 1 Fls. 2-20, c.1 Juzgado 2 Rad.
N.º 810013331001200800162-01 Demandante: Blanca Sofía Rojas Pico Demandados: Unidad Administrativa Especial de Salud y otros Sentencia de segunda instancia Expuso que, a través de un oficio de fecha 27 de junio de 2008, se le notificó la terminación de su relación laboral con el IDESA en liquidación, efectiva a partir del 30 de junio de 2008.
Afirmó que el liquidador incurrió en una actuación irregular, ya que la desvinculación estuvo motivada por razones falaces, dado que el cierre oficial del proceso de liquidación tuvo lugar el 22 de octubre de 2008, es decir, cuatro meses después de la mencionada comunicación. Esto, en su criterio, configuraba una vulneración a sus derechos como madre cabeza de familia.
Sostuvo que, el 22 de octubre de 2008, se emitió un acto administrativo suscrito por la Liquidadora del IDESA y publicado en la Gaceta Departamental N.° 033. No obstante, aseveró que dicho acto no cumplía con las exigencias previstas en los artículos 60 y 61 del Decreto 332 de 2005, los cuales consagraban la necesidad de suscribir y publicar el acta final de cierre por parte de la Junta Liquidadora.
Alegó que la omisión de este trámite en el acto administrativo revelaba un abuso de poder por parte de la liquidadora, quien indebidamente asumió para sí la facultad de firmar un documento cuya suscripción debía ser colegiada. Informó finalmente que, mediante la Resolución N.º 691 de fecha 07 de julio de 2008, la entidad en proceso de liquidación tasó su indemnización. Precisó que dicho acto administrativo no fue objeto de impugnación, toda vez que no era obligatorio para agotar la vía gubernativa. 1.1.2.
Como pretensiones solicitó: «1. Que se declare la nulidad del acto desvinculatorio previsto en el oficio del 27 de junio de 2008, suscrito por la Liquidadora del IDESA y dirigido a la accionante, en cuanto se comunicó a la demandante BLANCA SOFÍA ROJAS PICO, que a partir del 30 de junio de 2008, se da por terminada su relación laboral con el Instituto Departamental de Arauca — IDESA en LIQUIDACIÓN. 2.
Que es nula la resolución N.° 691 del 07 de julio del año 2008, por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de indemnización de la accionante, suscrita por la Liquidadora del IDESA, en cuanto se liquidó las prestaciones sociales antes de terminar el proceso de liquidación. 3. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene al Departamento de Arauca y/o las entidades que subrogaron al IDESA, en sus derechos y obligaciones, a reconocer y pagar a la actora, o a quien represente sus derechos, todas las sumas correspondientes a sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones, efectuar los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral, Parafiscales y demás emolumentos dejados de percibir, inherentes a su cargo, comprendido entre el 1° de julio de 2008, hasta el día 22 de octubre de 2008. 4.
La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., aplicando los ajustes de valor (indexación) desde la fecha de la desvinculación hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso. 5. Se disponga que para todos los efectos legales no hubo solución de continuidad en la prestación de los servicios por mi representada, desde cuando fue desvinculada hasta cuando sea efectivamente reintegrada. 6.
Las entidades demandadas darán cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 del C.C.A. 7. Si no se efectúa el pago en forma oportuna, la entidad liquidará los intereses comerciales y moratorios como lo ordena el artículo 177 del C.C.A.» 3 Rad. N.º 810013331001200800162-01 Demandante: Blanca Sofía Rojas Pico Demandados: Unidad Administrativa Especial de Salud y otros Sentencia de segunda instancia 1.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación. Sostuvo que, con la expedición de los actos acusados, se vulneraron normas de carácter constitucional y legal: los artículos 2, 6, 13, 25, 43, 29, 122 y 125 de la Constitución Nacional; el artículo 44 de la Ley 909 de 2004; el artículo 12 de la Ley 790 de 2002; y los artículos 22, 24 y 27 del Decreto 332 de 2005, expedido por el Gobernador del Departamento de Arauca.
Adujo que fue irregular la expedición del Oficio de fecha 27 de junio de 2008, suscrito por la liquidadora del IDESA, al infringir la norma en la que debía basarse. Señaló que el artículo 2 del Decreto 332 de 2005, expedido por el Gobernador de Arauca, establecía que las madres cabeza de familia debían permanecer en la planta transitoria hasta que se produjera el acto definitivo del cierre de la entidad en liquidación, hecho que finalmente ocurrió el 22 de octubre de 2008.
Argumentó que, en consecuencia, al haberse precipitado la desvinculación, también resultaba apresurada la Resolución que liquidó las prestaciones sociales. Indicó que, se evidenciaba una clara desviación de poder y abuso del mismo por parte de la Liquidadora del IDESA al expedir los actos demandados, terminando la vinculación laboral y concediendo la correspondiente indemnización. Sostuvo que este proceder infringió el documento marco que ordenaba la supresión de la entidad, en perjuicio de su condición de madre cabeza de familia, ya que fue desvinculada cuatro meses antes del plazo previamente fijado por el Gobernador de Arauca en el artículo 22 del Decreto 332 de 2005.
