TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veintitrés de abril de dos mil veintiséis Referencia: Acción de Tutela Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Accionante: Albeiro Cadavid Sánchez Accionado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas Vinculados: Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pereira, Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Belén de Umbría – Risaralda y Municipio de Mistrató Procede el Tribunal a resolver la impugnación formulada, por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, frente al fallo proferido el 26 de marzo de 2026 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, mediante el cual se decidió amparar los derechos fundamentales invocados.
I.
ANTECEDENTES El señor Albeiro Cadavid Sánchez, instauró acción de tutela en contra Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, con miras a que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, que alega vulnerados conforme los siguientes: 1.
HECHOS. 1. El accionante manifestó que ostenta la calidad de beneficiario dentro de un proceso de restitución de tierras adelantado ante un Juzgado Especializado, en el cual, mediante providencia judicial, se ordenó el pago del avalúo correspondiente a los predios restituidos, disponiéndose que dicho desembolso debía efectuarse dentro del término de quince (15) días.
Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 2 2. Señala que pese a haber transcurrido aproximadamente dos (2) años desde la emisión de la referida orden, a la fecha no se ha realizado el pago ordenado, circunstancia que, a juicio del accionante, configura un incumplimiento de una decisión judicial y conlleva la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 2.
PRETENSIONES. La parte accionante solicita se tutelen sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, presuntamente conculcados por la entidad accionada y, en consecuencia, se disponga lo siguiente: «[…] 1. Que se ordene a la entidad responsable del pago dentro del proceso de restitución de tierras cumplir de manera inmediata con la orden judicial de pago del avalúo. […]»
3. DERECHOS FUNDAMENTALES VULNERADOS. Se invocan como transgredidos los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. II. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD ACCIONADA Y DE LAS VINCULADAS - La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras, en su calidad de entidad accionada, dio oportuna respuesta a la acción constitucional mediante escrito obrante en el archivo digital No. 017, en el señaló que existe la vulneración del principio constitucional de subsidiariedad de la acción de tutela, la inexistencia de un perjuicio irremediable que habilite su procedencia como mecanismo transitorio y la ausencia del hecho vulnerador alegado.
Sostuvo que el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pereira, como juez natural del proceso identificado con el radicado No. 66001312100120200006500, conserva plenamente la Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 3 competencia para conocer del cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia de restitución, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 91 de la Ley 1448 de 2011, en concordancia con el artículo 102 ibidem, y dispone, además, de las facultades previstas en el artículo 44 del Código General del Proceso para asegurar la ejecución de sus providencias, garantizar el goce efectivo de los derechos reconocidos y adoptar las medidas adicionales necesarias para consolidar la restitución material y jurídica del predio.
En ese sentido, concluyó que el amparo solicitado no satisface el requisito de subsidiariedad. En respaldo de su postura, la entidad efectuó un desarrollo jurisprudencial en el que citó pronunciamientos reiterados de la Corte Constitucional, en los cuales se ha reconocido que los jueces de restitución no solo conservan competencia para ejecutar sus sentencias, sino que también están facultados para impartir nuevas órdenes encaminadas a garantizar la estabilización sociojurídica de las víctimas, preservar la seguridad jurídica y material de la restitución y hacer efectivos los derechos fundamentales involucrados en el proceso.
Asimismo, trajo a colación decisiones recientes de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en las que se ha reiterado que la acción de tutela no fue concebida para sustituir los mecanismos ordinarios ni para desplazar la competencia del juez natural, particularmente cuando existen instrumentos procesales idóneos como el incidente de cumplimiento o el ejercicio de los poderes correccionales legalmente previstos.
Frente a la existencia de un perjuicio irremediable, afirmó que el accionante no acreditó la configuración de un daño cierto, inminente y grave que justificara la intervención urgente del juez constitucional. Al respecto, explicó que dicho perjuicio exige un estándar probatorio estricto, en tanto debe tratarse de una amenaza real e inmediata a un derecho fundamental que haga impostergable la adopción de medidas transitorias.
Indicó que, en el caso concreto, no se advierten circunstancias excepcionales que configuren tal supuesto, dado que el trámite de cumplimiento de la sentencia se encuentra en curso ante la autoridad competente y no se Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 4 evidencia una afectación desproporcionada o irreversible de los derechos del accionante.
Con el fin de desvirtuar la ocurrencia del hecho vulnerador, la entidad hizo una exposición detallada de las actuaciones administrativas desplegadas desde la expedición de la sentencia de restitución, destacando, entre otras, la socialización del procedimiento de compensación económica con los beneficiarios, la elaboración y revisión técnica del avalúo comercial del predio por parte del IGAC, la aceptación expresa de dicho avalúo por el accionante y sus hermanos, la realización de audiencias de seguimiento posfallo y la suspensión temporal del pago mientras se surtía el trámite sucesoral de los beneficiarios fallecidos.
Precisó que, una vez culminado el proceso sucesorio y acreditada la calidad de herederos, la entidad se encuentra en la fase de revisión y expedición del acto administrativo que ordenará el pago correspondiente, encontrándose pendiente únicamente la actualización de la información bancaria por parte de los beneficiarios y la constitución de un nuevo negocio fiduciario para la administración de los recursos del Fondo de Restitución, en razón del vencimiento del contrato fiduciario anterior que ocurrió en enero de 2026.
Por lo anterior, concluyó que no ha mediado negligencia, omisión ni desconocimiento de las órdenes judiciales, sino un cumplimiento progresivo sujeto a trámites legales indispensables, razón por la cual solicitó negar el amparo constitucional al encontrarse configuradas las causales de improcedencia invocadas. - Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, expuso consideraciones orientadas a precisar su naturaleza jurídica, funciones legales y el alcance de su intervención dentro del proceso de restitución de tierras que dio origen a la presente controversia constitucional.
En tal sentido, señaló que el IGAC es un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE–, cuya función, en el marco del sistema de restitución de tierras, se circunscribe, entre otras, a la elaboración de avalúos comerciales cuando así lo dispone la autoridad judicial competente.
Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 5 En relación con el caso concreto, sostuvo que su actuación se limitó de manera estricta al cumplimiento de la orden impartida por el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pereira, consistente en la práctica del avalúo comercial del predio rural denominado “La Soledad”, ubicado en el municipio de Mistrató. Indicó que dicha valoración fue realizada dentro del término legal establecido, remitida oportunamente al despacho judicial y reconocida expresamente como cumplida mediante Auto Interlocutorio No. 624 del 27 de mayo de 2024, providencia en la cual el juez natural constató el acatamiento integral de la obligación a su cargo.
A partir de lo anterior, la entidad enfatizó que carece de competencia legal o funcional para intervenir en el pago de la compensación económica derivada del avalúo practicado, así como en la administración de los recursos del Fondo de Restitución de Tierras, funciones que corresponden de manera exclusiva a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.
En consecuencia, consideró que la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante no puede ser atribuida al IGAC, al no existir nexo causal alguno entre su actuación y el supuesto incumplimiento que motiva la presente acción de tutela. El Instituto alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, conforme a la cual la acción de tutela únicamente procede frente a la autoridad que, mediante acción u omisión, haya vulnerado o amenazado derechos fundamentales.
