17001-33-33-003-2023-00396-01 nulidad y restablecimiento del derecho sentencia 191 segunda instancia 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, seis (06) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) RADICADO 17001-33-33-003-2023-00396-02 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE JOSÉ HÉCTOR SALGADO VÁSQUEZ DEMANDADO MUNICIPIO DE MANIZALES Procede la Sala Primera de Decisión el Tribunal Administrativo de Caldas a dictar sentencia de segunda instancia, con ocasión al recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el fallo que negó pretensiones, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales el día 10 de diciembre de 2024.
PRETENSIONES 1. Que se declare la nulidad parcial de las Resoluciones nros. 175 del 12 de octubre de 2021; 196 del 10 de noviembre de 2021; y 1375 del 31 de diciembre de 2021; a través de las cuales se negó la solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación con todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, en aplicación de la Ley 33 de 1985, a favor del demandante.
Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho: 2. Ordenar al municipio de Manizales que proceda a efectuar la reliquidación de la pensión de jubilación a favor del demandante durante el último año de servicios como empleado público del municipio de Manizales, contados a partir del 16 de abril de 2006 y hasta el 30 de noviembre de 2007, equivalente al 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el señor Salgado Vásquez, en el último año de servicios como empleado público. 17001-33-33-003-2023-00396-01 nulidad y restablecimiento del derecho sentencia 191 segunda instancia 2 3.
Ordenar al municipio de Manizales que efectúe el pago con efectos retroactivos de las sumas de dinero dejadas de percibir por el señor Salgado Vásquez desde el momento en que acreditó el retiro del servicio, esto es, 1 de diciembre de 2007. 4. Ordenar al municipio de Manizales que sobre el monto inicial de la primera mesada pensional debidamente reliquidada y las subsiguientes, sean aplicados los reajustes respectivos a través de las fórmulas de corrección monetaria periódica para cada año, como lo ordena la normativa vigente. 5.
Ordenar al municipio de Manizales que el pago futuro de las mesadas pensionales reliquidadas y reajustadas conforme lo decrete la sentencia, se efectúe oportunamente y en favor del demandante. 6. Ordenar al municipio de Manizales el reconocimiento de la indexación monetaria de los valores correspondientes a las diferencias de las mesadas pensionales decretadas, atendiendo la fórmula establecida por la jurisprudencia. 7.
Ordenar al municipio de Manizales el reconocimiento y pago de los intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que sea objeto de cumplimiento integral la condena. 8. Ordenar al municipio de Manizales dar cumplimiento a la sentencia dentro del término previsto en el artículo 192 del CPACA. 9.
Ordenar al municipio de Manizales el reconocimiento y pago de las costas del proceso, de conformidad con lo señalado en el artículo 188 del CPACA.
HECHOS En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones: ✓ Mediante Resolución nro. 251 del 7 de mayo de 2007, el municipio de Manizales reconoció una pensión de jubilación al demandante, tras haber laborado por espacio de 21 años como servidor público. ✓ La Resolución nro. 251 del 7 de mayo de 2007 reconoció un valor inicial de la pensión, el cual fue reajustado a través de la Resolución 538 del 13 de agosto 17001-33-33-003-2023-00396-01 nulidad y restablecimiento del derecho sentencia 191 segunda instancia 3 de 2007.
