REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Sentencia PROCESO No. 76001-23-33-000-2025-00096-00 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA njudiciales@valledelcauca.gov.co dfpalacios@valledelcauca.gov.co gapalacios@valledelcauca.gov.co DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUGALAGRANDE (V) contactenos@bugalagrande-valle.gov.co ventanillaunica@bugalagrande-valle.gov.co juridico@bugalagrande-valle.gov.co NORMA: Acuerdo No. 15 del 19 de diciembre de 2024 MINISTERIO PÚBLICO: soguzman@procuraduria.gov.co MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE ACUERDO Magistrado Ponente: JHON ERICK CHAVES BRAVO Santiago de Cali (V), veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025).
Procede la Sala a resolver sobre la validez del acuerdo No. 15 del 19 de diciembre de 2024, expedido por el concejo de Bugalagrande (V), “por medio del cual se hacen ajustes al plan de desarrollo 2024-2027” “trabajemos por Bugalagrande y se dictan otras disposiciones”, cuya revisión fue solicitada por el Departamento del Valle del Cauca de conformidad con el Decreto 1333 de 1986.
ANTECEDENTES LA SOLICITUD El Departamento del Valle del Cauca de conformidad con el Decreto 1333 de 1986, solicitó la revisión del acuerdo No. 15 del 19 de diciembre de 2024, expedido por el concejo de Bugalagrande (V), “por medio del cual se hacen ajustes al plan de desarrollo 2024-2027” “trabajemos por Bugalagrande y se dictan otras disposiciones”, con fundamento en los siguientes:
HECHOS 1. Que el Concejo municipal del municipio de Bugalagrande (V), profirió el acuerdo No. 15 del 19 de diciembre de 2024, expedido por el concejo de Bugalagrande (V), “por medio del cual se hacen ajustes al plan de desarrollo 2024-2027” “trabajemos por Bugalagrande y se dictan otras disposiciones”. 2. Que revisado el Acto Administrativo y sus documentos soporte, de conformidad con la facultad constitucional y legal que le asiste a la Gobernadora contenida en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política y el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, se encontraron razones jurídicas que lo hacen contrario a disposiciones constitucionales y legales, así: CARGOS VULNERACIÓN DEL PROCEDIMIENTO PARA ESTUDIO Y APROBACIÓN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO, EL CUAL APLICA PARA SUS MODIFICACIONES.
Sostuvo que el Acuerdo No. 15 del 19 de diciembre de 2024, realizó modificaciones a la parte estratégica del plan de desarrollo originalmente adoptado por el Concejo Municipal de Bugalagrandé, modificando metas de producto, por lo que el trámite que debió surtirse para la aprobación de las modificaciones es el trámite inicial de aprobación del Plan de Desarrollo Municipal, el cual no se surtió, a saber; el Consejo de Gobierno, el Consejo Territorial de Planeación, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca - CVC, y la consulta a la ciudadanía. FALTA DE PRESENTACIÓN DEL PROYECTO DE MODIFICACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO ANTE EL CONSEJO DE GOBIERNO, EL CONSEJO TERRITORIAL DE PLANEACIÓN Y LA CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA.
Señaló que los numerales 3º 4º, 5º y 6º del articulo 39 de la Ley 52 de 1992, consagran el procedimiento para la elaboración del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo el cual se debe realizar para las modificaciones, sin que se haya surtido el tramite de la remisión integra del proyecto de modificación del plan de desarrollo ante el Consejo de Gobierno, el Consejo Territorial de Planeación y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca-CVC, así como tampoco se emitió ningún concepto por parte de la entidad, tal y como lo indica el artículo 3º del Decreto 1865 de 1994. AUSENCIA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PROCESO DE MODIFICACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO.
