República de Colombia Rama Judicial Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 1 Santiago de Cali, seis (06) de marzo de dos mil veinticinco (2025) RADICACIÓN No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN ACUERDO MUNICIPAL SOLICITANTE: GOBERNACIÓN DEL VALLE DEL CAUCA1 ACTO ACUSADO: ACUERDO N° 025 DEL 26 DE NOVIEMBRE DE 2024, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE CAICEDONIA.
TEMA: FALTA DE COMPETENCIA PARA CONFERIR AUTORIZACION EN MATERIA CONTRACTUAL- FALTA DE TEMPORALIDAD EN LAS FACULTADES CONFERIDAS A LA ALCALDESA- DECISIÓN: ACCEDE PARCIALMENTE A LAS OBJECIONES REALIZADAS AL ACUERDO No. 025 DEL 26 DE NOVIEMBRE DE 2024. SENTENCIA No: 26 MAGISTRADO PONENTE: EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS 1.
OBJETO Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observada causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a proferir sentencia de única instancia de la solicitud de invalidez del Acuerdo No. 025 del 26 de noviembre de 2024, previa las siguientes consideraciones: 2.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda2. La Gobernación del Valle del Cauca a través de apoderada judicial, demanda la revisión de validez de constitucionalidad y legalidad de los artículos 9, 11, 12, 13, 17 y 18 del Acuerdo No. 025 del 26 de noviembre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Caicedonia. 2.2. Hechos: La Gobernación del Valle del Cauca fundamenta la solicitud de revisión de Acuerdo municipal en los siguientes hechos: 1.
El Acuerdo No. 025 del 26 de noviembre de 2024, fue debatido, discutido y aprobado en dos debates los cuales se realizaron el 19 y 26 de noviembre de 2024. 1 njudiciales@valledelcauca.gov.co gapalacios@valledelcauca.gov.co 2 Anexo 2, samai. Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 2 2.
El Acuerdo No. 025 del 26 de noviembre de 2024, fue sancionado por la alcaldesa el 3 de diciembre de 2024. El mismo fue publicado en la página web del municipio el 5 de diciembre de 2024. 3. El acuerdo fue recibido por el Departamento Administrativo Jurídico para la revisión el 16 de diciembre de 2024, con SADE 2024052725. 4. Se señalan los artículos 9, 11, 12, 13, 17 y 18 contrarios a las disposiciones constitucionales y legales. 2.3 Pretensión Se declare la invalidez de los artículos 9, 11, 12, 13, 17 y 18 contenidos en el Acuerdo No. No. 025 del 26 de noviembre de 2024, expedido por el Concejo de Caicedonia. 2.4.
Normas violadas y concepto de la violación Considera el apoderado judicial de la Gobernación del Valle del Cauca que los artículos 9, 11, 12, 13, 17 y 18 contenidos en el Acuerdo No. 025 del 26 de noviembre de 2024, contrarían las siguientes disposiciones: - Constitución Política – Artículos 313 numeral 3º y 5º, 345, 346, 347. - Inciso 2º del artículo 150 de la Constitución Política. - Ley 136 de 1994 – Artículos 32 (numeral 9°) Articulo 91 (literal a numeral 3°, literal d numeral 5°). - Artículo 92 del Decreto 1333 de abril 25 de 1986. - Decreto 111 de 1996 – Artículos 60, 64, 79, 80, 82, - DUR 1068 de 2015: Artículo 2.8.1.5.6.
Modificaciones al Detalle del Gasto. - Literal b, del numeral 3º del artículo 11 de la Ley 80 de 1993. - Parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. Así mismo, refirió que se contraviene el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional establecido en la sentencia C-036 de 2023.
Como concepto de violación formuló los siguientes cargos:
PRIMERO: FALTA DE COMPETENCIA DEL CONCEJO PARA CONFERIR AUTORIZACION EN MATERIA CONTRACTUAL La entidad señaló que el acto administrativo sometido a revisión adolece de falta de competencia por parte de la corporación de elección popular, al conferirse autorizaciones en materia contractual que son propias del mandatario local. Refirió que el articulo 313 numeral 3 de la Constitución Política faculta a los Concejos para que autorice a los alcaldes para que celebre cierto tipo de contratos, lo cual debe analizarse como una excepción y no como una regla general.
Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 3 Manifestó que por ley existen unos contratos frente a los cuales resulta necesaria la autorización, como en efecto lo determina el parágrafo 4° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.
CARGO SEGUNDO: VIOLACIÓN DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL ALUSIVO A LAS AUTORIZACIONES PARA CONTRATAR. Señaló también que se trasgrede el precedente jurisprudencial pues la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el Tribunal Contencioso Administrativo, han señalado que no en todos los casos los alcaldes necesitan autorización para contratar.
Para respaldar su posición citó amplia jurisprudencia. TERCER CARGO: VIOLACIÓN DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL DE LA CORPORACION ALUSIVO A FALTA DE TEMPORALIDAD EN LAS FACULTADES CONFERIDAS. Señala que el Tribunal Administrativo del Valle ha sido reiterativo en señalar que las facultades pro tempore se deben otorgar por una sola vez, sin prorroga y por un tiempo determinado de máximo 6 meses.
Al respecto citó varias sentencias de la Corporación. CUARTO CARGO: FALTA DE COMPETENCIAS DEL CONCEJO Y LOS ALCALDES EN MATERIA DE MODIFICACIONES DEL PRESUPUESTO – SENTENCIA C-036 DE 2023. Para soportar el cargo señaló que el Concejo Municipal, conforme a lo dispuesto en el artículo 313 de la Constitución y la Ley 136 de 1994, tiene la facultad de dictar normas que regulen las funciones y servicios a cargo del municipio, pero no tiene la potestad de delegar o facultar al alcalde para el ejercicio de funciones que ya le han sido otorgadas por la ley, puesto que dicha facultad ya está intrínsecamente concedida por la legislación nacional.
Aseguro que, en virtud del principio de legalidad y competencia, consagrado en los artículos 6 y 121 de la Constitución Política de Colombia, los funcionarios públicos solo pueden ejercer las funciones que les han sido atribuidas por la Constitución y la Ley. Así, cualquier acto administrativo que intente delegar o facultar al alcalde para ejercer funciones que ya están definidas por la ley debería considerarse nulo por exceder la competencia del Concejo Municipal.
Bajo esas premisas, cualquier acuerdo del Concejo Municipal que intente facultar al alcalde para el ejercicio de funciones que ya le han sido conferidas por la ley carecería de validez jurídica y eficacia, al ser una reiteración innecesaria y no conforme con el ordenamiento jurídico. QUINTO CARGO: FALTA DE COMPETENCIA DEL CONCEJO PARA CONFERIR AUTORIZACIÓN EN MODIFICACION DE LA PLANTA DE PERSONAL COMPETENCIA DEL ALCALDE.
Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 4 Manifestó que de acuerdo con el artículo 287 de la Constitución Política las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley.
En virtud de ello tienen derecho a i) gobernarse por autoridades propias; ii) ejercer las competencias que les correspondan; iii) administrar sus recursos. Entre otros. En cuanto a la estructura de la administración municipal y las funciones de las dependencias que lo conforman, destaco el numeral 6° del articulo 313 de la Constitución Política que indica: “ARTICULO 313.
Corresponde a los concejos: (…) 3. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.” Seguidamente señaló que entre las atribuciones conferidas a los alcaldes, de acuerdo con el artículo 315, se encuentra la de “Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes.
No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.” Finalmente, respecto al caso concreto y frente a los artículos atacados del Acuerdo 025 del 26 de noviembre de 2024, señaló: 1. Se debe declarar la invalidez del artículo 9° “por medio del cual se autoriza a la alcaldesa, de conformidad con el artículo 315 numeral 7° de la Constitución Política de Colombia y el artículo 91 literal D numeral 4° de la ley 136 de 1994, para determinar el incremento salarial para la vigencia 2025 de los servidores públicos del orden municipal, que no sean fijados por ley, en cuanto al nivel central, y en consideración a las normas que sobre el tema fije el Gobierno Nacional”, porque se desconoce no solo la obligación general de circunscribir temporalmente las facultades otorgadas, sino adicionalmente la regla que establece que las facultades pro tempore se deben otorgar por una sola vez, sin prorroga y por un tiempo determinado de máximo 6 meses. 2.