Destacó que este hecho tuvo lugar a pesar de las reiteradas comunicaciones dirigidas a organismos como la Procuraduría, la Comisión Nacional del Servicio Civil y el Departamento Administrativo de la Función Pública, entidades que insistieron en el cumplimiento de las normas y la jurisprudencia aplicable, de las cuales se desprendía que la vinculación de las madres cabeza de familia debía mantenerse hasta la finalización del proceso de liquidación. Manifestó además que el acto impugnado fue expedido con falsa motivación, al haberse afirmado en el Oficio de fecha 27 de junio de 2008 que dicho acto se sustentaba en la necesidad de decretar el cierre definitivo de la entidad.
Alegó que esa afirmación era completamente falsa, dado que el cierre de la liquidación del IDESA no fue ni inminente ni definitivo en el momento señalado, ya que su culminación fue prorrogada sucesivamente hasta el 22 de octubre de 2008. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. Departamento de Arauca2. Se opuso a la prosperidad de cada una de las pretensiones de la acción, al considerar que carecían de fundamentos tanto de hecho como de derecho.
Indicó que no se podía inferir una falsa motivación en los actos acusados, dado que quedó demostrado con la terminación del proceso liquidatario de IDESA que dichos actos administrativos fueron expedidos bajo una realidad fáctica y jurídica, obedeciendo a criterios de viabilidad financiera y razones de buen servicio, lo que derivó en la liquidación de una 2 Fls. 64-75, c.1 Juzgado 4 Rad.
N.º 810013331001200800162-01 Demandante: Blanca Sofía Rojas Pico Demandados: Unidad Administrativa Especial de Salud y otros Sentencia de segunda instancia entidad pública prestadora de servicios de salud. De esta manera, se justificaba la terminación de la relación laboral, conforme a lo dispuesto en los Decretos 760 de 2004 y 909 de 2004.
Sostuvo que la entidad solo estaba obligada a mantener en la planta transitoria a los empleados con derechos de especial protección, aquellos que formaban parte del retén social, hasta donde las posibilidades económicas lo permitieran, ya que no se podía exigir lo imposible. Afirmó que la Ley 790 de 2002 no fue vulnerada, ya que dicha normativa estaba destinada a los empleados del orden nacional que pudieran verse afectados por el Programa de Renovación de la administración pública.
Precisó que, por lo tanto, su aplicación se limitaba exclusivamente a este grupo, y al ser el IDESA una entidad de carácter territorial, no tenía la obligación de implementar dicha protección reforzada hasta el cierre y liquidación definitiva. Manifestó que el argumento esbozado en la demanda, respecto a la presunta incompetencia de la funcionaria que expidió el acto de desvinculación de la actora, carecía de fundamento, pues mediante Acuerdo 015 de 2008, la Junta Liquidadora del IDESA designó como liquidadora a la Dra. Norma Constanza Rivas, quien estaba debidamente facultada para expedir los actos administrativos necesarios para continuar y culminar el proceso liquidatario de la entidad, así como ejecutar los actos que facilitaran el proceso de liquidación de manera ágil, rápida y efectiva, además de celebrar los actos requeridos para el desarrollo de dicho proceso.
Argumentó que, frente a la acusación de desviación de poder, dicho cargo debía ser desestimado, dado que los actos administrativos acusados giraban en torno a una mejor prestación del servicio público y la adecuada gestión de la Administración. Enfatizó que estos actos representaban la esencia de la administración pública, y no buscaban un resultado de naturaleza subjetiva, distinto al interés general, concordante con el ejercicio de la función pública.
Adujo que, en consecuencia, resultaba claro que la entidad solo estaba obligada a mantener la planta transitoria para garantizar los derechos de especial protección a los empleados que formaban parte del retén social, hasta donde las posibilidades económicas lo permitieran, ya que no se podía exigir lo imposible, cumpliendo con las obligaciones en la medida de lo posible.
Señaló que, en el caso de la demandante, su fuero de estabilidad resultaba aún más precario, dado que no se encontraba inscrita en carrera administrativa. Sin embargo, se mantuvo su vinculación en la planta transitoria con el fin de garantizar sus derechos como madre cabeza de familia y, además, fue indemnizada en virtud de su condición particular.
Propuso como excepciones: i-) legalidad de los actos administrativos impugnados, pues los actos administrativos demandados se sustentaron en la normatividad vigente y aplicable a la función pública en el momento de su expedición, cumpliendo con los requisitos necesarios para dar curso al proceso de liquidación, al tiempo que garantizaban los derechos de los empleados con protección reforzada. 5 Rad.
N.º 810013331001200800162-01 Demandante: Blanca Sofía Rojas Pico Demandados: Unidad Administrativa Especial de Salud y otros Sentencia de segunda instancia Argumentó que la supresión de empleos, independientemente del tipo de vinculación, es una causal válida para el retiro de empleados públicos, siempre que prime el interés general sobre el particular.
Sostuvo que las decisiones reprochadas respondían a razones de buen servicio y una mejor gestión de los recursos materiales, técnicos, financieros y humanos, demostrando que los actos administrativos se ajustaban a la realidad. ii-) Inexistencia de la obligación, ausencia de fundamentos de hecho y de derecho para demandar al Departamento de Arauca: comoquiera que, de conformidad con la Jurisprudencia del H. Consejo de Estado, el nombramiento en provisionalidad resultaba válido para proveer cargos de carrera cuando no era posible hacerlo mediante concurso o por encargo a otro empleado de carrera.
