TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO SUSTANCIADOR: JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Manizales, veinticuatro (24) de abril de dos mil veintiséis (2026) RADICADO 170013333-004-2017-00073-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE LUZ MARINA GIRALDO ARIAS DEMANDADO MUNICIPIO DE AGUADAS ASUNTO FALLO SEGUNDA INSTANCIA SENTENCIA 086 Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales el 22 de abril de 2024, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.
I. Antecedentes I.I. Demanda 1. Se solicitó declarar la nulidad de la Resolución No. 170 del 30 de abril de 2016, expedida por el municipio de Aguadas, mediante el cual se negó la existencia de una relación laboral y el pago de las acreencias laborales producto de la misma. 2. Que a título de restablecimiento del derecho, se declare que entre las partes existió una relación laboral; se condene a reconocer y pagar las acreencias laborales respectivas producto de la relación laboral; el valor de los aportes al sistema de seguridad social, las vacaciones que nunca disfrutó ni le pagaron.
I.II. Fundamento fáctico 3. En síntesis, se señaló que la demandante prestó sus servicios personales como apoyo a la gestión en la administración en el municipio de Aguadas, desde el 1 de febrero de 2012 al 30 de diciembre de 2015, de forma directa a través de contratos de prestación de servicios. 4. Afirmó que en la práctica existió una relación laboral subordinada, pues debía cumplir horario, recibir órdenes de superiores y ejecutar funciones propias del giro ordinario de la administración. Sostiene que, pese a dicha realidad laboral, la entidad no le reconoció prestaciones sociales ni asumió aportes a seguridad social, razón por la cual presentó reclamación administrativa que fue negada mediante el acto administrativo demandado, acto cuya nulidad se demanda junto con el reconocimiento de las prestaciones laborales correspondientes.
I.III. Contestación 5. El municipio de Aguadas manifestó su oposición a la totalidad de las pretensiones de la parte demandante, al sostener que entre las partes solo existieron contratos de prestación de servicios celebrados conforme a la ley, con autonomía técnica y administrativa de la contratista, sin subordinación ni dependencia. Indicó que la demandante conocía las condiciones pactadas, aceptó libremente cada contrato y suscribió las respectivas liquidaciones sin reparo alguno. Añadió que las actividades desarrolladas correspondían a necesidades temporales de apoyo a la gestión municipal y no al ejercicio de funciones permanentes propias de un empleo público. 6.
Finalmente, afirmó que no se acreditaron los elementos del contrato realidad, especialmente la subordinación, pues no existía horario impuesto, control disciplinario, órdenes permanentes ni integración a la planta de personal. En consecuencia, negó que hubiera lugar al reconocimiento de salarios, prestaciones sociales o demás derechos reclamados. 7.
Propuso las excepciones que denominó: “Prescripción”, “Caducidad”, Legalidad de los actos administrativos – ineficacia de la prueba conocida que se aporta en la vía judicial y que no fue aportada en la vía administrativa”, “Inexistencia del vínculo laboral entre la demandante y el municipio de Aguadas”, “Inexistencia de elementos constitutivos del contrato laboral”, “Garantía del debido proceso”, “Presunción de legalidad del contrato estatal y del acta de liquidación bilateral”, “Imperiosa necesidad de contratar los servicios de apoyo a la gestión administrativa por la inexistencia en la planta de cargos del servicio prestado por la demandada, “Preparación, suscripción, ejecución y liquidación de los contratos de prestación de servicios conforme al régimen jurídico de la Ley 80 de 1993, “Pacta sunt servanda”, “Inexistencia de cargo público sin funciones específicas en la Ley”, “Inconstitucionalidad de las pretensiones”, “Mala fe de la demandante”.