Indicó que tampoco no obra como prueba la existencia de ningún mecanismo de participación ciudadana en el cual se le diera a conocer a la comunidad del municipio de Bugalagrande, la presentación de las modificaciones al plan de desarrollo municipal por lo que se estaría vulnerando el principio general de participación contenido en el literal g del artículo 3º de la Ley 152 de 1994 en concordancia con el articulo 30 de la Ley 2056 de 2020, por lo que debió realizarse un cabildo abierto.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Municipio de Bugalagrande (V.) Guardó silencio. Ministerio Público1 Solicitó que se declare la invalidez del acuerdo, ya que el Concejo municipal lo profirió sin previo concepto del Consejo Territorial de Planeación, como se requiere formalmente para este tipo de trámites, así como tampoco se surtió el proceso de democratización con la participación ciudadana como se debiere realizar con la adopción del plan de desarrollo de conformidad con la Ley 152 de 1994.
ACUERDO ACUSADO El Acuerdo sometido a revisión es del siguiente tenor: 1 Ver índice 12 de samai CONSIDERACIONES Tramitado en debida forma el proceso, se proferirá la decisión que en Derecho corresponda, conforme al siguiente, PROBLEMA JURÍDICO Se contrae a establecer si el Acuerdo No. 15 del 19 de diciembre de 2024 que modificó el plan de desarrollo del municipio de Bugalagrande (V) es invalido por expedición irregular pues requería el concepto previo del Consejo de Gobierno, el Consejo Territorial de Planeación y la comunidad de Bugalagrande conforme a los artículos 3 literal G y 39 numerales 5 y 6 de la Ley 152 de 1994, y la intervención la Corporación Autónoma Regional (CVC) conforme al artículo 3 del Decreto 1865 de 1994.
Para resolver el anterior planteamiento, se desarrollarán los siguientes aspectos: DEL CONTROL DE VALIDEZ RESPECTO DE LOS ACUERDOS MUNICIPALES Constitucionalmente se ha otorgado a los Gobernadores Departamentales la facultad para revisar los Acuerdos Municipales y provocar el control judicial sobre su validez, cuando quiera que los considere inconstitucionales o ilegales, constituyendo ésta, una función propia de su investidura, consignada en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política.
Este tipo de control tiene un objeto similar al de la acción de nulidad simple; no obstante, se diferencian por las distintas fuentes normativas, en la medida que la primera, se define como un mecanismo de control de constitucionalidad y legalidad, y la segunda como una acción ordinaria jurisdiccional de tipo popular, que vela por el mantenimiento del orden jurídico en abstracto.
Frente a esta atribución en cabeza de los Gobernadores, la Corte Constitucional2 ha señalado: “La facultad que le atribuyó el Constituyente a los Gobernadores, a través del numeral 10 del artículo 305 de la C.P., se traduce en un especial control de constitucionalidad y legalidad, que se radica en cabeza de esos funcionarios, facultad que se encuentra desarrollada de manera concreta en el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, demandado por el actor, que establece que se ejerza por parte del Gobernador, en un término no superior a veinte días, sobre los actos que producen los Concejos Municipales, en ejercicio de las competencias que la Carta Política les reconoce a las autoridades de esas entidades territoriales, de las cuales se predica la autonomía para manejar sus propios asuntos.
Lo anterior por cuanto el control lo ejerce el Gobernador, el cual tiene funciones propias que emanan del ejercicio de la autonomía que a las entidades territoriales les reconoce expresamente la Carta de 1991. También porque dicho control se efectúa para garantizar el respeto a la Constitución y a la ley, lo cual desde luego repercute en beneficio de la persona descentralizada y evita excesos de la misma que afecten los intereses de los individuos, cuyo fundamento preciso está en el artículo 4º de la C. P.… Se trata de un control excepcional, que se activa cuando el funcionario responsable del mismo, evidencia que el contenido del respectivo acto es contrario a la Constitución o a la ley, que como tal está expresamente consagrado en la misma Carta Política, en la cual se designa a los Gobernadores para efectuarlo, dejándole al legislador, tal como lo establece el numeral 23 del artículo 150 superior, la responsabilidad de expedir las normas que regirán el ejercicio de esa función pública.