Frente al artículo 11 a través del cual se autorizó “a la ejecutiva municipal, en cumplimiento de sus funciones, para contratar con las compañías aseguradoras las pólizas necesarias que amparen al municipio en cualquier tipo de contingencia que pueda comprometer su patrimonio y los seguros de vida ordenados por la Ley para los servidores públicos.”, se debe declarar su nulidad toda vez que la autorización, en general, para suscribir contratos con compañías aseguradoras no hacen parte del listado establecido por el legislador en el parágrafo 4° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.
Motivo por el cual se autorizó sin existir competencia por parte de la Corporación edilicia para ello. Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 5 3. Señaló que el artículo 12 mediante el cual se autorizó a la alcaldesa “para que integre al Presupuesto General del Municipio los recursos provenientes de los fondos de cofinanciación del orden internacional, nacional, departamental y municipal, para la ejecución de los convenios de inversión social”, debe declararse invalido toda vez que la competencia es exclusiva del alcalde y la autorización se realizó sin existir competencia del Concejo para ello. 4.
Señaló que el artículo 13 que autorizó a la alcaldesa “para que ajuste y adicione los recursos del Sistema General de Participaciones que determine el Gobierno Nacional, integre los demás recursos con destinación específica que definan la ley, las ordenanzas y los acuerdos, y ajuste las partidas presupuestales, de conformidad con los requerimientos establecidos por la Ley 617 de 2000 y los decretos que la reglamentan”, se debe declarar invalido pues el Concejo Municipal no tiene competencia para ello ya que es una competencia propia del Alcalde. 5.
El artículo 17, a través del cual se autorizó al alcalde para “para efectuar las modificaciones a la planta de personal y a las asignaciones civiles y cargos de los funcionarios que laboran al servicio de administración central, de acuerdo con las directrices que determine el Gobierno Nacional sobre la materia, especialmente de la Ley 617 de 2000, el Decreto 909 de 2004 y demás leyes y normas legales vigentes.”, debe ser invalidado como quiera que el alcalde no requiere autorización para establecer o modificar la planta de personal y determinar las funciones de los empleos públicos.
La facultad fue conferida por ley y para ello debe contar con un estudio técnico justificativo. La autorización del Concejo fue otorgada sin tener competencia para ello. 6. Respecto del artículo 18, la entidad señaló que la autorización para “incorporar los recursos liquidados como superávit fiscal, y los que apalancan proyectos de vigencias futuras ordinarias y extraordinarias que sean necesarios para la culminación de los contratos” contraviene las reglas y subreglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-036 de 2023. 2.5.
Trámite procesal La solicitud de revisión fue presentada el 17 de enero de 2025, se avocó el conocimiento mediante auto interlocutorio No. 016 del 21 de enero del mismo año, impartiendo el trámite señalado en el numeral 2 del artículo 151 del CPACA y el Decreto 1333 de 1986. 2.6. Intervención3 Durante el término de fijación en lista, el Ministerio Público y el municipio de Caicedonia intervinieron. 3 Artículo 121 del Decreto 1333 de 1986 Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 6 a. Ministerio Público4 La representante del ministerio público a través de escrito señaló que en lo que respecta al artículo 9, este no debe declararse inválido pues no desconoce el principio de temporalidad de las facultades que se otorguen al mandatario municipal.
Sobre el artículo 11, señaló que la actuación del Concejo efectivamente excede su competencia dado que el contrato de seguros no se encuentra enlistado en la norma citada, Ley 1551 de julio 6 de 2012, que modificó el artículo 32 adicionando el parágrafo 4º, ni se ha establecido que mediante acuerdo anterior se haya establecido mediante algún reglamento, razonadamente, que los mismos requieran de tal autorización. En cuanto al artículo 12 que autoriza a la alcaldesa a integrar “al Presupuesto General del Municipio los recursos provenientes de los fondos de cofinanciación del orden internacional, nacional, departamental y municipal, para la ejecución de los convenios de inversión social (…)”, señaló que debe ser anulado por cuanto es una función propia del alcalde.
Respecto del artículo 13, expone que debe ser anulado pues la autorización para ajustar y adicionar los recursos del sistema general de participaciones se hace sin competencia porque es una atribución propia del alcalde. Frente al artículo 17, señaló que debe declararse su invalidez por cuanto la competencia para modificar la planta de personal y determinar las funciones de los empleos públicos es potestad del alcalde y no del concejo.
En cuanto al artículo 18, señala que debe ser anulado y reitera que el concejo no tiene competencia para conferir dicha autorización pues de acuerdo con lo señalado en la c-036 de 2023, los traslados que no alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda programa y subprograma se realiza por Decreto, esto es que los traslados que no modifican la partida global definida por el Congreso de la República se adelantan por vía administrativa a través de contracréditos.
Dice igualmente que, si el traslado se mantiene en rubros que mantienen la destinación a funcionamiento, servicio de la deuda, programa o subprograma se puede efectuar el traslado correspondiente por vía administrativa, conforme al artículo 81 del EOP y el artículo 67 de la Ley 38 de 1989. De acuerdo con todo lo anterior, la representante del Ministerio Público señaló que no existe ilegalidad frente al artículo 9° del Acuerdo 025 de 2024 pero si respecto de los artículos 11, 12, 13, 17 y 18 del mentado documento. 4 Anexo 6, samai.
Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 7 b. Municipio de Caicedonia5 La apoderada del ente municipal señaló que los artículos acusados se encuentran ajustados a derecho. Frente a la falta de competencia del Concejo para conferir autorización en materia contractual, manifestó que el concejo municipal de Caicedonia a través del acuerdo 004 del 10 de julio de 2020, reglamentó de manera especifica los casos en los cuales el alcalde requiere autorización previa y expresa del Concejo para contratar.
Así mismo, señaló que el articulo 2° de dicho acuerdo se ajustó al parágrafo 4° del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que establece con claridad las situaciones en que el Concejo debe intervenir, tales como la contratación de empréstitos, los contratos que comprometan vigencias futuras, la enajenación de bienes inmuebles y activos, las concesiones y otras disposiciones determinadas por la ley.
Sobre la violación al precedente judicial alusivo a las autorizaciones para contratar refirió que existe jurisprudencia del Tribunal Administrativo del Valle que señala que él no es cierto que se esté ante un precedente judicial alcalde necesita autorización previa del Concejo Municipal para contratar en los siguientes eventos: a. En los expresamente señalados en el parágrafo 4° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012; b. En los casos adicionales que señale expresamente el Concejo Municipal mediante acuerdo, de conformidad con los artículos 313-3 de la Constitución Política y 32-2 de la Ley 136 de 1994 Respecto de la violación al precedente jurisprudencial alusivo a la falta de temporalidad en las facultades conferidas, indicó que el artículo 9 señala de manera expresa que la autorización es para determinar el incremento salarial para la vigencia 2025, por lo cual no es cierto que la autorización es por un tiempo indeterminado.
Sobre la falta de competencia del concejo y los alcaldes para modificar el presupuesto señaló: “(…) En primer lugar, en relación con el artículo 12 del Acuerdo No. 025 de 2024, el demandante sostiene que este artículo vulnera la Ley 136 de 1994 al autorizar a la mandataria municipal para integrar al presupuesto los recursos provenientes de fondos de cofinanciación internacionales, nacionales, departamentales y municipales.
Sin embargo, esta interpretación es errónea, pues el artículo en cuestión se ajusta al marco normativo establecido por la Ley 136 de 1994 y otras disposiciones legales que permiten la utilización de estos recursos, siempre y cuando se realicen en el marco de los convenios de inversión social. La capacidad del Concejo Municipal para autorizar la inclusión de estos recursos en el presupuesto está respaldada por su facultad de reglamentar y gestionar el presupuesto municipal, conforme a lo dispuesto en la legislación vigente.
Por lo tanto, no se vulnera la ley ni se exceden las competencias 5 Anexo 8, samai. Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 8 del Concejo, ya que la función de autorizar la incorporación de estos fondos sigue siendo de su competencia y se ajusta a las normativas aplicables.
En segundo lugar, respecto al artículo 13 del Acuerdo No. 025 de 2024, que autoriza a la mandataria municipal para ajustar y adicionar los recursos del Sistema General de Participaciones, así como integrar los recursos de destinación específica al presupuesto, se debe destacar que estas disposiciones se encuentran dentro del marco de competencias asignadas al Concejo Municipal para la gestión y ajuste del presupuesto.