De manera posterior, con la Resolución 2973 del 9 de octubre de 2007 se ratificaron los dos actos administrativos indicados. ✓ El demandante comenzó a disfrutar de su pensión a partir del 1 de diciembre de 2007, en cuantía de $455.555. ✓ Conforme el contenido del acto administrativo que reconoció la pensión, el demandante es beneficiario del régimen de transición, y en tal sentido la norma a aplicar es la Ley 33 de 1985; pero al momento de calcular el IBL se tuvo en cuenta lo percibido en los últimos 10 años, y no lo recibido en el último año de servicios. ✓ Tras presentarse por el demandante solicitud de extensión de jurisprudencia con la finalidad que se aplicara la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, no solo ante el ente territorial sino al Consejo de Estado, radicó reclamación en el municipio de Manizales el 7 de octubre de 2021 instando al reajuste de su pensión para que se incluyeran todos los factores salariales recibidos en el último año de servicios, acorde la Ley 33 de 1985, la cual fue resuelta con Resolución nro. 175 del 12 de octubre de 2021 de manera negativa, confirmada con Resolución 196 del 10 de noviembre de 2021, y Resolución 1375 del 31 de diciembre de 2021.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Constitución Política: artículos 1, 2, 13, 29, 48, 53 y 58 de la Constitución Política; artículos 1, 2, 3, 4, 10, 11, 13, 17, 31, 36, 48, 53, 58, 141 y 272 de la Ley 100 de 1993; artículo 1 de la Ley 33 de 1985; artículo 73 del Decreto 1848 de 1969; artículo 45 del Decreto 1045 de 1978; artículo 10 de la Ley 1437 de 2011; artículo 27 del Decreto 3135 de 1968; artículo 73 del Decreto 1848 de 1969; artículos 32 y siguientes del Decreto 1279 de 2002.
Adujo que, el municipio de Manizales no aplicó la norma más benéfica para el trabajador, máxime tratándose de temas pensionales, ya que se debió aplicar de manera integral la Ley 33 de 1985, esto es, obteniendo una pensión en un monto equivalente al 75% de un IBL compuesto por todo lo devengado en el último año de servicios, ya que el actor es beneficiario del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993. 17001-33-33-003-2023-00396-01 nulidad y restablecimiento del derecho sentencia 191 segunda instancia 4 Destacó que conforme la jurisprudencia del Consejo de Estado, la aplicación del régimen anterior, en el caso de los beneficiarios de la transición, incluye la edad, tiempo de servicio y monto de la pensión, por lo que tener en cuenta lo devengado por el causante durante los últimos 10 años de servicios no solo afecta el valor de su prestación, sino que además desnaturaliza el régimen pensional, y viola el principio de inescindibilidad de la ley.
Hizo mención a la obligación que tiene las entidades de aplicar la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, aduciendo que para este tipo de asuntos existe la del 4 de agosto de 2010, y la del 25 de febrero de 2016. Y en relación con las sentencias de la Corte Constitucional, C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, y especialmente la de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, precisó que no son aplicables a la situación pensional del demandante por cuanto se le estaría vulnerando su derecho fundamental a la igualdad de trato ante las autoridades judiciales, pues de manera abrupta se adoptó un nuevo precedente sin ninguna transición, pese a que el señor Salgado Vásquez está en la misma situación fáctica de otros miles de ciudadanos a quienes de tiempo atrás sí se les reconoció su derecho de reliquidación pensional aplicando en su integridad la Ley 33 de 1985, esto es, con un IBL conformado por el promedio de los devengado durante el último año de servicios.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA MUNICIPIO DE MANIZALES: luego de pronunciarse sobre los hechos de la demanda, se opuso a todas y cada una de las pretensiones, precisando que a la entidad no le asiste ninguna obligación frente al demandante porque no laboró para el municipio, y porque este solo es el administrador del contrato de concurrencia 1186 de 1997.
Propuso las siguientes excepciones: - Referente jurisprudencial: explicó que conforme la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, aplicable a las personas cubiertas por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en el IBL de la pensión solo se deben incluir aquellos factores salariales sobre los que se hayan efectuado aportes; y que dicha providencia es de obligatoria 17001-33-33-003-2023-00396-01 nulidad y restablecimiento del derecho sentencia 191 segunda instancia 5 aplicación a todos los casos que estuvieran en discusión tanto en sede administrativa como judicial. - Legalidad de los actos administrativos demandados: que las resoluciones demandadas gozan de presunción de legalidad, y fueron expedidas en obedecimiento y acatamiento de las normas en que debían fundarse. - Caducidad: precisó que la demanda debió presentarse dentro de los 4 meses siguientes a que cobraron ejecutoria las Resoluciones 175 del 12 de octubre de 2021; 196 del 10 de noviembre de 2021; y 1375 del 31 de diciembre de 2021, lo cual no ocurrió. - Caducidad de la acción y prescripción del derecho: con fundamento en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, pidió declarar probada la excepción de caducidad y prescripción del derecho, ya que el demandante tenía 3 años contados a partir de que la obligación se hizo exigible para hacer valer su derecho.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia del 10 de diciembre de 2024, negó pretensiones, tras plantearse como problemas jurídicos determinar si el demandante agotó la vía administrativa en el presente asunto para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Para resolver el problema jurídico, en primer momento hizo alusión a las pruebas aportadas al proceso; y, seguidamente, analizó la competencia para regular el régimen prestacional de empleados públicos territoriales y al régimen jurídico aplicable, acudiendo a la transición de la Ley 100 de 1993, para verificar que el demandante se hacía beneficiario de esta.
