TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Santiago de Cali, diecisiete (17) de marzo de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA No. 49 Magistrado Ponente: Dr. RONALD OTTO CEDEÑO BLUME ACCIÓN REVISIÓN DE ACUERDOS DEMANDANTE DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA njudiciales@valledelcauca.gov.co valenciageraldine04@gmail.com DEMANDADO REVISIÓN DE VALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 3° Y 4° DEL ACUERDO NO. 43 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 2024 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE CALIMA EL DARIÉN alcaldia@calimaeldarien-valle.gov.co secretariageneral@concejocalimaeldarien.gov.co RADICACIÓN 76001-23-33-000-2025-00071-00 TEMA MODIFICACIONES AL PRESUPUESTO MUNICIPAL POR EL CONCEJO MUNICIPAL / REDUCCIÓN DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS / COMPETENCIA DEL CONCEJO MUNICIPAL Y ALCALDES DECISIÓN DECLARA VALIDEZ I. ASUNTO 1.
Profiere el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sede de instancia y a través de la Sala Segunda, la decisión que corresponde, sobre la validez de los artículos 3° y 4° del Acuerdo No. 43 del 30 de diciembre de 2024 del CONCEJO MUNICIPAL DE CALIMA EL DARIÉN, cuya revisión fue solicitada por el DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA, de conformidad con el Decreto 1333 de 1986.
II. LA DEMANDA 2. El DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA, a través de apoderada judicial, conforme al Decreto 1333 de 1986, solicita se decida sobre la validez de los artículos 3° y 4° del Acuerdo No. 43 del 30 de diciembre de 20241, proferido por el CONCEJO MUNICIPAL DE CALIMA EL DARIÉN, VALLE DEL CAUCA, los cuales disponen: “ARTICULO
3. REDUCCION AL INGRESO. Descontar al presupuesto general de ingresos del municipio de Calima el Calima, la suma de CIENTO UN MILLONES 1 “Por medio del cual se realizan adiciones y reducciones al presupuesto de la vigencia fiscal 2024 y se dictan otras disposiciones.” ACCIÓN: REVISIÓN DE ACUERDOS RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00071-00 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA DEMANDADO: ARTÍCULOS 3 Y 4 DEL ACUERDO NO. 43 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 2024 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE CALIMA EL DARIÉN NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS CON VEINTE CENTAVOS ($101.997.999,20).
ARTICULO
4. REDUCCION AL GASTO. Descontar al presupuesto general de ingresos del municipio de Calima el Darién la suma CIENTO UN MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS CON VEINTE CENTAVOS ($101.997.999,20). ” 3. Lo anterior, por cuanto considera que es violatorio de los artículos 313, 315, 346, 347, 352 y 353 de la Constitución Política, el numeral 5° del artículo 92 de la Ley 1333 de 1986, el numeral 9° del artículo 32 y el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, al igual que de los artículos 77 y 78 del Decreto 111 de 1996; así como del precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional en la sentencia C-036 de 2023. 4.
Como sustento de la demanda refirió que, si bien los Concejos Municipales gozan de autonomía y atribuciones en lo que respecta al presupuesto, no tienen la facultad unilateral para reducir ingresos y gastos, una vez ha sido aprobado, pues ello es competencia del Alcalde, quien debe ajustarlo dentro de los límites legales. 5. Refirió que tal y como lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia C- 036 de 2023, las modificaciones presupuestales correspondientes a reducciones, aplazamientos o modificaciones de partidas, deben gestionarse por el Alcalde. 6.
Agregó que el artículo 92 del Decreto 1333 de 1986 establece que es competencia del Alcalde presentar el presupuesto ante el Concejo, pero este último no tiene la facultad para reducirlo, ya que esto va en contravía de lo dispuesto en la sentencia C-036 de 2023 proferida por la Corte Constitucional.2 III. INTERVINIENTES PROCESALES 7.
