REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Santiago de Cali, dieciocho (18) de marzo de dos mil veinticinco (2025) RADICACIÓN No.: 76-111-33-33-002-2016-00239-01 M.DE CONTROL: NULIDAD Y REST. DEL DERECHO – LABORAL. DEMANDANTE: JUAN CARLOS CASTAÑO MEJIA. maevari@hotmail.es DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUGA. notificaciones@buga.gov.co MAGISTRADO PONENTE: OSCAR A. VALERO NISIMBLAT Se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por ambas partes contra la sentencia No. 019 del 27 de febrero de 2018 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Buga (V), por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor JUAN CARLOS CASTAÑO MEJÍA, actuando a través de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), presentó demanda en contra del MUNICIPIO DE BUGA.
Solicita que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. SDI-1800-0095 del 15 de julio de 2014, mediante el cual se le negó el reconocimiento y pago de horas extras laboradas y días compensatorios. En consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de las horas extras laboradas, así como el reconocimiento de los días compensatorios pendientes de pago.
Adicionalmente, requirió la reliquidación y cancelación de los aportes pensionales y cesantías correspondientes a los años 2013 a 2015. Finalmente, solicitó la condena en costas procesales y el cumplimiento de la decisión en los términos establecidos en el artículo 192 y siguientes del C.P.A.C.A. Como fundamento de lo anterior, se indicó que el demandante se vinculó a la Administración en provisionalidad dentro de la planta de cargos del Municipio de Buga, mediante la Resolución DAM No. 1279 del 24 de junio de 2011, en el cargo de agente de tránsito.
Radicación No. 2016-00239-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Juan Carlos Castaño Mejia /Ddo: Municipio de Buga. 2 Aludió que, debido a la naturaleza de la labor contratada, sus horarios comenzaron a exceder la jornada máxima de 44 horas, por lo cual la Administración inició el pago de horas extras hasta finales de abril de 2013, sin reconocer días compensatorios.
Señaló que, a partir de abril de 2013, la demandada suspendió el pago de horas extras y compensatorios por laborar domingos y festivos, así como por exceder las 8 horas extras cuando se superaban las 50 horas extras mensuales. Lo anterior se fundamentó en el argumento de que, por su condición de agente de tránsito, no tenía derecho a tales pagos.
Explicó que la prestación de servicios por parte de los agentes de tránsito se realizaba conforme a cronogramas de actividades elaborados por la Secretaría de Tránsito, los cuales eran posteriormente entregados al coordinador de los agentes. Dichos cronogramas incluían no solo los horarios, sino también las zonas asignadas y las disponibilidades de los agentes durante los fines de semana.
En ese sentido, respecto al demandante, indicó que prestaba sus servicios de lunes a sábado en turnos de 8 horas y, en ocasiones, también los días domingos, superando así las 56 horas laboradas semanalmente. Manifestó que el 14 de junio de 2014, el señor Castaño presentó ante el Municipio de Buga una solicitud con el objeto de obtener el reconocimiento y pago de horas extras y compensatorios.
Dicha solicitud fue resuelta mediante el oficio SDI-1800-0095 del 15 de julio de 2014, en el cual se negó lo requerido. Como NORMAS VIOLADAS se invocaron las siguientes: - Artículos 13 y 53 de la Constitución Política de Colombia. - Artículos 33 a 40 del Decreto 1042 de 1978 Dentro del CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN la parte actora sostuvo que el acto demandado fue expedido con infracción de la norma en la que debía fundarse, puesto que la negativa de reconocer y pagar las horas extras vulnera lo dispuesto en el artículo 33 del Decreto 1042 de 1978, ya que el señor Castaño se encuentra dentro de los supuestos fácticos contemplados en dicha norma.
Explicó que el acto demandado realizó una interpretación errónea para negar el pago pretendido, pues, si bien los agentes de tránsito tienen disponibilidad especial, ello no implica, de manera alguna, que deban someterse a turnos que excedan la jornada máxima laboral sin los reconocimientos correspondientes. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Radicación No. 2016-00239-01/ Nulidad y Rest.
Del Derecho Dte: Juan Carlos Castaño Mejia /Ddo: Municipio de Buga. 3 La entidad demandada1 se opuso a la prosperidad de las pretensiones, argumentando que el acto demandado goza de validez jurídica y no generó afectación alguna al demandante. Explicó que su expedición se fundamentó en la normatividad vigente y tuvo en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado, dado que los agentes de tránsito realizan labores de vigilancia y cumplen un horario laboral por turnos diferente al de los demás funcionarios de dicho ente territorial, razón por la cual no procede el reconocimiento pretendido.
Igualmente, señaló que, mediante un acuerdo sindical, procedió a reconocer y pagar las horas extras de los agentes de tránsito correspondientes al período comprendido entre los años 2013 y 2015. Acto seguido, en relación con los hechos, manifestó que algunos eran ciertos, mientras que otros correspondían a apreciaciones de la parte demandante.
Negó como ciertos únicamente los hechos tercero y cuarto, relacionados con la falta de pago de horas extras y compensatorios, así como con la fijación de turnos, argumentando que la razón para pausar los pagos fue el fallo emitido por el Consejo de Estado que explicó dicha situación. En ese entendido, propuso únicamente la excepción de cobro de lo no debido.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Buga (V), mediante sentencia No. 019 del 27 de febrero de 2012, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para llegar a dicha decisión, planteó como problema jurídico determinar si el demandante laboró horas extras, domingos y festivos, y si había lugar al reconocimiento solicitado.