Procedió a relacionar las sentencias de unificación del Consejo de Estado atinentes a este tema, para aclarar que la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es que se debe respetar la edad, tiempo de servicios y monto de la Ley 33 de 1985, pero el IBL se calcula de conformidad con la norma del 17001-33-33-003-2023-00396-01 nulidad y restablecimiento del derecho sentencia 191 segunda instancia 6 año 1993, con fundamento en los factores salariales sobre los cuales hubiera realizado aportes.
Al descender al caso concreto, concluyó que, en este caso no había lugar a reajustar la pensión, al no haberse acreditado haber realizado aportes sobre rubros diferentes a los enlistados en el Decreto 1158 de 1994. Se plasmó en la parte resolutiva:
PRIMERO. - DECLARAR FUNDADAS las excepciones de, “Inexistencia del derecho reclamado”, “Cobro de lo no debido”, “buena fe”, Propuestas por el Municipio de Manizales.
SEGUNDO. - NEGAR las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO instaurado por la señora JOSE HECTOR SALGADO VASQUEZ, en contra del MUNICIPIO DE MANIZALES. TERCERO- SIN COSTAS, por lo considerado. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia. Comenzó por hacer alusión a los argumentos que tuvo en cuenta el juez de primera instancia para negar pretensiones, insistiendo que, los actos administrativos demandados son violatorios de las normas plasmadas en el concepto de la violación, precisando que ni la administración, ni el juez, acudieron a la norma más benéfica al trabajador, teoría que cobra más relevancia hablando de temas pensionales.
Adujo que no se aplicó de manera correcta el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, al desconocerse que se debió emplear el artículo 1 de la Ley 33 de 1985 en su totalidad, esto es, incluso con el IBL establecido en esa disposición, el cual hace mención a que se deben tener en cuenta los factores salariales percibidos en el último año de servicio, conforme el certificado salarial anexado a la demanda, pues de lo contrario se violaría el principio de inescindibilidad de la ley. 17001-33-33-003-2023-00396-01 nulidad y restablecimiento del derecho sentencia 191 segunda instancia 7 Consideró que las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar, y por ello solicitó se revoque la sentencia de primera instancia. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Dentro del término establecido en los numerales 4 y 6 del artículo 247 del CPACA, las partes no se pronunciaron sobre el escrito contentivo del recurso de apelación. MINISTERIO PÚBLICO No presentó concepto de fondo.
CONSIDERACIONES No se observa alguna irregularidad en lo adelantado en el proceso que pueda dar lugar a declarar una nulidad, y por ello procede la Sala a resolver de fondo la litis. Problemas jurídicos 1. ¿A raíz de las sentencias proferidas sobre la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, especialmente la de unificación del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, cómo se determina el IBL para liquidar la pensión de las personas beneficiarias del régimen de transición establecido en la norma en comento? 2.
¿Tiene derecho el señor José Héctor Salgado Vásquez a que se reliquide su pensión con base en el 75% del promedio del salario devengado en el último año de servicios? Lo probado en el proceso • Mediante la Resolución 251 del 7 de mayo de 2007, el municipio de Manizales reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación al señor José Héctor Salgado Vásquez.
En dicho acto administrativo se consignó que el señor Salgado Vásquez al 30 de junio de 1995 acreditó tener más de 40 años de edad, siéndole aplicable 17001-33-33-003-2023-00396-01 nulidad y restablecimiento del derecho sentencia 191 segunda instancia 8 el régimen de transición previsto en el artículo 6 del Decreto 813 de 1994; por lo que de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de cotización de las personas que les faltaren menos de 10 años para adquirir el derecho se calcularía con el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciera falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuera superior; y que para el caso del demandante se tendría en cuenta el promedio de lo percibido entre el 16 de abril de 1997 al 15 de abril de 2007. • Con la Resolución 538 del 17 de agosto de 2007 se desató un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 251 del 7 de mayo de 2007, modificando el mencionado acto administrativo en el sentido que la cuantía de la pensión sería la suma de $455.555, a partir del día que demostrara el retiro definitivo del servicio.