Dentro del término de fijación en lista, el MUNICIPIO DE CALIMA EL DARIÉN, se pronunció manifestando que el Concejo Municipal tiene la facultad para reducir el presupuesto, oponiéndose a la nulidad de los artículos 4° y 5° del Acuerdo en referencia, conforme lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 313 de la Carta Política. 8. Allegó los antecedentes administrativos del Acuerdo 43 del 30 de diciembre de 20243. 2 SAMAI, índice 3 documento 1. 3 SAMAI, índice 13 y 14.
ACCIÓN: REVISIÓN DE ACUERDOS RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00071-00 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA DEMANDADO: ARTÍCULOS 3 Y 4 DEL ACUERDO NO. 43 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 2024 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE CALIMA EL DARIÉN 9. La agente del Ministerio Público allegó concepto manifestando que con lo dispuesto en los artículos 4° y 5° del Acuerdo No. 43 del 30 de diciembre de 2024, se vulneró el principio de legalidad, al tenerse que es el Alcalde la única autoridad facultada para reducir o aplazar las partidas presupuestales, invocando igualmente la sentencia C-036 de 2023 proferida por la Corte Constitucional4. 10.
El CONCEJO MUNICIPAL DE CALIMA EL DARIÉN guardó silencio; sin embargo allegó los antecedentes del Acuerdo5. IV. PROBLEMA JURIDICO 11. Corresponde a la Sala determinar si resulta procedente declarar la invalidez de los artículos 3° y 4° del Acuerdo No. 43 del 30 de diciembre de 2024, proferido por el CONCEJO MUNICIPAL DE CALIMA EL DARIÉN, que establecieron la reducción del presupuesto general para la vigencia fiscal del año 2024, por presuntamente carecer de competencia. V. TESIS DE LA SALA 12.
La Sala declarará la validez de los artículos 3° y 4° del Acuerdo No. 43 del 30 de diciembre de 2024, tras concluir que no existe falta de competencia del CONCEJO MUNICIPAL DE CALIMA EL DARIÉN para reducir el presupuesto de ingresos y rentas del MUNICIPIO DE CALIMA EL DARIÉN en los diferentes rubros para la vigencia fiscal del año 2024, pues las reducciones no corresponden a ninguna de las causales previstas en el artículo 76 del Decreto 111 de 1996, por lo que son legalmente viables conforme a lo dispuesto en el artículo 313-5 de la Constitución, así como lo dispuesto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
VI. COMPETENCIA 13. Previo a resolver sobre la validez de los artículos 3° y 4° del Acuerdo objeto de revisión, es preciso advertir que en atención a lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 y en el numeral 3º del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta Corporación es competente para conocer acerca de la validez de los Acuerdos de los Concejos municipales que le remita el Gobernador Departamental, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.
VII. CONSIDERACIONES 14. Constitucionalmente se ha otorgado a los Gobernadores Departamentales la facultad para revisar los Acuerdos Municipales y provocar el control judicial sobre su validez, cuando quiera que los considere inconstitucionales o ilegales, constituyendo ésta, una función propia de su investidura, consignada en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política. 4 SAMAI, índice 12 documento 2. 5 SAMAI, índice 15.
ACCIÓN: REVISIÓN DE ACUERDOS RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00071-00 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA DEMANDADO: ARTÍCULOS 3 Y 4 DEL ACUERDO NO. 43 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 2024 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE CALIMA EL DARIÉN 15. Este tipo de control tiene un objeto similar al de la acción de nulidad simple; no obstante, se diferencian por las distintas fuentes normativas, en la medida que la primera, se define como un mecanismo de control de constitucionalidad y legalidad, y la segunda como una acción ordinaria jurisdiccional de tipo popular, que vela por el mantenimiento del orden jurídico en abstracto. 16.
Frente a esta atribución en cabeza de los Gobernadores, la Corte Constitucional6 ha señalado: “La facultad que le atribuyó el Constituyente a los Gobernadores, a través del numeral 10 del artículo 305 de la C.P., se traduce en un especial control de constitucionalidad y legalidad, que se radica en cabeza de esos funcionarios, facultad que se encuentra desarrollada de manera concreta en el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, demandado por el actor, que establece que se ejerza por parte del Gobernador, en un término no superior a veinte días, sobre los actos que producen los Concejos Municipales, en ejercicio de las competencias que la Carta Política les reconoce a las autoridades de esas entidades territoriales, de las cuales se predica la autonomía para manejar sus propios asuntos.
