SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Nadia Patricia Benítez Vega Montería, diez (10) de octubre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación 23001333300920240039701 Demandante ÓSCAR LUIS LENGUA PÉREZ Demandado NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG Y OTRO Tipo de providencia SENTENCIA Tema SANCIÓN MORATORIA LEY 244 DE 1995 – RESPONSABILIDAD A CARGO DE LA ENTIDAD TERRITORIAL – LEY 1955 DE 2019 Decisión CONFIRMA I. ASUNTO El tribunal decide el recurso de apelación formulado por el departamento de Córdoba contra la sentencia de fecha 19 de marzo de 2025, emitida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería1.
II. LA DEMANDA 2.1. Hechos 2.1.1. La parte actora aduce que, por laborar como docente en los servicios educativos estatales en el departamento de Córdoba, el día 10 de octubre de 2019 le solicitó al Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de la cesantía a que tenía derecho. 2.1.2.
Manifiesta que mediante la Resolución No. 4853 del 6 de diciembre de 2019, expedida por la Secretaría de Educación del departamento de Córdoba le fue reconocida la cesantía solicitada. 2.1.3. Expone que la prestación no fue pagada a tiempo, es decir, ni la entidad territorial expidió el acto administrativo dentro de los 15 días que exige la ley, ni el FOMAG pagó la cesantía dentro de los 45 días hábiles otorgados por el ordenamiento jurídico. 2.1.4.
El valor reconocido por cesantías se puso a disposición en la entidad bancaria el 13 de abril de 2020. 1La presente sentencia se profiere alterando el orden de los expedientes que se encuentra para fallo, de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 18 y 115 de las Leyes 446 de 1998 y 1395 de 2010, toda vez que el tema debatido ha sido decantado por esta Corporación. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300920240039701 2 CO-SC5780-99 2.1.5.
Finalmente, comenta que, el día 27 de diciembre de 2021 presentó petición de reconocimiento de sanción mora de conformidad con los parámetros fijados en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019 ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y con copia ante el departamento de Córdoba.
La petición se contestó negativamente debido al silencio administrativo ficto o presunto frente a la petición elevada. 2.2. Pretensiones 2.2.1. Que se declare la nulidad del acto ficto o presunto configurado el 27 de marzo de 2022, producto del silencio administrativo negativo frente a la petición elevada el día 27 de diciembre de 2021, a través del cual se niega el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019. 2.2.2.
A título de restablecimiento del derecho, se declare que tiene derecho a la sanción pecuniaria solicitada establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a 1 día de su salario por cada día de retardo, por el pago tardío de sus cesantías. En consecuencia, se ordene a las entidades demandadas reconocer y pagar la sanción moratoria fijada en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 y según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 2.2.3.
Asimismo, solicita que las sumas reconocidas se indexen tomando como base la variación del índice de precios al consumidor, que se ordene cumplir la sentencia según los artículos 187 y 192 del CPACA respectivamente y, se condene en costas a su contra parte. 2.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación La parte actora estima vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989, artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995, artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y Decreto 1272 de 2018.
III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia de fecha 19 de marzo de 2025, se resolvió declarar no probadas las excepciones denominadas “falta de legitimación en la causa por pasiva” e “inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido” propuestas por el departamento de Córdoba. De igual manera, se declaró probada de oficio la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Educación - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
El a quo declaró la nulidad del acto administrativo ficto negativo, surgido con ocasión a la petición impetrada por la parte demandante el 27 de diciembre de 2021, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria al actor y, se condenó al departamento de Córdoba a reconocer y pagar la sanción mora por el término de 79 días, la cual debe ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba el docente al momento de su causación -enero de 2020-.
De igual forma, ordenó que las sumas reconocidas fueran ajustadas tomando como base el IPC según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 a partir del día siguiente en que cesó la causación de la mora, es decir, 13 de abril de 2020 por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías y hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. El juez de instancia se refirió a la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018 con radicado 73001- Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300920240039701 3 CO-SC5780-99 23-33-000-2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012-18, M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, Decreto 942 de 2022, Ley 2294 de 2023.