Las motivaciones para reponer la decisión fueron estas: 17001-33-33-003-2023-00396-01 nulidad y restablecimiento del derecho sentencia 191 segunda instancia 9 • La Resolución 2973 del 9 de octubre de 2007, resolvió un recurso de apelación, y confirmó en todas sus partes las Resoluciones 251 del 7 de mayo de 2007, y 538 del 17 de agosto de 2007. • El 7 de octubre de 2021 el demandante presentó reclamación administrativa instando a la reliquidación de la pensión de jubilación, la cual fue resuelta con Resolución nro. 175 del 12 de octubre de 2021 de manera negativa a sus intereses, confirmada con la Resolución nro. 196 del 10 de noviembre de 2021, y Resolución nro. 1375 del 31 de diciembre de 2021.
Primer problema jurídico ¿A raíz de las sentencias proferidas sobre la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, especialmente la de unificación del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, cómo se determina el IBL para liquidar la pensión de las personas beneficiarias del régimen de transición establecido en la norma en comento? 17001-33-33-003-2023-00396-01 nulidad y restablecimiento del derecho sentencia 191 segunda instancia 10 Tesis: El IBL que se tiene en cuenta para liquidar la pensión de las personas beneficiarias de la transición de la Ley 100 de 1993, como es el caso del demandante, se determina conforme lo señala el artículo 21 y el inciso 3 del artículo 36 de la ley en comento, según el caso, ya que la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 dispuso que el fallo se aplicaba de forma retrospectiva a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias.
Antecedentes histórico-jurisprudenciales Respecto al ingreso base de liquidación que se debe tener en cuenta para liquidar la pensión de las personas beneficiarias del régimen de transición, se presentó en el pasado una controversia entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. I. El Consejo de Estado con algunas variables expuso desde la expedición de la Ley 100 de 1993 lo que finalmente determinó en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 (número interno 0112-09), que las personas que reunían los requisitos de transición de esta ley tenían el beneficio de que para su pensión la edad, tiempo de semanas cotizadas y el monto de esta se determinaran conforme a la ley anterior, esto es, las Leyes 33 y 62 de 1985.
Que el término monto incluía no solo la tasa de remplazo sino además la base sobre la cual se aplicaba esta, y que los factores salariales a tener en cuenta no eran únicamente los expresamente señalados en la ley si no todos los que fueron devengados en el último año de servicios y que hubieran sido recibidos de manera habitual y periódica como contraprestación, ya fuera que sobre ellos se hubiere cotizado o no, pues en este último caso se reconocían estos factores pero se autorizaba a las cajas correspondientes para que del mayor valor determinado se descontara lo correspondiente.
II. Mediante sentencia C-258 de 20131 la Corte Constitucional frente a cómo se determinaría el IBL para los beneficiarios de la transición señaló: 4.3.6.3. Sobre el Ingreso Base de Liquidación 1 Corte Constitucional. Sala Plena. M.P Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 7 de mayo de 2013. 17001-33-33-003-2023-00396-01 nulidad y restablecimiento del derecho sentencia 191 segunda instancia 11 Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100 (…).
Como consecuencia de esta sentencia, para la pensión de los Congresistas, el IBL se determinaría conforme lo señala el artículo 21 y el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según el caso. III. Posteriormente, la Corte Constitucional en sentencia SU-230 de 2015 extendió lo manifestado en la sentencia C-258 de 2013 a los beneficiarios del régimen de transición, y reiteró las consideraciones allí expuestas relacionadas con el ingreso base de liquidación. Así mismo, interpretó lo que debe entenderse por la expresión “monto” que determinó el artículo 36 de la Ley 100, y señaló que se refiere únicamente a la tasa de remplazo y que no incluye el IBL, el cual se deberá determinar conforme lo señala esa disposición, refiriéndose al artículo 21 y al inciso 3 del artículo 36 de esa ley.