Acto seguido, hizo alusión a la jornada laboral de los empleados públicos con base en la sentencia del Consejo de Estado del 11 de noviembre de 2016, con ponencia del Honorable Consejero César Palomino Cortés. En cuanto al caso concreto, el A quo, luego de examinar los medios probatorios obrantes en el expediente, explicó que la jornada ordinaria laboral que rige para los empleados públicos del orden territorial está establecida en el Decreto 1042 de 1978, equivalente a 44 horas semanales.
En el caso de los agentes de tránsito, dicha jornada ordinaria máxima también es aplicable, ya que no se trata de empleos cuyas funciones impliquen actividades discontinuas, intermitentes o de simple vigilancia, como lo afirmó la parte demandada. 1 Ver folios 53 a 56 del expediente. 2 Ver folios 146 a 158 del expediente Radicación No. 2016-00239-01/ Nulidad y Rest.
Del Derecho Dte: Juan Carlos Castaño Mejia /Ddo: Municipio de Buga. 4 Al revisar el cronograma de actividades del demandante y de los demás agentes de tránsito, constató la existencia de una jornada mixta. Asimismo, se verificó que el actor laboró, durante los meses de mayo de 2013 a julio de 2015, en días y horas sin previa autorización del Secretario de Tránsito y Transporte, quien establecía un cronograma de actividades para cada agente de tránsito.
El A quo no determinó la razón por la cual el actor laboró en días y horas no previstas o autorizadas en dicho cronograma, pero de las planillas aportadas se constató que, en algunas oportunidades, la jornada laboral del demandante se extendió más allá de las 44 horas semanales. Indicó que, para tener derecho al reconocimiento del trabajo suplementario, este debe ser autorizado previamente mediante comunicación escrita, siendo este un requisito indispensable para acceder a la pretensión solicitada.
No obstante, en los cronogramas de actividades aparecen registradas algunas horas extras diurnas y nocturnas que el demandante debía cumplir adicionalmente a su horario ordinario de 44 horas semanales, especialmente los días sábados o, en algunas semanas, en horario especial de 22:00 a 6:00. No se aportó prueba alguna de que la Administración hubiera pagado dicho trabajo suplementario.
Para el A quo, los cronogramas de actividades sí cumplen con la exigencia del artículo 36 del Decreto 1042 de 1978, literales a, b y c, en tanto que las horas extras fueron autorizadas previamente por el Secretario de Tránsito, por razones del servicio, antes de ser ejecutadas por los agentes de tránsito. En cuanto a los compensatorios solicitados, indicó que el demandante laboró algunos meses en domingos y festivos, y que solo en algunas ocasiones se le asignaron días de descanso.
Por tanto, el demandante tiene derecho al reconocimiento de los respectivos compensatorios, conforme a lo establecido en el artículo 40 del Decreto 1042 de 1978. Además, considerando que el reconocimiento y pago de horas extras implica el reajuste o reliquidación de las cesantías del demandante, según lo previsto en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, se ordenó dicha reliquidación respecto de los períodos no afectados por el fenómeno de prescripción. En virtud de lo anterior, se declaró la nulidad del acto administrativo demandado y se ordenó el pago del valor correspondiente a las horas extras diurnas y nocturnas, así como de los compensatorios discriminados por el Juez, causados mes a mes durante el período comprendido entre mayo de 2013 y julio de 2015, de conformidad con los porcentajes establecidos en los artículos 36, 37 y 40 del Decreto 1042 de 1978.
La base para su liquidación será la asignación básica mensual devengada por el demandante. Asimismo, se ordenó el reajuste de las sumas adeudadas de acuerdo con el IPC, la reliquidación de las cesantías y los aportes a pensiones respecto de Radicación No. 2016-00239-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Juan Carlos Castaño Mejia /Ddo: Municipio de Buga. 5 los períodos no afectados por el fenómeno de prescripción. Finalmente, se negaron las demás pretensiones de la demanda.
DEL RECURSO DE APELACIÓN De la parte demandante3. La parte demandante presentó recurso de apelación, discrepando del no cómputo de las horas extras, tanto diurnas como nocturnas, acreditadas dentro del cronograma de actividades. En ese sentido, la liquidación realizada por el A quo confrontó dos situaciones: los horarios laborales fijados dentro del cronograma de actividades de los agentes de tránsito y la planilla de horas extras y/o recargo nocturno, trabajo suplementario dominical o festivo.
Refiere que el A quo otorgó credibilidad únicamente a la planilla de labores, desconociendo así el cronograma de actividades, lo cual resulta contraproducente para los intereses del demandante, puesto que no se están reconociendo situaciones en las que, semanalmente, el actor laboraba más de las 44 horas establecidas en el artículo 33 del Decreto 1042 de 1978.
Manifestó que la planilla de horas extras y el cronograma de actividades deben ser verificados de manera conjunta para determinar efectivamente el cumplimiento de las horas extras, y no únicamente a partir de lo que certifica la entidad respecto a dichas horas. Por lo anterior, solicitó la modificación del fallo impugnado, en el sentido de realizar el debido cómputo tanto de las horas extras nocturnas como de las diurnas laboradas por el actor en su calidad de agente de tránsito, teniendo en cuenta también el cronograma de actividades.
De la parte demandada4. La parte demandada presentó recurso de apelación, argumentando que la sentencia no realizó una diferenciación entre un funcionario público ordinario y un funcionario público como lo es un agente de tránsito, quien, debido a sus funciones específicas, desarrolla actividades permanentes que no pueden ser interrumpidas en su prestación, asimilándose a la Policía Nacional.