En concreto señaló: «(…) Oscar Luis Lengua Pérez, le solicitó al departamento de Córdoba/Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, el reconocimiento y pago de la cesantía a la que tenía derecho el 10 de octubre de 2019, fecha tomada del acto administrativo que reconoció las cesantías y que fue alegada por la parte demandante (hecho tercero) en la demanda y por el departamento de Córdoba en su contestación. La entidad territorial (secretaría de educación del departamento de Córdoba) dio respuesta a la anterior reclamación expidiendo el acto administrativo contenido en la Resolución No. 004853 del 6 de diciembre de 2019, por medio del cual se reconoció y ordenó el pago de una cesantía parcial para compra de vivienda.
El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio recibió por parte de la entidad territorial (secretaría de educación del departamento de Córdoba) el reporte del acto administrativo por medio del cual se le reconoció y ordenó el pago de una cesantía a favor de la parte demandante, el 20 de febrero de 2020. Las cesantías fueron puestas a disposición de la parte demandante, por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el 13 de abril de 2020.
El 27 de diciembre de 2021, la parte demandante radicó petición ante la Nación –Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, solicitando el reconocimiento y pago de la sanción por mora, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la demandada y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma, en donde la entidad respondió de forma negativa, al transcurrir tres meses contados desde la presentación de la petición, sin haberse notificado decisión que la resolviera.
En ese contexto, y, en primer lugar, se advierte que el plazo máximo para expedir el acto administrativo reconociendo la cesantía, teniendo en cuenta la petición radicada por la parte demandante solicitando el reconocimiento y pago de la cesantía, es la siguiente: Fecha de solicitud de reconocimiento de cesantías Vencimiento de los 15 días para expedir el acto administrativo No. Resolución (acto administrativo) Fecha de la resolución acto administrativo 10/10/2019 1/11/2019 004853 6/12/2019 En segundo lugar, y teniendo en cuenta que el acto administrativo no fue expedido dentro del término, según lo dispuesto en la sentencia de unificación (SU) del Consejo de Estado de fecha dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018), la hipótesis aplicable a este caso es la siguiente: Hipótesis Notificación Corre ejecutoria Término pago cesantía Corre moratoria ACTO ESCRITO EXTEMPORÁNEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Por lo que, aplicando la hipótesis de la sentencia de unificación, se extraen los siguientes datos: Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300920240039701 4 CO-SC5780-99 Fecha de solicitud de reconocimiento de cesantías Vencimiento del término para expedir el acto (15 días) Vencimiento del término de ejecutoria (10 días) Vencimiento del término para pago de la cesantía (45 días) Día de pago 10/10/2019 1/11/2019 19/11/201 24/01/2020 13/04/2020 En ese orden, el término legal de los setenta (70) días se cumplen el 24 de enero de 2020, comenzando a correr la sanción moratoria a partir del día siguiente, es decir desde el 25 de enero de 2020, hasta el día antes en que se colocó a disposición de la parte actora las cesantías, esto es el 12 de abril de 2020, lo que arroja un retardo del pago de las cesantías de 79 días, a los cuales la parte demandante tiene derecho por pago de sanción moratoria.
Dicho lo anterior, el acto administrativo fue expedido por fuera del término establecido y la fecha de entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la secretaría de educación de la entidad territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, también fue extemporánea, en tanto tenía plazo hasta el día siguiente a la ejecutoria del acto administrativo y lo hizo en fecha posterior.
Sin embargo, la Fiduprevisora S.A. en su calidad de vocera y administradora de los recursos del FNPSM se tardó 33 días en poner a disposición de la parte demandante el valor por concepto de las cesantías reconocidas, es decir, en un término menor al previsto legalmente, tal y como se detalla a continuación: Día siguiente a la ejecutoria del acto administrativo Fecha en que el FNPSM recibió el reporte de la entidad territorial Fecha máxima de pago o disposición del valor por concepto de cesantías reconocidas Día de pago o disposición del valor por concepto de cesantías reconocidas 20/11/2019 20/02/2020 28/04/2020 13/04/2020 Por lo que solo le corresponde asumir el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías de la parte actora a la entidad territorial departamento de Córdoba.