IV. Frente a la anterior posición el Consejo de Estado se mantuvo en su tesis inicial, y así se señaló en la sentencia de unificación de la Sección Segunda de fecha 25 de febrero de 2016, radicación 25000-23-42-000-2013-01541- 01, en la cual planteó argumentos jurídicos con los cuales debatió los postulados expuestos por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU- 230 de 2015. 17001-33-33-003-2023-00396-01 nulidad y restablecimiento del derecho sentencia 191 segunda instancia 12 V. La Corte Constitucional, entre otras, con las sentencias sentencia SU-427 de 2016 y la SU-395 del 22 de junio de 2017 mantuvo su posición, y exigió que esta interpretación debía ser tenida como precedente obligatorio.
VI. Finalmente, el Consejo de Estado en sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de fecha agosto 28 de 2018, expediente 2001-23-33-000-2012-00143-01, unificó el tema con el siguiente tenor: Fijación de la Regla Jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición 92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…) 17001-33-33-003-2023-00396-01 nulidad y restablecimiento del derecho sentencia 191 segunda instancia 13 96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 97.
Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho. 98. El artículo 48 constitucional define la Seguridad Social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”.
El legislador (artículo 2 de la Ley 100 de 1993) explica este principio como “[…] la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”. 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.
De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.
A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periodicamente recibe 17001-33-33-003-2023-00396-01 nulidad y restablecimiento del derecho sentencia 191 segunda instancia 14 el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. 102.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. 103.
Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema.
De la anterior sentencia de unificación se puede extractar: - Que el régimen de transición contemplado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 cobija únicamente la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión estipulado en la ley anterior. - Que la expresión “monto de la pensión” hace referencia únicamente al porcentaje o tasa de remplazo aplicable al IBL; y, por tanto, a las personas cobijadas por el régimen de transición se les debe liquidar su pensión con el IBL en la forma señalada en el artículo 21 y/o inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. -Que deben tenerse en cuenta para la liquidación de la pensión solamente los factores salariales sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas.
El Tribunal Administrativo de Caldas acoge los precedentes de la Corte Constitucional, pero especialmente el expuesto en la sentencia de unificación 17001-33-33-003-2023-00396-01 nulidad y restablecimiento del derecho sentencia 191 segunda instancia 15 de la Sala Plena del Consejo de Estado de fecha 28 de agosto de 2018, que incluso sobre los efectos de este fallo dispuso lo siguiente: Efectos de la presente decisión 113.
El artículo 237, ordinal 1, de la Constitución Política consagra como una de las atribuciones del Consejo de Estado el desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo. En este sentido, la jurisprudencia que profiere este órgano de cierre es vinculante para resolver los conflictos cuya competencia está atribuida a esta jurisdicción, por la Constitución y la Ley. 114.
La Corte Constitucional, en sentencia C-816 de 2011, estableció que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional - como guardiana de la Constitución -, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica previstos en los artículos 13 y 83 de la Constitución Política36.
Por lo tanto, su contenido y la regla o norma jurídica que exponen, tienen características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio. 115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 117. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una 17001-33-33-003-2023-00396-01 nulidad y restablecimiento del derecho sentencia 191 segunda instancia 16 pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada. 118.
Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa, completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un debido proceso administrativo (subrayado Sala de Decisión).
En tal sentido, según lo expuesto por la Corte Constitucional en las sentencia SU-427 de 2016 y la SU-395 del 22 de junio de 2017 sobre la obligatoriedad del precedente frente al tema del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, pero especialmente lo establecido por el Consejo de Estado como órgano de cierre de esta jurisdicción en la providencia del 28 de agosto de 2018, no es de recibo el argumento de la parte actora atinente a que la nueva tesis no se debe aplicar, puesto que para el momento en que fue proferida la sentencia de primera instancia, y ahora la de segunda instancia, el precedente judicial vigente a través del cual se unificó la controversia en la materia ya había sido expedido, razón por la cual era de obligatorio cumplimiento para el juez natural de la causa.