Lo anterior por cuanto el control lo ejerce el Gobernador, el cual tiene funciones propias que emanan del ejercicio de la autonomía que a las entidades territoriales les reconoce expresamente la Carta de 1991. También porque dicho control se efectúa para garantizar el respeto a la Constitución y a la ley, lo cual desde luego repercute en beneficio de la persona descentralizada y evita excesos de la misma que afecten los intereses de los individuos, cuyo fundamento preciso está en el artículo 4º de la C. P.… Se trata de un control excepcional, que se activa cuando el funcionario responsable del mismo, evidencia que el contenido del respectivo acto es contrario a la Constitución o a la ley, que como tal está expresamente consagrado en la misma Carta Política, en la cual se designa a los Gobernadores para efectuarlo, dejándole al legislador, tal como lo establece el numeral 23 del artículo 150 superior, la responsabilidad de expedir las normas que regirán el ejercicio de esa función pública.
(…) 17. En efecto, el control de constitucionalidad del artículo 305 de la Carta Política, presenta las características de un ejercicio preventivo, que procede antes de entrar en vigencia el respectivo acto, precisamente para evitar que si es contrario a la Constitución y a la Ley produzca efectos, aunque sea por un corto tiempo. 18.
Dicho mecanismo, prevé un agente intermedio, el Gobernador, entre el productor del acto, en el caso que nos ocupa el Concejo Municipal y el ente judicial al que le corresponde definir sobre su validez, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. 6 Sentencia C-869 de 1999. ACCIÓN: REVISIÓN DE ACUERDOS RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00071-00 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA DEMANDADO: ARTÍCULOS 3 Y 4 DEL ACUERDO NO. 43 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 2024 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE CALIMA EL DARIÉN VIII.
HECHOS PROBADOS Y RESOLUCIÓN DE CASO 19. Del material probatorio allegado al expediente, se encuentra probado lo siguiente: 20. El día 30 de diciembre de 2024, el Alcalde del MUNICIPIO DE CALIMA EL DARIÉN, radicó el proyecto de Acuerdo No. 043, “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZAN ADICIONES REDUCCIONES AL PRESUPUESTO DE LA VIGENCIA FISCAL 2024 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” para revisión jurídica del DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA7. 21.
La sanción del Acuerdo No. 043, “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZAN ADICIONES REDUCCIONES AL PRESUPUESTO DE LA VIGENCIA FISCAL 2024 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, se realizó por parte del Alcalde del MUNICIPIO DE CALIMA EL DARIÉN, el 30 de diciembre de 20248. 22. En constancia emitida por la Secretaría del CONCEJO MUNICIPAL DE CALIMA EL DARIÉN, se tiene que el Acuerdo No. 043, “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZAN ADICIONES REDUCCIONES AL PRESUPUESTO DE LA VIGENCIA FISCAL 2024 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, fue presentado por iniciativa del Alcalde Municipal, surtiéndose los debates reglamentarios9. 23.
El CONCEJO MUNICIPAL DE CALIMA EL DARIÉN profirió el Acuerdo No. 043 del 30 de diciembre de 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZAN ADICIONES REDUCCIONES AL PRESUPUESTO DE LA VIGENCIA FISCAL 2024 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”. Mediante los artículos 3° y 4°, se dispuso reducir al presupuesto general de ingresos, así10: 24. En la exposición de motivos, el Alcalde Municipal refirió sujetarse a lo dispuesto en la Ley 136 de 1994, la Ley 1551 de 2012 y el Estatuto Orgánico del Presupuesto, proponiendo el proyecto de Acuerdo sobre el presupuesto 7 SAMAI, índice 2 documento 1 folio digital 29. 8 SAMAI, índice 2 documento 1 folio digital 30. 9 SAMAI, índice 2 documento 1 folio digital 31. 10 SAMAI, índice 2 documento 1 folios digitales 32 a 36.