En tal sentido, precisó que cumplió de manera integral la orden judicial a su cargo y que no se encuentra legalmente llamado a satisfacer las pretensiones de carácter económico formuladas por el accionante. Con base en estas consideraciones, solicitó negar el amparo solicitado y, adicionalmente, ordenar su desvinculación del trámite constitucional, al no Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 6 ostentar competencia ni responsabilidad respecto de los hechos que sustentan la acción. En escrito separado, el Director Territorial encargado de la entidad manifestó que no le constan las actuaciones atribuidas por el accionante como presuntamente vulneradoras de sus derechos fundamentales, en tanto las mismas se relacionan con la ejecución de órdenes judiciales dentro de un proceso de restitución de tierras cuya fase económica no se encuentra bajo la órbita funcional del IGAC.
Reiteró que la única actuación desplegada por la entidad consistió en la elaboración del avalúo comercial del predio “La Soledad”, orden que fue atendida en debida forma y declarada judicialmente como cumplida, razón por la cual no puede predicarse vulneración alguna de los derechos fundamentales al debido proceso o al acceso a la administración de justicia atribuible al Instituto, el cual actuó conforme a sus competencias legales y agotó completamente la obligación que le fue impuesta por el juez especializado.
Finalmente, señaló la falta de legitimación en la causa por pasiva, diferenciando entre legitimación procesal y legitimación material, y recordando que esta última exige una participación real, directa y determinante de la entidad demandada en el hecho generador de la presunta vulneración de derechos fundamentales. En el asunto sub examine, concluyó que el IGAC no tiene injerencia alguna en la decisión, trámite ni ejecución del pago de la compensación económica cuestionada por el accionante, motivo por el cual carece de legitimación material para soportar un eventual pronunciamiento de fondo en su contra.
En consecuencia, solicitó desestimar las pretensiones formuladas en su contra y ordenar su desvinculación formal del presente trámite de tutela, al evidenciarse de manera clara que la supuesta vulneración alegada no resulta imputable a su actuación. - Municipio de Mistrató, precisó que su intervención en el presente trámite se origina exclusivamente en las órdenes impartidas en la Sentencia No. 022 del 30 de junio de 2023, proferida por el Juzgado Primero Civil del Circuito Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 7 Especializado en Restitución de Tierras de Pereira, reiteradas posterior- mente mediante Auto Interlocutorio No. 624 del 27 de mayo de 2024.
Respecto de los hechos narrados en la acción, el ente territorial acepta como cierto el reconocimiento judicial del accionante y de su núcleo familiar como víctimas de abandono forzado del predio rural denominado “La Soledad”, ubi- cado en la vereda La Aldea del municipio de Mistrató. En relación con las pretensiones, el Municipio se opuso, al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva para responder por la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados.
Sostuvo que la afec- tación alegada no es atribuible a actuaciones u omisiones de la administra- ción municipal, sino que obedece a conductas de otras entidades, particular- mente aquellas relacionadas con la ejecución y materialización económica de la compensación ordenada dentro del proceso de restitución de tierras. Explicó que su vinculación al asunto obedece únicamente al cumplimiento de la orden judicial consistente en el reconocimiento de alivios tributarios sobre el predio restituido, obligación que afirmó fue cumplida con anterioridad a la presentación de la acción de tutela, mediante la expedición de la Resolución No. 63 del 21 de octubre de 2024, a través de la cual se concedió una exo- neración parcial del impuesto predial, tasas y demás contribuciones respecto del inmueble “La Soledad”, debidamente identificado con su ficha catastral.
En tal sentido, indicó que no existe incumplimiento alguno atribuible a la en- tidad territorial, ni actuación omisiva susceptible de comprometer la vulnera- ción de los derechos fundamentales invocados. Adicionalmente, propuso la falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que el Municipio no es sujeto de la relación jurídica sustancial que dio origen al conflicto planteado en sede de tutela, por cuanto no obra prueba en el expediente que permita inferir la existencia de una conducta activa u omisiva imputable a la administración municipal, ni competencia legal alguna para resolver o ejecutar las pretensiones de naturaleza económica reclama- das por el accionante.
Lo anterior fue sustentado con referencia a jurispru- dencia del Consejo de Estado, en la que se resalta que la legitimación en la causa por pasiva exige la comprobación de un vínculo jurídico sustancial en- tre la entidad accionada y los hechos generadores de la controversia. Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 8 Con fundamento en tales argumentos, solicitó que se ordene su desvincula- ción del presente trámite de tutela y que se rechacen las pretensiones formu- ladas en su contra, al encontrarse demostrado que dio cumplimiento opor- tuno a las órdenes judiciales a su cargo y que no ostenta competencia ni responsabilidad frente a la situación que motiva la acción constitucional. - Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pereira, informó el estado procesal del trámite de restitución de tierras, remitió copia íntegra del mismo y explicó de manera detallada las actuaciones judiciales adelantadas con el fin de garantizar el cumplimiento de la sentencia cuya ejecución es cuestionada por el accionante.
Precisó que el proceso de restitución se encuentra en etapa de posfallo. En relación con el fondo del asunto propuesto en la acción de tutela, contextualizó la situación procesal referente al presunto incumplimiento de la orden de pago de la compensación económica. Al respecto, explicó que mediante sentencia del 30 de junio de 2023 se reconoció la calidad de víctima del señor Albeiro Cadavid Sánchez, en su condición de legitimado de los causantes Luis Gerardo Cadavid Pérez (Q.E.P.D.) y Nelly Sánchez de Cadavid, y se ordenó al Grupo Fondo de Restitución de Tierras y Territorios, adscrito a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, adelantar las gestiones necesarias para la compensación económica de los beneficiarios, una vez recibido el avalúo comercial del predio objeto de restitución. Aclaró que dicha orden no era de ejecución inmediata ni directa, en la medida en que se encontraba expresamente supeditada al adelantamiento y culminación del trámite de sucesión intestada de los causantes.
Debido a ello, en la misma sentencia se impartieron órdenes a la Defensoría del Pueblo – Regional Risaralda - para que procediera a la designación de un defensor público que asumiera la representación y adelantara el proceso sucesoral respectivo. Tal condicionamiento procesal explica que el pago de la compensación no pudiera materializarse sin la definición jurídica de los herederos y de los derechos que a cada uno corresponde.
Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 9 Dicho despacho reseñó de manera pormenorizada las actuaciones posteriores al fallo, destacando que el avalúo comercial del predio denominado “La Soledad” fue allegado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC el 2 de abril de 2024, por el valor determinado en el proceso.
Expuso que, a partir de dicho momento, el juzgado desplegó diversas actuaciones de impulso procesal, tales como el traslado del avalúo a los beneficiarios, requerimientos reiterados al apoderado judicial y al defensor público para que informaran el estado del trámite sucesoral, así como la adopción de medidas de suspensión provisional de la orden de pago mientras dicho trámite no se encontrara debidamente culminado.
Asimismo, indicó que mediante auto del 15 de agosto de 2025 se ordenó al Grupo Fondo de Restitución de Tierras y Territorios adelantar las gestiones administrativas necesarias para materializar la compensación económica a favor de los herederos, una vez finalizado el proceso de sucesión. Señala que posteriormente, el coordinador del referido grupo informó que el acto administrativo de cumplimiento se encontraba en fase de proyección, revisión, suscripción y expedición, lo que evidencia que la ejecución de la orden judicial se encuentra actualmente en curso.