Precisó que la provisionalidad no confería las mismas garantías de estabilidad que un empleado nombrado tras superar un concurso de méritos. Por lo tanto, la demandante al haber ocupado un cargo en provisionalidad, no gozaba del fuero de estabilidad reservado para quienes estaban inscritos en carrera administrativa. iii-) Falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que el Departamento de Arauca no expidió los actos administrativos acusados, por cuanto no era de su competencia, pues fue el liquidador de la entidad quien tenía la facultad para su expedición y, bajo esas atribuciones, los emitió al representar al IDESA en liquidación, entidad que gozaba de personería jurídica y legal para crear y desarrollar el proceso de liquidación, conforme a las facultades determinadas en el Decreto 332 del 18 de julio de 2008. 1.2.2.
La Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca—en intervención forzosa3 se pronunció en el término de la contestación de la demanda. Aceptó hechos, negó otros y expresó que se acogía a lo que se probará. Refirió que se oponía a que se declarara la nulidad del acto de desvinculación comunicado en el oficio del 27 de junio de 2008, firmado por la Liquidadora de IDESA y dirigido a la demandante, Blanca Sofía Rojas Pico, mediante el cual se notificó la terminación de su relación laboral a partir del 30 de junio de 2008 con el Instituto Departamental de Arauca (IDESA en liquidación).
Argumentó que no existían fundamentos fácticos ni jurídicos que respaldaran la solicitud, y que Rojas Pico no había presentado el acto jurídico demandado, un requisito indispensable conforme al artículo 139 del C.C.A. Explicó que la Liquidadora de IDESA había cumplido con su deber al expedir un acto administrativo que reconocía y ordenaba el pago de indemnización y prestaciones sociales mediante la resolución 691 del 7 de julio de 2008.
Añadió que la demandante no había interpuesto ningún recurso contra este acto, el cual fue debidamente notificado el 14 de julio de 2008, según constaba en el acta correspondiente. Manifestó su desacuerdo con las pretensiones de la demanda, señalando que la actora no tenía derecho a tales pagos ni la entidad la obligación de efectuarlos.
Propuso como excepciones: i-) ausencia de causa legal para demandar, pues se actuó en estricto cumplimiento de la Constitución, la ley y el Decreto 332 de 2005 al expedir el 3 Fls. 76-79, c.1 Juzgado 6 Rad. N.º 810013331001200800162-01 Demandante: Blanca Sofía Rojas Pico Demandados: Unidad Administrativa Especial de Salud y otros Sentencia de segunda instancia acto administrativo impugnado.
Agregó que la entidad no trasgredió lo dispuesto en el artículo 84 del C.C.A., que establecía las causales de nulidad, tales como la violación de la norma en la que debía fundamentarse el acto, la incompetencia del funcionario que lo expidió, la expedición irregular, el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, la falsa motivación o la desviación de las atribuciones propias. ii-) Cobro de lo no debido, dado que, la entidad no adeudaba suma alguna a la demandante por concepto de indemnización, prestaciones sociales u otros emolumentos laborales, ya que dichos conceptos le fueron cancelados conforme a la ley, de acuerdo con su tipo de vinculación laboral, tal como quedó establecido en la resolución 691 del 7 de julio de 2008 y su respectiva liquidación. 1.2.3.
La E.S.E. Moreno y Clavijo guardó silencio en el término de traslado. 1.3. Alegatos de conclusión. 1.3.1. La Moreno y Clavijo,4 solicitó desestimar las pretensiones de la demanda por carecer de respaldo fáctico y jurídico, pues los impugnados fueron expedidos por IDESA, entidad en la que laboraba la demandante. Sostuvo que, según las pruebas aportadas al proceso, la planta de personal del Puesto de Salud de Reinera, adscrito a IDESA, fue suprimida con la liquidación de dicha entidad.
En consecuencia, se retiró también al personal de la planta transitoria. Por ello, no resultaba procedente solicitar el reconocimiento de emolumentos distintos a los que habían sido pagados oportunamente por el ente contratante de la demandante. Agregó que tampoco resultaba viable pretender que la ESE Moreno y Clavijo asumiera el pago de las supuestas acreencias laborales, pues, de acuerdo con las pruebas presentadas, la señora Rojas Pico no fue contratada ni laboró para la entidad.
Solicitó absolver a la ESE, al no existir base jurídica que justifique la pretensión de la demandante respecto a la entidad, pues aquella no mantuvo ningún vínculo laboral ni contractual con la ESE Moreno y Clavijo durante el periodo señalado en la demanda. 1.3.2. El Departamento de Arauca5 presentó sus alegatos de manera extemporánea. 1.3.3.
La unidad administrativa Especial de Salud de Arauca no se pronunció. 1.3.4. La parte demandante no allegó alegatos de conclusión. 1.4. El Ministerio Público no rindió concepto. 1.5. La sentencia apelada. Mediante providencia del 18 de septiembre de 2015,6 el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 4 Fls. 273-274, c.1 Juzgado 5 Fls. 281-283, c.1 Juzgado 6 Fls. 299-324, c. Tribunal 7 Rad.