(…)» IV. DEL RECURSO DE APELACIÓN Mediante memorial allegado el día 4 de abril de 2025, el departamento de córdoba interpuso recurso de apelación contra la providencia emitida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería2. El departamento de Córdoba trajo a colación la Ley 91 de 1989 y sostuvo que las prestaciones que debe pagar el FOMAG, serán reconocidas por la Nación a través del Ministerio de Educación, función que se realiza en las entidades territoriales por delegación. Aunado, alegó que la sentencia recurrida carece de motivación, pues, según el artículo 187 del CPACA, en esta se debía hacer un breve resumen de la demanda, su contestación y realizar un análisis críticos de las pruebas.
En ese orden, aseguró que salta a la vista el análisis crítico de las pruebas que reposan en el expediente “con el cual el juez a quo hubiere podido arribar a la conclusión de que en el caso que nos ocupa el pago de la mora le correspondería al Departamento de Córdoba máxime si se tiene en cuenta que habiéndose expedido el acto administrativo dentro de los 70 días en general con los que cuenta la administración para realizar el pago, lo cierto es que la Fiduprevisora S.A. en su calidad de vocera y administradora de los recursos del FNPSM realizo el pago el 13 de abril de 2020 es decir 79 días después de haber recibido el acto administrativo.”. 2 Ver archivo 021RecursoApelacionSentencia.pdf del expediente.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300920240039701 5 CO-SC5780-99 Finalmente, citó el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, y adujo que “como quiera que no existe norma que establezca un plazo de radicación para pago ante el FOMAG- FIDUPREVISORA deberá ser el Ministerio de Educación quien asuma el pago de la mora reclamada por el demandante”.
V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación interpuesto por el departamento de Córdoba fue admitido mediante auto de fecha 19 de septiembre del 2025, sin que previo a ingresar al despacho para fallo las partes y el Ministerio Público intervinieran en esta instancia. VI. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 6.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación de la sentencia emitida por un juzgado administrativo del circuito judicial de Montería. 6.2.
Impedimento manifestado por integrante de la sala Antes de resolver el fondo del asunto, la Sala dual integrada con la doctora María Bernarda Martínez Cruz procede al análisis del impedimento manifestado por la magistrada María Virginia Lorduy Villarreal, quien considera estar impedida para conocer del presente proceso por las siguientes razones: Según lo expuesto, la magistrada intervino previamente en el trámite, en calidad de Procuradora 190 Judicial I para Asuntos Administrativos, actuando como conciliadora extrajudicial en virtud de lo dispuesto en la Ley 2220 de 2022.
Con fundamento en lo anterior, considera que su participación constituye una actuación previa en una instancia anterior, circunstancia que, a su juicio, afecta su habilitación para intervenir como juzgadora en el presente asunto. El artículo 141 del Código General del Proceso establece como causal de recusación: “Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente.” La finalidad de esta causal es salvaguardar la imparcialidad judicial, impidiendo que un juez conozca en grado superior de una decisión previamente adoptada por él mismo o por alguno de sus parientes, lo cual podría comprometer la objetividad de su juicio3.
La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en auto del 12 de octubre de 2018 (Exp. 11001020300020180117300), precisó que esta causal exige el cumplimiento de dos condiciones concurrentes: (i) que el juez haya realizado una actuación previa identificable de manera objetiva, y (ii) que dicha actuación se haya producido en una instancia anterior, conforme al principio de la doble instancia. 3 Código General del Proceso, Parte General.
López Blanco, Hernán Fabio. Bogotá D.C DUPRE Editores Ltda, pág.270-271. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300920240039701 6 CO-SC5780-99 En el caso bajo estudio, verificado el expediente, se constata que la participación de la magistrada se limitó a una intervención conciliatoria en sede extrajudicial.