Finalmente, el Juzgado de Restitución de Tierras concluyó que ha desplegado de manera diligente y oportuna todas las actuaciones judiciales a su cargo para garantizar el cumplimiento efectivo de la sentencia, dentro del marco de sus competencias, encontrándose a la espera de la acreditación del pago de la compensación económica conforme a lo ordenado.
En consecuencia, indicó que no existe inactividad judicial, sino un cumplimiento progresivo, condicionado por circunstancias jurídicas necesarias propias de la restitución por equivalencia y del trámite sucesoral. - La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Belén de Umbría – Risaralda, guardó silencio según constancia secretarial obrante en el documento 026 del expediente.
Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 10 III. EL FALLO IMPUGNADO Mediante sentencia del 26 de marzo de 20261, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, dispuso: «[…] 1. TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso del señor Albeiro Cadavid Sánchez, vulnerado por la entidad accionada Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, de conformidad con lo anotado en la parte motiva del presente proveído. 2.
En consecuencia, se ordena al doctor Antonio Agustín Martínez Ospino en calidad de director coordinador Grupo Fondo de Restitución de Tierras y Territorios de La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia proceda a expedir y notificar el acto administrativo a través del cual da cumplimiento a las órdenes impartidas en la sentencia de restitución, el cual según se indica en la contestación a esta acción se encuentra en fase de revisión, de igual manera en dicho término deberá informar al accionante sobre la actualización de la certificación bancaria requerida para el pago.
Ejecutoriado el acto administrativo deberá sin dilación alguna impartir las directrices para el pago, remitiéndola a la fiduciaria constituida para tal fin. 3. Desvincular al Instituto Geográfico Agustín Codazzi y al Municipio de Mistrato por lo expuesto en la parte considerativa del presente proveído. […]» Como sustento de lo anterior, manifestó la juez fundamenta su decisión argumentando que una vez realizado el análisis del expediente de restitución de tierras con radicado 66-001-31-21-001-2020-00065-00, tramitado ante el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pereira, en el cual el accionante y su familia fueron beneficiarios, se evidencia que mediante sentencia del 30 de junio de 2023, dicha autoridad judicial ordenó múltiples medidas 1 Samai Juzgado – Documento 30.
Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 11 orientadas a la restitución y compensación económica del predio denominado “La Soledad”, destacándose la realización del avalúo comercial por parte del IGAC, el pago de la compensación económica a cargo del Grupo Fondo de Restitución de Tierras y Territorios (GFRTT), la actualización catastral, la inscripción registral, la exoneración parcial de impuestos por parte del municipio de Mistrató, y la posterior transferencia del bien al Fondo una vez efectuado el pago.
Expuso que la sentencia proferida por el mencionado despacho adquirió firmeza después del 7 de julio de 2023, y desde entonces el Juzgado de Restitución realizó seguimiento continuo al cumplimiento de las órdenes, evidenciándose que, para agosto de 2025, solo permanecía incumplida la orden relacionada con el pago de la compensación económica, pese a encontrarse realizado el avalúo comercial y cumplidas las demás obligaciones por el IGAC y el Municipio de Mistrató. Expuso que el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pereira, mediante auto interlocutorio del 15 de agosto de 2025, requirió nuevamente al GFRTT para que materializara el pago a favor de los herederos del señor Luis Gerardo Cadavid Pérez y de la señora Nelly Sánchez de Cadavid, orden que no fue acatada.
La omisión prolongada dio lugar a la presente acción, centrada exclusivamente en la falta de expedición del acto administrativo que ordene el pago de la compensación. Conforme a lo anterior, el Juzgado Administrativo analizó los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y concluyó que estos se encuentran cumplidos, toda vez que existe legitimación por activa (el accionante fue reconocido como heredero), legitimación por pasiva (el GFRTT es la entidad obligada al pago), inmediatez (la omisión persiste) y subsidiariedad, al considerar desproporcionado exigir a una víctima del conflicto armado iniciar un proceso ejecutivo, especialmente ante el incumplimiento reiterado de órdenes judiciales.
El despacho de primera instancia resaltó que el cumplimiento efectivo de las sentencias de restitución es un componente esencial del derecho al debido proceso y al acceso a la justicia, y que la demora injustificada vulnera gravemente los derechos de las víctimas, máxime cuando una de las beneficiarias falleció sin haber recibido la reparación ordenada.
Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 12 En consecuencia, concluyó que el GFRTT ha incumplido de manera injustificada la orden de compensación económica, afectando los derechos fundamentales del accionante. Por ello, ordenó al Director Coordinador del Grupo Fondo de Restitución de Tierras y Territorios expedir y notificar, dentro de las 48 horas siguientes, el acto administrativo que disponga el pago de la compensación, informar sobre la certificación bancaria y, una vez ejecutoriado dicho acto, ordenar inmediatamente el desembolso a través de la fiduciaria correspondiente.
Finalmente, dispuso la desvinculación del IGAC y del Municipio de Mistrató del trámite de tutela, al haberse acreditado el cumplimiento de las órdenes que les fueron impartidas en la sentencia de restitución. IV. LA IMPUGNACIÓN La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas2, dentro del término legalmente establecido, interpuso impugnación contra el fallo de primera instancia, al estimar que este debe ser revocado por vulnerar de manera evidente el principio constitucional de subsidiariedad de la acción de tutela, al desconocer el precedente jurisprudencial consolidado sobre el cumplimiento de órdenes judiciales en procesos de restitución de tierras.
Afirma que el juez de tutela invadió la competencia del juez natural del proceso de restitución —Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pereira—, quien conserva plena competencia posterior al fallo para garantizar el cumplimiento de sus órdenes, conforme a lo dispuesto en los artículos 91 y 102 de la Ley 1448 de 2011, así como cuenta con amplios poderes coercitivos y correccionales previstos en el artículo 44 del Código General del Proceso y en los artículos 58 y 59 de la Ley 270 de 1996.
La Unidad explica que la parte accionante sí dispone de mecanismos judiciales idóneos y eficaces, como el incidente de desacato o el incidente de cumplimiento ante el juez natural, razón por la cual la acción de tutela resulta improcedente. 2 Samai Juzgado – Documento 36. Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 13 Además, destaca que la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia han reiterado que la tutela no puede sustituir ni desplazar a los jueces ordinarios encargados de ejecutar las sentencias de restitución de tierras.
Asimismo, sostiene que no está acreditado un perjuicio irremediable que justifique la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio, pues no se demostró la inminencia, gravedad ni urgencia del daño alegado, por el contrario, argumenta que se evidencia que la acción constitucional fue utilizada con el fin de obtener una decisión económica favorable por fuera del ámbito competencial del juez natural.
La accionada sostiene que no existe un hecho vulnerador imputable a la entidad, ya que se han adelantado de manera diligente todas las actuaciones necesarias para cumplir la orden de compensación económica, incluyendo avalúos, audiencias de seguimiento, trámites sucesorales y recepción de poderes. Precisa que la tardanza en la entrega de la documentación por parte de los beneficiarios y la inexistencia temporal de recursos en el fondo explican la imposibilidad material de pago inmediato, sin que ello configure una vulneración de derechos fundamentales.