N.º 810013331001200800162-01 Demandante: Blanca Sofía Rojas Pico Demandados: Unidad Administrativa Especial de Salud y otros Sentencia de segunda instancia Para arribar a dicha conclusión, el a quo extrajo los hechos y pretensiones de la demanda, el trámite dado al medio de control y la posición de las partes en su contestación y alegatos de conclusión; precisó que el problema jurídico se contraía a determinar la legalidad de los actos administrativos demandados, relacionando jurisprudencia sobre la materia de análisis.
Al abordar el caso concreto, el Juez de primera instancia señaló que, de conformidad con la jurisprudencia aplicable al caso, el oficio del 27 de junio de 2008 constituía un acto administrativo demandable, ya que fue este el que modificó definitivamente la situación laboral de la demandante, Blanca Sofía Rojas Pico, al poner fin a su vínculo con el Instituto Departamental de Salud de Arauca (IDESA), a partir del 30 de junio de 2008, debido al cierre definitivo de la entidad.
Refirió que aun cuando la Resolución N.º 001 de 2005 había dispuesto la supresión de toda la planta de personal, incluido el cargo de Auxiliar de Enfermería desempeñado por la demandante, se creó una Planta Transitoria de Personal, dentro de la cual se incluyó a la señora Rojas Pico por acreditar su condición de madre cabeza de familia.
Así el a quo concluyó por una parte que el oficio en cuestión fue el acto que, en definitiva, determinó la desvinculación laboral de la demandante, y, por tanto, resultaba susceptible de ser demandado. En cuanto al segundo acto administrativo controvertido, es decir, la Resolución N.º 691 de 2008, que reconoció y ordenó el pago de las prestaciones sociales a la demandante en su calidad de ex empleada pública en provisionalidad, no presentaba inconveniente alguno para su examen de legalidad, ya que esta resolución contenía una expresión clara y definitiva de la voluntad administrativa, sin que existiera otro acto que pudiera ser confundido como principal.
El Juez de primer grado destacó la posición de la Corte Constitucional respecto la figura del retén social, que constituía una protección laboral reforzada para garantizar la permanencia y estabilidad de las madres cabeza de familia, quienes, por su vulnerabilidad, son sujetos de especial protección constitucional conforme al artículo 13 de la Constitución. En este sentido, consideró el fallador que en el sub lite dicha protección debió mantenerse vigente mientras perdurara el proceso de liquidación del IDESA.
El fallador refirió que de las pruebas obrantes en el plenario se constató que el proceso liquidatorio del IDESA concluyó formalmente con el Acta Única de Cierre de Liquidación, suscrita el 21 de octubre de 2008. En consecuencia, la protección laboral especial de la señora Rojas Pico debió extenderse hasta la fecha de publicación de dicha acta, que tuvo lugar el 22 de octubre de 2008 en el Diario Oficial, y no de manera prematura y sin ningún tipo de argumentación, como procedió la liquidadora del IDESA a través del oficio demandado, comunicándole a la señora Blanca Sofía Rojas Pico que atendiendo el hecho del cierre definitivo de la entidad, su relación laboral se daba por terminada a partir del 30 de junio de 2008.
Puntualizó el a quo que se había desvirtuado que la liquidación hubiera finalizado el 30 de junio de 2008, dado que, el proceso liquidatorio concluyó oficialmente casi cuatro meses después, el 22 de octubre de 2008. Finalmente, el Juez de primer grado señaló que debía declararse la nulidad del Oficio del 27 de junio de 2008, mediante el cual se finalizó la relación laboral y, de manera parcial, la 8 Rad.
N.º 810013331001200800162-01 Demandante: Blanca Sofía Rojas Pico Demandados: Unidad Administrativa Especial de Salud y otros Sentencia de segunda instancia nulidad de la Resolución N.º 691 del 7 de julio de 2008, que reconocía y ordenaba el pago de prestaciones sociales a la señora Blanca Sofía Rojas Pico, pues si bien la demandante tenía derecho a dichas prestaciones, la liquidación debió incluir los emolumentos hasta el 22 de octubre de 2008.
En consecuencia, como restablecimiento del derecho ordenó el pago de sueldos, primas, vacaciones y demás emolumentos entre el 1 de julio y el 22 de octubre de 2008, fecha en que quedó en firme el acta de cierre liquidatorio del IDESA. La condena fue impuesta a la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca (UAESA), entidad que subrogó las obligaciones del IDESA según el Acta Única de Cierre de 2008.
Así mismo, el a quo declaró la falta de legitimación por pasiva del Departamento de Arauca y de la ESE Moreno y Clavijo. 1.6. El recurso de apelación7. La demandada Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca, refirió que quedó plenamente demostrado que, junto con los anexos de la demanda, no se aportó siquiera una prueba sumaria del acto acusado, en este caso el Oficio del 27 de junio de 2008, suscrito por la liquidadora del IDESA, mediante el cual se comunicaba a la señora Blanca Sofía Rojas Pico su desvinculación de la planta transitoria del IDESA en liquidación. Indicó que, de la simple lectura de la demanda, se desprendía que dicho oficio fue solicitado como prueba para ser recabada a través de un oficio dirigido al Departamento de Arauca, incumpliendo así los requisitos mínimos establecidos en el artículo 139 del C.C.A. Asimismo, señaló que no se allegó prueba alguna respecto de la interposición de recurso o petición ante la administración, como lo exige el referido articulado, lo que implicaba la omisión de un elemento fundamental para la procedencia de la demanda.
