REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SENTENCIA -SEGUNDA INSTANCIA- Santiago de Cali, trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicación No. 76001-33-33-018-2018-00134-02 Medio de Control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante MARÍA ANTONIA LEDESMA CARRILLO notificacionesorozcosalgado@hotmail.com; notificacionesorozcosalgado@hotmail.com Demandado: NACION-RAMA JUDICIAL desajclinotif@cendoj.ramajucial.gov.co deajnotif@deaj.ramajudicial.gov.co dsajclinotif@cendoj.ramajudicial.gov.co Tema: BONIFICACION JUDICIAL/DECRETO 383 DE 2013 Decisión CONFIRMA SENTENCIA QUE ACCEDE PARCIALMENTE A LAS SÚPLICAS DE LA DEMANDA Mag.
Ponente: FERNANDO AUGUSTO GARCIA MUÑOZ Procede la Sala Segunda Jurisdiccional de Decisión a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia No. 180 del 24 de junio de 2024 por la cual el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cali accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial la señora María Antonia Ledesma Carrillo mayor de edad, domiciliada y residente en esta ciudad, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 20111, demanda2 a la Nación - Rama Judicial, en orden a obtener las siguientes, DECLARACIONES: Que se declare la nulidad de la Resolución No. DESAJCLR18-4449 del 26 de febrero de 20183 por medio de la cual la Nación – Rama Judicial niega la bonificación judicial como 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA. 2 Índice 016 del expediente digital de primera instancia. Archivo 18 PDF.
Páginas 71-86 Plataforma SAMAI. 3 Índice 016 del expediente digital de primera instancia. Archivo 18 PDF. Páginas 58-62 Plataforma SAMAI. 2 Expediente Radicación No. 76001-33-33-018-2018-00134-02 factor salarial para liquidar prestaciones sociales en favor de la demandante María Antonia Ledesma Carrillo y; la nulidad del acto ficto que surgió tras la falta de resolución del recurso de apelación. Que, a título de restablecimiento del derecho ordene a la Nación - Rama Judicial el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para liquidar todas las prestaciones sociales devengadas por la señora María Antonia Ledesma Carrillo desde el 1 de enero de 2013. - Que se ordene el pago de las sumas de dinero previamente indexadas - Que se dé cumplimiento a la sentencia con arreglo a lo dispuesto en los artículos 187 y 192 del CPACA.
Los HECHOS expuestos por la parte actora como fundamento de sus pretensiones, se sintetizan en la siguiente forma: La señora María Antonia Ledesma Carrillo quien labora en la Nación - Rama judicial elevó reclamación administrativa ante la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial solicitando el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para liquidar prestaciones sociales.
En respuesta a dicha petición se expidió la Resolución No. DESAJCLR18-4449 del 26 de febrero de 2018, acto administrativo por medio del cual la Nación - Rama Judicial, despachó negativamente la solicitud. Dicha decisión fue sometida a recurso de apelación, sin que haya sido resuelto, configurándose el acto ficto o presunto por silencio negativo de la administración. RAZONES DE LA DEFENSA Contestó la Nación-Rama Judicial4, que la bonificación judicial no tiene la connotación de factor salarial toda vez que el Decreto 383 de 2013, consagra expresamente que sólo tendrá ese carácter para cotizar al Sistema de Seguridad Social en Salud y al Sistema General en Pensiones.
Explicó que, la Corte Constitucional mediante sentencia C-279 de 1996, declaró exequible la frase “sin carácter salarial”, contenida en el artículo décimo cuarto de la Ley 4ª de 1992, con base en que el legislador puede determinar qué componentes constituyen salario y “el considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona derechos de los trabajadores y, no implica una omisión o un incorrecto desarrollo 4 Índice 020 del expediente digital de primera instancia. Archivo 14 PDF.
Plataforma SAMAI. 3 Expediente Radicación No. 76001-33-33-018-2018-00134-02 del especial deber de protección que el Estado Colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional”. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cali5, inaplicó por inconstitucional la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el inciso primero del artículo 383 de 2013.