(…) 2 Sentencia C-869 de 1999. En efecto, el control de constitucionalidad del artículo 305 de la Carta Política, presenta las características de un ejercicio preventivo, que procede antes de entrar en vigencia el respectivo acto, precisamente para evitar que si es contrario a la Constitución y a la ley produzca efectos, aunque sea por un corto tiempo.
Este mecanismo, prevé un agente intermedio, el Gobernador, entre el productor del acto, en el caso que nos ocupa el Concejo Distrital y el ente judicial al que le corresponde definir sobre su validez. LA REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. El Título XII de la Constitución, "Del régimen económico y de la hacienda pública", incluye el Capítulo II, "De los planes de desarrollo", el cual contiene el preciso mandato a la Nación y a las entidades territoriales de contar con planes de desarrollo que deberán elaborarse de manera concertada entre estas entidades, y con la participación de todos los órganos, organismos y entidades estatales y de la ciudadanía y sus organizaciones.
Tratándose del Plan Nacional de Desarrollo, la Constitución fija las competencias de las autoridades nacionales; esboza el procedimiento de elaboración, discusión y aprobación; establece el Sistema Nacional de Planeación; se refiere a las autoridades nacionales y territoriales responsables de la ejecución y evaluación; y ordena que mediante ley orgánica se reglamenten el procedimiento, los mecanismos de armonización y sujeción de los presupuestos oficiales a los planes de desarrollo, y la efectiva participación ciudadana en su discusión. El artículo 341 de la Carta asigna al Gobierno Nacional las funciones de (i) elaborar el proyecto, con la participación de autoridades y ciudadanos;
(ii)someterlo al concepto del Consejo Nacional de Planeación y definir cuáles de sus recomendaciones incorpora al proyecto; (iii) presentarlo al Congreso de la República y dar visto bueno a las modificaciones que en los debates de esa Corporación sean propuestos; (iv) poner en vigencia el plan mediante decreto con fuerza de ley, si el Congreso no lo aprueba en el término improrrogable de tres meses.
Respecto de los planes de desarrollo territoriales, el inciso segundo del artículo 339 de la Carta contiene el mandato para las entidades territoriales de elaborar y adoptar sus planes de desarrollo, y hace explícito que el objeto de estos planes es " asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley".
La norma en cita ordena que la elaboración y adopción de los planes territoriales se haga "de manera concertada" entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional; e incorpora la participación ciudadana a través de los consejos territoriales de planeación a los que se refiere el inciso tercero del artículo 340 superior. La Constitución también asigna a los gobernadores y alcaldes la iniciativa para la presentación de los proyectos de planes de desarrollo; y a las asambleas departamentales y concejos, su adopción. En la Carta no se hallan otras menciones explícitas en torno a los planes de desarrollo territoriales, pero, el conjunto de disposiciones sobre las entidades territoriales, define que su planeación se regula por leyes orgánicas y estatutarias.
Por lo anterior, por expreso mandato de los artículos 151 y 342 de la Constitución, la elaboración y la aprobación o adopción de los planes de desarrollo territoriales son materia de reserva de una ley orgánica y siguiendo el mandato del artículo 342 constitucional, fue expedida la Ley 152 de 1994, "Ley Orgánica del Plan de Desarrollo".
Cuyo propósito se encuentra descrito en el artículo 1° así, "establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo" y demás aspectos constitucionales sobre la planificación; y es aplicable a la Nación, a las entidades territoriales y a los organismos públicos de todo orden.