Precisó que la demandante tampoco se pronunció ni presentó recurso o petición en contra de la Resolución 691 del 7 de julio de 2008, tal como lo exige el artículo 139 del Código Contencioso Administrativo. Aun cuando se había demostrado que dicha Resolución fue notificada debidamente el 14 de julio de 2008. Respecto a la alegada falsa motivación de los actos impugnados y la supuesta desviación de poder, concluyó que no se había utilizado el poder para desvincular de manera irregular al personal subordinado, ya que los actos administrativos emitidos terminaron la relación laboral de forma adecuada y concedieron la correspondiente indemnización. Reiteró que la demandante no agotó los recursos necesarios para hacer valer los derechos que consideraba vulnerados, incumpliendo con los plazos establecidos. 1.7.
Alegatos de conclusión de segunda instancia. 1.7.1. La parte demandante8 indicó que el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al procedimiento administrativo por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, establecía que el recurso de apelación tenía como finalidad que el superior revisara la decisión de primera instancia para revocarla o reformarla.
Sin embargo, la parte impugnante había presentado un memorial manifestando su intención de 7 Fls. 326-336, c. Tribunal 8 Fls. 365-368, c. Tribunal 9 Rad. N.º 810013331001200800162-01 Demandante: Blanca Sofía Rojas Pico Demandados: Unidad Administrativa Especial de Salud y otros Sentencia de segunda instancia apelar la decisión del 18 de septiembre de 2015, sin solicitar de manera clara que se revocara o modificara la sentencia, lo que generaba incertidumbre sobre el propósito del recurso de alzada.
Para sustentar su argumento transcribió la jurisprudencia del Consejo de Estado relacionada con los recursos de apelación que carecían de argumentos sólidos para cuestionar la presunción de acierto y legalidad de las decisiones. Señaló que, tras la lectura del recurso de apelación y del fallo impugnado, se constató que la parte apelante no había cumplido con la carga procesal de controvertir los argumentos de la sentencia, lo que permitía que la presunción de acierto y legalidad del fallo permaneciera indemne.
Además, indicó que la parte apelante tampoco solicitó de manera expresa la revocatoria o modificación del fallo apelado, lo que dificultaba determinar si su intención era que se reformara o revocara la providencia de primera instancia. Refirió que, al interpretar los argumentos de la apelación, se desprendía que el impugnante había alegado la falta de presentación de recursos de reposición contra los actos administrativos demandados, insinuando que tales recursos eran necesarios para poder interponer la acción judicial.
Sin embargo, se olvidaba que los recursos de reposición en la vía gubernativa no eran requeridos para acudir a la jurisdicción. Finalmente señaló que dado el carácter rogado que la jurisdicción contenciosa administrativa no era posible interpretar la verdadera pretensión del recurso. Por lo que solicitó se confirmara en su totalidad la decisión de primera instancia. 1.7.2.
La demandada Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca,9 mediante sus alegatos solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, que se declarara la ineptitud de la demanda, argumentando que el a quo no se pronunció sobre el agotamiento de la vía gubernativa respecto a la Resolución 691 del 7 de julio de 2008, lo cual generaba deficiencias que viciaban de ineptitud la demanda.
Expuso que los actos administrativos demandados en el sub lite fueron expedidos durante la vigencia del Decreto 01 de 1984, que exigía el agotamiento de la vía gubernativa como requisito previo para acceder al control jurisdiccional. Adujo que la parte demandante no aportó prueba que demostrara la interposición del recurso correspondiente contra de la Resolución 691 del 7 de julio de 2008, a pesar de que esta posibilidad había sido advertida en el numeral cuarto de dicho acto administrativo.
En ese sentido, la entidad había otorgado la facultad de interponer el recurso dentro de los cinco días hábiles siguientes a la notificación del acto. Como la notificación se produjo el 14 de julio de 2008, el plazo para presentar el recurso venció el 22 de julio de 2008, por lo que el procedimiento administrativo concluyó sin que se agotara la vía gubernativa, lo que otorgó firmeza al acto administrativo tornándolo incuestionable tanto en vía administrativa como en vía judicial.
Para reforzar su argumento, transcribió los artículos 139 y 62 de CCA. 1.8. Concepto del Ministerio Público. No se pronunció en esta instancia. 9 Fls. 362-364, c. Tribunal 10 Rad. N.º 810013331001200800162-01 Demandante: Blanca Sofía Rojas Pico Demandados: Unidad Administrativa Especial de Salud y otros Sentencia de segunda instancia II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. Este Tribunal es competente para resolver el recurso de apelación formulado por la parte demandada en contra de la sentencia del 18 de septiembre de 2015, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, de conformidad con lo previsto en el artículo 133.1 del C.C.A. 2.2. Régimen jurídico aplicable.
Teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 05 de noviembre de 200810, el proceso debe tramitarse de acuerdo con las disposiciones procesales vigentes para esa fecha, es decir, como fue interpuesta con anterioridad al 2 de julio de 2012, fecha en que comenzó a regir el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo11, corresponde a las contenidas en la normativa anterior, el Código Contencioso Administrativo.