Por lo expuesto, solicita revocar la sentencia de tutela proferida el 23 de marzo de 2026 por el Juzgado Sexto Administrativo de Pereira y, en consecuencia, negar el amparo solicitado, por configurarse la vulneración al principio constitucional de subsidiariedad de la acción de tutela, la inexistencia de un perjuicio irremediable y la ausencia del hecho vulnerador alegado por la parte accionante.
V. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA. Es competente esta Corporación para conocer del presente proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 32º del Decreto 2591 de 1991, sin que se observe causal de invalidez de la actuación surtida, por lo cual procede el Tribunal a decidir lo que en derecho corresponde.
2. OBJETO DE LA DECISIÓN. Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 14 Corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela interpuesta por el señor Albeiro Cadavid Sánchez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras resulta procedente o si, por el contrario, el fallo de primera instancia debe ser revocado por desconocer el principio constitucional de subsidiariedad, al intervenir en un asunto cuya competencia corresponde al juez natural del proceso de restitución de tierras.
En este orden, se procederá a examinar la procedencia de la acción de tutela en el caso bajo estudio y, de superarse dicho análisis, la Sala establecerá si se configura la vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante.
3. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. 3.1. Acción de tutela -procedencia. El Artículo 86 de la Constitución Política, establece que toda persona podrá acudir a la acción de tutela para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública.
Esta disposición enfatiza que este mecanismo sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Además, el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, implementa otra excepción al carácter subsidiario de la acción de tutela, según la cual esta procede cuando la otra vía no sea eficaz, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el accionante.
La H. Corte Constitucional, ha señalado que, los jueces constitucionales deben evaluar las particularidades propias de cada caso concreto para determinar la idoneidad y eficacia del mecanismo judicial alterno, más allá de la simple existencia del mismo y sin olvidar que con ello no puede suplantarse la competencia del juez ordinario3.
La acción de tutela como mecanismo residual y transitorio tiene su razón de ser en la necesidad de amparar los derechos fundamentales de las personas, cuando 3 Sentencia T-404 de 2014 Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 15 quiera que estos resulten vulnerados o amenazados con la acción u omisión de las entidades públicas o incluso de los particulares por vía de excepción. De conformidad con lo antedicho, se aplica la Sala al análisis sobre los requisitos de procedencia de la acción de tutela, así: Legitimación por activa.
El artículo 86 de la Constitución Política establece la facultad que tiene toda persona para interponer la acción de tutela por sí misma o por quien actúe a su nombre, con el fin de reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados. En el presente asunto, encuentra la Sala satisfecho este requisito al evidenciar que el señor Albeiro Cadavid Sánchez acude a la acción de tutela en nombre propio para el amparo de los derechos fundamentales que considera vulnerados.
Legitimación por pasiva. Por su parte, la legitimación por pasiva dentro del trámite de amparo hace referencia a la capacidad legal del destinatario de la acción de tutela para ser demandado, al estar llamado a responder por la presunta vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados, en el evento en que se acredite la misma en el proceso4.
Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, la tutela procede contra cualquier autoridad pública y, excepcionalmente, contra particulares: (i) encargados de la prestación de un servicio público; (ii) cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo; o (iii) respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión, de acuerdo con los casos que la ley establezca para el efecto, entre otros eventos5.
Como lo señaló la Corte Constitucional6, los procesos de restitución de tierras revisten una especial complejidad, en la medida en que comprometen la actuación coordinada de diversas entidades del Estado, tanto del orden nacional como territorial. La reparación integral de las víctimas del conflicto armado y la materialización de un enfoque transformador que permita superar las afectaciones derivadas de la violencia exigen un esfuerzo articulado y concurrente de las 4 Sentencias T-401 de 2017 y T-373 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 5 Artículo 42 y siguientes del Decreto Ley 2591 de 1991. 6 T-120-2024.
M.P. Diana Fajardo Rivera. Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 16 instituciones públicas. En este contexto, resulta razonable que, dentro de un trámite de acción de tutela en el cual se reclama el cumplimiento de una sentencia de restitución de tierras, sea necesario el concurso de varias autoridades estatales con el fin de garantizar una respuesta eficaz, integral y oportuna.
En primer término, se advierte con claridad la existencia de deberes específicos a cargo del Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pereira, en tanto fue la autoridad judicial que profirió la decisión cuyo cumplimiento se pretende. Adicionalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 91 y 102 de la Ley 1448 de 2011, dicha autoridad conserva la competencia funcional sobre el proceso hasta tanto se garantice plenamente el goce efectivo de los derechos reconocidos, razón por la cual se encuentra debidamente legitimada en la causa por pasiva.
En segundo lugar, se identifica un conjunto de entidades que fueron expresamente vinculadas en la parte resolutiva de la sentencia proferida el 30 de junio de 2023, así como en las providencias posteriores, con miras a asegurar el efectivo acatamiento del fallo. De ello se deriva una responsabilidad directa, concreta y exigible en relación con el cumplimiento de las órdenes judiciales cuyo incumplimiento alega el accionante.
Dichas entidades son: el Grupo Fondo de Restitución de Tierras y Territorios de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Belén de Umbría y el Municipio de Mistrató. Las anteriores consideraciones permiten desestimar los argumentos de falta de legitimación en la causa por pasiva propuestos por algunas de las entidades accionadas o vinculadas.
En efecto, conforme a las órdenes impartidas por el Juzgado de Restitución de Tierras, se evidencia que el cumplimiento del fallo exige un trabajo articulado entre varias instituciones y la concurrencia efectiva de sus competencias, sin que ello exonere a cada entidad de la obligación individual de ejecutar las actuaciones que le corresponden para materializar lo dispuesto en la sentencia. Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 17 En consecuencia, se concluye que en el presente asunto se encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva, en los términos establecidos en el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991.
Inmediatez. Conforme con lo previsto en el artículo 86 de la Constitución Política y el alcance que le ha dado la jurisprudencia constitucional a este principio, la acción de tutela debe ser interpuesta dentro de un término prudente y razonable respecto del momento en el que presuntamente se causa la vulneración7. Cabe anotar que la razonabilidad del término no se valora en abstracto, sino que corresponde al juez de tutela evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso, lo que constituye un término razonable.
Para el caso concreto, se tiene que el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pereira el 30 de junio de 2023 profirió sentencia mediante la cual se adoptaron diversas decisiones relacionadas con la restitución del predio “La Soledad”, ubicado en el municipio de Mistrató, Risaralda, y con el pago del avalúo comercial y demás actuaciones administrativas y registrales necesarias.
Posteriormente, ante el incumplimiento, el Juzgado de Restitución de Tierras a partir del 18 de enero de 2024 realizó requerimientos con el objeto de que se diera cumplimiento a la orden dada, y mediante providencia del 15 de agosto de 2025, señaló que dentro del trámite únicamente se encuentra pendiente el cumplimiento de una orden, razón por la cual se dispuso requerir al Grupo Fondo de Restitución de Tierras y Territorios para que, dentro del término de treinta (30) días contados a partir de la notificación de la providencia, realizara las gestiones administrativas necesarias para hacer efectiva la compensación económica a favor de los herederos del señor Luis Gerardo Cadavid Pérez y de la señora Nelly Sánchez de Cadavid, conforme al avalúo comercial establecido y al proceso sucesoral correspondiente.