Dicha actuación no constituyó conocimiento formal del proceso ni implicó la emisión de pronunciamiento alguno sobre el fondo del litigio. Además, no tuvo carácter jurisdiccional ni comprometió su independencia o criterio en el ejercicio de su función como juzgadora. En este contexto, la Sala concluye que no se configura la causal invocada, toda vez que la actuación referida no corresponde a una instancia procesal en los términos exigidos por el artículo 141 del Código General del Proceso.
En consecuencia, se declara infundado el impedimento manifestado por la magistrada María Virginia Lorduy Villarreal, quien continuará conociendo del presente proceso en su condición de integrante de la Sala. 6.3. Problema jurídico Establecer si en el presente asunto el a quo contabilizó adecuadamente el monto de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 en favor de la parte actora.
Además, determinar si es procedente condenar a su pago a la entidad territorial demandada según la Ley 1955 de 2019. 6.3.1. Marco normativo El Consejo de Estado en sentencia de unificación4 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social -cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” La citada sentencia sostiene que si bien el trámite de reconocimiento y pago de prestaciones sociales contiene una regulación particular en el Decreto 2831 de 2005 que difiere del establecido en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, prevalece el procedimiento indicado en estas últimas por cuanto gozan de mayor jerarquía normativa que el citado decreto, por consiguiente, debe aplicarse la disposición legal en lo concerniente a términos para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de docentes en atención a su naturaleza jurídica de servidores públicos, al igual que en el caso de la sanción moratoria.
En la aludida sentencia de unificación se establecieron las reglas que deben tenerse en cuenta para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria, teniendo en cuenta el procedimiento que debe llevarse a cabo en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas. Las referidas reglas se discriminan en el siguiente cuadro5: 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D.C. dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018), Rad.
No.: 73001-23-33- 000-2014-00580-01(4961-15). 5 Ibídem. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300920240039701 7 CO-SC5780-99 El 23 de julio de 2018, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 1272 de 20186 y ajustó el plazo -no el procedimiento- para atender las solicitudes de reconocimiento de cesantías a los docentes afiliados al Fomag a máximo 15 días hábiles, contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario (artículo 2.4.4.2.3.2.22.).
Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues, de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe la expedición del acto administrativo de 6 Por el cual se modifica el Decreto número 1075 de 2015 –Único Reglamentario del Sector Educación–, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. 7 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300920240039701 8 CO-SC5780-99 reconocimiento de estas.
Aunado, se dispuso: (i) a prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fomag, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías, (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas y (iii) un parágrafo transitorio con el cual se autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para expedir títulos de tesorería (TES), para el pago de las sanciones moratorias a cargo de Fomag, causadas a diciembre de 2019, pero esto se extendió a diciembre de 2023 con la Ley 2294 de 2023, de modo que estos recursos integrarían presupuestalmente el Fomag, pero estarían destinados únicamente a cubrir la obligación que se genere a su cargo por la mora en el pago de cesantías.
El artículo 57 de la referida ley dice:
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Parágrafo modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. De la norma transcrita se evidencia que, además de una modificación al procedimiento para reconocer las cesantías consistente en que desde la entrada en vigor de dicha ley la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa en el pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales, la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado, y, aunque no lo dijo expresamente el legislador, en el parágrafo transitorio se fijó la expedición de TES como una nueva fuente de recursos que estarían destinados al pago de dicha indemnización pecuniaria, cuando esta sea imputable al Fomag, y en todo caso, por las causadas a diciembre de 2022 -en la versión dada por la Ley 2294 de 2023-, esto para evitar afectar los recursos de las prestaciones sociales que tiene a su cargo el Fomag.
La emisión y forma de negociación de los títulos de tesorería fue reglamentada mediante el Decreto 2020 de 2019 -modificado parcialmente por el Decreto 473 de 2021-. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300920240039701 9 CO-SC5780-99 Posteriormente, el Gobierno Nacional emitió el Decreto 942 de 20228 con el fin de «optimizar el procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los docentes afilados al Fondo, así como armonizar las competencias y alcances de las entidades territoriales y de la sociedad fiduciaria administradora de los recursos del mismo (…)».