I.IV. Sentencia de primera instancia 8. El a quo declaró parcialmente probada la excepción de “Prescripción” y no probadas las demás excepciones propuestas por la demanda, por consiguiente, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y como consecuencia accedió parcialmente a las pretensiones, al señalar: “TERCERO: DECLARAR, a título de restablecimiento del derecho, que entre la señora LUZ MARINA GIRALDO ARIAS y el MUNICIPIO DE AGUADAS existió una relación laboral del 01/02/2012 al 30/06/2012 (contrato No. 24), del 01/07/2012 al 30/12/2012 (contrato No. 123), del 15/01/2013 al 30/06/2013 (órdenes de pago), del 15/01/2014 al 30/12/2014 (órdenes de pago), del 20/01/2015 al 30/05/2015 (contrato No. 0037) y del 05/06/2016 (sic) al 30/12/2015 (contrato No. 143).
CUARTO: CONDENAR al MUNICIPIO DE AGUADAS a reconocer, liquidar y pagar a la demandante, LUZ MARINA GIRALDO ARIAS todas las prestaciones legales, ordinarias o comunes devengadas por un servidor de la misma categoría tomando como base los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios, pero solo lo correspondiente a las órdenes de pago ejecutadas del 15/01/2014 al 30/12/2014, el contrato de prestación de servicios No. 0037 ejecutado del 20/01/2015 al 30/05/2015 y el contrato de prestación de servicios No. 143 ejecutado del 05/06/2016 (sic) al 30/12/2015, sin desconocer la existencia de la relación laboral de los contratos prescritos para efectos de aportes a pensión. Los valores a pagar deberán ser reajustados conforme a la fórmula señalada en la parte considerativa de esta providencia.
QUINTO: EL MUNICIPIO DE AGUADAS deberá tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional de la demandante, que corresponde a los honorarios pactados dentro de los periodos laborados por cada contrato de prestación de servicios y órdenes de pago, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por el demandante como contratista y los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante en concepto de aportes, pero solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Por su parte, el demandante deberá cancelar o completar el porcentaje que le correspondía como trabajador, en la eventualidad.
SEXTO: DECLARAR que los ajustes realizados en los aportes para pensión en el período comprendido entre el 01/02/2012 al 30/06/2012 (contrato No. 24), del 01/07/2012 al 30/12/2012 (contrato No. 123), del 15/01/2013 al 30/06/2013 (órdenes de pago), del 15/01/2014 al 30/12/2014 (órdenes de pago), del 20/01/2015 al 30/05/2015 (contrato No. 0037) y del 05/06/2016 al 30/12/2015 (contrato No. 143), se le deberán computar para efectos pensionales al demandante.“ 9.
Para dar base a lo anterior señaló que, pese a la apariencia formal de contratos de prestación de servicios, entre la demandante y el municipio de Aguadas se configuró una verdadera relación laboral. Precisó que correspondía verificar la concurrencia de los tres elementos esenciales del vínculo laboral: prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, a la luz del principio de primacía de la realidad sobre las formas. 10.
Frente a la prestación personal, encontró acreditado que la actora ejecutó directamente labores de oficios varios, aseo, mantenimiento, lavado de baños, reparto de tintos y apoyo en distintas dependencias municipales, incluida la Central de Sacrificio y la Casa del Deporte. Respecto de la remuneración, estableció que recibió pagos periódicos y mensuales por concepto de honorarios, respaldados en contratos, órdenes de pago y comprobantes de egreso. 11.
En cuanto a la subordinación, estimó determinantes las declaraciones testimoniales, de las cuales dedujo que la demandante estaba sujeta a órdenes directas de la alcaldesa y, en su ausencia, de la jefa de personal; debía cumplir horario de ingreso, no tenía hora fija de salida, requería autorización para ausentarse y desarrollaba las tareas que diariamente le eran asignadas.