En ese sentido, la parte demandada sostuvo que estaba facultada para pactar una jornada laboral de 66 horas semanales y no únicamente la jornada ordinaria de 44 horas semanales, situación que fundamentó con base en argumentos legales y jurisprudenciales. 3 Ver folios 166 a 167 del expediente. 4 Ver folios 163 a 165 del expediente.
Radicación No. 2016-00239-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Juan Carlos Castaño Mejia /Ddo: Municipio de Buga. 6 Finalmente, solicitó a esta Judicatura revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, exonerar a la demandada del pago de horas extras a favor del demandante. TRÁMITE EN LA SEGUNDA INSTANCIA Mediante Auto No. 201 del 9 de abril de 2018, emitido por el A quo, se fijó fecha para la audiencia de conciliación, la cual se realizó el 2 de mayo de 2018.
Una vez fracasada la conciliación, el A quo concedió los recursos de apelación interpuestos por las partes y ordenó remitir el expediente al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca. El recurso de apelación fue admitido mediante Auto No. 235 del 5 de junio de 2018. Posteriormente, mediante Auto No. 898 del 13 de diciembre de 2018, se corrió traslado por el término de diez días para la presentación de alegatos de conclusión. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN SEGUNDA INSTANCIA La parte demandante5 expresó que, en el proceso de marras, se encuentra acreditada la realización de trabajo adicional por parte del demandante en la entidad demandada.
Posteriormente, reiteró lo manifestado en el recurso de apelación respecto a que debe tenerse en cuenta el contenido del cronograma de actividades. Asimismo, insistió en la solicitud de modificar el fallo impugnado, en el sentido de realizar el debido cómputo tanto de las horas extras nocturnas como de las horas extras diurnas laboradas por el actor en calidad de agente de tránsito, considerando además el mencionado cronograma de actividades La parte demandada6 expresó que el cargo de Agente de Tránsito, por su naturaleza y fines, debe prestar determinados servicios que interesan a la comunidad o que guardan relación, especialmente, con la tranquilidad ciudadana, el orden público, la salubridad y la seguridad de las personas.
Por lo tanto, no puede someterse a una jornada laboral con un límite específico de tiempo. Asimismo, indicó que el Guarda de Tránsito es un funcionario debidamente identificado e investido de autoridad para regular la circulación vehicular y peatonal, así como para vigilar, controlar e intervenir en el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte.
Por consiguiente, dicha actividad puede catalogarse como un servicio especial a cargo del Estado, asimilable al de la policía, quien también participa activamente en la función de preservar el orden interno y cuya prestación no puede ser interrumpida. 5 Ver folios 179 a 181 del expediente. 6 Ver folios 182 a 183 del expediente. Radicación No. 2016-00239-01/ Nulidad y Rest.
Del Derecho Dte: Juan Carlos Castaño Mejia /Ddo: Municipio de Buga. 7 Con base en lo anterior, la parte demandada solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia y, en su lugar, que no se acceda a las pretensiones de la demanda No obra dentro del sumario concepto alguno remitido por el Ministerio Público. Tramitada la segunda instancia y no observándose causal de nulidad procesal que invalide la actuación, se procede a dictar sentencia conforme a las siguientes: CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala dilucidar si el fallo proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Buga (V), a través del cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, se encuentra ajustado a derecho.
PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico que deberá resolver esta Sala consiste en determinar lo siguiente: Primero, si el cargo de Agente de Tránsito puede asimilarse a las funciones desarrolladas por la Policía Nacional y, en consecuencia, si el Municipio de Buga se encontraba facultado jurídicamente para establecer una jornada laboral de hasta sesenta y seis (66) horas semanales, en lugar de la jornada ordinaria de cuarenta y cuatro (44) horas semanales establecida para los empleados públicos.
Segundo, en caso de que se concluya negativamente respecto del anterior planteamiento, corresponde establecer si debe valorarse la prueba documental consistente en el cronograma de actividades allegado al expediente, y si, a partir de dicho análisis, resulta procedente modificar la decisión adoptada en primera instancia, especialmente en lo relacionado con el reconocimiento y pago de las horas extras diurnas y nocturnas, así como de los respectivos compensatorios.
ARGUMENTOS DEL FALLO Teniendo en cuenta el problema jurídico planteado, corresponde efectuar un análisis de la normatividad y la jurisprudencia aplicable al presente asunto. El Principio Constitucional de Proporcionalidad entre la Remuneración, la Cantidad y la Calidad del Trabajo. El trabajo, en todas sus modalidades, merece especial protección estatal, tal como lo consagra expresamente el artículo 25 de la Constitución Política.
Radicación No. 2016-00239-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Juan Carlos Castaño Mejia /Ddo: Municipio de Buga. 8 La norma superior establece que dicha protección requiere, como elemento esencial, la garantía de condiciones dignas y justas en la relación laboral. Una parte fundamental de la dignidad y justicia que el Constituyente exige para las relaciones laborales radica en la proporcionalidad entre la remuneración que recibe el trabajador y la cantidad y calidad del trabajo que realiza, pues es evidente que todo trabajador tiene derecho a ser remunerado adecuadamente por sus servicios.
Ahora bien, dicha remuneración no puede ser meramente simbólica; debe ser adecuada al esfuerzo que implica la labor desempeñada por el trabajador, así como a su preparación, experiencia, conocimientos y al tiempo que destina vinculando su fuerza de trabajo a los fines del empleador. Todo trabajo debe ser remunerado desde el primer minuto en que se presta, pues del salario depende tanto la subsistencia del trabajador como el sostenimiento de su familia.