La facultad otorgada a la mandataria para realizar estos ajustes y adiciones se limita a un proceso administrativo dentro de las competencias reglamentarias que el Concejo tiene sobre la ejecución del presupuesto, sin vulnerar las leyes mencionadas. Es importante subrayar que estos ajustes no modifican de manera sustancial el equilibrio fiscal o la estructura del presupuesto, sino que son parte de las facultades técnicas y operativas que deben ser gestionadas dentro del marco de las políticas y directrices que establece el Concejo Municipal.
Finalmente, en cuanto al artículo 18 del Acuerdo No. 025 de 2024, que autoriza a la mandataria municipal a incorporar recursos líquidos como superávit fiscal y recursos que apalancan proyectos de vigencias futuras, la autorización contenida en este artículo también se ajusta a la normatividad vigente. La gestión y administración del superávit fiscal, así como los ajustes relacionados con los proyectos de vigencias futuras, son actividades inherentes a la función del alcalde, quien debe velar por la correcta ejecución del presupuesto aprobado.
En este sentido, el artículo 18 no excede las competencias del alcalde ni del Concejo Municipal, ya que responde a la necesidad de garantizar la continuidad de los proyectos y la correcta utilización de los recursos disponibles, en cumplimiento de los principios de eficacia y eficiencia en la administración pública.” Finalmente, respecto de la falta de competencia del concejo para conferir autorización al alcalde para modificar la planta de personal, señaló “el Concejo Municipal tiene competencia para otorgar facultades al alcalde, siempre que dichas facultades estén dentro del marco normativo establecido.
La potestad de modificar la planta de personal, si bien es una atribución propia de la alcaldesa, puede ser autorizada por el Concejo Municipal dentro de sus funciones reglamentarias. En este caso, el Concejo no está usurpando la competencia de la alcaldesa, sino actuando dentro de su marco legal de gestión administrativa y de control fiscal, que le permite autorizar determinadas acciones administrativas que inciden directamente en la estructura del presupuesto municipal”.
Aseguró que el artículo 17, se ajusta a las competencias del concejo municipal para regular y autorizar aspectos claves dentro del ámbito administrativo, como lo es la modificación de la planta de personal. Señala que la norma no vulnera las leyes ni las competencias atribuibles a la autoridad municipal, ya que se enmarcan en las facultades que la normativa vigente confiere al Concejo Municipal para gestionar y ajustar el presupuesto, en consonancia con los principios constitucionales y legales que rigen la administración pública.
Señala que no se comprometen las atribuciones exclusivas del alcalde, pues el Concejo sigue actuando dentro de su ámbito de control y autorización sobre el presupuesto y los recursos públicos del municipio. Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 9
3. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia Es competente este Tribunal para resolver en única instancia el asunto de la referencia de conformidad con lo dispuesto en el numeral 26 del artículo 1517 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por tratarse de observaciones formuladas por la Gobernadora del Departamento del Valle del Cauca, acerca de la constitucionalidad y legalidad de un acuerdo municipal, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 1198 del Decreto 1333 de 19869. 3.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe declarar la invalidez de los artículos 9, 11, 12, 13, 17 y 18 del Acuerdo No. 025 de 26 de noviembre de 2024 “por el cual se expide el presupuesto general de ingresos y gastos del municipio de Caicedonia, para el periodo fiscal comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre del año 2025 y se dictan otras disposiciones”, expedido por el concejo municipal de Caicedonia. 3.3.
Tesis La Sala de Decisión declarará infundada la objeción efectuada por la Gobernación del Valle del Cauca al artículo 9°, y por otro lado, declarará fundada las objeciones efectuadas por la Gobernación del Valle del Cauca a los artículo 11, 12, 13, 17 y 18 del Acuerdo nro. 025 del 26 de noviembre de 2024.
4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL 4.1. Naturaleza de los acuerdos municipales En virtud de los artículos 28710, 300-411 y 313-412 las entidades territoriales tienen autonomía para administrar sus intereses dentro de los límites de la Constitución Política y la Ley13. En ejercicio de esa autonomía, el 6 2. De las objeciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones a los proyectos de ordenanzas por los mismos motivos. 7 Artículo 151.
Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. <Artículo modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 8 Artículo 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez. 9 Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal 10 Artículo 287.
Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4.
Participar en las rentas nacionales. 11 Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: (…) 4. Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales. 12 Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. 13 El artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 creó una contribución especial por el servicio de alumbrado público; y tiene las siguientes características: i) responde a la recuperación del costo de la prestación del servicio cuyo tope máximo será fijado por el Ministerio de Minas y Energía; ii) a pesar de que subsiste la potestad para definir Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 10 constituyente adoptó una división político-administrativa, para el departamento las asambleas (art. 299) y al municipio los concejos (art. 311) los cuales, no son órganos legislativos propiamente dichos, a pesar de su facultad de determinar los tributos, gastos locales y funcionamiento administrativo, sino entidades de naturaleza14 eminentemente administrativa y, por tanto, las decisiones a su cargo tienen la naturaleza de actos administrativos.
De acuerdo con las disposiciones contenidas en los artículos 71 y siguientes de la ley 136 de 2 de junio de 199415, la expedición de un acuerdo municipal constituye un trámite administrativo complejo en el que deben agotarse varias etapas y concurren distintas autoridades (iniciativa, debate, sanción del alcalde, publicación, revisión por parte del Gobernador). 4.2.
Temporalidad de las facultades otorgadas a los alcaldes El artículo 313 de la Constitución Política, estipula las competencias de los concejos municipales, los numerales 3° y 6° señalan lo siguiente: Artículo 313. Corresponde a los concejos: … 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo.
Visto lo anterior, y en razón a que no se señala un término para que el alcalde ejecute las mencionadas autorizaciones y facultades pro tempore, se debe dar aplicación a lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 constitucional, que prescribe: Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 10.
Revestir, hasta por seis meses, al presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. en cabeza de los municipios, el Ministerio de Minas determinará la metodología que deberán considerar los concejos para realizar la distribución del costo a recuperar por el servicio, de conformidad con los principios de equidad y progresividad; iii) sustituye el impuesto de alumbrado público, iv) la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios será quien vele por el cumplimiento de la normativa y por la prestación eficiente del servicio.
Precisa que serán sujetos pasivos de la contribución del alumbrado quienes realicen consumos de energía eléctrica, los propietarios de los predios y demás sujetos pasivos del impuesto predial. El parágrafo transitorio del artículo en cita estableció que las entidades territoriales que hayan expedido acuerdos adoptando el tributo de alumbrado público, autorizado por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, contarán con un (1) año a partir de la entrada en vigencia de la presente ley para adoptar la contribución especial. 14 C.E, Sección Segunda, sentencia de 7 de diciembre de 2011 Rad.
No. 68001-23-15-000-2002-00630-01 C.P. Luis Rafael Vergara Quintero “( ) Los acuerdos municipales constituyen la forma a través de la cual los concejos adoptan las decisiones a su cargo. Su naturaleza jurídica es la de ser actos administrativos.” 15 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 11 La aplicación por analogía del artículo 150 de la Constitución Política tiene como objetivo que las corporaciones como asambleas departamentales o concejos municipales no deleguen funciones de manera indefinida.
Sobre el tema relacionado Consejo de Estado ha puntualizado16: La Corte Constitucional ha precisado el alcance de la facultad comentada en algunas sentencias, entre ellas en la C-1028/02 que se cita a continuación, al señalar que, dada su naturaleza, tiene carácter restrictivo pues exige una estricta limitación temporal que impide que pueda extenderse más allá del término de 6 meses, sólo puede versar sobre las materias precisamente delimitadas por el Congreso y no hace parte de la competencia ordinaria del Gobierno Nacional en tanto: (i) debe ser explícitamente conferidas por el Congreso;
(ii) su concesión depende de la solicitud que realice el Ejecutivo. “Según lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, corresponde al Congreso de la República por medio de leyes, revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje.
Así, pues, mediante este expediente el Congreso delega en el Ejecutivo su competencia legislativa para que éste último expida normas con el mismo valor y jerarquía normativa que las emanadas del propio órgano legislativo. … Al regular la institución de la delegación legislativa, el artículo 150- 10 de la Constitución Política establece una serie de cautelas que están orientadas a impedir que el legislador al autorizar extraordinariamente el Ejecutivo se desprenda definitivamente de su competencia legislativa mediante una habilitación en blanco, o lo que es lo mismo, una entrega de plenos poderes; y, obviamente, también esos parámetros están destinados a evitar que el Ejecutivo pueda emplear la delegación para fines distintos de los previstos en la norma habilitante.