Ante el fracaso de avanzar eficazmente en el cumplimiento, el señor Albeiro Cadavid Sánchez radicó acción de tutela el 12 de marzo de 2026, esto es, seis meses después de la última actuación reportada frente a los avances en el cumplimiento 7 Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992. Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 18 del fallo de restitución. Término que se estima razonable a la luz de la jurisprudencia constitucional.
Subsidiariedad: Conforme al artículo 86 de la Carta y el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, la naturaleza residual y subsidiaria de la acción de tutela circunscribe la procedencia del amparo en tres escenarios: (i) la parte interesada no dispone de otro medio judicial de defensa; (ii) existen otros medios de defensa judicial, pero son ineficaces para proteger derechos fundamentales en el caso particular, o (iii) para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
El carácter residual obedece a la necesidad de preservar el reparto de competencias atribuido por la Constitución Política y la ley a las diferentes autoridades judiciales, lo cual se sustenta en los principios de independencia y autonomía de la actividad jurisdiccional. Sobre el particular, conviene señalar que, en un asunto de naturaleza similar al que ahora es objeto de examen, la Corte Constitucional se pronunció en los siguientes términos8: §51.
El señor José María no contaba con otro mecanismo idóneo y eficaz para solicitar la protección de sus derechos (subsidiariedad). Frente al caso descrito en esta providencia, la Sala considera que, en principio, el demandante tenía la posibilidad de insistir ante el juez especializado que profirió la sentencia en su favor, para que éste tomara las medidas necesarias para conminar el cumplimiento de su propia decisión. Así se desprende de la Ley 1448 de 2011, especialmente de sus artículos 91 y 102.
Precisamente, fue este el razonamiento que llevó al juez de tutela de instancia a declarar improcedente el amparo. §52. Aunque ese argumento es parcial y formalmente cierto, esta Sala de Revisión advierte que el requisito de subsidiariedad supone evaluar que el mecanismo principal de defensa sea idóneo y eficaz para proteger los derechos fundamentales vulnerados en cada caso concreto.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, la acción judicial ordinaria es considerada idónea cuando es materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y es eficaz cuando está diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados. Así, la idoneidad del mecanismo judicial ordinario implica que éste brinda un remedio integral para la protección de los derechos amenazados o vulnerados, mientras que su eficacia supone que es lo suficientemente expedita para atender dicha situación. Esta evaluación puede involucrar el análisis de (i) las circunstancias del peticionario;
(ii) las características del procedimiento; y (iii) el derecho fundamental involucrado[19]. 8 T-120-2024. Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 19 §53. Aplicando esta evaluación al caso concreto, la Sala Tercera concluye que la tutela supera el requisito de subsidiariedad pues si bien el accionante puede presentar memoriales ante el Tribunal de Cartagena para tratar de impulsar el cumplimiento de las órdenes que ya se profirieron en su favor, dicho mecanismo no resulta eficaz ante las particularidades del caso concreto.
En primer lugar, debe tenerse en cuenta que Jesús María Ramírez Torres es un sujeto de especial protección dada su condición de víctima del conflicto armado. Desde la Sentencia T-025 de 2004, la Corte ha sostenido reiteradamente que las personas forzadas al destierro, y en general todas las víctimas del conflicto armado, son sujetos de especial protección constitucional.
La violación constante de sus derechos lleva a que estos se encuentren en una situación de especial vulnerabilidad, por lo que requieren de la asistencia oportuna del Estado[20], con medidas que propendan por el restablecimiento pleno de los derechos y la garantía de no repetición en cuanto se trasformen las causas que dieron origen al despojo, usurpación o abandono de los bienes[21].
Esta condición, sumada a la avanzada edad del accionante (78 años), exige del juez constitucional un análisis de procedibilidad más flexible que atienda el grado de vulnerabilidad de la persona[22]. §54. En segundo lugar, considera la Sala que insistir, sin más, en que el accionante solicite ante el Tribunal Superior de Cartagena el impulso al cumplimiento de su sentencia de restitución y que, incluso, acuda a cada una de las entidades incumplidas -como insinuó el juez de tutela de instancia- resta poder vinculante y efectivo a las decisiones judiciales.
En últimas, las sentencias son para cumplirse, no para que el beneficiado comience un nuevo litigio. Además, en este caso concreto, se traduciría en una carga desproporcionada para un adulto mayor que no ha logrado recomponer del todo su proyecto de vida que le arrebató la violencia. §55. También supondría desconocer la ineficacia de este camino frente a un escenario generalizado de congestión judicial, desarticulación institucional y serios obstáculos en el cumplimiento de decisiones judiciales; es más, estas problemáticas hacen parte de un estado de cosas inconstitucional que sigue en curso en materia de atención a la población víctima del desplazamiento forzado[23].
Precisamente, el propio Tribunal de Cartagena, a través de las magistradas que conforman la Sala Especializada en Restitución de Tierras, manifestó ante esta Corte que persisten graves problemáticas institucionales que impiden el cumplimiento oportuno de sus decisiones y que, en ocasiones, ni siquiera es posible lograrlo recurriendo a los incidentes de desacato.
De hecho, el Tribunal de Cartagena es consciente de que sus órdenes en el caso del señor Jesús María Ramírez Torres no se han materializado y aunque refirieron algunas actuaciones de impulso, no ha sido posible que tras dos años se cumplan. Visto así, sería injusto trasladar sin más las peticiones del accionante al escenario ordinario de restitución, en el que no parece haber una salida a la vista. §56.
Por último, la Sala toma nota de que la demanda de tutela objeto de revisión pone de presente una discusión que involucra directamente los derechos fundamentales de las víctimas del conflicto armado y el acceso efectivo a la administración de justicia. Lo que en un escenario generalizado de congestión judicial no puede resolverse exigiendo a los interesados seguir agotando mecanismos judiciales ordinarios, tales como recursos, incidentes, Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 20 peticiones, pues estos solo entrarían a aumentar la congestión y agudizar la tardanza en la respuesta[24]. §57.
A partir de todo lo expuesto, la Sala Tercera concluye que la acción de amparo formulada es procedente, dadas las particularidades del caso concreto, para exigir el cumplimiento del fallo de restitución de tierras en su favor. Si bien es cierto que la Ley 1448 de 2011 encomendó a los jueces especializados mantener su competencia después del fallo, también es innegable que persisten dificultades institucionales que han venido alargando ampliamente los tiempos de respuesta del Estado frente a las víctimas del conflicto armado, y que se corre el riesgo de que las sentencias judiciales se conviertan en simples promesas transformadoras que nunca llegan del todo.
Tales promesas incumplidas, la necesidad de garantizar el poder ejecutor de los fallos judiciales y velar por la garantía reforzada a los sujetos de especial de protección ameritan una aproximación constitucional. Con fundamento en lo expuesto en la sentencia previamente citada, y aplicando sus consideraciones al caso concreto, se constata que el accionante no cuenta con otro mecanismo judicial idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales cuya salvaguarda se reclama, pues esta Sala advierte que, en principio, subsiste la posibilidad de promover el cumplimiento de la decisión ante el juez que profirió la sentencia favorable, facultad que, en efecto, ha venido siendo ejercida por el Juzgado de Restitución de Tierras.