El artículo 39 ibidem contiene el procedimiento para la elaboración de estos instrumentos por parte de las entidades territoriales, que se sintetiza así: • El Alcalde o Gobernador elegido debe impartir instrucciones para la elaboración del Plan de Desarrollo con base en su programa de gobierno, para lo cual todas las dependencias de la entidad, especialmente los organismos de planeación, deberán prestar todo el apoyo administrativo, técnico y de información que sea necesario. • El alcalde o Gobernador, directamente o a través de su secretario de Planeación o quien haga sus veces, presentará al Consejo de Gobierno el proyecto de plan, que a su vez, deberá consolidar dentro de los 2 meses siguientes a la posesión del mandatario. • De forma simultánea, la Administración Territorial deberá convocar a la constitución del CTP3, al que se presentará el proyecto consolidado a más tardar dentro de los 2 meses siguientes a la posesión del mandatario, para efectos de que rinda concepto en el plazo máximo de 1 mes.
Lo anterior deberá informarse concomitantemente a la corporación pública territorial. • Dentro de los primeros 4 meses del respectivo periodo del Gobernador o Alcalde deberá enviar copia del proyecto a la respectiva corporación de elección popular, que debe decidir sobre la aprobación del Plan dentro del mes siguiente a su presentación. Por lo anterior debe señalarse que las entidades territoriales en cabeza de los gobernadores o alcaldes tienen la obligación de elaborar los planes de desarrollo, así como las asambleas departamentales y concejos 3 Consejo Nacional de Planeación municipales deben adoptarlo y aprobarlo, con el fin garantizar que la administración territorial cuente con un plan que oriente, ordene y determine el gasto y la gestión pública, norma que prevé los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo.
Dicha norma es clara en señalar en su artículo 40 que, toda modificación que pretenda introducir la Asamblea o Concejo debe contar con la aceptación previa y por escrito del Gobernador o Alcalde, según sea el caso, previsión que fue objeto de control constitucional en sentencia C-538 de 1998 siendo declarada exequible. Los artículos 5 y 6 de la ley 152 de 1994 establece el contenido de los planes de desarrollo así: Artículo 5.
Contenido de la parte general del Plan. La parte general del plan contendrá lo siguiente: a. Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales; b. Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismo generales para lograrlos; c. Las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido; d. El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes.
Artículo 6.- Contenido del plan de inversiones. El plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional incluirá principalmente: - La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público; - La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; - Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general; - La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución. Parágrafo. - Adicionado por el art. 10.
Ley 1473 de 2011 Artículo 7. Presupuestos plurianuales. Se entiende por presupuestos plurianuales la proyección de los costos y fuentes de financiación de los principales programas y proyectos de inversión pública, cuando éstos requieran para su ejecución más de una vigencia fiscal. Cuando en un sector o sectores de inversión pública se hubiere iniciado la ejecución de proyectos de largo plazo, antes de iniciarse otros, se procurará que los primeros tengan garantizada la financiación hasta su culminación. Esta ley en su artículo 2° literal g) señala que la participación es uno de los principios que rige los procesos de planeación en el país. En el artículo 3o. señala como principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales, en materia de planeación son: ( ) g) Participación. Durante el proceso de discusión de los planes de desarrollo, las autoridades de planeación velarán porque se hagan efectivos los procedimientos de participación ciudadana previstos en la presente Ley.
Ahora bien, acorde con el principio de sustentabilidad ambiental, el artículo 3 del Decreto 1865 de 1994 (compilado en el artículo 2.2.8.6.1.2 del Decreto 1076 de 2015) prescribe que para la armonización de la planificación en la gestión ambiental de los municipios se debe: (i) adelantar los procesos de preparación de los planes de desarrollo municipales, en lo relacionado con la gestión ambiental (numerales 1, 2 y 3 del artículo 39 de la Ley 152 de 1994), con la asesoría de las corporaciones;
(ii) simultáneamente con la presentación del proyecto del plan de desarrollo al consejo de gobierno o el que haga sus veces, enviar copia del proyecto a la Corporación Autónoma Regional o de Desarrollo Sostenible con jurisdicción en la respectiva entidad territorial; (iii) realizar la revisión técnica del plan de desarrollo, por parte de la Corporación, en un término no superior a 15 días, para constatar su armonización con los demás planes de la región y (iv) remitir el plan de desarrollo con el concepto respectivo al consejo de gobierno para que este lo considere y, a su vez, lo envíe al Consejo Territorial de Planeación que, en caso de que no acoja el concepto, lo remita a los concejos municipales para que lo analicen al momento de aprobar el plan.