Cabe agregar, que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante Auto de 25 de junio de 201412, determinó que el Código General del Proceso, por regla general, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, entró a regir a partir del 1 de enero de 2014, en consecuencia los casos iniciados con anterioridad a tal fecha continuaran tramitándose con sujeción a las normas del Código de Procedimiento Civil, tal como lo disponía el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo13.
Por lo tanto, en consideración a la fecha de presentación de la demanda, al caso concreto le resultan aplicables las normas contenidas en el Código Contencioso Administrativo y, en los aspectos no regulados y que no resulten contrarios a la naturaleza de los procesos de esta jurisdicción, se aplicará el Código de Procedimiento Civil. 2.3.
Impedimento. En la causa de la referencia, la Magistrada Gladys Teresa Herrera Monsalve, presentó declaratoria de impedimento, por considerar que durante el trámite de primera instancia actuó como Jueza. Verificada la circunstancia planteada, la Sala encuentra que la misma encuentra sustento en lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, que establece que un juez o magistrado debe apartarse del conocimiento de un asunto cuando haya intervenido previamente en alguna instancia del mismo proceso.
Dicha decisión garantiza la imparcialidad y transparencia en la administración de justicia y por lo tanto se acepta su impedimento para conocer del asunto y decidir en segunda instancia. 2.4. Problema jurídico. Consiste en establecer si procede revocar, modificar o confirmar la sentencia de primera instancia, atendiendo a los planteamientos del recurso de apelación de la parte demandada. 10 (Fls. 64-75, c.1 Juzgado) 11 En virtud de lo dispuesto en su artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, que prevé: “Artículo 308.
Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a [su] vigencia (…)”. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto de 25 de junio de 2014, exp. 49299. 13 Artículo 267.
En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo. 11 Rad. N.º 810013331001200800162-01 Demandante: Blanca Sofía Rojas Pico Demandados: Unidad Administrativa Especial de Salud y otros Sentencia de segunda instancia 2.5.
Del agotamiento de la vía gubernativa para acceder a la administración de justicia. La vía gubernativa se define como el mecanismo que faculta a la administración para revisar sus propias decisiones antes de que estas sean objeto de control judicial. Este recurso también otorga a los administrados la posibilidad de ejercer su derecho de defensa ante la autoridad pública que emitió la decisión correspondiente A través de la vía gubernativa, es posible corregir los errores contenidos en los actos administrativos mediante los recursos de reposición y/o apelación. Este mecanismo permite que la administración aclare, modifique o revoque sus propias decisiones sin necesidad de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, lo cual constituye un privilegio derivado del principio de autotutela.
Al mismo tiempo, garantiza a los administrados el derecho a obtener el cumplimiento efectivo de los fines del Estado y, en ciertos casos, actúa como un requisito de procedibilidad previo a la intervención judicial en la controversia administrativa. En cuanto al agotamiento de la vía gubernativa para acudir a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, es el requisito previo para poder solicitar la nulidad y restablecimiento del derecho cuando nos encontramos frente a un acto de carácter particular que ponga fin a una actuación, tal como lo establecen los artículos 63 y 135 del CCA.
Sobre el particular el Consejo de Estado14 indicó que: «Dentro de nuestro ordenamiento jurídico el presupuesto de acceso a la vía judicial, también denominado doctrinariamente “decisión prealable” o decisión previa, surge a partir del momento en que el gobernado acude por escrito a elevar una pretensión de carácter subjetivo poniendo en marcha el aparato administrativo en procura de una respuesta, materializada en un acto administrativo que en muchas ocasiones basta para acceder a la vía judicial por disposición expresa del artículo 135 del C.C.A. En ese orden de ideas, la vía gubernativa se torna en el instrumento de comunicación e interacción entre la Administración Pública y sus Gobernados cuando media un conflicto de intereses, erigiéndose, no solo como una forzosa antesala que debe transitar quien pretende resolver judicialmente un asunto de carácter particular y concreto, sino en un mecanismo de control previo al actuar de la Administración cuyo beneficio es de doble vía, pues constituye tanto la posibilidad de obtener en vía administrativa la satisfacción de una pretensión subjetiva como la oportunidad de ejercer un control de legalidad sobre las decisiones administrativas, a fin de que se tenga la oportunidad de revisar los puntos de hecho y de derecho frente a un asunto que posteriormente se ventilará dentro de un proceso judicial.
Por tanto, se entiende que el agotamiento efectivo de la vía gubernativa, no solamente lo compone la interposición de los recursos de ley sino el fiel contenido de la misma de acuerdo a la finalidad de su previsión legal, lo que implica la reclamación ante la administración de las pretensiones que posteriormente se ventilaran en sede judicial».
De tal manera que, se constituye en un deber del interesado solicitar a la autoridad administrativa un pronunciamiento sobre sus pretensiones, con el objeto de que se emita una respuesta positiva, negativa, ficta o presunta concerniente al derecho exigido, y que en caso de no ser favorable a sus intereses es susceptible de ser enjuiciada en sede judicial, al 14 CE.