En lo que respecta a una posible vulneración del principio de confianza legítima con ocasión del cambio de jurisprudencia, debe precisarse que el Máximo Tribunal Administrativo en sentencia de tutela del 26 de septiembre de 20162 explicó lo siguiente: Es importante considerar que la Constitución Política establece una serie de principios que propenden por la salvaguarda de los intereses de los asociados frente a las decisiones del Estado, que pudieren alterar significativamente las relaciones que surgen entre el Estado y los administrados.
Dentro de esos principios la Sala destaca el de la confianza legítima. Precisamente, la Corte Constitucional ha sido uno de los órganos que más ha recurrido a ese principio para proteger la integridad del ordenamiento constitucional o 17001-33-33-003-2023-00396-01 nulidad y restablecimiento del derecho sentencia 191 segunda instancia 17 amparar derechos fundamentales de las personas.
Sobre el principio de la confianza legítima, señaló: Así pues, en esencia, la confianza legítima consiste en que el ciudadano debe poder evolucionar en un medio jurídico estable y previsible, en el cual pueda confiar. Para Müller, este vocablo significa, en términos muy generales, que ciertas expectativas, que son suscitadas por un sujeto de derecho en razón de un determinado comportamiento en relación con otro, o ante la comunidad jurídica en su conjunto, y que producen determinados efectos jurídicos; y si se trata de autoridades públicas, consiste en que la obligación para las mismas de preservar un comportamiento consecuente, no contradictorio frente a los particulares, surgido en un acto o acciones anteriores, incluso ilegales, salvo interés público imperioso contrario.
Se trata, por tanto, que el particular debe ser protegido frente a cambios bruscos e inesperados efectuados por las autoridades públicas. En tal sentido, no se trata de amparar situaciones en las cuales el administrado sea titular de un derecho adquirido, ya que su posición jurídica es susceptible de ser modificada por la Administración, es decir, se trata de una mera expectativa en que una determinada situación de hecho o regulación jurídica no serán modificadas intempestivamente.
De allí que el Estado se encuentre, en estos casos, ante la obligación de proporcionarle al afectado un plazo razonable, así como los medios, para adaptarse a la nueva situación3. Bajo esa perspectiva, la confianza legítima se erige como garantía del administrado frente a cambios bruscos e inesperados de las autoridades públicas — trátese de órgano legislativo, administración pública o autoridades judiciales— Ahora bien, es de anotar que la confianza legítima no tiene la connotación de principio absoluto y, por tanto, es factible su limitación o restricción, en razón de otros principios constitucionales que también ameriten aplicación según las particularidades del caso.
Así, la confianza legítima debe ceder, por ejemplo, frente a un interés público imperioso que se le contraponga. Generalmente, se habla de confianza legítima en las actuaciones administrativas y en la expedición de leyes. Empero, a juicio de la Sala, nada obsta para que se refiera también a la expedición de sentencias. 17001-33-33-003-2023-00396-01 nulidad y restablecimiento del derecho sentencia 191 segunda instancia 18 Como se sabe, los órganos jurisdiccionales tienen la facultad de variar sus líneas jurisprudenciales, pues el ejercicio hermenéutico lleva implícito la posibilidad de hallar diferentes significados a las disposiciones normativas y, por lo tanto, un análisis serio y argumentado puede poner de manifiesto la equivocación de una tesis que antes se admitía como válida.
En principio, cuando las autoridades judiciales varían la jurisprudencia no desconocen el principio de la confianza legítima de la persona que activó el aparato judicial y que, en estricto sentido, sería la primera que afrontaría las consecuencias adversas del cambio jurisprudencial, toda vez que es perfectamente posible que el nuevo sentido jurisprudencial busque efectivizar otros principios que demanden aplicación y que, dada la importancia que revisten en el asunto, deben prevalecer ante la confianza legítima.
En el caso de las personas cubiertas por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 se hizo necesario cambiar la postura que se había adoptado en la sentencia de 4 de agosto de 2010 en aras de efectivizar el principio de solidaridad en materia de seguridad social, sin que en todo caso tal cambio jurisprudencial, para esta Sala de Decisión, haya dado lugar a desconocer el principio de la confianza legítima.