Declaró comprobada parcialmente la excepción de prescripción. La nulidad de los actos acusados y accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. Para el efecto sostuvo la juez de primera instancia que, resulta violatoria de las normas constitucionales, tratados y convenios internacionales en materia del trabajo que prevalecen en el orden interno, que definen el alcance del concepto de remuneración y, del parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 que ordenó nivelar la remuneración de los servidores de la Rama Judicial, la estipulación contenida en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, por parte del Gobierno Nacional, al tener en cuenta la bonificación mencionada "únicamente" para determinados fines no prestacionales como factor salarial, constituyéndose en una disposición que carece de legalidad al no ir de la mano la Constitución Política.
RECURSO DE APELACIÓN La Nación-Rama Judicial, inconforme con la decisión anterior decidió recurrirla en apelación esgrimiendo que6, los actos administrativos demandados gozan de plena legalidad, en virtud de la presunción que los ampara, como quiera que la bonificación judicial se ha reconocido a los servidores judiciales conforme lo indica el artículo 1 del Decreto 383 de 2013, sin que la administración esté facultada para impartir una interpretación diferente o pueda dejar de aplicarlo.
Recabó que, la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, sin que sea viable tenerla en cuenta para la liquidación de las demás prestaciones sociales. Rebatió que, el Decreto 383 de 2013 es pasible del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad y por tanto la demandante ha debido acudir ante el Consejo de Estado 5 Índice 028 del expediente digital de primera instancia Plataforma SAMAI. 6 Índice 030 del expediente digital de primera instancia Plataforma SAMAI. 4 Expediente Radicación No. 76001-33-33-018-2018-00134-02 para que declare la invalidez del aparte demandado pues ninguna premura o inminente e irreparable perjuicio parece le produciría la espera a que se resuelva su demanda de nulidad.
Insistió en que, la administración no puede desconocer el Decreto 383 de 2013, pues ello implica una vulneración al principio de legalidad el cual impone al servidor público, el sometimiento al ordenamiento jurídico y por tanto la entidad demandada ha atendido plenamente dicho decreto. Escribió que, atribuirle carácter salarial a la bonificación judicial pone en riesgo la estabilidad financiera de la Nación - Rama Judicial implica un desconocimiento al principio de la buena fe, en la medida que implicaría costos no calculados para para el pago de los recursos humanos. Que el gasto público tiene un límite que es la sostenibilidad fiscal y los jueces en virtud del sistema de competencias no son ordenadores del gasto, sino que se encargan del control de legalidad a través de los medios de control, más no tiene injerencia alguna en temas económicos.
CONSIDERACIONES. 1. Competencia Este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia del presente proceso, en virtud del recurso de apelación incoado contra la reseñada sentencia, según el artículo 153 del CPACA. 2. Tramite procesal El proceso correspondió por reparto en segunda instancia al Magistrado Jhon Erick Chaves Bravo7, quien mediante oficio del 8 de octubre de 20248, explicó que tiene interés en las resultas del proceso por cuanto la demanda persigue el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para liquidar prestaciones sociales; emolumento que dijo, también percibe su hermano Diego Gerald Chaves Bravo, en su condición de Juez de la República.
Por ello, estima, que estaría incurso en la causal de impedimento prevista en el artículo 141-1 del CGP. 7 Índice 003 del expediente digital de segunda instancia Plataforma SAMAI. 8 Índice 006 del expediente digital de segunda instancia Plataforma SAMAI. 5 Expediente Radicación No. 76001-33-33-018-2018-00134-02 Por auto del 18 de octubre de 20249, se declaró fundado el impedimento manifestado por el Magistrado Jhon Erick Chaves Bravo y fue separado del conocimiento de la presente vía judicial.
Como quiera que, la aceptación del impedimento del Magistrado de la referencia no afecta el quorum decisorio por cuanto Magistrado Ronald Otto Cedeño Blume quien también hace parte de la Sala Segunda de Decisión, en Sala Plena del 6 de julio de 2022, manifestó que su serenidad no se ve comprometida para conocer de las demandas que persiguen el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para liquidar prestaciones sociales; no hay lugar a reconformar la Sala con otros Magistrados que integran las otras Salas del Tribunal. 3.
Alteración del turno para fallo. Sobre el orden para proferir fallo, la Ley 446 de 1998, establece en su artículo 18 que es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en igual orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal.