La norma superior en comento establece unos límites que deben ser observados por el Congreso en la ley habilitante, so pena de la inconstitucionalidad del otorgamiento de la delegación. La primera de estas exigencias consiste en que la delegación legislativa deba hacerse en forma expresa, y en concreto. No es posible, en consecuencia, entender que la delegación legislativa se ha hecho de modo implícito, sino que debe contar con una expresa manifestación de voluntad del Congreso en la que haga constar claramente que autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley.
La segunda exigencia se refiere a que la delegación legislativa esté sujeta a un tiempo de duración, es decir, que no puede ser perpetua, sino que debe estar sometida a un plazo o término. Por tanto, la ley de delegación debe fijar el plazo máximo dentro del cual ha de ejercerse la potestad delegada, la cual expira vencido el mismo sin haberse ejercido, pues en ningún caso podrá entenderse que la delegación se hace por tiempo 16 Consejo de Estado.
Sala de lo contencioso administrativo. Sección primera. Consejera ponente: María Claudia Rojas Lasso. Bogotá, D.C., doce (12) de abril de dos mil doce (2012) radicación número: 23001-23-31- 000-1999-01518-01 Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 12 indeterminado.
Según el artículo 150-10 Fundamental la delegación es hasta por seis meses. Pero además, es indispensable que la delegación legislativa que efectúa el Congreso en la respectiva ley de facultades se haga para una materia concreta, específica. Al efecto, en dicha ley no sólo se debe señalar la intensidad de las facultades que se otorgan sino que, además, se ha de fijar su extensión determinando con precisión cuál es el objeto sobre el cual el Presidente ejercerá la facultad legislativa extraordinaria que se le confiere…” … De manera análoga a las consideraciones expuestas para el nivel nacional, el Constituyente quiso limitar la posibilidad de delegación de funciones propias de los Concejos Municipales de manera indefinida en los alcaldes, para evitar que éstos en su condición de jefes del ejecutivo, pudieran ostentarlas mediante sucesivas prórrogas que desnaturalizarían la distribución de funciones previstas en el ordenamiento jurídico entre dichas corporaciones y los alcaldes.
(Subraya y negrillas fuera del texto original). De lo anterior se concluye que, las facultades pro tempore solo se pueden conferir al alcalde por una sola vez y por un plazo determinado de máximo 6 meses y una vez culminado dicho término, las mentadas facultades regresan nuevamente al órgano colegiado municipal. 4.3. Competencia de los alcaldes en materia contractual y modificación de planta de personal.
El numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política establece que corresponde a los Concejos “3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.” El artículo 314 ibídem, señala “En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio (…)”.
Seguidamente el artículo 315, en los numerales 3 y 9, establece como atribuciones del alcalde, dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo y ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. La Ley 80 de 1993, Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, señala lo siguiente respecto a la autorización que deben conceder los concejos municipales a los alcaldes para la celebración de contratos en las entidades territoriales: “ARTÍCULO
11. DE LA COMPETENCIA PARA DIRIGIR LICITACIONES O CONCURSOS Y PARA CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES. En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2o: (…) 3o. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: (…) b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capitales y especiales, los contralores Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 13 departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades.
(…)
ARTÍCULO
25. PRINCIPIO DE ECONOMÍA. En virtud de este principio: (…) 11. Las corporaciones de elección popular y los organismos de control y vigilancia no intervendrán en los procesos de contratación, salvo en lo relacionado con la solicitud de audiencia pública para la adjudicación en caso de licitación. De conformidad con lo previsto en los artículos 300, numeral 9° y 313, numeral 3° de la Constitución Política, las asambleas departamentales y los concejos municipales autorizarán a los gobernadores y alcaldes, respectivamente, para la celebración de contratos.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Por su parte, la Ley 136 de 1994, que modernizó la organización y el funcionamiento de los municipios, estableció en el numeral 3º de su artículo 32 lo siguiente: “ARTÍCULO 32: ATRIBUCIONES. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los Concejos las siguientes: (…) 3.
Reglamentar la autorización al Alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. (…)
PARÁGRAFO 4. De conformidad con el numeral 30 del Artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” De conformidad con lo anterior, se observa que el alcalde municipal solo necesita autorización del Concejo para celebrar determinado tipo de contratos –los cuales están señalados en la ley-, de modo que el órgano de elección popular no puede extralimitarse en sus atribuciones e intervenir en la actividad contractual del mandatario local, con el pretexto de dar aplicación a la disposición contenida en el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política.
Por otro lado, se tiene que, la Constitución Política en el numeral 7° del artículo 315, señala que los alcaldes tienen competencia para “Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado”.
La modificación de planta de personal de la rama ejecutiva Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 14 siempre debe fundamentarse en las necesidades del servicio, en la modernización administrativa y contar con estudios técnicos. 4.4 El principio de legalidad en materia presupuestal.
El artículo 345 de la Constitución Política establece lo siguiente: “En tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.
Bajo ese entendido, no está permitido percibir una renta o efectuar un gasto que no se encuentren incorporados en el presupuesto, el cual además debe ser fijado por el Congreso. Por su parte, el artículo 313, numerales 3 y 5 ibidem atribuye a los concejos el deber de “…3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo” y “…5.
Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos”. En el mismo sentido, el artículo 330, numeral 5 de la Constitución dispone que corresponde a las asambleas departamentales “…expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas y gastos”. El artículo 352 de la Constitución Política estipula: “Artículo 352.
Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”.
Se resalta que el artículo 353 ibidem señala que los principios y disposiciones establecidas en materia presupuestal también son aplicables en lo pertinente a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto. En consonancia con lo anterior, el artículo 32, numeral 9 de la Ley 136 de 199417 dispone que el concejo municipal tiene competencia para dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.
La misma ley en su artículo 91, literal a), le atribuye al alcalde municipal la función de presentar ante el concejo en el término legal el proyecto de 17 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 15 acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos, y el parágrafo 71 ibidem enuncia los acuerdos que deben ser iniciativa exclusiva del alcalde, dentro de los que se encuentra el señalado en el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política anteriormente citado.
En la normatividad reseñada se encuentra implícito el principio de legalidad en materia presupuestal. Al respecto la Corte Constitucional ha reiterado que el presupuesto general de la nación y los presupuestos departamentales y municipales deben ser aprobados por las corporaciones públicas de elección popular, mediante ley, ordenanza y acuerdo municipal o distrital, según sea el caso18.
En la sentencia C-186 de 202019, la Corte desarrolló el principio de legalidad en materia presupuestal y precisó que las modificaciones al presupuesto nacional, departamental, distrital y municipal pueden consistir en adiciones, traslados, reducciones y aplazamientos y que en tiempos de paz dichas reformas no pueden ser efectuadas por el ejecutivo, pues estas deben ser aprobadas por los correspondientes órganos de representación popular.
También señaló que el ejecutivo tiene la facultad de realizar esas modificaciones si “(i) recibe previa y expresa autorización de la corporación pública correspondiente y (ii) tratándose de los alcaldes en el supuesto previsto en el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 201220.” Vale la pena traer a colación la sentencia C-036 de 2023, a través de la cual la Corte Constitucional declaró inexequibles el numeral 5 del artículo 19 y el numeral 50 del artículo 119 de la Ley 2200 de 202221.
En dicho pronunciamiento se reafirmó la tesis según la cual el principio de legalidad en materia presupuestal resulta aplicable tanto en el orden nacional como territorial. En la referida sentencia, la Corte también efectuó un análisis detallado del alcance del principio de legalidad en las modificaciones del presupuesto general de la Nación para luego establecer que éste opera en relación con la alteración de los presupuestos de las entidades territoriales.
De la jurisprudencia mencionada, es importante traer a colación el siguiente extracto: 18 Corte Constitucional sentencias -268 de 2022, C-186 de 2020, C-206 de 2020, C-434 de 2017, C-274 de 2011, C-442 de 2001, C-050 de 1994, C-206 de 1993, entre otras. 19 La Corte Constitucional declaró exequible el Decreto 512 de 2020, “Por el cual se autoriza temporalmente a los gobernadores y alcaldes apara realizar movimientos presupuestales, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. 20 Artículo 91. – Funciones.
Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fuere delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes (…) g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes”. 21 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los departamentos”. Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 16 38.
En cuanto a la modificación de los presupuestos de las entidades territoriales, cabe precisar que la regulación constitucional define, principalmente, las reglas sobre el presupuesto general de la Nación y detalla la distribución de competencias entre el Gobierno nacional y el Congreso de la República, tal y como se describió en los fundamentos jurídicos 29 al 36.
Sin embargo, con fundamento en los artículos 352 y 353 de la Carta Política, las reglas generales sobre elaboración y modificación del presupuesto definidas en la Constitución Política y en la Ley Orgánica del Presupuesto también aplican, en lo pertinente, a los presupuestos territoriales. (…) Asimismo, el artículo 345 superior establece, de forma expresa, la competencia de las asambleas y los concejos para la aprobación del monto y la destinación del gasto público.
De manera que, las disposiciones constitucionales en mención apuntan a una primera conclusión, de acuerdo con la cual la aplicación del principio de legalidad del presupuesto opera en el ámbito territorial. (…) Adicionalmente, al revisar los debates de la Asamblea Nacional Constituyente, se encuentra que el constituyente quiso que las facultades tributarias, presupuestales y de gasto estuvieran radicadas en los órganos colegiados de cada orden territorial y que el presidente, los gobernadores y los alcaldes solo tuvieran la iniciativa en la elaboración de los proyectos de presupuesto y gasto.
Así, en la Gaceta número 41 se encuentran recopiladas la mayoría de las propuestas frente al orden territorial, la planeación y la hacienda, las cuales comparten la pretensión de trasladar las competencias para aprobar los presupuestos, tributos y gastos al Congreso, a los concejos municipales y a las asambleas departamentales22. De esa manera, la intención del constituyente, que quedó plasmada en varias de las disposiciones constitucionales a las que se ha hecho referencia en esta sentencia, es que las facultades tributarias, presupuestales y de gasto estuvieran radicadas en los órganos colegiados de cada orden territorial y que el presidente, gobernador y alcalde solo tuvieran la iniciativa en los proyectos de presupuesto y gasto.
(…) En consecuencia, a partir de las competencias asignadas a los alcaldes, gobernadores, asambleas y concejos en los artículos 300, 305, 313 y 315 de la Carta Política, las prohibiciones establecidas en el 345 superior, las reglas de aplicación de las disposiciones constitucionales sobre el presupuesto en el ámbito territorial que 22 Por ejemplo, se puede encontrar la propuesta de Fernández Renowitzky, constituyente que señaló la necesidad de que los temas presupuestales y tributarios fueran competencia inicial de la Cámara de Representantes y de los respectivos órganos colegiados territoriales, que él entendía como legislativos.
En el mismo sentido, se encuentra la propuesta del constituyente Antonio Galán Sarmiento quien argumentó que todo ciudadano tiene el deber de tributar y que es deber de las asambleas y concejos establecer los tributos y los gastos. El papel que estas propuestas otorgaban a los gobernadores y alcaldes era el de participar de la planeación a través de los Conpes y el de tener la iniciativa en los presupuestos y gastos, aunque su aprobación correspondía a las asambleas y concejos, posición que también fue compartida por la Alianza Democrática M-19.
Ante esa serie de propuestas, el ponente Fernández Renowitxky propuso acoger las que apuntaban a que la facultad de establecer los tributos y los gastos se radicara en los órganos colegiados en tiempos de paz. En consecuencia, el diseño del articulado que hizo el ponente tiene las siguientes características: (i) limitó la competencia de los gobernadores y alcaldes en materia de presupuesto y gastos a presentar estos proyectos a las asambleas y concejos;
(ii) otorgó a las asambleas y concejos la facultad de aprobar los presupuestos y los tributos; y (iii) prohibió que se realizaran gastos que no estuvieran aprobados por el Congreso o las corporaciones autorizadas por la Constitución. Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 17 corresponden a los artículos 352 y 353 de la Carta Política, las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente y la jurisprudencia constitucional, la Corte concluye que el principio de legalidad del gasto, que delimita los órganos que pueden autorizar el monto de los gastos públicos y su destinación, también es aplicable a las entidades territoriales”.
(Negrita y subrayas fuera del texto) En el mismo pronunciamiento la Corte hizo referencia a los diferentes tipos de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto; información que recopiló en el siguiente cuadro: “Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto23 Desde la perspectiva de las rentas Tipo de operación presupuestal Alcance Regulación constitucional/orgánica Creación de nuevas rentas En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno puede proponer ante el Congreso la creación de nuevas rentas, esto es, la estimación de una nueva fuente de ingreso.
La creación de las nuevas rentas, regulada en el artículo 347 superior, no se adelanta, en estricto sentido, en la fase de ejecución del presupuesto, pues responde al desbalance entre las rentas y los gastos de todo el presupuesto advertido desde la formulación del proyecto por el Gobierno o su aprobación por el Congreso. Sin embargo, la aprobación de los recursos adicionales puede darse luego de aprobado el presupuesto de rentas24.
Por lo tanto, si se aprueban las nuevas rentas en esta hipótesis se trataría, en todo caso, de una operación posterior a la aprobación del presupuesto. Artículo 347 de la Carta Política Aumento de renta aprobada En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno también puede proponer ante el Congreso el aumento de una renta aprobada previamente.
El procedimiento para esta operación es el mismo previsto en el artículo 347 superior y sobre esta operación caben las mismas consideraciones en relación con el momento, ya que puede ser posterior a la aprobación del presupuesto. Artículo 347 de la Carta Política Recursos de asistencia y cooperación internacional Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables hacen parte del presupuesto de rentas del presupuesto general de la Nación y se incorporarán al mismo como donaciones.
Artículo 33 del EOP 23 Elaboración del despacho de la magistrada sustanciadora con fundamento en la Constitución Política, el Estatuto orgánico del presupuesto y las sentencias C-357 de 1994, C-685 de 1996, C-192 de 1997, C-196 de 2001, C-06 de 2012. 24 Esta posibilidad se deriva del último inciso del artículo 347 superior, de acuerdo con el cual: “El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.” Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 18 La incorporación de estos recursos se adelanta mediante decreto del gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor.
Adicionalmente, el ministro de Hacienda debe informar de su incorporación a las comisiones económicas del Congreso. Subregla en recursos en el ámbito departamental (Decreto) En relación con los recursos provenientes de: (i) el sistema general de participaciones; (ii) el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales;
(iii) el Sistema General de Regalías; (iv) convenios con entidades del Estado o de cooperación internacional; y (v) Tesoro nacional. El gobernador incorpora estos recursos al presupuesto departamental mediante decreto. Igualmente, cuando los recursos tengan por objeto cofinanciar proyectos, una vez el ejecutivo los adicione al presupuesto, deberá informar a la Asamblea Departamental dentro de los diez (10) días siguientes a la expedición del acto administrativo.
Artículo 119 de la Ley 2200 de 2022 (numerales 49 y 51) Desde la perspectiva del gasto Adiciones Tipología general Las adiciones, como tipología general, incluyen las operaciones en las que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada o se crea una nueva partida de gasto. Para el efecto, el Gobierno propone, por regla general, ante el Congreso la creación y aprobación de un crédito adicional salvo que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones.
Los créditos adicionales hacen referencia a la creación de nuevos rubros en el presupuesto de gastos mediante: (i) créditos extraordinarios, que corresponden a la creación de una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original; y (ii) créditos suplementales, en los que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada 25.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Creación de nueva partida de gasto (Ley) En esta operación se crea una partida de gasto que no estaba prevista en el presupuesto original26. Esta operación genera la apertura de créditos extraordinarios. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre créditos adicionales al presupuesto27.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 En esta operación se aumenta la cuantía de una determinada apropiación mediante créditos suplementales28. Artículo 345 de la Carta Política 25 Este tipo de créditos están regulados en el artículo 80 del EOP que compiló y modificó las reglas de la Ley 38 de 1989, art. 66 y la Ley 179 de 1994, art. 55, incs. 13 y 17. 26 Sentencia C-685 de 1996. 27 Con la excepción ya referida, descrita en el artículo 81 del EOP, sobre contra créditos.
Artículo 81 del EOP. 28 Ibídem. Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 19 Aumento de una partida (Ley) De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto.
Artículo 79 a 82 del EOP artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Recursos de asistencia y cooperación internacional (Decreto) Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables se incorporan al presupuesto general de la Nación mediante decreto del gobierno. La destinación de estos recursos está determinada por las estipulaciones en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República.