El hecho de que el trabajador ponga a disposición de otro —sea este una persona privada o el mismo Estado— su fuerza, ingenio, pericia y tiempo, exige una retribución que sea adecuada, proporcional y real. Este derecho a una justa remuneración es inalienable y se origina directamente de la prestación del trabajo, sin depender de formalidades o trámites de índole legal o reglamentaria.
Eso implica que el empleador no puede fijar de manera arbitraria los salarios de sus empleados, preferir o discriminar a algunos de ellos, hallándose todos en igualdad de condiciones. El artículo 53 de la Constitución señala perentoriamente principios mínimos que el legislador debe tener en cuenta cuando dicte las normas integrantes del Estatuto del Trabajo y uno de ellos es justamente aquel según el cual todo trabajador tiene derecho a una remuneración mínima, vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.
Nótese que las reglas indicadas, implican garantías irrenunciables a favor de los trabajadores, no dependen de si la ley las establece o no, ni tampoco del contrato de trabajo, como resulta de la decisión de instancia y de la doctrina en ella citada, sino que proceden de modo directo e imperativo de la Constitución, por lo cual su aplicación es obligatoria.7 Jornada laboral de los empleados públicos del orden territorial 7 Apartado derivado de la jurisprudencia constitucional contenida en las sentencias SU- 519 de 1997 y C-019 de 2004, y sentencia de radicación 41001-23-33-000-2020-00773-02 (2943-2023) de 26 de septiembre de 2024 emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B con ponencia del Consejero Juan Enrique Bedoya Escobar.
Radicación No. 2016-00239-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Juan Carlos Castaño Mejia /Ddo: Municipio de Buga. 9 La jornada laboral en el sector público se define como el período fijado por la autoridad competente, dentro del marco legal máximo permitido, durante el cual los empleados deben desempeñar las funciones que les han sido asignadas por la Constitución, la ley o el reglamento.
La duración de dicha jornada estará determinada por las responsabilidades asignadas y las condiciones en que estas deben ejecutarse. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 33 del Decreto 1042 de 1978, la jornada laboral ordinaria para los empleados públicos es de 44 horas semanales. No obstante, la norma prevé la posibilidad de establecer una jornada especial de hasta 12 horas diarias, sin que se exceda el límite máximo de 66 horas semanales, aplicable únicamente a aquellos cargos cuyas funciones impliquen actividades discontinuas, intermitentes o de simple vigilancia. “ARTÍCULO 33.
De la jornada de trabajo. La asignación mensual fijada en las escalas de remuneración a que se refiere el presente Decreto, corresponde a jornadas de cuarenta y cuatro horas semanales. A los empleos cuyas funciones implican el desarrollo de actividades discontinuas, intermitentes o de simple vigilancia podrá señalárseles una jornada de trabajo de doce horas diarias, sin que en la semana excedan un límite de 66 horas.
Dentro del límite máximo fijado en este artículo, el jefe del respectivo organismo podrá establecer el horario de trabajo y compensar la jornada del sábado con tiempo diario adicional de labor, sin que en ningún caso dicho tiempo compensatorio constituya trabajo suplementario o de horas extras. El trabajo realizado en día sábado no da derecho a remuneración adicional, salvo cuando exceda la jornada máxima semanal.
En este caso se aplicará lo dispuesto para las horas extras.” Como se desprende de esta normativa, la jornada ordinaria de trabajo es de 44 horas semanales. Sin embargo, existe una excepción aplicable a aquellos empleos cuyas funciones involucren actividades discontinuas, intermitentes o de simple vigilancia, en los cuales se puede asignar una jornada laboral de hasta 12 horas diarias, sin exceder un total de 66 horas semanales.
Dentro de estos límites, el jefe del organismo tiene la facultad de establecer el horario laboral y compensar la jornada del sábado con tiempo adicional diario, sin que en ningún caso dicho tiempo compensatorio sea considerado como trabajo suplementario o extra. Cabe advertir que el trabajo realizado en sábado no genera derecho a remuneración adicional, salvo que exceda la jornada máxima semanal, aplicándose en ese caso lo dispuesto respecto a las horas extras.
La regla general para los empleos de tiempo completo es una jornada laboral de 44 horas semanales. Como excepción, la Ley 909 de 2004 introdujo la figura de empleos de medio tiempo o tiempo parcial. La jornada laboral está estrechamente vinculada al salario, lo cual implica que este puede variar según la naturaleza de las funciones desempeñadas y las condiciones en que estas deben llevarse a cabo.
Radicación No. 2016-00239-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Juan Carlos Castaño Mejia /Ddo: Municipio de Buga. 10 Por ejemplo, el trabajo nocturno, comprendido entre las 6:00 p.m. y las 6:00 a.m., conlleva una sobre-remuneración del 5%. Asimismo, el trabajo suplementario realizado en domingos y festivos, así como el trabajo ordinario u ocasional, se encuentra sujeto a regulaciones específicas, las cuales se explicarán a continuación. En cuanto al recargo nocturno, el artículo 35 del Decreto 1042 de 1978 establece que, cuando las labores se desarrollen de manera ordinaria o permanente en jornadas que incluyan tanto horas diurnas como nocturnas, la parte del tiempo trabajado durante estas últimas se remunerará con un recargo del 35%, el cual puede ser compensado con períodos de descanso.
Respecto al trabajo ordinario en días dominicales y festivos, el artículo 39 del Decreto 1042 de 1978 regula esta situación y establece la forma en que debe ser remunerado. “ARTÍCULO 39. Del trabajo ordinario en días dominicales y festivos. Sin perjuicio de lo que dispongan normas especiales respecto de quienes presten servicio por el sistema de turnos, los empleados públicos que en razón de la naturaleza de su trabajo deban laborar habitual y permanentemente los días dominicales o festivos, tendrán derecho a una remuneración equivalente al doble del valor de un día de trabajo por cada dominical o festivo laborado, más el disfrute de un día de descanso compensatorio, sin perjuicio de la remuneración ordinaria a que tenga derecho el funcionario por haber laborado el mes completo.