A su vez consagra que, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse ora por la naturaleza de los asuntos ya a solicitud del agente del Ministerio Público o a su importancia jurídica y trascendencia social. Al respecto, la Corte Constitucional10 ha señalado que, los criterios fijados por la anterior disposición referente a “la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social”, ofrecen al juez un marco de discrecionalidad importante para definir cuándo un asunto puesto a su consideración puede ser resuelto sin atención al turno de respuesta que le ha sido fijado.
Explica la Alta Corte que, el principio del respeto de turno de fallo no es absoluto, pues las circunstancias especiales del caso pueden autorizar un trato prioritario, confiriendo la ley al funcionario judicial la valoración de las circunstancias que permitirían modificar ese orden de decisión. En este caso en particular y concreto se alterará el turno para fallar, dándosele un trato prioritario, de acuerdo con la naturaleza del asunto, en tanto se trata de un tema que en anteriores oportunidades ya ha sido analizado y discutido por esta Sala Jurisdicción de 9 Índice 012 del expediente digital de segunda instancia Plataforma SAMAI. 10 En sentencia T-945A/08 6 Expediente Radicación No. 76001-33-33-018-2018-00134-02 Decisión, con una postura definida lo cual es una causa justificable para la alteración del turno. 4.
Problema jurídico Se plantea así: ¿La bonificación judicial creada en favor de los servidores públicos de la Rama Judicial, mediante el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, constituye factor salarial para liquidar prestaciones sociales, al margen de que la propia disposición restrinja su aplicación solamente para los aportes en salud y pensión? 4.1.
Tesis de la Sala La bonificación judicial creada en favor de los servidores públicos de la Rama Judicial, mediante el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, constituye factor salarial para liquidar prestaciones sociales, al margen de que la propia disposición restrinja su aplicación solamente para los aportes en salud y pensión. 4.2.
Metodología de la decisión Para resolver el interrogante así descrito, la Sala Jurisdiccional de Decisión, hará lo siguiente: i. Analizará los requisitos para aplicar la excepción de inconstitucionalidad ii. Auscultará acerca de la creación de la bonificación judicial iii. Revisará la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha dictado sobre la materia iv Con base en los medios de prueba, definirá si la bonificación judicial que percibe la actora es un factor salarial que debe computarse al momento de liquidar prestaciones sociales v Finalmente, se dispondrá sobre la condena en costas. 5.
Marco normativo El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 6 de diciembre de 2019, expediente radicado bajo el No. 76001-33-33-003-2016-00254-01, con ponencia de la Magistrada Luz Elena Sierra Valencia, ya tuvo la oportunidad de resolver el problema jurídico aquí descrito. Por lo que, en respeto a ese precedente horizontal, esta Sala de Decisión, reproducirá las reglas jurisprudenciales más relevantes fijadas en su momento por esta Corporación Judicial. 4.1.
Requisitos para aplicar la excepción de inconstitucionalidad 7 Expediente Radicación No. 76001-33-33-018-2018-00134-02 La citada excepción está prevista en el artículo 4 de la Constitución Política de 1991, así: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.
Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”. Sobre la supremacía de la Constitución, la jurisprudencia de la Corte Constitucional desde sus inicios estableció que debe prevalecer sobre cualquier norma de inferior rango, puesto que: “…La función de la Constitución como determinante del contenido de las leyes o de cualquier otra norma jurídica, impone la consecuencia lógica de que la legislación ordinaria u otra norma jurídica de carácter general no puede de manera alguna modificar los preceptos constitucionales, pues la defensa de la Constitución resulta más importante que aquellas que no tienen la misma categoría…”11.
En ese sentido, la jurisprudencia de la Alta Corporación, ha dicho que en atención al postulado superior consignado en el artículo 4 ibidem, nuestro sistema de control constitucional es de carácter mixto, es decir que, por una parte la Corte Constitucional ejerce un control concentrado o abstracto de constitucionalidad respecto de las leyes que se someten a su estudio, en este caso produciendo efectos erga omnes en su decisión, y por otra, se encuentra el control difuso que puede ejercer cualquier autoridad administrativa o judicial en determinado caso concreto, cuando advierta que una ley u otra norma jurídica de inferior rango es contraria a la Constitución, siendo excepcional su aplicación. De igual forma, enfatizó la Corte Constitucional en sentencia C- 122 de 201112, que conforme a las competencias atribuidas en el numeral 2 del artículo 237 ejusdem, al Consejo de Estado le corresponde ejercer el control concentrado de los decretos reglamentarios expedidos por el Gobierno Nacional, cuya competencia no esté atribuida a la Corte Constitucional.