El anterior decreto reglamentario aterrizó el marco de responsabilidad conjunta o compartida que introdujo la Ley 1955 de 2019 en el pago de la sanción moratoria a los docentes afiliados al Fomag, atendiendo la participación en la causación de la mora de cada una de las entidades obligadas a gestionar oportunamente el reconocimiento y pago de las cesantías de esos servidores públicos, premisa que se acompasa con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995: «[e]n caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas», pues no puede perderse de vista que las entidades obligadas en el trámite de cesantías son la entidad territorial y la Fiduciaria que administra el Fomag.
Así, se fijó en cabeza de la entidad fiduciaria la obligación que subyace del incumplimiento del plazo que la ley dispone para proceder al pago de las cesantías, es decir, la sanción moratoria fijada en la Ley 244 de 1995 -modificado por la Ley 1071 de 2006-, a prorrata de la participación de aquella en la mora causado, esto es, cuando hubiera incumplido su parte dentro del procedimiento administrativo (efectuar el pago dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto ejecutoriado por parte de la entidad territorial), obligación que en rigor, debería comenzar a regir a partir de la entrada en vigencia del precitado Decreto 942 de 2022, no obstante, el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, con la modificación introducida por la Ley 2294 de 2023, ya había cubierto dicha obligación para las sanciones moratorias causadas hasta diciembre de 2022 con cargo a los recursos obtenidos en la negociación de TES que efectuara la fiduciaria y que expidiera el Ministerio de Hacienda, de modo que la responsabilidad de pago con cargo a los recursos propios de la fiduciaria solo puede entenderse que entra a regir a partir de que finiquite el objetivo de la ley -diciembre de 2022-, que reglamentó el decreto en comento por jerarquía normativa.
De este modo, con base en el análisis jurídico realizado por el tribunal en precedencia, la sala sienta su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la fiduciaria de responder con su propio patrimonio en el pago de dicha sanción surge a partir del 1 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien debe efectuar el pago dicha multa en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, debido al retardo en el pago de éstas que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación. 8 Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300920240039701 10 CO-SC5780-99 6.3.2. Solución del caso Teniendo en cuenta las premisas descritas, las fechas de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, Decreto 1272 de 2018, Ley 1955 de 2019, Ley 2294 de 2023 y Decreto 942 de 2022, se analizará el caso concreto tomando en consideración que la competencia del superior está limitada a los argumentos de la apelación, con ese objetivo según las pruebas allegadas figuran acreditados los hechos que se detallan en el siguiente cuadro: Fecha de reclamación cesantías parciales 10 de octubre de 20199 Vencimiento del término para el reconocimiento (15 días hábiles) articulo 4 Ley 1071 de 2006 1 de noviembre de 2019 Vencimiento del término ejecutoria (10 días hábiles artículos 76 y 87 del CPACA. 19 de noviembre de 2019 Vencimiento de término para pago (45 días hábiles) articulo 5 Ley 1071 de 2006 24 de enero de 2020 Fecha en la cual empezó a causar la sanción moratoria. 25 de enero de 2020 Fecha en que fueron puestas a disposición las cesantías según certificado de pago de cesantías. 13 de abril de 202010 En el asunto bajo examen, luego de verificar las pruebas aportadas al expediente se observa que el día 10 de octubre de 2019, la parte demandante solicitó ante las entidades demandadas el pago de sus cesantías parciales.
Dicha prestación fue reconocida a través de la Resolución No. 4853 del 6 de diciembre de 2019, la cual reposa a folios 35 y 36 del archivo 001Demanda.pdf. El pago se surtió el día 13 de abril de 2020, conforme lo visto a folio 38 del archivo 001Demanda.pdf, donde milita certificado de pago expedido por la Fiduprevisora S.A. fechado 30 de noviembre de 2021, el cual hace constar que la parte actora tuvo a su disposición la suma de $18.000.000, por concepto de pago de cesantías.