La contraprestación por el día de descanso compensatorio se entiende involucrado en la asignación mensual. Los incrementos de salario a que se refieren los artículos 49 y 97 del presente Decreto se tendrán en cuenta para liquidar el trabajo ordinario en días dominicales y festivos.” De acuerdo con la normativa transcrita, el trabajo realizado en días de descanso obligatorio se considera trabajo suplementario, ya que se realiza fuera de la jornada ordinaria y recibe una remuneración diferente de la establecida para el trabajo suplementario en días hábiles, es decir, con un recargo del 100%, sin perjuicio de la remuneración habitual.
La norma también dispone el derecho a un día de descanso compensatorio, cuya remuneración está incluida en el salario mensual. En caso de que no se conceda este descanso o el funcionario opte por su compensación en dinero (si el trabajo en domingo es ocasional), la compensación debe incluir el valor de un día ordinario adicional. Respecto de la jornada extraordinaria, se refiere a aquella que excede la jornada ordinaria.
Esta situación ocurre cuando, por razones especiales del servicio, es necesario realizar trabajos en horarios distintos de la jornada ordinaria de labor, en cuyo caso, el jefe del respectivo organismo o las personas delegadas para tal fin pueden autorizar el descanso compensatorio o el pago de horas extras. Este concepto está regulado en los artículos 36, 37 y 38 del Decreto Ley 1042 de 1978, así como en las normas que anualmente establecen las escalas de asignación básica mensual para los empleados públicos.
Radicación No. 2016-00239-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Juan Carlos Castaño Mejia /Ddo: Municipio de Buga. 11 Para el reconocimiento y pago de las horas extras, deben cumplirse los siguientes requisitos: (i) que el empleado pertenezca a los niveles técnico o asistencial, con grados hasta el 09 y 19, respectivamente; (ii) que el trabajo suplementario sea autorizado previamente mediante comunicación escrita;
(iii) que su remuneración se efectúe con un recargo del 25 % en caso de trabajo extra diurno, o con un recargo del 75 % para horas extras nocturnas; (iv) que no se paguen en dinero más de 50 horas extras mensuales; (v) que las horas extras trabajadas que excedan dicho límite se compensen con tiempo de descanso, a razón de un día hábil por cada ocho horas extras laboradas;
(vi) que si el empleado se encuentra en comisión de servicios y realiza trabajo suplementario, también tenga derecho a su reconocimiento y pago; y (vii) que las horas extras se consideren un factor salarial para la liquidación de cesantías y pensiones. De acuerdo con lo expuesto, se concluye que el Decreto 1042 de 1978 regula la jornada laboral para los empleados públicos del orden territorial, estableciendo la jornada ordinaria de 44 horas semanales, así como las excepciones aplicables a actividades discontinuas o de simple vigilancia, las cuales permiten jornadas de hasta 12 horas diarias, sin exceder un total de 66 horas semanales.
Asimismo, dicho decreto establece las condiciones para el trabajo nocturno, el realizado en días dominicales o festivos, y las compensaciones correspondientes por la labor realizada en horas extras. No obstante, este decreto no regula los «turnos de disponibilidad» a los que se refiere el presente asunto. CASO CONCRETO Descendiendo al caso en particular, se aprecian documentalmente dentro del sumario los siguientes: Que mediante Resolución DAM No. 1279 de junio de 20118, suscrita por el Alcalde Municipal de Buga, se nombró en provisionalidad al hoy actor como Agente de Tránsito, código 340, grado 01.
Al respecto, se encuentra en el expediente la diligencia de posesión No. 273 de 29 de junio de 2011. Consta en el sumario la petición presentada por el señor Castaño, a través de apoderado, ante la Alcaldía Municipal de Guadalajara de Buga9, mediante la cual solicitó el pago de horas extras diurnas, nocturnas, así como las correspondientes a días festivos y dominicales, por el periodo comprendido entre el 24 de junio de 2011 y febrero de 2015 Consta en el sumario la respuesta al derecho de petición de fecha 15 de julio de 201410, emitida por la Alcaldía de Buga, mediante la cual se informó al demandante que la jornada laboral de los agentes de tránsito es de 66 horas semanales y que no tienen derecho a compensatorios ni horas extras por tratarse de jornadas establecidas por turnos, con igual tiempo de 8 Ver folios 2 y 3 del expediente. 9 Ver folios 69 a 73 10 Ver folios 5 a 7 del expediente.
Radicación No. 2016-00239-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Juan Carlos Castaño Mejia /Ddo: Municipio de Buga. 12 descanso que de trabajo. No obstante, se indicó que los días dominicales y festivos se remuneran al doble. Esta respuesta se fundamentó en la sentencia emitida por el Consejo de Estado dentro del radicado 73001-23- 31-000-2000-0375-01 (4369-03) de 5 de agosto de 2004, en la cual se sostuvo: “(…) En primer lugar es preciso señalar que el régimen que gobierna, en materia de jornada laboral, a los empleados públicos del orden territorial es el Decreto 1042 de 1978, pues si bien es cierto que este ordenamiento fue concebido, en principio, para los empleados de la Rama Ejecutiva del orden nacional, el artículo 3º de la Ley 27 de 1992 hizo extensiva a las entidades territoriales las disposiciones que regulan el régimen de administración de personal contenidas no solamente en la norma precitada, sino en los Decretos Leyes 2400 y 3074 de 1968, Leyes 13 de 1984 y 61 de 1987.