En ese orden, el control por vía de excepción, cuya aplicación puede ser de oficio o a solicitud de parte, tiene como característica, que sus efectos son inter partes, por tanto, la norma legal o reglamentaria exceptuada por inconstitucional continua vigente en el ordenamiento jurídico y se predica su validez. En el campo de la acción de tutela, la Corte Constitucional también ha desarrollado la figura de la excepción de inconstitucionalidad, reflexionando que en virtud del artículo 4º de la Constitución, dicha figura constituye una “herramienta jurídica-política de protección al principio de supremacía constitucional” que garantiza en cada caso concreto, “su 11 Corte Constitucional, sentencia C-069 de 1995. 12 Magistrado Ponente: Juan Carlos Henao Pérez. 8 Expediente Radicación No. 76001-33-33-018-2018-00134-02 jerarquía y materialidad dentro del sistema de fuentes del derecho” y la cual puede ser aplicada de manera oficiosa o a solicitud de parte, cuando se configure alguno de los siguientes requisitos: “… (i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad.
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento ius fundamental.
En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales…”13. Dicho criterio ha sido reiterado por el Máximo Tribunal Constitucional en sentencias T- 861 de 201614, T- 43715 del 30 de octubre de 2018 y T – 42416 del 18 de octubre del mismo año. De conformidad con lo anterior, como quiera que en el presente caso, la norma cuya inaplicación pretende la actora, no ha sido objeto de control abstracto de constitucionalidad por parte del Consejo de Estado, ni tampoco reproduce en su contenido otra norma que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de las autoridades jurisdiccionales competentes, la Sala estima que resulta procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, para efectos de determinar si se configura el tercer presupuesto establecido por la Corte Constitucional, a saber, “la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento ius fundamental (…)”, dado que la demandante argumenta en su demanda que la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenido en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, es contrario al artículo 53 de la Constitución y al contenido de la Ley 4ª de 1992. 4.2.
Creación de la bonificación judicial - Decreto 383 de 2013- En desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 383 de 2013, mediante el cual creó una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos números 5717 y 13 Ver sentencia T-681 de 2016. 14 Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. 15 Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo. 16 Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo. 17 Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones. 9 Expediente Radicación No. 76001-33-33-018-2018-00134-02 11018 de 1993, 10619 de 1994, 4320 de 1995 y que vienen rigiéndose por el Decreto número 87421 de 2012, a la cual únicamente se le atribuyó el carácter salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y Seguridad social en salud.
La expedición de dicho Decreto también tuvo lugar en razón al paro judicial adelantado en el año 2012 por parte de los jueces, fiscales y empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, cuya finalidad fue lograr la nivelación salarial ordenada por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, situación que condujo al gobierno nacional y a los representantes de los funcionarios y empleados de dichas entidades a suscribir el Acta de acuerdo del 6 de noviembre de 2012, en la que se estableció: “(…) 1.- Reconocer el Derecho a los Funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad. 2.- Para los efectos a que se refiere el numeral anterior, el Gobierno Nacional dispondrá de la suma de UN BILLÓN DOSCIENTOS VEINTE MIL MILLONES ($1.220.000.000.000) DE PESOS Mcte, cifra que se distribuirá en los presupuestos anuales, iniciando en la vigencia fiscal de 2013, y culminando en la vigencia Fiscal de 2018 (…) El proceso de ajustes en los sistemas de remuneración de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación, iniciará igualmente en la vigencia fiscal del 2013 y se realizará de forma equivalente al proceso que se realice para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, con el monto que para ello se requiera (…)”.