ACCIÓN: REVISIÓN DE ACUERDOS RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00071-00 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA DEMANDADO: ARTÍCULOS 3 Y 4 DEL ACUERDO NO. 43 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 2024 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE CALIMA EL DARIÉN anual de rentas y gastos para la vigencia del 1° de enero al 31 de diciembre del año 202411. 25.
Ahora bien, el DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA estima que el mencionado Acuerdo transgrede lo dispuesto en los artículos 77 y 78 del Decreto 111 de 1996 y la sentencia C-036 de 2023 de la Corte Constitucional, por cuanto la facultad para realizar la reducción del presupuesto se encuentra en cabeza del alcalde y no del Concejo municipal. 26.
Teniendo en cuenta lo anterior, procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado. 27. Según el artículo 312 de la Constitución Política, los Concejos Municipales son una corporación político-administrativa elegida popularmente. Y en virtud del artículo 313-5 de la Constitución y la Ley 136 de 1996, modificada por la Ley 1551 de 2012, tienen, entre otras, la siguiente función: “Artículo 313.
Corresponde a los concejos: (…) 5° Dictar las normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos”. 28. Por su parte, la Ley 1551 de 2012 en su artículo 18, que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, señaló como funciones de los Concejos Municipales: “Artículo 18. El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32.
Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación”. 29.
En vista de que en la organización municipal se materializan los principios constitucionales de colaboración y coordinación, el Constituyente de 1991 previó que el Alcalde participará en la elaboración del presupuesto, tal cual lo disponen los numerales 5º y 9º del artículo 315 superior, así: “ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: (…) 5.
Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio. (…) 11 SAMAI, índice 14 folios digitales 14 a 15. ACCIÓN: REVISIÓN DE ACUERDOS RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00071-00 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA DEMANDADO: ARTÍCULOS 3 Y 4 DEL ACUERDO NO. 43 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 2024 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE CALIMA EL DARIÉN 9.
Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto”. 30. A partir de lo anterior, se tiene entonces que expedir el presupuesto de rentas y gastos del municipio es función del Concejo Municipal y que al Alcalde le corresponde ejecutar dicho presupuesto, para lo cual debe ordenar el gasto, celebrar los contratos y convenios conforme a las normas jurídicas. 31.
Al tenor de lo previsto en los artículos 352 y 353 de la Constitución Política12, las entidades territoriales se encuentran sujetas para el manejo de su presupuesto, a los principios contenidos en la Carta Política y a lo dispuesto por el Estatuto Orgánico del Presupuesto – Decreto 111 de 1996. 32. Entonces, en lo que tiene que ver con el principio de legalidad del presupuesto, el artículo 345 de la Constitución, dispone: “(…) Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. 33.
Frente a las modificaciones del presupuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado13 recordó que existen 3 clases de modificaciones: 1) reducción o aplazamiento de las apropiaciones; 2) adiciones al presupuesto o créditos adicionales; y 3) movimientos presupuestales, que se desarrollan, así: “Por disposición constitucional, la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que compete dictar a los concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313, numeral 5º, superior, aplicando en lo pertinente “los principios y las disposiciones” establecidos en el Título XII de la Carta.14 El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 199615, determina las reglas para las “modificaciones al presupuesto”, como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: 12 Artículo 352.
Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
Artículo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto. 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 5 de junio de 2008, radicado 100103-06-000- 2008-00022-00(1889).
Consejero Ponente: WILLIAM ZAMBRANO. 14 Cfr. Constitución Política, Arts. 352, 353, 313, num.5º. “El Presupuesto Nacional y los principios que lo inspiran son de trascendental importancia para el rodaje económico de la sociedad. A su lado, los presupuestos Departamentales y Municipales han adquirido una relevancia innegable en la nueva Constitución. Ahora todos son parte de un mismo sistema de ingresos y gastos.