La extensión de tal aplicación fue reiterada por el artículo 87 inciso segundo de la Ley 443 de 1998. En el asunto sub judice en el que se debate cuál fue la jornada laboral de un grupo de Agentes de Tránsito del orden municipal, ninguna incidencia tiene la modificación introducida por el Decreto Ley 85 de 1986, que sólo se refirió a la jornada de los celadores, de manera que para aquéllos subsiste la jornada máxima de 66 horas, como quiera que la naturaleza de la labor se subsume sin lugar a equívocos dentro de las actividades discontinuas e intermitentes; así se evidencia de las pruebas que obran en el proceso en las que se lee que el desempeño de las labores es a través de turnos con tiempo igual de descanso.
Ahora bien, la actividad de los Agentes de Tránsito está circunscrita a la regulación de la circulación vehicular y peatonal y su vigilancia y en ese orden no hay duda de que la jornada de trabajo reviste carácter especial, pues la disponibilidad y permanencia de la función así lo imponen, por cuanto el sentido de ello es que la ciudadanía no quede expósita a la inseguridad vial y de tránsito.
Por lo anterior, surge evidente que no es procedente ordenar pago de horas extras, como tampoco el descanso compensatorio, pues en este último caso el hecho de laborar por turnos implica que transcurrida cada jornada laboral el servidor goza de igual tiempo de descanso y, en ese orden, el trabajo dominical o en días festivos queda compensado; lo único que si debe pagarse es el salario doble por trabajo en esos días, ya que la ley quiso sobre remunerar el trabajo en tales fechas, dadas las implicaciones familiares que tiene.
Para ello dará cumplimiento la entidad a la previsión contenida en el artículo 39 del Decreto 1042 de 1978. En consecuencia, la Sala habrá de revocar la sentencia apelada y, en su lugar, ordenará a la entidad el pago a los actores del equivalente al doble de un día de salario por cada dominical o festivo laborado y reliquidará las prestaciones sociales tres años atrás partiendo de la petición, incluyendo tales sumas.
(…)” Constan en el expediente dos comprobantes de pago de nómina de 2013 y 201511, en los que se observa el pago de horas extra diurnas y nocturnas, recargo nocturno, tiempo dominical diurno y tiempo dominical nocturno para los meses de diciembre de 2013 y agosto de 2015. La parte demandante allegó el oficio de asunto “JORNADA LABORAL.
Horario de los empleados que laboran en una entidad del Orden Municipal. Rad. 2634 – 2009”12. La parte demandada allegó al expediente parte del acuerdo sindical, del cual, respecto a las horas extras, se puede leer13: “(…) 1.2. El Municipio de Guadalajara de Buga se compromete a reglamentar lo concerniente a la liquidación y pago de las horas extras de los empleados del nivel 11 Ver folio 8 del expediente. 12 Ver folios 12 a 14 del expediente. 13 Ver folios 59 a 67 del expediente.
Radicación No. 2016-00239-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Juan Carlos Castaño Mejia /Ddo: Municipio de Buga. 13 asistencíal de la planta central a través de la Secretaría de Desarrollo Institucional (Nómina). Establecerá el mecanismo para el reconocimiento y pago de las horas extras de los empleados de la planta central conforme a lo preceptuado en el Decreto 1042 de 1978, 1045 DE 1978 Y DEMÁS NORMAS VIGENTES. 1.3.
El Municipio de Guadalajara de Buga, a través de la Secretaría de Educación, dará cumplimientos a las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la jornada laboral, horas extras y descansos compensatorios de los empleados públicos administrativos adscritos a esta dependencia y a las instituciones educativas oficiales. Para tal efecto impartirá las directrices precisas y claras a los rectores para el cumplimiento de estas disposiciones previa ordenación de conformidad con la ley.
(…)” La Alcaldía Municipal de Buga allegó al sumario la certificación de las horas extras laboradas por el demandante durante el periodo comprendido entre mayo de 2013 y julio de 201514. En el CD 6 del expediente se pueden observar las horas extras correspondientes a septiembre de 2017. Respecto al hoy actor, se evidencia lo siguiente: H.E. D. H.E. N. H. E. D. D. H. E. D. N. R. N. T. D. D. T. D. N. T O T A L A P A G A R co nt ad or CE D UL A NOMBR E Sal ario me s Sala rio Hor a 1, 2 5 1, 7 5 2, 0 2, 5 0, 3 5 1, 7 5 2, 1 V /1.2 5 V /1.7 5 V /2.0 V / 2. 5 V /0.3 5 V /1.7 5 V / 2. 1 acu mul ado Pro med io men sual 1 148 904 24 CASTAÑO MEJIA JUAN CARLOS 1.47 7.07 1,00 6.15 4,46 8, 00 12,0 0 16, 00 4 2, 0 0 2, 00 61.5 45 12 9. 24 4 19 6. 94 3 0 90.4 71 0 2 5. 8 4 9 50 4. 05 2 7.8 84. 219 657. 018, 25 Finalmente, en el CD 1 del expediente se observan los planes de trabajo semana a semana, comprendidos entre el 28 de enero de 2013 y el 12 de julio de 2015.
Del cargo de apelación de la parte demandada. La parte demandada, en términos generales, apeló la sentencia al sostener que el cargo de Agente de Tránsito puede equipararse a las funciones ejercidas por la Policía Nacional, por lo que el Municipio de Buga estaba facultado para pactar una jornada laboral de 66 horas semanales y no únicamente la ordinaria de 44 horas semanales.