De igual forma, la Corte Constitucional en sentencia C-015 de 1996, sostuvo que el Plan Nacional de Desarrollo puede ser objeto de modificaciones, ya que las partidas y recursos aprobados e incorporados en ellos pueden resultar inexactos con el transcurso del tiempo, lo que torna en necesaria su adaptación a las reales circunstancias que surjan en el respectivo período.
Por ende, plantea que el Congreso tiene la competencia para introducir los cambios que estime pertinentes a través de una ley que cumpla con los requisitos de la inicial, de conformidad con la CP y la Ley Orgánica (Ley 152 de 1994), siempre que, de conformidad con el último inciso del artículo 341 de la CP, se mantenga el equilibrio financiero, pues «tal como han sido hechas las cosas deben deshacerse o modificarse».
La Corte Constitucional realizó el anterior análisis para describir la forma en que se modifica el Plan Nacional de Desarrollo, siguiendo los lineamientos de la CP y de la Ley 152 de 1994, pero se trata de un aspecto que también puede aplicarse a los planes de desarrollo de las entidades territoriales, ya que, acorde con los artículos 36 y 37 de la Ley Orgánica, en materia de elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación se pueden aplicar, en cuanto sean compatibles, las mismas reglas previstas en dicha Ley para el Plan Nacional de Desarrollo.
Con respecto al papel de los Consejos Territoriales de Planeación frente al proceso de modificación de un plan de desarrollo, es importante tener en cuenta lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C524 de 2003, que destaca que la función consultiva del Consejo Nacional de Planeación y de los Consejos Territoriales de Planeación no se agota en la fase de discusión del Plan de Desarrollo; se extiende a las etapas subsiguientes en relación con la modificación de ellos.
Entonces, ante la necesidad de modificar el Plan de Desarrollo de la entidad territorial, es necesario surtir el trámite de presentación del respectivo proyecto de ordenanza o de acuerdo, según sea el caso, al Consejo Territorial de Planeación y a la Corporación Autónoma Regional o de Desarrollo Sostenible, para que emitan su concepto sobre el particular.
Por lo anterior, de conformidad con lo prescrito por la Corte Constitucional, el Concejo tendrá la facultad de modificar el Plan de Desarrollo Municipal con un nuevo acuerdo que cumpla los requisitos fijados por la CP y la Ley 152 de 1994 para la expedición del acuerdo inicial. MODIFICACIONES A LOS PLANES DE DESARROLLO TERRITORIALES.
La modificación de los PDT, están reguladas dos eventos normativos específicos. El primer está previsto en la Ley Orgánica 152 de 1994 y se circunscribe a los supuestos generales de modificación de los PDT. Este a su vez, puede presentarse en dos momentos, a saber: i) modificaciones durante el proceso de aprobación del PDT, y ii) ajustes o modificaciones del PDT durante su ejecución. En el caso de las modificaciones durante el proceso de aprobación del PDT, de conformidad con el artículo 40 ibidem en este lapso pueden surtirse cambios al proyecto de ordenanza o acuerdo presentado por el respectivo gobernador o alcalde y eso se encuentra supeditado a que las modificaciones que las corporaciones territoriales introduzcan a la iniciativa del PDT solo serán válidas cuando cuenten con la aceptación previa y por escrito del mandatario local o seccional, según el caso.
Ahora bien, respecto de las modificaciones o ajustes durante la ejecución del PDT, el Artículo 45 de la Ley 152 de 1994 sostiene que si durante este lapso (la vigencia del PDT) se expiden nuevos planes en las entidades territoriales del nivel más amplio, el alcalde o gobernador podrá presentar para la aprobación del concejo o la asamblea los ajustes que estime pertinentes a su plan plurianual con la finalidad de asegurar la consistencia entre los planes de desarrollo de los distintos niveles territoriales.