El principio de la unidad de lo presupuestal, nace de la realidad que constituye el manejo unificado de la economía o de la parte oficial de la misma y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en vigor anualmente.” (Sentencia C-315 de 1997) 15 Cfr. Decreto 111 DE 1996 (enero 15), “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.” Diario Oficial 42.692 de enero 18 de 1996, Capítulo XI.
De la ejecución del presupuesto. ACCIÓN: REVISIÓN DE ACUERDOS RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00071-00 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA DEMANDADO: ARTÍCULOS 3 Y 4 DEL ACUERDO NO. 43 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 2024 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE CALIMA EL DARIÉN a) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial.16 b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida.17 En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c) Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.18 Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión”. 34.
De cara al principio de legalidad (artículos 345 y 346 superior), la Corte Constitucional19 ha tenido la oportunidad de expresar lo siguiente: “Así pues, el principio de legalidad del gasto, como se dijo, opera en dos momentos diferentes del proceso presupuestal. (…).” Por su parte el artículo 345, consagra el principio de legalidad del gasto en el momento de ejecución 16 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-192-97 (abril 15), Normas demandadas, Arts. 34 de la ley 176 de 1994 y 76 del Decreto 111 de 1996, Exp.
D-1437, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-442-01 (mayo 4), Normas demandadas, Art. 70 de la ley 38 de 1989 y Art. 87 del Decreto 111 de 1996. Exp.D-3216. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 17 Cfr. Corte Constitucional Sentencias C-685-96 (diciembre 5), Normas demandadas, Art. 121 (parcial) del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), Art. 18 (parcial) de la Ley 225 de 1995 y Art. 59 de la Ley 224 de 1995, Exp.
D-1320, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-772-98 (diciembre 10), Normas demandadas, Par. 1o. del Art. 41 y Par. único del Art. 42 de la Ley 80 de 1993, Exp. D-2107, M. P. Fabio Morón Díaz. 18 Decreto 568 de 1996 (marzo 21), “Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.” Art. 34.
“Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos. / Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional-.
Sí se trata de gastos de inversión se requerirá además del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. / El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto de liquidación financiadas con recursos del crédito externo verificará que dicha modificación se ajusta al objeto estipulado en los respectivos contratos de empréstito. / La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los actos administrativos a la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual de Caja que sean necesarios. 19 Sentencia C-442 de 2001.
ACCIÓN: REVISIÓN DE ACUERDOS RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00071-00 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA DEMANDADO: ARTÍCULOS 3 Y 4 DEL ACUERDO NO. 43 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 2024 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE CALIMA EL DARIÉN del presupuesto, cuando dice: En tiempo de paz no se podrá hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. Estas dos normas (Artículos 345 y 346 de la Constitución Política) han permitido a la doctrina distinguir tres actividades distintas del Estado en relación con el gasto cuales son: (i) La actividad de decretar un gasto, que es propia del Congreso a través de la expedición de una ley.
Según la jurisprudencia de la Corte, las leyes que decretan gasto público no tienen mayor eficacia que la de constituir títulos jurídicos suficientes para la posterior inclusión del gasto en la ley de presupuesto, pero ellas en sí mismas no constituyen órdenes para llevar a cabo tal inclusión, sino autorizaciones para ello. (ii) La actividad de apropiar una suma para efectuar un gasto, actividad que se cumple por el Congreso, cuando aprueba la partida correspondiente en la ley anual de presupuesto.
Y (iii), la actividad de ejecutar el gasto, o de hacerlo, que se circunscribe a la fase ejecutoria del presupuesto”. 35. Esta restricción de legalidad es aplicable también a nivel territorial y en mayor medida tratándose de asuntos presupuestales, cuya regulación específica debe atender al principio democrático de representación del gasto, tal como lo ha establecido la jurisprudencia. 36.
Así pues, la sentencia C-036 del 23 de febrero de 2023 que declaró inexequibles el numeral 5 del artículo 19 y el numeral 50 del artículo 119 de la Ley 2200 de 2022, estableció que el principio de legalidad del presupuesto debe aplicarse en el ámbito territorial a las competencias asignadas a los Concejos y a los Alcaldes, así: “Con fundamento en las normas descritas, la jurisprudencia constitucional ha señalado que las entidades territoriales están supeditadas, en lo pertinente, tanto a los principios constitucionales que regulan la elaboración y aprobación del presupuesto general de la Nación, como a la ley orgánica del presupuesto20.