La apoderada de la entidad territorial alega en sede de alzada que, que las prestaciones que debe pagar el FOMAG, serán reconocidas por la Nación a través del Ministerio de Educación, función que se realiza en las entidades territoriales por delegación. Y, como no existe una norma que establezca un plazo de radicación para pago ante el FOMAG, es esta entidad quien debe responder por la mora deprecada.
Además, comentó que el a quo al momento de dictar sentencia no realizó un análisis de las pruebas que reposan dentro del plenario, pues, es evidente que el acto administrativo fue expedido dentro de los 70 días siguientes a la solicitud de reconocimiento de cesantías, mientras que la Fiduprevisora efectuó el pago 79 días después de recibir la resolución de reconocimiento prestacional.
El Tribunal no comparte el primer argumento expuesto por la recurrente en cuanto a la entidad sobre la cual recae la responsabilidad del pago de la sanción moratoria por el pago inoportuno de las cesantías al docente, debido a que, la verificación de la penalidad pende de la actuación conjunta, es decir, reconocimiento y pago entre la entidad territorial y 9 Se extrae de la Resolución No. 4853 del 6 de diciembre de 2019 a folios 35 y 36 del archivo 001Demanda.pdf Del expediente. 10 Ver folio 38 del archivo 001Demanda.pdf del expediente.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300920240039701 11 CO-SC5780-99 el Fomag-Fiduprevisora, de modo que es posible que la entidad territorial tarde en expedir el acto y notificarlo, pero el Fomag efectúe el pago antes del plazo de los 70 días, lo que, para ese caso hipotético, no da lugar a causación de sanción por mora.
En cambio, si resulta que el pago, en ese mismo caso hipotético, no se efectúa dentro de los 70 días siguientes a la solicitud, la penalidad sí se causaría y es en este escenario donde se procede a verificar la tardanza de cada una de las entidades a efectos de atribuir la responsabilidad del pago de la multa. La Sala enfatiza que con la Ley 1955 de 2019, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de las cesantías, es decir, de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la fiduciaria, se redujo a un solo partícipe la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
En el caso de marras, no se discute el reconocimiento ni el pago de las cesantías a las que tenía derecho el docente, toda vez que dichas prestaciones ya fueron reconocidas y pagadas. Lo que se controvierte en el sub judice es la sanción moratoria derivada del pago extemporáneo de aquellas, prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.
De igual manera, no asiste razón a la parte apelante al sostener que el FOMAG es el único obligado a responder por la sanción deprecada, ya que, tanto el procedimiento administrativo para el reconocimiento de las cesantías de los docentes estatales como la sanción moratoria que se genera por su pago inoportuno han sido regulados por el legislador mediante el Decreto 1272 de 2018 y la Ley 1955 de 2019 (estudiados en el marco normativo de esta providencia), disposiciones que ya se encontraban vigentes al momento en que el actor formuló la solicitud de reconocimiento de sus cesantías.
En ese orden, corresponde a la Sala, a partir del análisis de los términos previstos en los cuerpos normativos que regulan el procedimiento administrativo de reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes, establecer si en el caso concreto se configuró la mora alegada, y, en caso afirmativo, determinar si la responsabilidad por dicha mora recae exclusivamente en una de las entidades intervinientes en el trámite —bien sea la entidad territorial o el FOMAG—, o si, por el contrario, ambas comparten dicha obligación. Aunado, se pone de presente que, contrario a lo manifestado por el departamento de Córdoba, sí existe una norma especial que dispone cuándo la entidad territorial certificada en educación debe remitir el acto administrativo de reconocimiento a la entidad pagadora, esto es, el artículo 2.4.4.2.3.2.26 del Decreto 1272 de 2018, el cual reza: «ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.26.
Remisión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la entidad territorial certificada en educación deberá subir y remitir este acto administrativo inmediatamente a través de la plataforma empleada para tal fin.» -Destacado de la sala- En cuanto al último punto de controversia, tampoco es de recibo lo expresado por la entidad territorial al expresar que el a quo no tuvo en cuenta las pruebas obrantes en el plenario al momento de emitir la sentencia de primer grado, pues, de la lectura de esta11 se extrae que el juez cognoscente tuvo en cuenta no solo los anexos del escrito de demanda sino también el expediente administrativo allegado por el departamento de Córdoba junto a la contestación de la demanda.