El segundo evento de modificación de los PDT, está contemplado en la Ley 2056 de 2020 y hace referencia a aquellos ejercicios de planeación que adelantan las entidades territoriales beneficiarias de los recursos de las asignaciones directas, la asignación para la inversión local y la asignación para la inversión regional del sistema general de regalías.
Ahora bien, el parágrafo primero del artículo 30 de la referenciada ley autorizó la modificación del capítulo independiente de “inversiones con cargo a los recursos del SGR” del respectivo PDT únicamente cuando se cumplan e identifiquen nuevas necesidades con ocasión de eventos de caso fortuito y fuerza mayor, los cuales deberán ser comprobados y declarados.
En este caso, resalta la norma, la modificación del PDT se adelantará a instancias de un Decreto del respectivo alcalde o gobernador. Para el presente caso fortuito y fuerza mayor deberá ser entendido como aquel “imprevisto que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.” De otro lado, es importante señalar que los PDT están conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones a mediano y corto plazo y además de los requisitos mencionados para modificar el PDT, la Ley Orgánica 152 de 19944 contempla una última limitación para los alcaldes o gobernadores, pues la modificación que pretenda realizar la autoridad administrativa seccional o local ante la asamblea o el concejo, deberá ser únicamente en lo que respecta al plan plurianual de inversiones, es decir, la norma no establece la posibilidad de ajustar la parte estratégica del PDT durante su entrada en vigencia y ejecución. CASO CONCRETO En ese orden de ideas, desde este instante se advierte que la revisión de validez del acuerdo No. 15 del 19 de diciembre de 2024, expedido por el concejo de Bugalagrande (V), “por medio del cual se hacen ajustes al plan de desarrollo 2024-2027” “trabajemos por Bugalagrande y se dictan otras disposiciones”, se efectuará estrictamente respecto de los cargos que fueron propuestos por el Departamento del Valle del Cauca que son la vulneración del procedimiento para estudio y aprobación del plan de desarrollo, la falta de presentación del proyecto de modificación del plan de desarrollo ante el Consejo de Gobierno, el Consejo Territorial de Planeación y la CVC y la ausencia de participación ciudadana.
Ahora bien, el Departamento del Valle del Cauca sustenta la invalidez del acuerdo acusado en las siguientes inconformidades: i) realizó modificaciones a la parte estratégica del Plan de Desarrollo originalmente adoptado por el Concejo Municipal de Bugalagrandé, modificando metas de producto por lo que el trámite que debió surtirse para la aprobación de las modificaciones es el trámite inicial de aprobación del Plan de Desarrollo Municipal: ii) No se tuvo en cuenta que el procedimiento para la elaboración del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, es el mismo para las modificaciones por lo que tenía que realizarse la remisión del proyecto de modificación del plan de desarrollo ante el Consejo de Gobierno, el Consejo Territorial de Planeación y la Corporación Autónoma Regional del Valle del 4 Artículo 22.-Modificaciones por parte del Congreso.
En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
(Subrayado declarado EXEQUIBLE Sentencia C-094 de 1996 M.P. doctor Vladimiro Naranjo Mesa. No se incorpora a la obra). Cuando las modificaciones se produzcan en desarrollo de las sesiones plenarias, no será necesario que el proyecto retorne a las comisiones, pero se requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara. En caso de que esta última no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrará una comisión accidental integrada por miembros de ambas Cámaras que dirimirá el desacuerdo y someterán nuevamente el texto a aprobación en la plenaria correspondiente.
En ningún caso el trámite de las modificaciones ampliará el término para decidir. Artículo 23.-Modificaciones por parte del Gobierno Nacional. En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Gobierno Nacional podrá introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo. Si se trata de modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, se observarán las mismas disposiciones previstas en el artículo precedente, en lo pertinente.