De manera que no existe una autonomía absoluta de las entidades territoriales en la definición de las normas presupuestales y, por lo tanto, la injerencia de lo nacional en esta materia es mayor por las siguientes razones: (…) 24. El principio de legalidad del presupuesto no se menciona, de forma expresa, en la Constitución Política.
Sin embargo, esta Corporación ha desarrollado este principio constitucional, que parte de la idea de que el presupuesto general de la Nación, en el ámbito nacional, y los presupuestos departamentales y municipales en el ámbito territorial, deben ser aprobados por las corporaciones públicas de elección popular mediante la ley, las ordenanzas y los acuerdos municipales o distritales, respectivamente21.
De esta manera, se asegura que solo en los escenarios de mayor representación 20 Sentencias C-186 de 2020 y C-540 de 2001. 21 Ver sentencias C-397 de 2020, C-215 de 2020, C-434 de 2017. C-006 de 2012, C-1339 de 2001, C-357 de 1994. entre otras. ACCIÓN: REVISIÓN DE ACUERDOS RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00071-00 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA DEMANDADO: ARTÍCULOS 3 Y 4 DEL ACUERDO NO. 43 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 2024 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE CALIMA EL DARIÉN y deliberación democrática se aprueben las fuentes de ingresos, y se decrete el monto y la destinación del gasto público22.
El fundamento principal del principio de legalidad del presupuesto es el artículo 345 de la Carta Política que establece algunas de las principales reglas en materia presupuestal. Dichas reglas operan en tiempos de normalidad institucional y prohíben: (i) percibir contribuciones o impuestos que no estén incluidos en el presupuesto de rentas;
(ii) hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no estén incluidas en el presupuesto de gastos; (iii) efectuar gastos públicos que no hayan sido decretados por el Congreso, las asambleas departamentales o los concejos distritales o municipales; y (iv) transferir créditos a objetos no previstos en el respectivo presupuesto. En consecuencia, la definición del gasto, tanto su monto como su destinación, y la modificación de esos elementos, exigen la aprobación de las corporaciones públicas de elección popular.
(…) De las reglas descritas, se deriva la exigencia de que, por regla general, las operaciones presupuestales que impliquen alteraciones en la identificación y en el cálculo de las rentas, el monto de los gastos públicos y su destinación, deben ser aprobadas por las corporaciones públicas de elección popular a través de leyes, ordenanzas y acuerdos municipales, según corresponda.
(…) De esa manera, la intención del constituyente, que quedó plasmada en varias de las disposiciones constitucionales a las que se ha hecho referencia en esta sentencia, es que las facultades tributarias, presupuestales y de gasto estuvieran radicadas en los órganos colegiados de cada orden territorial y que el presidente, gobernador y alcalde solo tuvieran la iniciativa en los proyectos de presupuesto y gasto.
(…) “En consecuencia, a partir de las competencias asignadas a los alcaldes, gobernadores, asambleas y concejos en los artículos 300, 305, 313 y 315 de la Carta Política, las prohibiciones establecidas en el 345 superior, las reglas de aplicación de las disposiciones constitucionales sobre el presupuesto en el ámbito territorial que corresponden a los artículos 352 y 353 de la Carta Política, las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente y la jurisprudencia constitucional, la Corte concluye que el principio de legalidad del gasto, que delimita los órganos que pueden autorizar el monto de los gastos públicos y su destinación, también es aplicable a las entidades territoriales”. 37.
En el mismo pronunciamiento la Corte hizo referencia a los diferentes tipos de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto, de lo que se destaca: 22 El principio de legalidad del presupuesto ha sido abordado en las sentencias C-268 de 2022, C-186 de 2020, C- 206 de 2020, C-434 de 2017, C-274 de 2011, C-442 de 2001, C-050 de 1994, C-206 de 1993, entre otras.