Incluso, para adoptar su decisión tuvo en consideración la 11 Ver archivo 019SentenciaAnticipada.pdf del expediente. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300920240039701 12 CO-SC5780-99 fecha plasmada en el acto administrativo como data en la que el docente elevó su petición de reconocimiento y la fecha de recibo por parte de la Fiduprevisora S.A. del acto administrativo consignada en la hoja de revisión también allegada por el departamento de Córdoba.
Diferente es que, ni el a quo ni esta Corporación acojan la tesis planteada por la entidad territorial en su recurso, consistente en atribuir la responsabilidad exclusivamente al FOMAG, sin atender los términos previstos en la normativa aplicable, bajo el simple argumento de que la entidad fiduciaria efectuó el pago setenta y nueve (79) días después de haber recibido el acto administrativo correspondiente.
Precisado lo anterior, la colegiatura evidencia que la resolución que decidió la solicitud de cesantías fue emitida por fuera de los 15 días hábiles siguientes a la presentación de la petición, así mismo, la notificación de esta fue realizada extemporáneamente, por ende, debe aplicarse la hipótesis fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez) citada ut supra, conforme a la cual, ante un acto escrito expedido de forma extemporánea, la sanción moratoria se causa si el pago de la prestación no se realiza dentro de los 70 días posteriores a la presentación de solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías.
En ese orden, atendiendo al criterio de unificación del Consejo de Estado, la fecha de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, la sala coincide con el cálculo realizado por el a quo, en el sentido de que, la sanción moratoria se causó desde el día 25 de enero de 2020 hasta el 12 de abril de 2020, es decir, transcurrieron 79 días de mora.
Definido lo anterior, se destaca que, para el momento en que la solicitud de reconocimiento de cesantías fue presentada por la parte demandante, ya regía lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, de modo que, le correspondía a la entidad territorial la expedición del acto administrativo definitivo dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud, y luego, proceder a su notificación sin la aprobación de la Fiduprevisora, seguidamente, una vez quedara ejecutoriado, remitirlo para su pago respetando los plazos dispuestos para ello.
No obstante, el acto de reconocimiento de cesantías parciales - Resolución No. 4853- fue expedido el 6 de diciembre de 2019, cuando ya habían transcurrido 38 días hábiles desde el día siguiente a la presentación de la solicitud de cesantías, y, el pago se efectuó el 13 de abril de 2020. Por otro lado, se constata que, entre el momento en que el FOMAG recibió el acto administrativo por parte de la entidad territorial -20 de febrero de 2020-12 y el pago de la prestación -13 de abril de 2020- transcurrieron 34 días hábiles, es decir, el pago se efectuó dentro del término legal establecido para ello.
Bajo las anteriores consideraciones, lo procedente es confirmar la decisión de primera instancia, en la medida en que la responsabilidad del pago de la sanción moratoria recae en el departamento de Córdoba, toda vez que, conforme con lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el retardo en el trámite se originó en la etapa que se encontraba a cargo de la entidad territorial. 12 Ver hoja de revisión a folio 43 del archivo 009ContestacionDepartamentoCordoba.pdf del expediente.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300920240039701 13 CO-SC5780-99 6.4. Costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18813 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, toda vez que no hubo intervención de la parte demandante en la alzada.
VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: Declarar infundado el impedimento manifestado por la magistrada María Virginia Lorduy Villarreal.
SEGUNDO: Confirmar la sentencia de fecha 19 de marzo de 2025, emitida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, en virtud de la cual se concedieron las pretensiones de la demanda, en razón a las consideraciones expuestas.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes. Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ MARÍA VIRGINIA LORDUY VILLARREAL Magistrada Magistrada La presente providencia fue firmada electrónicamente por las magistradas que integran la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento al escanear el siguiente código QR: 13 Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: <En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.>