Para el despacho, ello desbordó la simple coordinación contractual y evidenció dependencia continuada. I.V. Recursos de apelación 12. Municipio de Aguadas solicitó que se revoque la sentencia y se nieguen las pretensiones al sostener que, el juzgado valoró erradamente las pruebas y desconoció que la vinculación de la demandante siempre estuvo regida por contratos de prestación de servicios válidamente celebrados al amparo del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Sostuvo que la contratación obedeció a la necesidad institucional de suplir carencia de personal de planta y desarrollar actividades de apoyo a la gestión, sin que ello generara vínculo laboral. 13. Cuestionó especialmente la conclusión sobre la subordinación. Indicó que no existía prueba documental sobre órdenes, horarios o controles disciplinarios y que los dos testimonios practicados resultaban contradictorios respecto al horario, uso de uniforme, jornada y forma de impartir instrucciones, razón por la cual no podían servir de fundamento para declarar probado el contrato realidad. 14.
Afirmó que no se configuró una relación continua ni permanente, pues entre los contratos existieron interrupciones de días e incluso de varios meses, lo que desvirtúa la supuesta permanencia del servicio. Agregó que la demandante aceptó voluntariamente las condiciones contractuales, actuó con autonomía e independencia y ejecutó las labores conforme al objeto pactado, bajo simples actividades de coordinación y no bajo subordinación. 15.
Finalmente, insistió en que los contratos de prestación de servicios gozan de presunción de legalidad y constituyen una presunción iuris tantum que solo puede desvirtuarse con prueba suficiente de los elementos del contrato de trabajo, carga probatoria que —a su juicio— la demandante no cumplió. II. Consideraciones II.I. Competencia. 16.
Conforme al artículo 153 CPACA, el Tribunal Administrativo de Caldas es competente para resolver el recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia y, atendiendo a la regla de expedición de providencias contenida en el numeral 2 del artículo 125 del CPACA, el asunto corresponde a una providencia que debe dictar la Sala.
II.II. Problema jurídico 17. Atendiendo a los fundamentos de la sentencia recurrida y los argumentos de apelación, esta instancia se centrará en establecer: ¿Se acreditaron los elementos de una relación laboral entre el accionante y el municipio de Aguadas, especialmente el elemento de subordinación o dependencia? 18. Tesis de la Sala: Se encuentran acreditados los elementos propios de una relación laboral, toda vez que, la señora Luz Marina Giraldo Arias prestó sus servicios al municipio de Aguadas de forma personal, subordinada y con una remuneración. 19.
Para su resolución, se analizará: i) Marco Normativo; ii) los hechos acreditados relevantes para resolver el problema jurídico, y iii) el caso concreto. II.III. Marco jurídico La primacía de la realidad sobre las formalidades 20. La Constitución Política, en su preámbulo, asegura a sus integrantes “la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo”. 21.
La anterior premisa fue desarrollada en los artículos 13 y 25 ibidem, según los cuales: i) Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley y “recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”; y, ii) se garantiza el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, el cual surge como uno de los valores y propósitos del Estado al ser consagrado en el Preámbulo de la Constitución con particular importancia. 22.
En desarrollo de lo anterior, el artículo 53 consagró el principio de la “primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales”, como aquella garantía de los trabajadores más allá de las condiciones que formalmente se hayan pactado. 23. La finalidad de estas disposiciones es la de exigir al legislador la consagración uniforme en los distintos regímenes de los principios mínimos fundamentales que protegen a los trabajadores y la manera de garantizarlos, en aras de hacer efectivo el principio de igualdad ante la ley. 24.
Desde tiempo atrás, la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT.)1, expresamente consagró en su Preámbulo el “reconocimiento del principio de salario igual por un trabajo de igual valor” premisa que se fundamentó en el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT2 al señalar que: “todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto”. 25.
Dicho Convenio en Colombia es fuente de derecho de aplicación directa en virtud del artículo 53 de la Constitución Política, al decir: “los Convenios Internacionales del Trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna”, cuyo contenido es norma interpretativa de los derechos constitucionales en virtud del artículo 93 de la Constitución Política.