ACCIÓN: REVISIÓN DE ACUERDOS RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00071-00 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA DEMANDADO: ARTÍCULOS 3 Y 4 DEL ACUERDO NO. 43 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 2024 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE CALIMA EL DARIÉN Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto23 Otras operaciones Tipo de operación presupuestal Alcance Regulación constitucional/orgánica Reducciones (Decreto) Corresponden a la reducción del monto de una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente por las razones descritas en el artículo 76 del EOP24.
Las reducciones se adelantan directamente por el Gobierno nacional. Artículo 76 del EOP 38. En ese orden, la Corte Constitucional25 estableció que los actos de modificación presupuestal que impliquen la adición de recursos o la reasignación de apropiaciones requieren de la intervención del Concejo Municipal para su aprobación, sin que este pueda exceder sus competencias al establecer la destinación de los recursos de manera unilateral.
Lo anterior, entraña que esa operación se deba realizar a través de un Acuerdo Municipal expedido por el Concejo a iniciativa del ejecutivo local. 39. Igualmente, estableció que las reducciones del presupuesto directamente por el ejecutivo proceden, pero solo por las razones descritas en el artículo 76 del Decreto 111 de 1996. 40.
Esta última disposición es del siguiente tenor: “Artículo 76. En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.
En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones”. 41. De conformidad con lo anterior, la atribución de los Concejos Municipales para expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del municipio, en atención al artículo 313-5 de la Constitución Política y al 23 Elaboración del despacho de la magistrada sustanciadora con fundamento en la Constitución Política, el Estatuto orgánico del presupuesto y las sentencias C-357 de 1994, C-685 de 1996, C-192 de 1997, C-196 de 2001, C- 06 de 2012. 24 De acuerdo con el artículo 76, esta operación procede cuando: “ el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.” 25 Sentencia C-036 de 2023 ACCIÓN: REVISIÓN DE ACUERDOS RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00071-00 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA DEMANDADO: ARTÍCULOS 3 Y 4 DEL ACUERDO NO. 43 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 2024 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE CALIMA EL DARIÉN artículo 92-5 del Decreto 1333 de 1986, no se encuentra limitada en casos diferentes a los descritos en el artículo 76 ibídem. 42.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia C-192 de 1997 resaltó lo siguiente: “Lo anterior no significa, empero, que la ley orgánica puede conferir una facultad abierta al Gobierno para disminuir o aplazar con total discrecionalidad la ejecución de las distintas partidas apropiadas por la ley anual de presupuesto, por cuanto de todos modos el proceso presupuestal está sometido a la Constitución y a la ley.
Admitir que el Gobierno pudiera, a su arbitrio y en cualquier tiempo, disminuir o aplazar las apropiaciones implicaría conferir al Ejecutivo un poder fiscal fuera de control, lo cual es contrario a la idea misma de Estado de derecho (CP art. 1º).” 43. Por lo tanto, la Sala no advierte una falta de competencia del CONCEJO MUNICIPAL CALIMA EL DARIÉN para reducir el presupuesto de ingresos y rentas del MUNICIPIO DE CALIMA EL DARIÉN en los diferentes rubros para la vigencia fiscal del año 2024, pues las reducciones previstas en los artículos 3° y 4° del Acuerdo No. Acuerdo No. 43 del 30 de diciembre de 2024 no corresponden a ninguna de las causales previstas en el artículo 76 del Decreto 111 de 1996. 44.
En efecto, no existe evidencia en el plenario de que las reducciones presupuestales ordenadas en los artículos 3° y 4° del Acuerdo No. 43 del 30 de diciembre de 2024 se deben a que (i) los recaudos sean inferiores a los gastos que se pretenden cubrir con dichos recursos; (ii) los recursos sean insuficientes para atender los gastos del artículo 347 de la Constitución;
(iii) no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados o (iv) la coherencia macroeconómica lo exija; por lo tanto, al no darse los taxativos eventos del artículo 76 del Decreto 111 de 1996, la competencia recae en cabeza del Concejo Municipal. 45. Esto es así porque revisada en detalle la exposición de motivos expuesta por el Alcalde al Concejo Municipal en el momento de la presentación del proyecto de Acuerdo, nada dijo sobre que la justificación de dicho proyecto presupuestal obedeciera a que los recaudos eran inferiores a los gastos, o que los recursos fueran insuficientes para atender los gastos del artículo 347 de la Constitución, o no pudiera perfeccionar los recursos de crédito autorizados o la coherencia macroeconómica lo exija, que son las causales por las cuales el ejecutivo municipal puede reducir o aplazar directamente las apropiaciones presupuestales. 46.