Ahora bien, para determinar si el cargo de Agente de Tránsito en Colombia puede equipararse a las funciones de la Policía Nacional y, por ende, justificar una jornada laboral de 66 horas semanales en lugar de la ordinaria 14 Ver folios 103 a 132 del expediente. Radicación No. 2016-00239-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Juan Carlos Castaño Mejia /Ddo: Municipio de Buga. 14 de 44 horas, es necesario analizar tanto las funciones de ambos roles como la normativa laboral aplicable.
Los Agentes de Tránsito, regulados en Colombia por la Ley 1310 de 2009, son servidores públicos cuya labor principal es garantizar el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte, velando por la seguridad vial y la libre locomoción. Sus funciones, de acuerdo con el artículo 5 de la mencionada ley, incluyen: “(…) 1. Policía Judicial.
Respecto a los hechos punibles de competencia de las autoridades de tránsito de acuerdo al Código de Procedimiento Penal y Código Nacional de Tránsito. 2. Educativa. A través de orientar, capacitar y crear cultura en la comunidad respecto a las normas de tránsito y transporte. 3. Preventiva. De la comisión de infracciones o contravenciones, regulando la circulación vehicular y peatonal, vigilando, controlando e interviniendo en el cumplimiento de los procedimientos técnicos, misionales y jurídicos de las normas de tránsito. 4.
Solidaridad. Entre los cuerpos de agentes de tránsito y transporte, la comunidad y demás autoridades. 5. Vigilancia cívica. De protección de los recursos naturales relacionados con la calidad del medio ambiente y la ecología, en los ámbitos urbanos y rural contenidos en las actuales normas ambientales y de tránsito y transporte. (…)” Por su parte, la Policía Nacional, en su especialidad de Tránsito y Transporte, comparte algunas de estas funciones, pero su ámbito de acción es más amplio.
Además de regular el tránsito en carreteras nacionales y áreas urbanas, tiene responsabilidades generales relacionadas con la seguridad pública, el orden público y la policía judicial, en un espectro más extenso que incluye la prevención y persecución de delitos más allá del ámbito vial. Aunque existe un solapamiento en ciertas funciones (como la labor de policía judicial en asuntos de tránsito), los Agentes de Tránsito tienen un enfoque más especializado y limitado al ámbito vial, mientras que la Policía Nacional opera bajo un mandato más general de seguridad y orden público.
Por lo tanto, no son plenamente equiparables en términos de alcance y naturaleza de sus responsabilidades. Ahora bien, como se mencionó en el apartado normativo, la jornada laboral ordinaria para los empleados públicos en Colombia, según el Decreto 1042 de 1978 y la Ley 4 de 1992, es de 44 horas semanales, generalmente distribuidas en 8 horas diarias.
Sin embargo, existen excepciones para ciertos cargos que, por la naturaleza de sus funciones, requieren disponibilidad permanente o continuidad en el servicio público. En estos casos, se permite una jornada máxima de 12 horas diarias y 66 horas semanales, siempre que se respete el derecho al descanso. El Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), en el Concepto 314361 de 2019, establece que, para actividades de carácter Radicación No. 2016-00239-01/ Nulidad y Rest.
Del Derecho Dte: Juan Carlos Castaño Mejia /Ddo: Municipio de Buga. 15 permanente, como las desarrolladas por los Agentes de Tránsito, es viable adecuar la jornada laboral a un máximo de 12 horas diarias y 66 horas semanales. Esto se justifica por la necesidad de garantizar la continuidad del servicio público en horarios diurnos, nocturnos y mixtos, siempre respetando el descanso necesario para la recuperación física y la conciliación personal del servidor.
Así pues, ciertamente el cargo de Agente de Tránsito no es completamente equiparable al de la Policía Nacional debido a las diferencias en el alcance de sus funciones. Sin embargo, ambos comparten la característica de ser servicios esenciales que requieren continuidad y disponibilidad, lo que permite justificar una jornada laboral extendida bajo ciertas condiciones.
Dado que las funciones de los Agentes de Tránsito son de carácter permanente y esenciales para la seguridad vial, es posible pactar una jornada laboral de 66 horas semanales, conforme a lo indicado por el DAFP y el Decreto 1042 de 1978. Esto no implica una equiparación total con la Policía Nacional, sino un reconocimiento de la naturaleza especial de sus labores.
Ahora bien, cuando se pacta una jornada de 66 horas semanales para cargos como el de Agente de Tránsito, basada en la necesidad de continuidad del servicio público, esta se considera una jornada especial o extendida. En estos casos, las 66 horas no se configuran automáticamente como horas extras, sino como la jornada ordinaria pactada para ese cargo específico.
Esto significa que: 1. Las primeras 44 horas no tienen recargo, porque son parte de la jornada ordinaria general. 2. Las 22 horas adicionales (de 44 a 66) no se pagarían como horas extras si forman parte de un acuerdo formal que redefine la jornada ordinaria del cargo, adaptada a las necesidades del servicio. Para que ello sea legal y no implique el pago de horas extras, se requiere un acuerdo previo; por lo tanto, la jornada de 66 horas debe estar estipulada en un acto administrativo, contrato o resolución que especifique que esa es la jornada ordinaria para los Agentes de Tránsito, justificando su carácter esencial y permanente.