Artículo 33 del EOP Traslados Tipología general En estas operaciones se disminuye el monto de una apropiación con el fin de aumentar otra partida29. Los traslados pueden tener diferentes modalidades, pues pueden consistir, entre otros, en la modificación de los montos asignados entre secciones (entidades públicas), la alteración en el destino de los diferentes tipos de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda), y la modificación en el destino de los recursos entre programas y/o subprogramas.
El procedimiento para adelantar traslados varía según si se altera la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma30. Artículos 60, 64, 80 y 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Traslados que no alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda programa y subprograma (Decreto) Los traslados que no modifican la partida global definida por el Congreso de la República se adelantan por vía administrativa a través de contracréditos.
Así, por ejemplo, si el traslado se mantiene en rubros que mantienen la destinación a funcionamiento, servicio de la deuda, programa o subprograma se puede efectuar el traslado correspondiente por vía administrativa. Artículo 81 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Traslados que alteran la partida global definida por el Congreso Los traslados que modifican la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprogramas deben ser efectuados mediante ley Artículo 80 del EOP 29 Sentencia C-685 de 1996. 30 Según el Manual de Inversión Pública Nacional del DNP, hay 3 tipos de traslados presupuestales: (i) Traslados ordinarios: Es un traslado presupuestal motivado por una justificación técnica y económica en el que se contracreditan los recursos de libre afectación de un proyecto de inversión para acreditarlos a otro;
(ii) Vigencias expiradas: Es un traslado municipal que se hace para responder a los compromisos u obligaciones adquiridos por la entidad en una vigencia anterior, con el lleno de los requisitos legales, para la cual no se hubiere constituido la reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, o cuando a pesar de haberse constituido, su pago no se hubiese realizado.
Así, se contracreditan recursos de libre afectación para acreditarlos a un nuevo rubro presupuestal identificado con la leyenda “Pasivos exigibles - Vigencias expiradas”; y (iii) Cambio de fuente: Es un traslado presupuestal mediante el cual por razones de financiamiento o por cierre de operaciones de crédito se cambia el recurso que financia un proyecto de inversión sin modificar en sus totales los niveles rentísticos del presupuesto de ingresos del Presupuesto General de la Nación. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Inversiones%20y%20finanzas%20pblicas/Documentos%20GFT/1.%20Bas es%20para%20la%20Gesti%C3%B3n.pdf Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 20 destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma (Ley) presentada por el Gobierno al Congreso de la República.
Así, por ejemplo, si el traslado se adelanta desde un rubro correspondiente a funcionamiento hacia un rubro correspondiente al servicio de deuda pública se requiere el trámite de una ley para efectuar el traslado. Traslados fusión de órganos o traslado de funciones entre órganos (Decreto) Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobierno Nacional, mediante decreto, hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para dejar en cabeza de los nuevos órganos o de los que asumieron las funciones, las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos.
Estos traslados no pueden aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda aprobadas por el Congreso de la República. Artículo 86 del EOP Traslados Fondo de Compensación Interministerial (Resolución) Para atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos y para los casos en que el presidente de la República y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia, el ministro de hacienda puede efectuar traslados con cargo a este fondo.
Los traslados se mantienen en el presupuesto de funcionamiento. Artículo 87 del EOP Otras operaciones Reducciones (Decreto) Corresponden a la reducción del monto de una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente por las razones descritas en el artículo 76 del EOP31. Las reducciones se adelantan directamente por el Gobierno nacional.
Artículo 76 del EOP Aplazamientos (Decreto) Se trata de operaciones en las que se posterga una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente. Sobre esta operación, debe tenerse en cuenta que las apropiaciones están destinadas a ser ejecutadas en la vigencia fiscal correspondiente. En consecuencia, el aplazamiento implica que no se efectuará el gasto.
Los aplazamientos pueden efectuarse directamente por el Gobierno nacional32. Artículo 76 del EOP Movimientos presupuestales de distribución. (Resolución) Corresponden a operaciones que desagregan un monto global y lo concretan, pero no varían el gasto ni su destinación general. Los movimientos se efectúan directamente por el Gobierno nacional y las entidades.
Artículo 19 de la Ley 1420 de 2010 C-006 de 2012 31 De acuerdo con el artículo 76, esta operación procede cuando: “ el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.” 32 Estos aplazamientos también obedecen a los motivos definidos en el artículo 76 del EOP. Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 21 Seguidamente, la Corte Constitucional hizo énfasis en la exclusividad del Congreso en la definición del presupuesto, función que excepcionalmente recae en el Gobierno nacional en estados de anormalidad a través de decretos legislativos.
Además, estructuró las subreglas frente a las operaciones relacionadas con el presupuesto general de la Nación y que también resultan aplicables en el orden territorial, conforme a las cuales puede evidenciarse en qué casos el gobierno sí está facultado para realizar modificaciones presupuestales: Modificaciones presupuestales que son exclusivas del Congreso Modificaciones presupuestales que puede realizar el Ejecutivo - La creación de nuevas rentas o el aumento de las existentes deber ser propuesta por el Gobierno Nacional y es necesario que se apruebe por ley. - No todos los aumentos de las rentas exigen la aprobación del Congreso mediante ley, como ocurre con los recursos de cooperación internacional no reembolsables, cuyo incremento opera mediante decreto del gobierno, previa certificación del recaudo. - El aumento de partidas de gasto o la creación de nuevas partidas requiere la aprobación del Congreso mediante el trámite de una ley que adicione el presupuesto. - No es necesaria la aprobación mediante ley cuando el crédito adicional se abra mediante contra créditos a la ley de apropiaciones, así como en las modificaciones relacionadas con recursos de asistencia y cooperación internacional no reembolsables. - Los traslados presupuestales en los que se varía la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio a la deuda, programa y subprograma requieren la aprobación del Congreso de la República. - Los traslados que no impliquen la alteración en la partida global del gasto pueden adelantarse directamente por el Ejecutivo. - En los casos en los que el presidente de la República y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia, el Ministerio de Hacienda puede efectuar traslados con cargo al Fondo de Compensación Ministerial para atender faltantes de apropiación en gasto de funcionamiento de los órganos. - El Gobierno tiene la potestad de reducir o aplazar las apropiaciones presupuestales sin que se requiera la aprobación del Congreso.
Conforme a lo anterior se tiene entonces que para verificar si determinadas modificaciones al presupuesto efectuadas por el gobierno contrarían el principio de legalidad del gasto, es menester establecer qué tipo de reforma está adelantando, con el fin de determinar si estas hacen parte de las que la Constitución y la Ley le autorizan al ejecutivo realizarlas directamente.
5. CASO CONCRETO - Revisión del artículo 9 del acuerdo 025 del 26 de noviembre de 2024. Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 22 A través de este artículo se autoriza al alcalde para que determine el incremento salarial para el año 2025, de los servidores públicos del orden municipal.
Señala la demandante que el artículo desconoce que las autorizaciones conferidas al ejecutivo deben contener un límite temporal. Al respecto es preciso señalar que la Constitución Política a través del numeral 6 del artículo 313 señala que corresponde a los concejos “Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.” Así mismo, el numeral 7° del artículo 315, establece que es deber de los alcaldes “Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes.
No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado”. De lo anterior se desprende que tanto el concejo como los alcaldes municipales tienen competencia, la cual ha sido otorgada por ley, para establecer la remuneración de los empleados de las dependencias del orden territorial.
En virtud de dicha competencia se establece que en el presente caso no es necesario que se establezca una temporalidad en la facultad otorgada pues la corporación de elección popular y el burgomaestre deben trabajar de manera conjunta para establecer las escalas salariales de los empleados territoriales. Adicionalmente la Sentencia C-510 de 1999, de la Corte Constitucional, señala: “Existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.
Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.
Cuarto, los Gobernadores y Alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 23 departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes.
Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional.” Al respecto el Consejo de Estado33 ha señalado que: “De igual forma, debe resaltarse que la fijación del régimen salarial de los empleados al servicio de los entes territoriales está sujeto no sólo a las disposiciones que dentro de sus competencias expiden el Congreso y el Ejecutivo sino, además, a las limitaciones propias de su presupuesto, el cual en el presente caso se aprobó precisamente por el Concejo municipal por medio de los Acuerdos respectivos para cada vigencia fiscal.