En tal sentido, se observa que dicho despacho ha adelantado diversas actuaciones tendientes a lograr la ejecución de la orden impartida, profiriendo providencias con ese propósito. Conforme a las piezas procesales allegadas al expediente, la última actuación data del 19 de marzo de 2026, oportunidad en la que el Juzgado requirió por segunda vez al Grupo Fondo de Restitución de Tierras y Territorios para que, dentro del término de treinta (30) días, informara sobre la materialización del pago de la compensación económica ordenada, con miras a conminarlo al efectivo y oportuno cumplimiento de la decisión judicial.
En tal contexto, resulta pertinente señalar que, conforme a la jurisprudencia constitucional, el mecanismo judicial ordinario es idóneo cuando se encuentra materialmente capacitado para producir el efecto protector de los derechos fundamentales invocados, y es eficaz cuando está diseñado para brindar una protección oportuna frente a su amenaza o vulneración. Así las cosas, en el asunto bajo estudio se observa que la presente acción de tutela supera el requisito de subsidiariedad, en la medida en que, si bien el accionante cuenta con la posibilidad de presentar escritos ante el Juzgado Primero Civil de Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 21 Restitución de Tierras con el fin de impulsar el cumplimiento de las órdenes allí impartidas, lo cierto es que dicho mecanismo no resulta idóneo ni eficaz para la protección inmediata de los derechos fundamentales invocados.
Aunado a lo anterior, esta Corporación no puede pasar por alto que, si bien el accionante no lo manifestó de manera expresa en el escrito de tutela, se encuentra acreditado que presenta una condición de discapacidad. En efecto, de la revisión del expediente remitido por el Juzgado de Restitución de Tierras se advierte que, tal como lo señaló dicho despacho en el ordinal décimo tercero de la sentencia proferida el 30 de junio de 2023, el señor Albeiro Cadavid Sánchez cuenta con una calificación de pérdida de capacidad laboral.
En atención a esta circunstancia, el juzgado de conocimiento aplicó un enfoque diferencial y, en consecuencia, ordenó al municipio de Dosquebradas proceder a su inscripción en el Registro de Localización y Caracterización de Personas con Discapacidad. En ese orden de ideas, se evidencia que el accionante se encuentra en una condición de debilidad manifiesta, sin perder de vista que, adicionalmente, ostenta la calidad de víctima del conflicto armado, lo cual lo erige como sujeto de especial protección constitucional.
Al respecto, la Corte Constitucional9 ha sostenido de manera reiterada que las personas forzadas al desplazamiento y, en general, todas las víctimas del conflicto armado se encuentran en un estado de debilidad manifiesta debido a la vulneración sistemática de sus derechos fundamentales, razón por la cual requieren de la atención y protección oportuna del Estado.
La anterior circunstancia, impone al juez constitucional el deber de efectuar un análisis de procedibilidad más flexible, que atienda de manera efectiva el grado de vulnerabilidad del accionante y garantice la prevalencia de sus derechos fundamentales. 3.2. Derecho fundamental a la restitución de tierras de las víctimas del conflicto armado.
La jurisprudencia constitucional ha desarrollado de manera consistente la protección de los derechos fundamentales de la población víctima de desplazamiento forzado como consecuencia del conflicto armado. 9 T- 025-2004 y T-084-2025 Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 22 En particular, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia T-025 de 2004, declaró el estado de cosas inconstitucional frente a las vulneraciones masivas, reiteradas y sistemáticas sufridas por esta población, las cuales comprometen derechos esenciales como la vida digna, la integridad personal, la igualdad, el mínimo vital y el acceso a servicios básicos, así como la protección reforzada de sujetos de especial protección constitucional.
En tal sentido, se estableció el deber del Estado de adoptar medidas eficaces para su atención y protección, dentro de las cuales se destacó el derecho al retorno, del que se desprenden obligaciones concretas a cargo de las autoridades públicas. En la Sentencia T-821 de 2007, la Corte Constitucional reconoció la restitución de tierras como un derecho fundamental, en cabeza de quienes, en condición de propietarios o poseedores, fueron despojados de sus predios con ocasión de la violencia. Señaló el mencionado órgano de Cierre que dicho derecho impone al Estado el deber de garantizar la conservación o recuperación de la propiedad o posesión, así como el restablecimiento del uso, goce y disposición de los bienes.
Asimismo, precisó que la restitución hace parte de la reparación integral, la cual no se limita a la devolución material del predio, sino que comprende medidas patrimoniales y acciones orientadas a la verdad, la memoria y las garantías de no repetición de los hechos victimizantes. En la Sentencia SU-648 de 2017, la Corte Constitucional efectuó un examen sistemático y ponderado de las reglas jurisprudenciales desarrolladas en torno a la protección integral de las víctimas del conflicto armado, así como de la garantía efectiva de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación. En particular, en lo concerniente a la salvaguarda del derecho fundamental a la reparación integral, el Alto Tribunal decantó y precisó siete reglas jurisprudenciales orientadoras, las cuales sirven de parámetro para la actuación de las autoridades y la adopción de decisiones administrativas y judiciales en la materia.
Veamos: “(i) La restitución debe entenderse como el medio preferente y principal para la reparación de las víctimas al ser un elemento esencial de la justicia restitutiva. Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 23 || (ii) La restitución es un derecho en sí mismo y es independiente de que las víctimas despojadas, usurpadas o que hayan abandonado forzadamente sus territorios, retornen o no de manera efectiva. || (iii) El Estado debe garantizar el acceso a una compensación o indemnización adecuada para aquellos casos en que la restitución fuere materialmente imposible o cuando la víctima de manera consciente y voluntaria optare por ello. || (iv) Las medidas de restitución deben respetar los derechos de terceros ocupantes de buena fe quienes, de ser necesario, podrán acceder a medidas compensatorias. || (v) La restitución debe propender por el restablecimiento pleno de la víctima y la devolución a su situación anterior a la violación en términos de garantía de derechos; pero también por la garantía de no repetición en cuanto se trasformen las causas estructurales que dieron origen al despojo, usurpación o abandono de los bienes. || (vi) En caso de no ser posible la restitución plena, se deben adoptar medidas compensatorias, que tengan en cuenta no solo los bienes muebles que no se pudieron restituir, sino también todos los demás bienes para efectos de indemnización como compensación por los daños ocasionados. || (vii) El derecho a la restitución de los bienes demanda del Estado un manejo integral en el marco del respecto y garantía de los derechos humanos, constituyendo un elemento fundamental de la justicia retributiva, siendo claramente un mecanismo de reparación y un derecho en sí mismo, autónomo e independiente” 3.3.
Derecho fundamental al debido proceso. El artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, establece que: “[…]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”.
Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 24 Conforme a lo anterior, el debido proceso es una garantía constitucional fundamental que se enmarca en los fines esenciales del Estado Social de Derecho, toda vez que ésta debe ser entendida como la prerrogativa superior que brinda seguridad jurídica a cualquier persona en las relaciones con la administración o en cualquier tipo de vínculo con efectos jurídicos en los que exista una relación de poder que genere consecuencias relevantes en la órbita personal de un particular o en la dinámica pública de las autoridades.
En sí mismo, el debido proceso implica el respeto por los parámetros de legalidad, coordinación, eficiencia, publicidad, contradicción y defensa, propios de todos los asociados para garantizar la adecuada relación con la administración pública o privada, que es en últimas la institución de poder que debe estar sometida íntegramente a la legalidad del Estado de Derecho con el fin de evitar decisiones arbitrarias que afecten el orden social justo estatuido para el desarrollo de los principios básicos del Estado.
Al respecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado, definiendo como objetivo fundamental del debido proceso: “(…) la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas.
El debido proceso exige de las autoridades públicas la sujeción de sus actuaciones a los procedimientos previamente establecidos, ajenos a su propio arbitrio y destinados a preservar las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y en la ley”10. Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que este derecho encuentra a su vez definición en un conjunto de diversas garantías previstas en el ordenamiento jurídico que tienen por objeto la protección de los derechos fundamentales de los sujetos procesales frente a las autoridades judiciales y las partes.
De este modo, uno de los elementos esenciales que integran el derecho al debido proceso es la garantía del derecho de defensa y contradicción. 10 Corte Constitucional. Sentencia C-641 del 13 de agosto de 2002. MP. Rodrigo Escobar Gil Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 25 En conclusión, puede sostenerse que el derecho al debido proceso se concreta en “asegurar la objetividad en la confrontación de las pretensiones jurídicas”, lo cual solo se logra garantizando a las partes unas mismas posibilidades de defensa dentro del proceso judicial, es decir, un equilibrio entre los sujetos procesales que sea respetuoso del principio de igualdad. 3.4.
Derecho fundamental al acceso a la justicia. En relación con la garantía esencial del derecho de defensa, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que11, su alcance se extiende a todo tipo de actuaciones judiciales y administrativas, en la medida en que constituye un pilar del debido proceso. Dicho derecho se manifiesta a través de dos modalidades claramente diferenciadas: de una parte, la defensa material, entendida como aquella que ejerce directamente el interesado o implicado, dirigiendo de manera personal su actuación dentro del proceso; y, de otra, la defensa técnica, que se ejerce mediante la representación jurídica a cargo de un profesional del derecho.
Ahora bien, en lo que concierne al derecho de acceso a la administración de justicia y su estrecha relación con el derecho de defensa, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-543 de 2011, precisó que dicho derecho comporta una doble dimensión: una formal y otra material. En su aspecto formal, implica la facultad que tiene toda persona de acudir ante las autoridades judiciales para presentar demandas, escritos y alegatos, y de que estos sean debidamente recibidos y tramitados; mientras que, desde una perspectiva material, supone que el conflicto sometido al conocimiento de los jueces sea resuelto de manera oportuna y efectiva, con observancia de las garantías procesales.
Posteriormente, en la Sentencia C-166 de 2017, la Corte Constitucional reiteró que el derecho de defensa se encuentra en una relación directa e inescindible con el derecho al acceso a la administración de justicia, también denominado derecho a la tutela judicial efectiva. Este se traduce en la posibilidad real y efectiva de que todas las personas residentes en Colombia acudan, en condiciones de igualdad, ante los jueces y tribunales para procurar la integridad del orden jurídico y la protección o el 11 T-262-2024.
Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 26 restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la ley. 3.5. Caso concreto. El señor Albeiro Cadavid Sánchez promueve acción de tutela al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por cuanto, pese a haber transcurrido aproximadamente dos (2) años desde que se profirió la sentencia mediante la cual se ordenó al Grupo Fondo de Restitución de Tierras y Territorios de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas efectuar el pago de la compensación económica a favor de los beneficiarios, dicha orden no ha sido cumplida.
Frente lo anterior y una vez verificado el material probatorio que reposa en el plenario, se evidencia que el 30 de junio de 2023 el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pereira profirió sentencia, mediante la cual se adoptaron diversas decisiones relacionadas con la restitución del predio “La Soledad”, ubicado en el municipio de Mistrató, Risaralda, y con el pago del avalúo comercial y demás actuaciones administrativas y registrales necesarias.
La sentencia ordenó al Grupo Fondo de Restitución de Tierras y Territorios compensar económicamente a los beneficiarios, con cargo a sus recursos, dentro de los tres meses siguientes a la recepción del avalúo comercial, avalúo que debe ser realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y cuyo costo también estará a cargo del Fondo.
Se dispuso que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Belén de Umbría debía cancelar las inscripciones realizadas con ocasión del proceso de restitución, así como una prenda agraria registrada en 1970 y, debía de inscribir la sentencia en el folio de matrícula inmobiliaria No. 293-10506, dejando constancia de la restitución del dominio y de la prohibición de transferir el predio durante dos años, conforme a la Ley 1448 de 2011.
Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 27 Igualmente, ordenó a la Unidad de Restitución de Tierras corregir la resolución de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas en cuanto a cabida, linderos y coordenadas del predio, y remitir la información técnica y cartográfica necesaria para que el IGAC actualice sus bases de datos catastrales.
Cumplido el pago de la compensación económica, los beneficiarios debían transferir los derechos reales del predio al GFRTT, asumiendo dicho grupo los costos correspondientes. Además, se ordenó a la Defensoría del Pueblo asignar un defensor público para adelantar el proceso de sucesión intestada del causante Luis Gerardo Cadavid Pérez.
Finalmente, se ordenó al Municipio de Mistrató reconocer el alivio de pasivos por impuesto predial y otras contribuciones, así como exonerar al predio del pago de dichos tributos durante dos años posteriores a la ejecutoria de la sentencia, debiendo informar sobre el cumplimiento de lo ordenado. De conformidad con lo expuesto, se advierte que el proceso de restitución de tierras promovido por el actor se encuentra en etapa posfallo y frente al incumplimiento de las órdenes impartidas, el Juzgado de Restitución de Tierras, a partir del 18 de enero de 2024, efectuó los requerimientos pertinentes con el fin de lograr su acatamiento.
Como consecuencia de dichas actuaciones, se constató que las partes adelantaron los trámites a su cargo, verificándose que desde el 23 de julio de 2025 se encontraban cumplidos los requisitos necesarios para proceder al reconocimiento económico correspondiente. No obstante, ante la inobservancia por parte del Grupo Fondo de Restitución de Tierras y Territorios, el referido Juzgado de Restitución, mediante providencia de fecha quince (15) de agosto de dos mil veinticinco (2025), dispuso requerir a la referida dependencia de la Unidad de Restitución de Tierras para que, dentro del término de treinta (30) días, adelantará las gestiones administrativas necesarias y conducentes a fin de hacer efectiva la compensación económica a favor de los herederos del señor Luis Gerardo Cadavid Pérez y de la señora Nelly Sánchez de Cadavid, de conformidad con el avalúo comercial aprobado y el trámite del proceso sucesoral correspondiente.
Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 28 Frente a los requerimientos efectuados, se advierte que el 15 de diciembre de 2025 el Grupo Fondo de Restitución de Tierras y Territorios informó que el acto administrativo correspondiente se encontraba en etapa de proyección. Posteriormente, ante el segundo requerimiento formulado por el Juzgado de Restitución, el 19 de marzo de 2026, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas señaló haber dado cumplimiento a la orden impartida, al expedir la Resolución No. GF-CO00042 del 16 de marzo de 2026, mediante la cual se ordenó la compensación económica dispuesta en la sentencia del 30 de junio de 2023, y aportó para el efecto la constancia de notificación del referido acto administrativo.
Adicionalmente, informó que el contrato fiduciario No. 47 de 2024 terminó el 31 de enero de 2026, por lo que la UAEGRTD está gestionando la firma de un nuevo contrato para la vigencia 2026, a fin de continuar la administración de los recursos y los pagos y que una vez se formalice el nuevo contrato y se inicie su ejecución, se ordenará a la fiduciaria realizar los trámites necesarios para desembolsar la compensación económica a los señores Albeiro, Luis Alfonso, Jorge Domingo y Carlos Antonio Cadavid Sánchez.
Conforme con el contexto expuesto, se advierte que antes de ser proferido el fallo de primera instancia, esto es, el 26 de marzo de 2026, la Unidad de Restitución de Tierras ya había expedido y notificado el acto administrativo mediante el cual reconoció en favor del accionante la compensación económica que interesa al plenario. Dicha circunstancia inadvertida en primer grado, dio lugar a ordenar a la entidad accionada la expedición del referido acto administrativo, obligación que para ese momento ya había sido cumplida.
Sin embargo, no acreditó que la entidad accionada hubiere dispuesto lo pertinente para la efectividad de la resolución proferida y notificada, como el envío del respectivo acto administrativo a fin de hacer efectiva la compensación económica reconocida. Ahora, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras justifica tal dilación con fundamento en los trámites administrativos inherentes a la formalización del contrato de fiducia. Tal argumento resulta inadmisible, en la medida en que las cargas derivadas de la gestión administrativa interna de la entidad no pueden ser trasladadas al destinatario y beneficiario de la Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 29 orden judicial, ni invocadas como sustento válido para eludir o postergar la materialización efectiva de lo ordenado por el Juzgado de Restitución de Tierras.
Tal situación implica una traslación indebida de la carga administrativa hacia los beneficiarios de la decisión judicial, quienes ostentan la condición de sujetos de especial protección constitucional, en tanto víctimas del conflicto armado interno, por lo que resulta inadmisible que, por falencias en la gestión administrativa de la entidad obligada, sean precisamente las víctimas quienes asuman las consecuencias de la ineficiencia estatal, cuando el ordenamiento jurídico impone a las autoridades el deber reforzado de garantizar, proteger y hacer efectivos sus derechos fundamentales, en especial los derechos a la restitución, a la reparación integral y al acceso efectivo a la administración de justicia. Con fundamento en lo anterior, si bien el Juzgado de Restitución de Tierras conserva la competencia para velar por el cumplimiento de la sentencia proferida, se advierte que las órdenes impartidas no han sido efectivamente acatadas.
Tal circunstancia justifica la intervención del juez constitucional, en los términos señalados por la Corte Constitucional en la sentencia T-120 de 2024, en la cual se sostuvo: “[…] §113. Este expediente de tutela parte de una premisa irrefutable, la del incumplimiento a las órdenes de restitución proferidas por el Tribunal Superior de Cartagena.
En particular, frente a una medida de compensación que se fijó en seis meses, pero que transcurridos ya dos años aún no se hace efectiva; lo que, a su vez, ha retrasado la puesta en marcha de otras órdenes como los componentes de proyectos productivos y de subsidio en vivienda. La Sala Tercera observa entonces que hay un incumplimiento, y uno significativo tanto por el tiempo transcurrido como por el hecho de que afecta a un sujeto de especial protección constitucional.
Pero esta Sala también es consciente de que el proceso de restitución ocurre dentro de una realidad atravesada por bloqueos institucionales y prácticas inconstitucionales que configuran un estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado. §114. La función del juez de amparo en estos asuntos, y en particular la de la Corte Constitucional, no se trata de reemplazar o reiterar lo que el Tribunal de Cartagena ya dispuso, ni de simplemente fijar nuevas medidas que corran el riesgo de no hacerse efectivas o entrar en contradicción con las órdenes en Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 30 curso.
De lo que se trata, más bien, es de entender a profundidad lo que está ocurriendo y pensar en remedios que puedan ayudar a destrabar la parálisis institucional, allí donde los mecanismos ordinarios de acceso a la justicia no han sido suficientes hasta el momento. Esto, además, teniendo en consideración que el pronunciamiento de tutela debe guardar coherencia con el marco estructural del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado[110]. […]” En consecuencia, dichas dilaciones no solo comprometen el cumplimiento oportuno del fallo judicial, sino que además contrarían los principios de eficacia, celeridad y buena administración que rigen la función administrativa, afectando de manera directa la confianza legítima de las víctimas en la actuación del Estado.
Es así que la sentencia impugnada contiene órdenes en dos aspectos, a saber: (i) el primero, la expedición y notificación del acto administrativo para el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia de restitución; obligación que ya fue cumplida, conforme lo acreditó la entidad con la Resolución No. GF- CO00042 del 16 de marzo de 2026, mediante la cual se ordenó la compensación económica dispuesta en la sentencia del 30 de junio de 2023; y (ii) la segunda orden, en cuanto a que dicho acto ejecutoriado fuera remitido a la fiduciaria para pago, sin dilación alguna, obligación ésta a la que se sustrajo el ente y, en su lugar, opuso las barreras ya señaladas en cuanto a que no tiene contrato de fiducia. En consecuencia, la sentencia de primera instancia será modificada en el sentido de disponer únicamente que la Unidad de Restitución de Tierras imparta sin dilación las directrices pertinentes para que se lleve a cabo el respectivo desembolso, entre ellas que requiera al accionante con el fin de que actualice la certificación bancaria necesaria para la realización del pago correspondiente y las demás actuaciones que se requieran para el desembolso que interesa a esta acción. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 31 VI.
FALLA 1. MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia de primera instancia en el siguiente sentido: «2. En consecuencia, se ordena al doctor Antonio Agustín Martínez Ospino, en su calidad de Director Coordinador del Grupo Fondo de Restitución de Tierras y Territorios de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, remita a la fiducia el acto administrativo ya proferido - Resolución No. GF-CO00042 del 16 de marzo de 2026 – y sin dilación alguna imparta las directrices e instrucciones pertinentes a fin de efectuar el respectivo desembolso». 2.
CONFIRMAR en lo demás la sentencia de tutela proferida en este proceso por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira el 26 de marzo de 2026, por lo expresado en la parte considerativa de la presente providencia. 3. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de este proveído remítase el expediente a la H. Corte Constitucional, para su eventual revisión. Copia del presente pronunciamiento envíese al Juzgado de origen. 5.
Por Secretaría, se expedirán copias de la presente providencia, a la parte procesal interesada en ello.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO (AUSENTE CON PERMISO) Radicación: 66001-33-33-006-2026-00073-01 (D-0597-2026) Acción de Tutela 32 ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»