(Negrillas fuera del texto original). En ese orden de ideas, el Decreto 383 de 2013, consagró la bonificación judicial de la siguiente manera: “Artículo 1°. Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos números 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el Decreto número 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio (…) Artículo 2°. Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar que no optaron por el régimen establecido en los Decretos números 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto número 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos números 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio. 18 Por el cual se modifica el Decreto 57 de 1993 y se dictan otras disposiciones. 19 Por el cual se dictan normas sobre régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones. 20 Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones. 21 Por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones. 10 Expediente Radicación No. 76001-33-33-018-2018-00134-02 Artículo 3°.
Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos… Artículo 5°. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y surte efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2013…”.
(Destaca la Sala). La citada norma fue modificada por los Decretos Nos. 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021 y 471 de 2022, por medio de los cuales se ajustó el porcentaje de la bonificación para cada año, pero al igual que el Decreto 383 de 2013, mantuvo la restricción de considerar la bonificación judicial como factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud. 5.3.
Jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la bonificación judicial Recientemente se destaca que la Alta Corporación en sentencia del 6 de abril de 202222, se pronunció sobre el carácter salarial de la bonificación judicial creada mediante Decreto 382 de 2013, para los servidores judiciales de la Fiscalía General de la Nación, la cual, tiene idéntica naturaleza con la bonificación creada mediante Decreto 383 de 2013, para los empleados y jueces de la Rama Judicial, de manera que resulta aplicable al caso sub - examine.
En dicha providencia se precisó que la aludida bonificación, tiene naturaleza salarial en tanto es un pago que se percibe de forma habitual y periódica por parte de los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación; que fue creada para materializar la nivelación salarial consagrada por el legislador en la Ley 4ª de 1992, por lo cual, atribuirle una naturaleza diferente, implicaría desconocer los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional para reglamentar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Fiscalía, y desconocer el principio de equidad, así como los principios constitucionales establecidos en el artículo 53 de la Carta Política, relacionados la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores allí consagrados.
De la providencia en mención se extrae lo siguiente: “…Retomando como se expresó, el origen de la Ley 4ª de 1992 tenemos que la Constitución de 1991 en su artículo 150, numeral 19°, literal e) ordenó la expedición de una Ley de las denominadas "marco" o "cuadro" para fijar las reglas generales del régimen salarial y pensional del sector público.
Se expidió así la Ley 4a de 1992, uno de cuyos temas centrales fue lograr una nivelación adecuada y más comprensiva de los salarios del sector judicial en sus artículos 14 y 15 habida cuenta de la falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial… 22 Radicación: 76001233300020180041401 (0470-2020). Conjuez Ponente: Carmen Anaya castellanos. 11 Expediente Radicación No. 76001-33-33-018-2018-00134-02 Por ello, y con el fin de extender el beneficio salarial a todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, se incluyó un parágrafo en el artículo 14 de la referida Ley 4ª, del siguiente tenor literal: “PARÁGRAFO.
Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad” Se reitera, además, que como lo pretendido tanto por el Constituyente como por el Legislador fue “nivelar o reclasificar con sentido de equidad el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial” le estaba vedado al Gobierno Nacional incumplir el mandato legal y exceder el marco y criterios allí fijados… … Adicional al factor de la competencia, lo cierto es que la potestad legislativa radica en el Congreso de la República y, mediante la Ley marco lo que hace el legislador es fijar los objetivos y criterios que deben guiar al Gobierno Nacional para expedir un determinado régimen.
Para el caso de la Ley 4ª de 1992, se trataba de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de la Rama Judicial, para lo cual el legislador fijó el marco o reglas a las cual debía sujetarse el Gobierno Nacional para expedir el régimen salarial de dicho empleados, pautas y marco consagrados en los artículos 14 y 15 de la referida Ley, la que señaló expresamente en el parágrafo de su artículo 14 que la autoridad administrativa revisaría con sentido de equidad el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación. Luego, al señalar el legislador que esa revisión se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, debió el Gobierno Nacional sujetarse a ese cuadro fijado por el legislador: nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una Bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario, por cuanto el mismo indica que dicha Bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud”… Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales23. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política…”.
(Negrillas añadidas). 6. Caso concreto De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, a la que se hizo referencia atrás, es claro que es función exclusiva del legislador, según lo establece el numeral 19, 23 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sub –Sección B – Sentencia de 22 de marzo de 2018.