Como se adujo en líneas anteriores, y frente al primer problema jurídico, la Sala acoge la postura de las Altas Cortes, y especialmente la del Consejo de Estado, que disponen que el IBL que se tiene en cuenta para liquidar la pensión de las personas beneficiarias de la transición de la Ley 100 de 1993, se determina conforme lo señala el artículo 21 y el inciso 3 del artículo 36 de la ley en comento, según el caso.
Segundo problema jurídico ¿Tiene derecho el señor José Héctor Salgado Vásquez a que se reliquide su pensión con base en el 75% del promedio del salario devengado en el último año de servicios? Tesis: La Sala defenderá la tesis que el accionante no tiene derecho a que el IBL de la pensión esté conformado por los factores salariales percibidos en el último año de prestación de servicios, ya que el ingreso base de liquidación, para las personas cubiertas por el 17001-33-33-003-2023-00396-01 nulidad y restablecimiento del derecho sentencia 191 segunda instancia 19 régimen de transición, debe calcularse según los postulados de la Ley 100 de 1993.
Conforme a la posición actual de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, que como se indicó será la que acoge esta Corporación, a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 deben respetárseles las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto (tasa de reemplazo) de la pensión que consagraba el régimen pensional anterior, en este caso, la Ley 33 de 1985.
Y para determinar el IBL la liquidación debe regirse por lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 21 de la misma norma, según el tiempo que le faltare al interesado a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones para adquirir el derecho a la prestación. Así pues, si al 1º de abril de 1994 (empleados nacionales) o al 30 de junio de 1995 (empleados territoriales), a la persona beneficiaria del régimen de transición le faltaren menos de 10 años para adquirir el derecho pensional, la liquidación será el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para acceder a la prestación, o el cotizado durante todo el tiempo si fuere superior.
Lo anterior, con la correspondiente actualización con base en la variación del IPC. Ahora, sobre los factores que se deben tener en cuenta, según lo dispuesto por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en sus sentencias de unificación sobre la materia, los únicos que pueden incluirse para determinar el IBL son aquellos devengados por el accionante durante el tiempo de liquidación referido y que sirvieron de base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones, conforme al Decreto 1158 de 1994, esto es: asignación básica mensual; gastos de representación; prima técnica, cuando sea factor de salario; primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario; remuneración por trabajo dominical o festivo; remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna, y bonificación por servicios prestados.
En este caso la parte demandante solicitó que su pensión fuera reliquidada con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de 17001-33-33-003-2023-00396-01 nulidad y restablecimiento del derecho sentencia 191 segunda instancia 20 servicios, lo cual no es procedente de conformidad con lo discurrido, por cuanto a las personas beneficiarias del régimen de transición, como es el caso del actor, se les debe calcular el IBL con base en la Ley 100 de 1993, esto es, con el promedio de lo percibido en los 10 últimos años de servicios o el tiempo que faltare para adquirir el derecho, y con inclusión de los factores del Decreto 1158 de 1994 o sobre lo que haya cotizado.
Por lo anterior, se confirmará la providencia de primera instancia, ya que no es procedente conceder el reajuste de la prestación periódica conforme lo peticiona la parte actora. Conclusión Según la normativa y la jurisprudencia citada, con fundamento en los hechos debidamente acreditados, y conforme las sentencias de unificación de las Altas Cortes, especialmente la del Consejo de Estado, estima esta Sala de Decisión que a la parte actora no le asiste derecho de acceder a la reliquidación pensional que reclama, en tanto el IBL de las pensiones sujetas a régimen de transición debe calcularse conforme a lo dispuesto por la Ley 100 de 1993 y no de la forma como lo solicitó, esto es, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Costas En el presente asunto, acorde lo señalado en el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no se condenará en costas toda vez que no se causaron las mismas. En mérito de lo expuesto, LA SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales el 10 de diciembre de 2024, dentro del proceso que en ejercicio del medio de control de NULIDAD Y 17001-33-33-003-2023-00396-01 nulidad y restablecimiento del derecho sentencia 191 segunda instancia 21 RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovió JOSÉ HÉCTOR SALGADO VÁSQUEZ contra EL MUNICIPIO DE MANIZALES, según lo consignado en la parte motiva.
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia por lo brevemente expuesto.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada el 06 de noviembre de 2025, conforme acta nro. 100 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.