Elementos propios de la relación laboral 26. El Código Sustantivo de Trabajo en sus artículos 23 y 24 estableció los elementos para estructurar una relación laboral, así: i) La actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia “del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al País”; y iii) un salario como retribución del servicio. 27. Al respecto, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación SUJ-025-CE- S2-2021 del 09 de septiembre de 20213 retomando los desarrollos jurisprudenciales previos sobre estos elementos los condesó bajo los siguientes parámetros: 28.
Sobre el elemento de la prestación personal del servicio, señaló que el mismo puede ser identificado, en tanto “Como persona natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este4; pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se 1 Aprobada en 1919 2 Aprobado por Colombia mediante la Ley 22 de 1967 3 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda 4 Cita de cita: Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas5.” 29.
En lo referente a la subordinación o dependencia dicha providencia señaló una serie de situaciones indicativas de su existencia y que deben ser valoradas a la luz de cada caso particular, las mismas se sintetizan así: “104. i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.
Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.
Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas 5 Cita de cita: Al respecto, véase entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);
C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.” (se destaca) II.IV.
Hechos relevantes acreditados 30. La Secretaría de Obras Públicas del municipio de Aguadas elaboró el documento “Análisis de conveniencia y oportunidad para la prestación de servicio suscrito entre el municipio de Aguadas y Luz Marina Giraldo Arias” de 20126. 31. Se encuentra acreditado que la señora Luz Marina Giraldo Arias, prestó sus servicios al municipio de Aguadas, bajo contratos de prestación de servicios, cuyo objeto consistió en la “Mantenimiento y aseo en edificaciones públicas del municipio”7, en los siguientes periodos: Contrato No. Inicio Finalización 24-20128 01/02/2012 30/06/2012 123-20129 01/07/2012 30/12/2012 Orden de Servicio10 15/01/2013 30/06/2013 Orden de Servicio11 15/01/2014 30/12/2014 037-201512 20/01/2015 30/05/2015 143-201513 05/06/2015 30/12/2015 32.
Se recibió declaración de Luz Adriana Román López, quien declaró trabajó en la Alcaldía durante el mismo período, pues se la testigo se desempeñó como auxiliar de facturación y observó que la demandante se desempeñó entre 2012 y 2015 en labores de aseo y servicios generales en distintas dependencias municipales, como 6 Archivo digital “015”, pág. 52 7 Archivo digital “005”, pág. 12 8 Archivo digital “005”, pág. 12-15 9 Archivo digital “005”, pág. 17-18 10 Archivo digital “015”, pág. 133, 142, 148, 153, 154, 162, 163, 171, 187 11 Archivo digital “015”, pág. 193, 198, 200, 203, 221, 224, 230, 238, 249, 261, 267 12 Archivo digital “005”, pág. 21-25 13 Archivo digital “005”, pág. 27-31 la Alcaldía, la Central de Sacrificio y la Casa del Deporte, declaración que en síntesis señaló: Indicó que le consta que la demandante se desempeñaba en oficios varios, principalmente labores de aseo en el palacio municipal y en otras sedes como la central de sacrificio y la casa del deporte, además de repartir tintos, hacer mandados y apoyar la logística de eventos municipales.
Explicó que la demandante tenía hora fija de ingreso, pero no de salida. Señaló que entraba aproximadamente a las 8:00 a. m. y que, aunque formalmente se hablaba de medio tiempo, la jornada se extendía con frecuencia según las órdenes y necesidades del servicio, por lo que podía trabajar más de ocho horas, incluso domingos o en horarios nocturnos cuando había actividades o eventos municipales.
Indicó que la demandante estaba sujeta a órdenes directas de la alcaldesa y, en su ausencia, de la jefe de personal; que tenía hora de ingreso, pero no una salida fija, pues la jornada solía extenderse incluso a domingos o jornadas nocturnas según las necesidades del servicio. Añadió que no podía ausentarse libremente, que el municipio suministraba los implementos de trabajo, que el pago se realizaba mediante cheque mensual y que no disfrutaba vacaciones ni pago de horas extras.