M. P. Luis Gilberto Ortegón Ortegón – Expediente 110013335025201400345-01 Dte. Pedro Fernando Gómez Núñez, entre muchas otras. 12 Expediente Radicación No. 76001-33-33-018-2018-00134-02 literal e) del artículo 150 de la Constitución24, determinar los factores salariales que deben contabilizarse para la liquidación de prestaciones sociales de los servidores públicos, o en su defecto establecer su restricción. Igualmente, el Gobierno Nacional para ejercer las facultades otorgadas en el parágrafo del artículo 1425 de la Ley 4 de 1992, debía observar los criterios fundamentados en el principio de equidad, como quiera que dicha norma consagró los lineamientos generales a los cuales debe sujetarse al momento de expedir los respectivos Decretos que la desarrollan.
En este caso, acorde con la jurisprudencia en cita la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, expedido por el Gobierno, es violatoria de los principios de protección al salario establecidos en el artículo 5326 superior, y lo dispuesto en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, habida cuenta que no resulta congruente con el principio de equidad, así como tampoco con el concepto de salario, el cual comprende no sólo la remuneración básica mensual, sino todo emolumento que devengue el servidor público de manera directa y periódica como retribución por sus servicios, con carácter oneroso y habitual, conforme lo ha definido la jurisprudencia del Consejo de Estado27. 24 “Artículo 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: … 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: … e. Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública…”. 25 “ARTÍCULO 14.
La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4a. de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley.
La anterior prima con las mismas limitaciones, también se aplicará a los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores Delegados de la Procuraduría General de la Nación”.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad". 26 “ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, proceso con radicado 11001-03- 25-000-2011-00067-00 y número interno 0192-2011.
En este caso, se declaró la nulidad de la expresión “no constituirá factor salarial para ningún efecto legal” del artículo 5 del Decreto 4050 de 2008, que regula el incentivo por desempeño grupal. 13 Expediente Radicación No. 76001-33-33-018-2018-00134-02 Por lo anterior, en este asunto, se configura el tercer presupuesto establecido por la Corte Constitucional para la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad28, en la medida que dicho aparte normativo, desconoce abiertamente los principios constitucionales aludidos.
En efecto, a partir del contenido del aludido decreto y de aquellos que lo modificaron, se establece que el Gobierno Nacional, en desarrollo de las normas contenidas en la Ley 4ª de 1992, si bien dispuso la creación de una bonificación judicial para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar con el fin de nivelar sus salarios, también le atribuyó un carácter restrictivo, dado que la consagró como factor salarial exclusivamente para efectos de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, lo que no corresponde a la concepción de “salario” y a la finalidad de la ley marco, respecto de los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Judicial.
Ciertamente, la restricción impuesta por el Gobierno a la bonificación judicial, desnaturaliza la nivelación salarial ordenada por la Ley 4ª de 1992 para los servidores públicos de la Rama Judicial, porque desconoce los criterios que la orientan, los cuales se fundamentan en el principio constitucional de equidad, conforme se estableció del parágrafo del artículo 14 de la citada ley, que ordena al Gobierno Nacional establecer el sistema de remuneración salarial y prestacional de dichos servidores conforme al mencionado principio.
De igual forma, desconoce el principio de remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, contenido en el artículo 53 de la Constitución, que a su vez guarda intrínseca relación con el concepto de salario, el cual comprende no solo la remuneración fija u ordinaria devengada por el trabajador por la prestación de sus servicios, de forma personal, directa y subordinada, sino además por todo lo que bajo cualquier otra denominación o concepto, en dinero o en especie, ingrese a su patrimonio de manera habitual y periódica.
Ergo estima la Sala que la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013, tiene naturaleza intrínsecamente salarial en la medida que no es una prestación ocasional, sino que se percibe de manera habitual y periódica por parte de la demandante, según se demostró de los documentos aportados al expediente y constituye una retribución directa por sus servicios, además de ser eminentemente onerosa, características éstas que 28 En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, “puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”. 14 Expediente Radicación No. 76001-33-33-018-2018-00134-02 conforme a la ley laboral y la jurisprudencia de las Altas Cortes, permiten atribuirle pleno carácter salarial.