Cauca-CVC y se debia obtener concepto por parte de la entidad, tal y como lo indica el artículo 3º del Decreto 1865 de 1994 y; iii) No existió ningún mecanismo de participación ciudadana en el cual se le diera a conocer a la comunidad del municipio de Bugalagrande, la presentación de las modificaciones al plan de desarrollo municipal por lo que se estaría vulnerando el principio general de participación ciudadana contenido en el literal g del artículo 3º de la Ley 152 de 1994 en concordancia con el artículo 30 de la Ley 2056 de 2020.
Ahora bien, el acuerdo acusado en la parte resolutiva ordenó lo siguiente: Conforme a lo anterior, se observa el municipio de Bugalagrande modificó el plan de desarrollo territorial en su parte estratégica, en la etapa de ejecución y de conformidad con lo expuesto en el marco jurídico esbozado, el procedimiento que se debe adelantar para introducir una modificación al plan de desarrollo de una entidad territorial es igual al que se lleva a cabo para su formulación inicial, discusión y aprobación. Es decir, se hace necesario plasmar las respectivas modificaciones en un proyecto de acuerdo o de ordenanza, según sea el caso y que éste sea discutido y aprobado por el respectivo concejo o asamblea.
De la revisión del material probatorio obrante en el plenario, la Sala observa que mediante correo del 28 de enero de 20255, el Departamento del Valle del Cauca le solicitó al municipio de Bugalagrande que le aportara entre otras la prueba de remisión del borrador de las modificación del plan de desarrollo ante el Consejo de Gobierno, Consejo Territorial de Planeación y CVC, que acreditara la participación ciudadana, de igual forma la exposición de motivos expedido por el Alcalde, el escrito de objeciones 5 Ver folios 52-54 del índice 3 de samai-primera instancia radicado ante el Concejo y suscrito por el Alcalde y la documentación que acredite el trámite de las objeciones.
El ente territorial el 29 de enero de 20256 allegó respuesta adjuntando nuevamente el acuerdo No. 15 del 19 de diciembre de 2024 y el 30 de enero de 20257 allegó respuesta aportando nuevamente el acuerdo mencionado, el documento que acredita la presentación del proyecto de modificación del plan de desarrollo ante el Concejo municipal y la exposición de motivos, sin hacer alusión a la otra documentación solicitada.
Por lo anterior, es claro que como lo señaló el departamento y lo explica el señor procurador, se modificó el plan de desarrollo aprobado en su parte estratégica, sin el cumplimiento de los requisitos legales para ello, pues el trámite de modificación al Plan de desarrollo, requería el concepto previo del Consejo de Gobierno y del Consejo Territorial de Planeación; consultar y socializarlo a la comunidad de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3 y 39 de la Ley 152 de 1994 y el artículo 74 de la Ley 136 de 1994, y obtener el aval favorable de la Corporación Autónoma Regional (CVC) por mandato del artículo 3 del decreto 1865 de 1994, lo cual en el presente asunto no se acreditó. Tampoco la entidad accionada dio a conocer a la comunidad el proyecto de modificación y del plan de desarrollo junto con su exposición de motivos, incumpliendo así con el contenido del literal G del artículo 3° de la ley 152 de 19948; ni se lo envió a la CVC organización ambiental con base comunitaria, conforme lo establece el artículo 3 del Decreto 1865 de 19949, irregularidades que vician la legalidad del acto revisado en la medida que el trámite de modificación del Plan de Desarrollo desconoció los procedimientos predeterminados en la normatividad vigente.