También precisó que había otras personas realizando labores similares en la alcaldía. 33. Se recibió declaración de María Cristina Ospina Marín, quien manifestó que conocía a la demandante y le constaba que laboraba en la Alcaldía de Aguadas; declaración que en síntesis señaló: Indicó que, la demandante laboraba en oficios varios, tales como aseo de baños y dependencias de la alcaldía, jardinería, mensajería, apoyo logístico en eventos como el Festival del Pasillo, atención a turistas y músicos, así como labores de aseo en la central de sacrificio.
Señaló que laboraba de martes a sábado, ingresando entre las 7:00 y 7:30 a. m. y saliendo entre las 5:00 y 6:00 p. m., de manera continua durante cerca de cuatro años. Añadió que al llegar a la alcaldía le asignaban las tareas del día, que debía pedir permiso para ausentarse, que utilizaba uniforme y que los implementos de trabajo eran suministrados por la entidad.
También indicó que no conoció periodos de vacaciones y que, cuando acudió a la alcaldía, observó a la demandante ejecutando esas labores. 34. La señora Luz Marina Giraldo Arias actuando a través de apoderado presentó solicitud 26 de abril de 201614 al municipio de Aguadas, tendiente al reconocimiento de la relación laboral con el ente territorial y el pago de acreencias laborales a las que creía tener derecho. 35.
El municipio de Aguadas mediante Resolución No. 170 del 30 de abril de 201615, negó la solicitud elevada por la señora Luz Marina Giraldo Arias. II.V. Análisis sustancial del caso concreto 36. El fallo de primera instancia señaló que, que existió una relación laboral encubierta, al acreditarse la prestación personal, la remuneración —bajo la forma de honorarios— y la subordinación, evidenciada en el cumplimiento de horario, la recepción de órdenes, el control por parte del superior y el carácter permanente de las labores de conserjería. 37.
La demandada solicitó revocar la sentencia y negar las pretensiones, al señalar que la vinculación de la demandante obedeció a contratos de prestación de servicios legalmente celebrados para suplir necesidades de apoyo a la gestión, sin generar relación laboral. Sostuvo que no se probó la subordinación, pues no existía evidencia documental de órdenes, horarios o controles, y los testimonios resultaban contradictorios.
Añadió que no hubo continuidad en la prestación del servicio por las interrupciones entre contratos y que la actora ejecutó las labores con autonomía e independencia. Finalmente, afirmó que la presunción de legalidad de los contratos no fue desvirtuada con prueba suficiente del contrato realidad. 38. De acuerdo con lo expuesto, no se discute en esta instancia la existencia de la prestación personal del servicio por parte del demandante al municipio de Aguadas, ni la remuneración pactada y recibida por la demandante por los servicios prestados.
El debate se centra en establecer la existencia o no de la subordinación y si ello es suficiente para declarar la existencia de la relación laboral. 39. Aunado a lo anterior, la Sala atenderá los criterios esbozados en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 09 de septiembre de 2021, sobre los indicios de existencia de este elemento, así: 40.
Indicios respecto a la existencia de un horario de trabajo y al lugar de desarrollo de las actividades 41. El Consejo de Estado16 ha precisado que, normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista, o un sitio o espacio físico 14 Archivo digital “015”, pág. 29 15 Archivo digital “015”, pág. 4 16 Sección Segunda.
Sentencia unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 09 de septiembre de 2021. facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades no implican necesariamente que exista subordinación laboral, pero pueden ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, lo cual deberá ser valorado en función del objeto contractual convenido. 42.