Secc. II. Subsección A. Sentencia del 22 de abril de 2014. MP. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Radicación: 08001- 23-31-000-2011-00335-01(3640-13). 12 Rad. N.º 810013331001200800162-01 Demandante: Blanca Sofía Rojas Pico Demandados: Unidad Administrativa Especial de Salud y otros Sentencia de segunda instancia haberse agotado previamente la vía gubernativa conforme lo consagra el ordenamiento jurídico. 2.6.
Principales medios de prueba recaudados. En el plenario obran copia de los siguientes: 1) Oficio del 27 de junio de 2008, suscrito por la liquidadora del IDESA, en el que se notifica a la actora la terminación de su relación laboral con el Instituto Departamental de Salud de Arauca (IDESA) en proceso de liquidación (fl. 32, c1 Juzgado). 2) Resolución N.º 691 de 2008, que reconoce y ordena el pago de las prestaciones sociales a favor de la señora Blanca Sofía Rojas Pico, como ex empleada pública en provisionalidad del IDESA (fl. 33-36, c1 Juzgado). 3) Liquidación de indemnización a favor de la señora Blanca Sofía Rojas Pico, correspondiente al período comprendido entre el 19 de abril de 1999 y el 30 de junio de 2008 (fl. 33-36, c1 Juzgado 4) Copia del Acuerdo N.º 001 de 2005, por el cual se aprueba la estructura orgánica y la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca (fls. 16-19, c. Pruebas 1). 5) Decreto N.º 332 del 18 de julio de 2005, mediante el cual se suprime el Instituto Departamental de Salud de Arauca y se dictan otras disposiciones (fls. 59-82, c. Pruebas 1). 6) Copia del acta de la reunión de la Junta Liquidadora del IDESA, celebrada el 17 de octubre de 2008, suscrita por todos los miembros de la Junta Liquidadora (fls. 94- 101, c. Pruebas 2). 7) Acta Única de Cierre definitivo de liquidación, de fecha 21 de octubre de 2008, en la cual se declara finalizado el proceso de liquidación y la extinción legal del Instituto Departamental de Salud de Arauca en liquidación (fls. 94-101, c. Pruebas 2). 8) Publicación del acta de cierre definitivo del IDESA en el Diario Oficial, así como el informe de entrega final al Gerente de la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca (UAESA), que detalla la transferencia de bienes, derechos y obligaciones del IDESA en liquidación (fls. 106-123, c1 Juzgado). 2.7.
Caso en concreto. Considerando las precisiones normativas y jurisprudenciales expuestas, así como el acervo probatorio precedente, esta Sala procederá a analizar el cargo formulado. No obstante, antes de ello, es necesario aclarar que, aunque, en el recurso de alzada la parte demandada Unidad Especial de Salud de Arauca, UAESA, no precisó las razones de sus reparos, no puede esta Sala desestimar que, desde la contestación de la demanda, la entidad ha cuestionado que la demandante no anexo al escrito introductorio el oficio que dio por terminada la relación laboral, ni acreditó haber agotado la vía gubernativa respecto de dicho oficio ni frente a la Resolución que reconoció y ordenó el pago de las prestaciones sociales en su favor. 13 Rad.
N.º 810013331001200800162-01 Demandante: Blanca Sofía Rojas Pico Demandados: Unidad Administrativa Especial de Salud y otros Sentencia de segunda instancia En este sentido, considera la Sala que, en virtud del principio de prevalencia del derecho sustancial, el Juez administrativo no puede dar aplicación a la norma bajo el rigorismo procesal, pues en el evento que el reparo formulado por la parte no sea suficiente, pero si comprensible para el operador jurídico, no puede desestimarse su estudio.
Sumado a lo anterior, en el sub lite, la Sala advierte que se presenta una omisión respecto a la «congruencia externa - minuspetita» 15 de la sentencia apelada, pues el a quo omitió pronunciarse sobre los argumentos de defensa de la parte actora relativos a la ausencia de los ya referidos requisitos, lo que también constituía parte de la controversia planteada en el proceso, razón por la cual, corresponde a la Sala pronunciarse al respecto. 2.7.1.
Único cargo: La entidad demandada, Unidad Administrativa Especial de Salud, alega que la actora incumplió su deber de allegar el oficio del 27 de junio de 2008, mediante el cual se dio por finalizado su vínculo laboral con la entidad. Argumenta, además, que la demandante no agotó la vía gubernativa ni respecto a dicho oficio ni en relación con la Resolución N.º 691 de 2008, que reconoció y ordenó el pago de las prestaciones sociales a su favor como ex empleada en provisionalidad.
Agrega que, para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa, era indispensable interponer el recurso de reposición, y que, al no hacerlo, se presume que la demandante consintió en la decisión administrativa. En ese sentido, la Sala considera que los argumentos deprecados en la alzada no tienen vocación de prosperidad, pues, en primer término, en relación con la omisión del oficio del 27 de junio de 2008 en los anexos de la demanda, consta que el 24 de noviembre de 2008 el Juez de primera instancia inadmitió la demanda, destacando que la parte actora no había satisfecho esta carga procesal.