Si no se pagan como extras, las horas adicionales suelen compensarse con descansos equivalentes. Finalmente, la jornada diaria no puede superar las 12 horas y debe garantizar al menos 36 horas de descanso continuo por semana. Lo anterior tiene asidero en el inciso primero del artículo 33 del Decreto 1042 de 1978 que señala; “(…) A los empleos cuyas funciones implican el desarrollo de actividades discontinuas, intermitentes o de simple vigilancia podrá señalárseles una jornada de trabajo de doce horas diarias, sin que en la semana excedan un límite de 66 horas.
(…)” (Subraya fuera de texto) Radicación No. 2016-00239-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Juan Carlos Castaño Mejia /Ddo: Municipio de Buga. 16 La potestad de señalar la jornada de 12 horas diarias, sin exceder el límite de 66 horas semanales, debe ser explícitamente establecida por el nominador. No obstante, en caso de que no exista acuerdo o acto administrativo que disponga la aplicación de la jornada de 66 horas, como acontece en el presente asunto, cualquier hora trabajada por encima de las 44 horas semanales debe pagarse como hora extra, con los recargos correspondientes.
Así pues, de la revisión de la Resolución de nombramiento del actor, de la diligencia de posesión, de las certificaciones de las horas extra o de los más de 1600 folios correspondientes a los cronogramas de servicios, no se observa de manera alguna que el Municipio de Buga haya señalado que el actor tendría una jornada laboral diaria de 12 horas y semanal de 66 horas.
Por esta razón, no está llamado a prosperar el cargo de apelación de la demandada. DEL CARGO DE APELACIÓN DE LA DEMANDANTE. La demandante, en síntesis, solicitó tener en cuenta el 'cronograma de actividades'. Sin embargo, dentro del expediente no se encuentra documento alguno denominado de esa manera. Se entiende que la referencia de la parte demandante corresponde a los cronogramas de servicios.
Respecto a este argumento, la parte señaló en sus alegatos de esta instancia: “(…) Así las cosas, dentro del asunto se plasmó en los hechos y las pruebas del medio de control, la información del cronograma de actividades expedido por la misma entidad demandada, donde se relacionan de manera semanal las áreas y funciones específicas que deberían desempeñar los agentes de tránsito, que como se itera, en la mayoría de las veces no computaban las 44 horas semanales, sino en algunas oportunidades más de 56 horas, lo que denota una jornada de trabajo excesiva aunado el no reconocimiento de los respectivos compensatorios en tiempo de descanso ni dinero bajo el argumentos de la necesidad del servicio.
(…)” No obstante lo anterior, la parte no señaló cuáles períodos concretos no se tuvieron en cuenta, y se discrepa de que el A quo no haya considerado el cronograma de servicios, pues, respecto a este punto concreto, se observa: “(…) Para el despacho, los cronogramas de actividades si cumplirían con la exigencia del artículo 36 del Decreto 1042 de 1978 literales a, b, y c, por cuanto, las horas extras fueron autorizadas previamente por el señor Secretario de Tránsito por razones del servicio, antes de ser ejecutadas las labores por los Agentes de Tránsito y donde se especifican las actividades que se van a desarrollar tanto en la jornada ordinaria como en las horas extras, por tanto, el demandante tiene derecho al reconocimiento del trabajo suplementario horas extras establecidas previamente por el señor Secretario de Tránsito, como se ilustra a continuación. Radicación No. 2016-00239-01/ Nulidad y Rest.
Del Derecho Dte: Juan Carlos Castaño Mejia /Ddo: Municipio de Buga. 17 (…)” Sin que resulte necesario para esta Sala transcribir en su totalidad el análisis efectuado por el A quo, cuyo contenido se encuentra consignado entre los folios 149 a 155 del expediente, es claro que, al confrontar el cuadro mencionado con el cronograma de actividades, se evidencia que dicho cuadro corresponde a lo acreditado en el proceso.
En consecuencia, no es cierto, como lo sostiene la parte apelante, que el análisis realizado se haya limitado exclusivamente a la planilla de horas extras y/o recargo nocturno, o que se haya desconocido la validez del cronograma de actividades, entendido este como los cronogramas de servicios aportados al proceso. Por lo anterior, al no tener mérito los argumentos expuestos en la apelación, esta Sala procederá a confirmar en su integridad el fallo de primera instancia. Radicación No. 2016-00239-01/ Nulidad y Rest.
Del Derecho Dte: Juan Carlos Castaño Mejia /Ddo: Municipio de Buga. 18 Finalmente, en cuanto a la condena en costas se tiene que el artículo 188 del CPACA pareciera en principio que hubiera dispuesto un criterio netamente objetivo, por cuanto en contraste con el artículo 171 del CCA, norma que disponía que éstas se causarían “teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes”, ahora establece que “Salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas y agencias en derecho, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” (actual CGP), lo cual se entiende como que debe hacerse un ejercicio valorativo donde se observen “ (…) la existencia de pruebas en el proceso sobre la acusación de gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez ponderará tales circunstancias y se pronunciará sobre la procedencia de imposición con una decisión sustentada.”15 De manera que, para cada caso se hace necesario la comprobación que efectivamente la parte a quien se le da la razón incurrió en gastos del proceso y en agencias en derecho.
En este orden de ideas, en vista que no se avizoran la comprobación de gastos en la presente instancia por ninguna de las partes, la Sala concluye que se abstendrá de condenar por este concepto. DECISIÓN El Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia apelada, por los motivos expuestos en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas de segunda instancia. TERCERO.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Los magistrados, Firmado electrónicamente OSCAR A. VALERO NISIMBLAT Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente PATRICIA FEUILLET PALOMARES LUZ ELENA SIERRA VALENCIA 15 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, C.P. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, radicado No. 25000-23-42-000-2013-01959-01(2655-14).
Noviembre 3 de 2016.