En el caso concreto, el documento “Análisis de conveniencia y oportunidad para la prestación de servicio suscrito entre el municipio de Aguadas y Luz Marina Giraldo Aris” de 2012, señaló que los servicios que prestaría la demandante serían en “Edificaciones Públicas del municipio de Aguadas”. 43. Asimismo, de acuerdo con todos los contratos suscritos por la demandante, se indicó en su objeto que “se compromete con el municipio de Aguadas a prestar sus servicios consistentes en la realización de actividades de apoyo y logística”, indicando además que dicho objeto se desarrollaría respecto al “Mantenimiento y aseo en edificaciones públicas del municipio”. 44.
Frente al cumplimiento de horario y lugar de trabajo, la testigo Luz Adriana Román López, señaló que la demandante cumplía horario pues ingresaba a las 8:00 a.m., sin hora fija de salida, que podía laborar domingos o jornadas nocturnas. Que la actora desarrollaba sus labores presencialmente en la Alcaldía, la Central de Sacrificio y la Casa del Deporte. 45.
En el mismo sentido declaró María Cristina Ospina Marín, manifestó que la demandante laboraba presencialmente en la alcaldía, y que cumplía horario aproximado de 7:00 a.m. a 5:00 o 6:00 p.m., de martes a sábado. 46. De lo establecido en los contratos y los testimonios, se acreditó que en el presente asunto se configuró el indicio de existencia de la subordinación laboral teniendo en cuenta el lugar y horario de trabajo, por cuanto el objeto de los contratos señalaban expresamente que la demandante debía prestar su servicio en las edificaciones públicas del municipio de Aguadas, mientras que los testimonios fueron coincidentes en señalar la existencia de un horario fijo y obligatorio de trabajo. 47.
Indicios de dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar más allá de la simple coordinación entre contratante y contratista 48. Al respecto el Consejo de Estado17 ha precisado que, la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del 17 Sección Segunda.
Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 09 de septiembre de 2021. contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia del elemento de la subordinación, en la medida en que se demuestre que, la contratante ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que se llevó a cabo el cumplimiento del objeto contractual.
Ahora, frente al principio de coordinación en contraposición a la subordinación, el Consejo de Estado sostuvo: “Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.
Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del servicio de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia”18 49.
En los contratos se establecieron unas obligaciones a cargo de la contratista, que constituyen indicios de dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar por parte de la entidad contratante, que van más allá de la simple coordinación de actividades, como por ejemplo, se pactó que la contratista debía: “SEGUNDA ALCANCE DEL OBJETO: Para el desarrollo del objeto contractual, el contratista deberá realizar las siguientes actividades: a) Mantenimiento y aseo en edificaciones públicas del Municipio (…) SEXTA: OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA. 1) Adelantar las labores necesarias para cumplimiento del objeto contractual por su propia cuenta y riesgo. 2) Cumplir en forma eficiente y oportuna los trabajos encomendados y aquellas obligaciones que se generen de acuerdo con la naturaleza del servicio. 3) Presentar un informe mensual de las labores desempeñas, requisito indispensable para el pago de sus honorarios.” 50.
En similar dirección se estableció en las “Orden de Servicio” suscritas por la demandante con el municipio de Aguadas, en donde la señora Giraldo se comprometía a: “prestar servicios relacionadas con el desarrollo del Proyecto: Mantenimiento y Adecuación de las Edificaciones Públicas (…) específicamente en las dependencias del palacio municipal.”19 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter. Sentencia de 18 de marzo de 2021. Rad.: 23001-23-33-000-2016-00147-01(2420-19) 19 Archivo digital “015”, pág. 133 51. Ahora bien, según el testimonio de Luz Adriana Román López, afirmó que la señora Luz Marina recibía órdenes directas de la Alcaldesa y, en su ausencia, de la jefe de personal, quienes definían dónde debía trabajar y qué labores cumplir y que no contaba con la facultad retirarse de su sitio de trabajo sin autorización. 52.
Por su lado la testigo María Cristina Ospina Marín manifestó que a la demandante diariamente le asignaban tareas, que no podía disponer libremente de su tiempo y que debía pedir permiso para ausentarse. Indicó además que utilizaba elementos suministrados por la Alcaldía. 53. Lo anterior permite evidenciar que la contratista debía ejecutar sus actividades atendiendo las órdenes de la alcaldesa y la jefe de personal, quienes fungían como sus superioras jerárquicas. 54.