Por tanto, resulta contradictorio con los principios y normas atrás mencionados, que se restrinja la bonificación judicial como factor salarial únicamente para efectuar descuentos con destino al Sistema de Seguridad Social, como quiera que por una parte, se crea un beneficio con el fin de nivelar salarialmente a los servidores judiciales, a la luz de lo ordenado por la Ley 4ª de 1992, y, por otra, se desconoce su naturaleza salarial para desmejorar sus condiciones prestacionales, puesto que se descuenta de la misma un porcentaje para cotizar al Sistema de Seguridad Social en salud y pensiones, pero no se tiene en cuenta para liquidar sus prestaciones sociales, tales como vacaciones, primas, cesantía entre otras.
Así, en atención a la jurisprudencia expuesta anteriormente y habida consideración que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 383 de 2013, y demás decretos que lo modificaron, constituye factor salarial para todos los efectos legales, en aplicación del artículo 4º de la Constitución, es procedente inaplicar para el caso concreto la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.”, contenida en el artículo primero del citado Decreto.
Ciertamente en el sub-júdice, del recaudo probatorio se acredita que la demandante mediante reclamación administrativa29, solicitó a la Rama Judicial la reliquidación de sus prestaciones sociales incluyendo la bonificación judicial consagrada en el Decreto 383 de 2013, sobre la base de considerar que constituye factor salarial para todos los efectos legales, como quiera que se devenga de manera habitual y periódica, solicitud que fue negada por la Administración mediante los actos administrativos demandados30, en los que básicamente se consideró que el decreto en mención no estableció el carácter salarial para la bonificación judicial objeto de estudio, salvo para los descuentos en salud y pensión, de allí que no fuera posible impartirle un alcance diferente al consignado en la norma que la creó. No está en discusión que la Administración pagó la bonificación judicial de que trata el Decreto 383 de 2013, de manera retributiva y habitual (mensual), descontando de este rubro el porcentaje correspondiente a los aportes al Sistema General de Seguridad Social en pensiones y salud, según se reconoció en los actos demandados y en la contestación de la demanda, sin que las demás prestaciones sociales fueran liquidadas teniendo en cuenta dicha bonificación. 29 Índice 016 del expediente digital de primera instancia. Archivo 18 PDF.
Páginas 52-57 Plataforma SAMAI 30 Índice 016 del expediente digital de primera instancia. Archivo 18 PDF. Páginas 58-62 Plataforma SAMAI. 15 Expediente Radicación No. 76001-33-33-018-2018-00134-02 De allí que, la Administración debe reconocer la bonificación judicial como factor salarial para todos los efectos legales e incluirse en la reliquidación de las prestaciones sociales de la señora María Antonia Ledesma Carrillo desde la fecha en que se hizo exigible y en las que a futuro se causen.
Por consiguiente, se confirmará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 7. Costas procesales La Sala venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal31. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Sala Segunda Jurisdiccional de Decisión rectificará su línea decisión en el sentido de que, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2°, del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
Aplicando el criterio anunciado se advierte que en los fundamentos del recurso de apelación no se presenta una carencia de fundamentación que dé lugar a la condena en costas en segunda instancia. Contrario a ello, en sus escritos, de contestación a la demanda y de opugnación la parte demandada manifestó argumentos razonables en procura de desestimar las súplicas del libelo.
Por tanto, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En razón y mérito de lo expuesto, esta Sala Jurisdiccional de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A: 31 Así lo ha interpretado entre otras sentencias la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 8 de febrero de 2024, expediente radicado No. 52001233300020180046100 (4256-2021).
C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 16 Expediente Radicación No. 76001-33-33-018-2018-00134-02 PRIMERO. CONFIRMASE la sentencia No. 180 del 24 de junio de 2024 por medio de la cual el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cali, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. SIN CONDENA en costas procesales en segunda instancia. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor en los sistemas digitales dispuestos para el efecto. Providencia discutida y aprobada en sesión de hoy. Acta No. 022. Los Magistrados, Firmado Electronicamente por SAMAI Firmado Electronicamente por SAMAI FERNANDO AUGUSTO GARCIA MUÑOZ RONALD OTTO CEDEÑO BLUME