Frente a dicha postura, la parte demandante allegó escrito mediante el cual, explicó que, pese a los esfuerzos realizados para acceder a la documentación, las entidades demandadas no la habían proporcionado para la fecha de presentación del escrito inicial, por lo que, se habían allegado copias simples y se había solicitado la expedición de las copias auténticas a las demandadas de conformidad con el inciso del artículo 139 del C.C.A. Así, mediante providencia del 2 de febrero de 2009 el Juez de primer grado solicitó a la demandada Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca, copia auténtica y legible de los actos administrativos demandados, los cuales fueron allegados por la entidad para el 12 de febrero de 2009 y posteriormente, el 13 de marzo de 2009 el a quo admitió la demanda, por lo que, como puede verse, el apelante ni siquiera advirtió que dicha situación se vio subsanada desde el inicio.
Por otro lado, la parte demandada considera que contra del oficio del 27 de junio de 2008, suscrito por la liquidadora del Instituto Departamental de Salud de Arauca (IDESA), mediante el cual se le notificó la terminación de su relación laboral con la entidad en proceso de liquidación y la Resolución N.º 691 de 2008, que reconoció y ordenó el pago de las 15 «Este principio de la congruencia de la sentencia, exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.
Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones» 14 Rad.
N.º 810013331001200800162-01 Demandante: Blanca Sofía Rojas Pico Demandados: Unidad Administrativa Especial de Salud y otros Sentencia de segunda instancia prestaciones sociales en su favor la parte demandante debió interponer los recursos de reposición pertinentes que procedían a efectos de agotar la vía gubernativa conforme con el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo.
Pues bien, el referido artículo dispone: «La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo. El silencio negativo, en relación con la primera petición también agota la vía gubernativa.
Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos». Ahora bien, el agotamiento de la vía gubernativa acontece, según lo dispuesto en el artículo 63 ibidem: (i) cuando contra los actos administrativos no proceda ningún recurso o cuando los recursos interpuestos se hayan decidido (numerales 1 y 2 del artículo 62) y (ii) cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja, pues ellos no son obligatorios, conforme con el artículo 51 del mismo ordenamiento.
En materia de recursos por la vía gubernativa, el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo señala que, por regla general, contra los actos que ponen fin a las actuaciones administrativas procede el recurso de reposición ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que la aclare, modifique o revoque; y el de apelación, para ante el inmediato superior administrativo, con el mismo propósito.
También precisa que no procede apelación de las decisiones de los ministros, jefes de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tengan personería jurídica. En el sub lite, los actos administrativos fueron expedidos por el Instituto Departamental de Salud de Arauca – en liquidación-, por lo que el único recurso viable contra las decisiones emitidas era el de reposición de conformidad con el Decreto N.º 332 del 18 de julio de 2005, que ordenó la supresión del referido Instituto, el cual dispuso de manera expresa en su artículo 11: «contra los actos administrativos del liquidador únicamente procederá el recurso de reposición».16 Sin embargo, el hecho que únicamente proceda el recurso de reposición no implica, como sostiene la parte demandada, un carácter obligatorio para este recurso.
La reposición constituye un mecanismo facultativo, que solo adquiere obligatoriedad cuando la ley lo dispone expresamente en un proceso administrativo específico, situación que no se configura en el caso de marras. Así, de acuerdo con lo expuesto, la Sala considera que, aunque el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo establece que, para solicitar la nulidad de un acto administrativo de carácter particular y concreto y el consecuente restablecimiento del derecho, el afectado 16 Fl. 66, c. Pruebas 1 15 Rad.
N.º 810013331001200800162-01 Demandante: Blanca Sofía Rojas Pico Demandados: Unidad Administrativa Especial de Salud y otros Sentencia de segunda instancia debe presentar sus inconformidades ante la administración mediante los recursos de la vía gubernativa, a fin de permitir una revisión del acto definitivo y la eventual corrección de errores, omisiones o excesos, también es cierto que, cuando solo procede el recurso de reposición, el afectado puede optar por acudir directamente a la jurisdicción sin verse obligado a interponer dicho recurso.
Esto se debe a que la vía gubernativa se entiende agotada cuando el acto administrativo queda en firme por la no interposición del recurso de reposición, conforme al artículo 63 del mismo código. En consecuencia, la Sala determina que no prosperan los reparos esbozados por el apelante. 2.8. En virtud de lo expuesto, la Sala da respuesta al problema jurídico planteado, precisando que procede confirmar la sentencia de primera instancia, pero por las razones fijadas en precedencia. 2.9.
Costas. No se condenará en costas en esta instancia, toda vez que de conformidad con el artículo 171 del CCA, dicha condena sólo es procedente cuando dentro del trámite del proceso se asuma una actitud dilatoria o de mala fe, lo que, en criterio de esta Sala, no ocurrió en el presente asunto. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Arauca, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO. ACEPTAR el impedimento planteado por la Magistrada Gladys Teresa Herrera Monsalve.
SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia del 18 de septiembre de 2015, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, con fundamento en lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. ORDENAR que en firme la presente providencia se devuelva por la Secretaría de esta Corporación Judicial, el expediente al Despacho de origen-Juzgado de primera instancia, previas las anotaciones de rigor. Esta sentencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión ordinaria de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmada electrónicamente YENITZA MARIANA LÓPEZ BLANCO Magistrada Firmada electrónicamente (Impedida) LIDA YANNETTE MANRIQUE ALONSO GLADYS TERESA HERRERA MONSALVE Magistrada Magistrada