Por lo tanto, no son de recibo los argumentos expuestos por la entidad demandada en cuanto a que, lo que realmente se configuró es una coordinación de actividades y que no existía prueba de las órdenes e instrucciones impartidas por un superior o jefe inmediato; pues lo que se evidencia es que las labores que ejercía la demandante no podían desarrollarse de manera autónoma, pues no tenía autonomía técnica ni administrativa en su relación contractual. 55.
Así, del análisis de los servicios prestados por la accionante, así como de la forma en que el municipio de Aguadas ejercía la dirección y control efectivo de las actividades ejecutadas, no hay duda que, que la Alcaldesa y la Jefe de personal eran las encargadas de dirigir y disponer del trabajo de la demandante, asignando tareas diarias, por lo que no puede hablarse de una simple relación de coordinación. Adicionalmente, se destaca que las obligaciones plasmadas en los contratos y desempeñadas por la demandante, consistían en realizar labores de mantenimiento y aseo en las dependencias de la alcaldía, lo que implicaba necesariamente un esquema de reporte permanente y sujeción a instrucciones precisas por parte de la entidad. 56.
Indicios referentes al desarrollo de actividades misionales de la entidad contratante y vocación de continuidad 57. Al respecto el Consejo de Estado20 ha señalado que, si la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios, pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración y si la tarea acordada no corresponde a actividades nuevas, que no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de 20 Entre otras: Consejo de Estado, sentencia de 3 de marzo de 2011.
M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Rad 15001-23-31-000-1999-02528-01(0693-10). Consejo de Estado. Sección Segunda Subsección "A" M.P.: Alfonso Vargas Rincón Rad.: 68001231500020020210401 (0233-08) manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta, se desdibuja la relación contractual. 58.
De conformidad con el artículo 125 de la Constitución Política, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, salvo los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. 59. El Decreto-Ley 785 de 2005, por medio del cual establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004, entre los empleos del nivel asistencial, estipula: Nivel Empleo Nivel asistencial Auxiliar administrativo Auxiliar de Servicios Generales Celador Guardián 60.
El artículo 4 de la norma en cita, identifica la naturaleza general de las funciones, de los empleos agrupados en los niveles jerárquicos, entre estos, asistencial; así: “Artículo 4º. Naturaleza general de las funciones. A los empleos agrupados en los niveles jerárquicos de que trata el artículo anterior, les corresponden las siguientes funciones generales: ( ) 4.5.
Nivel Asistencial. Comprende los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de actividades de apoyo y complementarias de las tareas propias de los niveles superiores o de labores que se caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución” 61. Conforme a la normativa citada, las labores ejercidas por la señora Luz Marina Giraldo Arias, se evidencia que al tenor de la Ley 785 de 2001, hace parte de funciones asignadas a empleos del nivel asistencial, las que, implica el ejercicio de actividades de apoyo y complementarias de las tareas propias de los niveles superiores.