Por lo anterior se debe declarar por la Sala la invalidez del acuerdo acusado. 6 Ver folios 55-59 del índice 3 de samai-primera instancia 7 Ver folios 60-70 del índice 3 de samai-primera instancia 8 La Corte Constitucional, en sentencia C-191 de 1996, al revisar la constitucionalidad de una norma sobre participación democrática que estaba incluida en la Ley del Plan de Desarrollo expresó: “5- Ahora bien, uno de los principios medulares de la Constitución de 1991 es la participación democrática, la cual no sólo aparece como un valor incorporado al preámbulo, sino que es también un principio del Estado colombiano (CP art. 1°), uno de sus fines (CP art. 2°) y un derecho de todo ciudadano (CP art. 40).
En ese orden de ideas, como la configuración orgánica establecida por la Carta debe ser interpretada a la luz de los valores, principios y derechos consagrados en la parte dogmática, es indudable que el principio participativo permea, en mayor o menor medida, todas las instituciones y procedimientos constitucionales. En particular, esto significa que los procesos de elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo, tanto a nivel nacional como a nivel de las entidades territoriales, deben ser, en lo posible, participativos, puesto que uno de los fines esenciales del Estado es ''facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política y administrativa de la Nación" (CP art.2°).
Por consiguiente, en una democracia participativa como la colombiana (CP Preámbulo y art. 1°), la planeación no debe ser entendida como una operación puramente técnica adelantada por funcionarios que burocráticamente imponen a la sociedad unos objetivos de largo plazo, una metas de mediano plazo y unas estrategias técnicas para alcanzarlos.
La planeación en un Estado social de derecho fundado en la activa participación de todos (CParts 1o y 2°) es, por el contrario, un ejercicio de deliberación democrática, por medio del cual el Estado y la sociedad interactúan para construir una visión de futuro que permita orientar las acciones estatales y sociales del presente. La planeación es entonces un punto de encuentro entre los criterios técnicos de asignación de recursos y los criterios políticos y sociales de articulación de intereses.
Eso explica que la misma Carta establezca el carácter participativo del proceso de planeación. No sólo el plan debe ser aprobado por el Congreso (CP art. 150 ord 4°) -que es el órgano de discusión democrática y pluralista por excelencia- sino que, además, el proyecto de plan será elaborado con la participación activa de las entidades territoriales y deberá ser consultado al Consejo Nacional de Planeación, que es el foro de discusión de este plan y está integrado por representantes de las entidades territoriales y de distintos intereses económicos, sociales, culturales, ecológicos y comunitarios (CP arts 40 y 341 y Ley 152 de 1994 arts 9° y 16 y ss).
En armonía con lo anterior,, la Ley 152 de 1994 o ley orgánica del plan de desarrollo señala en su artículo 2° g) que la participación es uno de los principios que rige los procesos de planeación en el país. (subrayado y negrillas fuera de texto).” 9 7"( ) ARTÍCULO 3o. PRINCIPIOS GENERALES. Los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales, en materia de planeación son: ( ) g) Participación. Durante el proceso de discusión de los planes de desarrollo, las autoridades de planeación velarán porque se hagan efectivos los procedimientos de participación ciudadana previstos en la presente Ley;
( )" En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - Declarar la invalidez del acuerdo No. 15 del 19 de diciembre de 2024, expedido por el concejo de Bugalagrande (V), “por medio del cual se hacen ajustes al plan de desarrollo 2024-2027” “trabajemos por Bugalagrande y se dictan otras disposiciones” proferido por el municipio de Bugalagrande (V), por las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: Comuníquese esta decisión al alcalde del municipio de Bugalagrande (V), al secretario de Gobierno de la Bugalagrande (V), al presidente del Concejo municipal de ese municipio, al Personero municipal y a la Gobernadora del Departamento del Valle del Cauca.
CUARTO: Notificar a las partes a los correos referenciados en la parte inicial de esta providencia. Providencia discutida y aprobada en Sala de Decisión, según consta en Acta de la fecha. Notifíquese y Cúmplase, Firmas electrónicas. JHON ERICK CHAVES BRAVO FERNANDO AUGUSTO GARCÍA MUÑOZ Magistrado Magistrado RONALD OTTO CEDEÑO BLUME Magistrado