En consecuencia, la irregularidad alegada por el DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA frente a los artículos 3° y 4° del Acuerdo No. Acuerdo No. 43 del 30 de diciembre de 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZAN ADICIONES REDUCCIONES AL PRESUPUESTO DE LA VIGENCIA FISCAL 2024 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, expedido por el CONCEJO MUNICIPAL CALIMA EL DARIÉN, no tiene vocación de prosperidad en lo que respecta al cargo expuesto en la demanda.
ACCIÓN: REVISIÓN DE ACUERDOS RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00071-00 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA DEMANDADO: ARTÍCULOS 3 Y 4 DEL ACUERDO NO. 43 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 2024 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE CALIMA EL DARIÉN XI. DECISIÓN 47. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, X.
RESUELVE
PRIMERO: Declarar la validez de los artículos 3° y 4° del Acuerdo No. 43 del 30 de diciembre de 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZAN ADICIONES REDUCCIONES AL PRESUPUESTO DE LA VIGENCIA FISCAL 2024 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, expedido por el CONCEJO MUNICIPAL DE CALIMA EL DARIÉN, en relación con el cargo y preceptos legales aquí confrontados, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Comunicar esta decisión al Alcalde, al Presidente del Concejo Municipal y al Personero Municipal de Calima el Darién– Valle del Cauca, así como a la Gobernación del Departamento del Valle del Cauca.
TERCERO: En firme esta sentencia, archívese el expediente, previa anotación en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Los Magistrados, (Firma electrónica en SAMAI) RONALD OTTO CEDEÑO BLUME (Firma electrónica en SAMAI) (Firma electrónica en SAMAI) JHON ERICK CHAVES BRAVO FERNANDO AUGUSTO GARCÍA MUÑOZ (Con salvamento de voto). ACCIÓN: REVISIÓN DE ACUERDOS RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00071-00 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA DEMANDADO: ARTÍCULOS 3 Y 4 DEL ACUERDO NO. 43 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 2024 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE CALIMA EL DARIÉN TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Santiago de Cali, diecisiete (17) de marzo de dos mil veinticinco (2025) ACCIÓN REVISIÓN DE ACUERDOS DEMANDANTE DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA DEMANDADO REVISIÓN DE VALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 3° Y 4° DEL ACUERDO NO. 43 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 2024 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE CALIMA EL DARIÉN RADICACIÓN 76001-23-33-000-2025-00071-00 SALVAMENTO DE VOTO.
Con el debido respeto por las decisiones de la Sala, me permito señalar que discrepo de la providencia, por cuanto dada la fecha de la norma revisada ya finalizando la vigencia fiscal del año 2024, y referida a la misma vigencia, se entiende que fue expedida en la etapa de ejecución del presupuesto, por ende estando en esta etapa, es claro que conforme al artículo 76 del Decreto 111 de 1996 la reducción del presupuesto es de competencia exclusiva del ejecutivo.
Es importante explicar que a diferencia de este tipo de modificaciones presupuestales en la etapa de discusión del presupuesto, puede haber reducciones por el concejo, salvo que se trate de servicio a la deuda o gastos de la administración y otras causales que deben ser a iniciativa del ejecutivo, pero en la etapa de ejecución no hay duda que existe incompetencia funcional de la corporación para reducir el presupuesto, máximo que la norma estudiada carece de motivación, por ello debió declarase su invalidez.
Atentamente, JHON ERICK CHAVES BRAVO. Magistrado.