Así las cosas, precisa la Sala que existe una competencia concurrente respecto a la fijación de la remuneración que como contra prestación de los servicios deben recibir los empleados públicos del ente territorial, por cuando si bien se respeta la autonomía otorgada a las autoridades del orden territorial esta se encuentra en marcada por: i) Los principios y parámetros generales del régimen salarial establecidas por el órgano legislativo; ii) Los límites máximos que fija el Gobierno Nacional; iii) Las escalas de remuneración de los cargos a nivel territorial, aprobada por las asambleas departamentales o concejos municipales, según sea el caso en las ordenanzas o los acuerdos correspondientes.
Por lo expuesto en precedencia y del contenido de cada uno de los Decretos demandados, ya citados, se evidencia que los incrementos salariales a los empleados de la administración central del municipio, se dictaron dentro de la facultad y la competencia, consagradas en normas de orden constitucional y legal, que dichos incrementos se profirieron de conformidad con los Acuerdos expedidos por el Concejo municipal atendiendo a la vigencia fiscal y que no sobrepasaron los límites impuestos por el Gobierno Nacional.
Es dable concluir que el Alcalde del municipio de Ambalema expidió las normas demandadas dentro de la órbita de sus funciones y competencias y en aplicación al principio de concurrencia, por el cual deben participar mancomunadamente en la fijación del gasto público, a saber, le compete al Concejo la fijación de las escalas de remuneración correspondiente a las distintas categoría de empleos y al Alcalde la fijación de los emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes, disposiciones que puede comprender el incremento salarial o el porcentaje de dicho incremento.” En virtud de lo anterior y al ser una competencia otorgada por la Ley se encuentra que no le asiste razón al ente territorial para solicitar la nulidad y señalar que la facultad conferida requiere que se precise de manera clara el tiempo en que debe ejercerse, razón por la cual el cargo de nulidad no prospera. - Revisión artículo 11, del acuerdo No. 025 del 26 de noviembre de 2024. 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 27 de febrero de 2013, numero interno 0224-10, Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 24 A través de este artículo se autoriza a la alcaldesa para contratar con las compañías de seguros las pólizas de amparo del ente territorial.
Señala la demandante que el tipo de contrato autorizado no es de los enlistados en el parágrafo 4° del artículo 32 de la ley 136 de 1994 modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. Al respecto se tiene que los alcaldes como jefes de la administración municipal están autorizados por la Ley34 para dirigir la acción administrativa del municipio, asegurar el cumplimiento de las funciones y de la prestación de los servicios a su cargo, ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, siempre que se observen las normas jurídicas aplicables.
Se observa que a través de la autorización conferida en el artículo atacado se desconocen las facultades propias de la alcaldesa como jefe de la entidad, pues ella por regla general está autorizado para celebrar los contratos estatales como representante legal de la entidad territorial según lo establecen los artículos 11 y 12 de la Ley 80 de 199335, es decir, no necesita autorización de la corporación administrativa, salvo en los casos expresamente definidos por el legislador.
Precisamente antes de la Ley 1551 de 2012 y frente a los artículos 313 de la Constitución Política y 32 de la ley 136 de 1994 que atribuyen a los Concejos Municipales la competencia para autorizar los contratos del Alcalde otorgándole la facultad para reglamentar dicha función, la Corte Constitucional mediante la sentencia C-738 de 2001, señaló que esa potestad, no es absoluta y discrecional pues debe determinarse en forma específica en cuáles contratos es necesaria la autorización, estableciendo los siguientes parámetros para el ejercicio de esa función: “(…) No podrán los Concejos, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma 34 Artículo 315 CP, aartículo 91 de la ley 136 de 1994. 35 ARTICULO
11. DE LA COMPETENCIA PARA DIRIGIR LICITACIONES O CONCURSOS Y PARA CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES. En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2o.: (…). b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales(…)”.
ARTICULO
12. DE LA DELEGACION PARA CONTRATAR. Los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones o concursos en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes.
Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 25 razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política. (…)” Con la expedición del artículo 8 de la Ley 1551 de 2012 se estableció el tipo de contratos en los que se necesita autorización del concejo municipal, de tal forma que el alcalde de una entidad territorial solo debe solicitar autorización, de acuerdo con lo señalado en el numeral 4° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, en los eventos de contratación de empréstitos, contratos que comprometan vigencias futuras, enajenación y compraventa de bienes inmuebles, enajenación de activos, acciones y cuotas partes, concesiones y las demás que determine la ley.
La apoderada del municipio de Caicedonia en su contestación, señaló que el artículo tiene su fundamento en el Acuerdo No. 004-020 del 10 de julio de 2020, en donde se reglamentó “La autorización al alcalde para celebrar contratos y se señala los casos en que requiere autorización previa y expresa y se dictan otras disposiciones”, pese a esto el reglamento no fue aportado; sin embargo, esto no es impedimento para declarar la invalidez del artículo, pues si bien el concejo puede regular la materia a través de la expedición de un reglamento, no puede contradecir abiertamente el marco constitucional y legal que en materia contractual se otorga al ejecutivo, pues si bien en los concejos municipales radican las atribuciones de autorizar al alcalde para contratar y establecer el procedimiento interno para la autorización, esto no significa que puedan reglamentar o condicionar la función del alcalde, pues esto generaría una intromisión de las funciones del burgomaestre, a quien le compete por mandato constitucional la dirección de la actividad contractual, según lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 315 Superior.
En virtud de lo anterior, la Corporación considera que la autorización concedida por el concejo municipal de Caicedonia al alcalde para contratar con las compañías aseguradoras las pólizas de responsabilidad del ente territorial, desborda las facultades conferidas al cuerpo colegiado, pues el alcalde no necesita autorización para este tipo de negocios y en virtud de ello procede su invalidez. - Revisión artículo 12 del acuerdo 025 del 26 de noviembre de 2024.
A través del presente artículo el Concejo atribuye la facultad al alcalde para integrar al presupuesto general del Municipio los recursos provenientes de los fondos de cofinanciación del orden nacional, departamental y municipal para ejecutar convenios de inversión social. La disposición citada autoriza a la alcaldesa para que incorpore al presupuesto municipal los recursos que haya recibido como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución; función que, de acuerdo a lo reglado en La Ley 136 Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 26 de 1994, artículo 91, literal G 36, es propia del ejecutivo, es decir, se trata de una potestad que puede ejercerse de forma directa por la alcaldesa municipal sin que sea necesario contar con una autorización de parte del Concejo Municipal.
Luego, al proferir la norma objeto de revisión, el Concejo Municipal de Caicedonia rebasó sus funciones, porque le atribuyó a la alcaldesa una potestad que, por disposición legal, ya le correspondía. En ese sentido, si bien, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 313 de la Constitución Política y la Ley 136 de 1994, los concejos municipales están facultados para dictar normas que regulen las funciones y servicios a cargo del municipio, no tienen la potestad de delegar al alcalde funciones que le han sido atribuidas a este por la ley.
De acuerdo a lo estipulado en los artículos 637 y 12138 de la Constitución Política, las autoridades del Estado únicamente pueden ejercer las funciones que les han sido atribuidas por la Constitución y la ley. De acuerdo a lo expuesto, es claro que el artículo 12 del Acuerdo nro. 025 del 26 de noviembre de 2024 se torna inconstitucional, puesto que, a través de este, el Concejo Municipal de Caicedonia se extralimitó en sus funciones al atribuirle a la alcaldesa una potestad que, por disposición de la ley (Artículo 91 literal g de la Ley 136 de 1994), ya le correspondía, razón suficiente para declarar su invalidez. - Revisión artículo 13 del acuerdo No. 025 del 26 de noviembre de 2024.
A través del artículo acusado se propone que la alcaldesa pueda ajustar y adicionar los recursos del sistema general de participación que determine el gobierno e integre los demás recursos con destinación específica que defina la ley y ajuste las partidas presupuestales. De conformidad con lo señalado en la sentencia c- 036 de 2023, la Corte Constitucional señaló que: “31.
En primer lugar, sobre la creación de nuevas rentas o el aumento de las existentes, el artículo 346 superior exige que el Gobierno nacional proponga esas operaciones ante el Congreso para que se aprueben por ley. En materia de rentas cabe destacar que la Carta Política le otorga una competencia principal al Gobierno, ya que el artículo 349 superior precisa que el cómputo de las rentas no puede ser aumentado por el 36 del, establece que los alcaldes están autorizados para “Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. (…) Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes”. 37 “ARTICULO 6o.
Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. 38 ARTICULO 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.
Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 27 Congreso sin el concepto favorable del ministro del ramo. Sin embargo, como la definición de las rentas corresponde a una estimación de los ingresos, el Congreso tiene la competencia para evaluar elementos económicos y políticos del presupuesto como su coherencia macroeconómica y las fuentes de financiación, y proponer el incremento de las rentas de ser el caso (con la aprobación del Ministerio de Hacienda).
En esta evaluación y aprobación se manifiesta el principio de legalidad presupuestal”. En virtud de lo anterior, se tiene que los alcaldes municipales deben presentar ante el concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio y, los concejo deben dictar las normas orgánicas de presupuesto y expedir el presupuesto de rentas y gastos39.
De lo anterior, a través del mencionado artículo, el Concejo Municipal de Caicedonia atribuye a la alcaldesa municipal la potestad de ajustar y adicionar los recursos del sistema general de participación que determine el gobierno e integre los demás recursos con destinación específica que defina la ley y ajuste las partidas presupuestales, delegación que no está permitida, debido a que sólo el concejo municipal puede efectuar la creación o modificación de rentas y partidas de gastos.
El Consejo de Estado ha señalado que el concejo es quien tiene “la competencia para aprobar los actos de modificación presupuestal presentados a su consideración por iniciativa del Alcalde tales como la creación de rubros, traslados, adiciones, aprobación de créditos, aumento del monto de las apropiaciones, suscripción de contratos, etc”.
Recuérdese que las únicas modificaciones presupuestales relacionadas con la creación de nuevas rentas y partidas de gasto o con el aumento de las existentes, que pueden delegarse en el ejecutivo son: - La incorporación de recursos de cooperación internacional no reembolsables y – La apertura de un crédito adicional mediante contra créditos a la ley de apropiaciones y modificaciones relacionadas con recursos de asistencia y cooperación internacional no reembolsables.
Es evidente que a través del artículo 13 del Acuerdo nro. 025 del 26 de noviembre de 2024 no se está delegando a la alcaldesa para la realización de las mencionadas modificaciones presupuestales. Al contrario, es claro que la disposición objeto de estudio de legalidad otorga al ejecutivo la facultad de incorporar apropiaciones presupuestales, por lo que resulta imperioso declarar su invalidez, debido a que contraría el principio de legalidad.
Así las cosas, se tiene que quien debe aprobar las rentas en virtud de lo señalado por la norma Constitucional es el Concejo Municipal y por ende la autorización realizada a la alcaldesa debe declararse invalida. - Revisión artículo 17 del acuerdo No. 025 del 26 de noviembre de 2024. 39 Artículos 313 numeral 5 y 315 numeral 5. Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 28 Se observa que a través de la norma se faculta a la alcaldesa para establecer o modificar la planta de personal y determinar las funciones de los empleos públicos.
La disposición citada autoriza a la alcaldesa para que modifique la planta de personal del ente territorial; potestad que según lo señalado por la Constitución Política40 y la Ley41, es propia del ejecutivo, es decir, se trata de una potestad que puede ejercerse de forma directa por la alcaldesa municipal sin que sea necesario contar con una autorización de parte del Concejo Municipal.
Luego, al proferir la norma objeto de revisión, el Concejo Municipal de Caicedonia rebasó sus funciones, porque le atribuyó a la alcaldesa una potestad que, por disposición legal, ya le correspondía En ese sentido, si bien, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 313 de la Constitución Política y la Ley 136 de 1994, los concejos municipales están facultados para dictar normas que regulen las funciones y servicios a cargo del municipio, no tienen la potestad de delegar al alcalde funciones que le han sido atribuidas a este por la ley.
Se itera que de acuerdo a lo estipulado en los artículos 642 y 12143 de la Constitución Política, las autoridades del Estado únicamente pueden ejercer las funciones que les han sido atribuidas por la Constitución y la ley. De acuerdo a lo expuesto, es claro que el artículo 17 del Acuerdo nro. 025 del 26 de noviembre de 2024 se torna inconstitucional, puesto que, a través de este, el Concejo Municipal de Caicedonia se extralimitó en sus funciones al atribuirle a la alcaldesa una potestad que, por disposición legal, ya le correspondía, razón suficiente para declarar su invalidez. - Revisión artículo 18 acuerdo 025 de 26 de noviembre de 2024 El artículo 345 de la Constitución Política señala que “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto 40 Artículo 315 “son atribuciones del alcalde: ( ) 7.
Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. 41 Ley 136 de 1994, articulo 91 literal d, numeral 4 “Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) d) En relación con la Administración Municipal: 4.
Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijarles sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. 42“ARTICULO 6o. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. 43 ARTICULO 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 29 de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.” La Corte Constitucional en la sentencia c-036 de 2023, señaló que: “El artículo 345 de la Carta Política que establece algunas de las principales reglas en materia presupuestal.
Dichas reglas operan en tiempos de normalidad institucional y prohíben: (i) percibir contribuciones o impuestos que no estén incluidos en el presupuesto de rentas; (ii) hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no estén incluidas en el presupuesto de gastos; (iii) efectuar gastos públicos que no hayan sido decretados por el Congreso, las asambleas departamentales o los concejos distritales o municipales; y (iv) transferir créditos a objetos no previstos en el respectivo presupuesto.
En consecuencia, la definición del gasto, tanto su monto como su destinación, y la modificación de esos elementos, exigen la aprobación de las corporaciones públicas de elección popular. (…) Con base en la trascendencia de las rentas, se advierte que la exigencia prevista en el artículo 347 de la Carta Política, que establece que si los ingresos autorizados por la ley no fueran suficientes para atender los gastos, el gobierno propondrá, por separado y ante el Congreso de la República, un proyecto de ley para la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes resulta aplicable en el ámbito territorial como consecuencia de la remisión que efectúa el artículo 353 superior.
Además, la exigencia de que la alteración de las rentas sea aprobada, por regla general, por una corporación pública de elección popular desarrolla el principio de legalidad del presupuesto y pretende que se garantice el principio democrático, con el fin de que la alteración de las fuentes de ingresos sea objeto de discusión y aprobación por un órgano plural, representativo de diferentes visiones y en el marco de un proceso participativo.
En virtud de lo anterior se tiene que la autorización efectuada por el Concejo Municipal de Caicedonia a la alcaldesa para que incorpore los recursos liquidados como superávit fiscal, y los que apalancan proyectos de vigencias futuras ordinarias y extraordinarias que sean necesarias para la culminación de contratos, debe declararse invalida pues lo que se busca con dicha autorización es aumentar las rentas existentes con el fin de destinar el dinero en la ejecución de contratos, obviando el tramite presupuestal el cual debe ser propuesto por el nivel ejecutivo y aprobado por el Concejo44, lo cual esta proscrito en tiempos de normalidad tal como lo señala el articulo 345 de la Constitución Política.
Así mismo, es preciso indicar que la autorización para crear nuevas rentas si bien esta en cabeza del ejecutivo, debe ser autorizado por el cuerpo colegiado de elección popular45. 44 Articulo 313 numeral 5. 45 Artículo 346. Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00023-00 Revisión de Acuerdo No. 025 de 2024- Concejo Municipal de Caicedonia. 30 6.
DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLÁRAR infundada la objeción efectuada por la Gobernación del Valle del Cauca frente al artículo 9 del acuerdo 025 del 26 de noviembre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Caicedonia – Valle del Cauca, de conformidad con lo señalado en la parte considerativa de la providencia.
SEGUNDO. DECLÁRAR la invalidez de los artículos 11, 12, 13, 17 y 18 del Acuerdo 025 del 26 de noviembre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Caicedonia – Valle del Cauca, por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: Mantener incólumes los demás artículos del acuerdo acusado, por los cargos aquí formulados.
CUARTO: Comuníquese este proveído al Departamento del Valle del Cauca, al Concejo y a la Alcaldesa de Jamundí, para los fines pertinentes.
QUINTO: Archívese el expediente, previa anotación en el en el módulo SAMAI Cópiese, Notifíquese y Cúmplase, Providencia discutida y aprobada en Sala de decisión de la fecha. Acta No. 25. Los Magistrados, (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS OMAR EDGAR BORJA SOTO (firmado electrónicamente) JUAN PABLO DOSSMAN CORTEZ