Vale decir, dada la naturaleza de las funciones, es connatural la subordinación. Adicionalmente, tienen carácter de permanente. 62. Adicionalmente, respecto a las labores concernientes a actividades de apoyo y complementarias, tales como mantenimiento y limpieza, el Consejo de Estado ha señalado que las labores de aseo y limpieza implican subordinación, pues requieren ejecución permanente, continua y bajo dirección para garantizar condiciones adecuadas de salubridad y la correcta prestación del servicio, en efecto, la alta corporación señaló: “Así pues, pese a que los testimonio recibidos en el proceso no dieron cuenta de las condiciones bajo las cuales el demandante prestó sus servicios para la entidad territorial en el área de mantenimiento y limpieza (…) de los objetos contractuales y las obligaciones pactadas se aprecian actividades que exigen para su ejecución necesaria dependencia y subordinación de quien ejerce el cargo de servicios generales y/o auxiliar de aseo y limpieza al servicio de colegios del municipio de Pereira, al tiempo que corrobora que no puede dejar de existir imposición de órdenes en la ejecución de su objeto contractual para desempeñar esa labor, la cual no puede considerarse prestada de forma autónoma e independiente, puesto que de la naturaleza propia de esta se desprende que debe ser realizada de forma permanente, continua y controlada, pues el servicio de aseo de las instituciones debe ser garantizado en todo momento, a fin de que quienes ocupan el establecimiento gocen de condiciones de salubridad y así lograr la prestación del servicio educativo con eficiencia y calidad, máxime si se tiene en cuenta que la mayoría del personal que lo ocupa son los menores estudiantes, a los que se debe brindar un ambiente limpio y sano para el desarrollo de sus actividades escolares.” 21(se destaca) 63.
En ese sentido la ley prevé que las labores permanentes de apoyo, mantenimiento y servicios generales hacen parte de empleos del nivel asistencial en las entidades públicas; por ello, son funciones propias de servidores públicos y no actividades para cubrirse de forma ordinaria mediante contratos de prestación de servicios 64. En esa medida, según se advirtió en precedencia, las obligaciones que tenía a cargo la demandante correspondían en esencia a todo lo relacionado con el mantenimiento y limpieza de las edificaciones del municipio de Aguadas, lo cual es una función que debía ser ejercida por un servidor público y no por una contratista. 65.
Además, si bien el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 señala que: “3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas 21 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sentencia del 16 de octubre de 2025, radicado No. 66001-23-33-000- 2014-00140-02 (3910-2024) actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. 66.
El Consejo de Estado ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral; así, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado expuso la necesidad de generar una interpretación vinculante respecto del entendimiento del contrato estatal de prestación de servicios contemplado en el mencionado artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y la forma en que este queda desvirtuado para dar lugar a la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente, al señalar: “Lo anterior, teniendo en cuenta que toda relación jurídica que implique conductas o actividades laborales, incluidas, claro está, aquellas en las que el Estado es el empleador, deberá ser analizada en consideración de los derechos fundamentales de los trabajadores previstos en el señalado artículo 53 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado”22 67.
Así, se tiene que, la contratación de la demandante a través de continuos contratos de prestación de servicios para la ejecución de actividades misionales y permanentes de la contratante, que se extendieron por más de 3 años, desvirtúa esta vocación transitoria o accidental que debe caracterizar al contrato de prestación de servicios.
II.VI. Conclusión 68. Se encuentran acreditados los elementos propios de una relación laboral, toda vez que, Luz Marina Giraldo Arias prestó sus servicios al municipio de Aguadas (Caldas) de forma personal, subordinada y con una remuneración. 69. En consecuencia, no prosperan los argumentos expuestos por la demandada en su apelación, por tanto, se confirmará la sentencia. III.
Costas 70. No habrá condena en costas por no haber sido impuestas en primera instancia y no ser objeto de apelación, además de no encontrarse acreditada su causación en esta instancia. Lo anterior, de conformidad con el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 y el artículo 365 del CGP (Código General del Proceso). 22 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. C.P.: William Hernández Gómez. Sentencia de 14 de julio de 2022. Rad.: 25000-23-42-000-2016-04522-01 (2833-2019) En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Resuelve: Primero: Confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Manizales, el 22 de abril de 2024 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Luz Marina Giraldo Arias contra el municipio de Aguadas.
Segundo: Sin condena en costas en esta instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, se ordena devolver el expediente al Juzgado de origen y hacer las anotaciones pertinentes en la plataforma “Samai.
NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó en sala como consta en acta de la fecha por los magistrados. Firmado electrónicamente en SAMAI JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Firmado electrónicamente en SAMAI DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Firmado electrónicamente en SAMAI AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN