1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, veinticuatro (24) de abril del año dos mil veintiséis (2026). Radicado 17 001 23 33 000 2025 00063 00 Medio de Control Nulidad simple Demandante SUSUERTE S.A. Demandado Municipio de Pensilvania Providencia Sentencia No. 84 Pasa la Sala a proferir sentencia de primera instancia dentro del asunto de la referencia. I. Antecedentes 1.
Pretensiones. La parte demandante depreca lo siguiente: “Solicito al Despacho que declare la NULIDAD de las siguientes expresiones contenidas en el ACUERDO MUNICIPAL No. 005 (21 mayo 2021), emanado del Concejo de Pensilvania, Caldas, “POR EL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO MUNICIPAL 02 DEL 30 DE NOVIEMBRE DE 2020 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL ESTATUTO TRIBUTARIO, LA NORMATIVA SUSTANTIVA TRIBUTARIA, EL PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO Y EL RÉGIMEN SANCIONATORIO TRIBUTARIO PARA EL MUNICIPIO DE PENSILVANIA”: a. La expresión “Actividades Conexas de juegos de azar y apuestas” correspondiente al CIIU 9200 del Cuadro visible en el ARTÍCULO 4 que modificó el artículo 54 del Acuerdo No. 023 del 30 de noviembre de 2020 sobre tarifas aplicables al impuestos de industria y comercio. b. La expresión “Actividades de apuestas permanentes” correspondiente a la sección “USUARIOS ESPECIALES” de la tabla sobre “Tarifas” establecida en el ARTÍCULO 16 que modificó el artículo 193 del Acuerdo 023 del 30 de noviembre de 2020 referente a los ELEMENTOS DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO. 2.
Hechos. En síntesis, los fundamentos fácticos de las pretensiones son los siguientes: 2 - Que el Municipio de Pensilvania, Caldas, incluyó las expresiones “Actividades Conexas de juegos de azar y apuestas” y “Actividades de apuestas permanentes” en los artículos 4 y 16 del Acuerdo No. 005 (21 mayo 2021), en los siguientes términos: 2.1.1.
La expresión “Actividades Conexas de juegos de azar y apuestas” correspondiente al CIIU 9200 del Cuadro visible en el ARTÍCULO 4 que modificó el artículo 54 del Acuerdo No. 023 del 30 de noviembre de 2020 sobre tarifas aplicables al impuesto de industria y comercio. 2.1.2. La expresión “Actividades de apuestas permanentes” correspondiente a la sección “USUARIOS ESPECIALES” de la tabla sobre “Tarifas” establecida en el ARTÍCULO 16 que modificó el artículo 193 del Acuerdo 023 del 30 de noviembre de 2020 referente a los elementos del Impuesto de Alumbrado Público.” - Que con motivo de las expresiones en cita, el municipio grava las actividades de juegos de suerte y azar con impuestos predial y de alumbrado público, además estableciendo tarifas diferenciales. - Que los juegos de suerte y azar están regulados en Colombia por la Ley 643 de 2001; y que, por tratarse de un monopolio de arbitrio rentístico, el artículo 49 de la Ley 643 prohíbe a los municipios establecer impuestos directos o indirectos sobre la actividad de los juegos de suerte y azar; lo que despoja a los concejos municipales de la competencia para gravar en forma directa y/o indirecta los juegos de suerte y azar.
Considerando vulnerada esa norma, al imponer tarifas diferenciales de impuesto de alumbrado público sobre los juegos de suerte y azar. 3. Normas violadas y concepto de violación. Artículo 49 de la Ley 643 de 2001 Artículos 21 y 61 de la Ley 1955 de 2019 Artículos 1, numeral 12 del artículo 150, numeral 3 del artículo 287, numeral 4 del artículo 300, numeral 4 del artículo 313, 336 y 338 de la Constitución Política Aduce el demandante que, de las normas invocadas se extrae que, los juegos de suerte y azar no pueden ser gravados con impuestos, tasas y contribuciones; y que, el órgano competente que determina este tipo de asuntos es el Congreso de la República, a través de la ley. 3 Relata que el artículo 49 de la Ley 643 de 2001 prohíbe gravar de forma directa o indirecta las actividades del monopolio rentístico; a su turno el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019 amplía esta prohibición a todas las etapas de la operación comercial, incluidos puntos de venta y actos conexos, prohibiendo incluso tarifas diferenciales.
Por tanto, el municipio carecía de competencia para imponer una tarifa diferenciada a operadores de juegos. Y que, las entidades territoriales solo pueden crear o modificar tributos si existe autorización expresa del legislador, lo cual no ocurre en este caso. Crear un hecho gravado distinto o una tarifa diferencial constituye una invasión a la potestad legislativa del Congreso.
Refiere el demandante que, una disposición superior a la Ley 1819 de 2016, consagrada en el artículo 336 de la Constitución Política, ordena que “Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud”. Y, que a ello se suma el mandato contenido en el inciso final del artículo 21 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artículo 157 de la Ley 2294 de 2023, que prohíbe la exigencia de cualquier obligación cuya destinación de recursos producto del monopolio no esté prevista en la ley de régimen propio.
Aduce que, los recursos de juegos de suerte y azar son exclusivos para salud, y siendo que el impuesto de alumbrado público se destina exclusivamente al servicio de alumbrado conforme lo establecido en el artículo 350 de la Ley 1819 de 2016, no pueden financiarse servicios distintos mediante gravámenes que recaigan sobre juegos de suerte y azar.
Finalmente, sostiene que el régimen propio de los juegos de suerte y azar corresponde al monopolio de arbitrio rentístico de los juegos de suerte y azar consagrado en el art. 336 de la Constitución Política, el cual ordena su destinación a la salud, en tanto que el alumbrado público se destina “exclusivamente a la prestación, mejora, modernización y ampliación de la prestación del servicio de alumbrado público, incluyendo suministro, administración, operación, mantenimiento, expansión y desarrollo tecnológico asociado”. 4.
Contestación de la demanda. 4.1. Municipio de Pensilvania (Documento 20 del expediente digital del aplicativo SAMAI) El municipio de Pensilvania se opuso a las pretensiones de la demanda, y sostiene que no ha vulnerado los artículos 49 de la Ley 643 de 2001 ni 61 de la 4 Ley 1955 de 2019 afirmando que el Acuerdo cuestionado no grava las actividades de juegos de suerte y azar con impuestos prediales; sino que establece tarifas específicas dentro de los marcos del impuesto de industria y comercio y el impuesto de alumbrado público, para actividades económicas.
Y que, si bien éstas pueden estar relacionadas con el sector de juegos de azar y apuestas, se enmarcan en la potestad tributaria residual del municipio, y no graban de manera directa el monopolio rentístico; pues “las tarifas diferenciales se justifican en la necesidad de adecuar la carga tributaria a la capacidad contributiva de estas actividades y a los beneficios que derivan de la infraestructura municipal.” Hace una exposición en relación con los impuestos de industria y comercio y alumbrado público; así como de las expresiones “Actividades conexas” y “Actividades de Apuestas permanentes”, manifestando que, el hecho de clasificar las actividades de apuestas permanentes como “usuarios especiales”, ello no constituye un gravamen al monopolio rentístico, sino una forma de retribuir el costo de un servicio público que beneficia a los establecimientos donde se desarrollan dichas actividades.
Distingue entre monopolio rentístico y actividad económica loca, y afirma que las actividades de apuestas permanentes (chance) y las actividades conexas implican la operación de establecimientos de comercio, el consumo de servicios públicos, el uso del espacio público y, la generación de residuos, entre otros, que son elementos sobre los cuales el municipio tiene competencias legítimas de regulación y gravamen, siempre y cuando no recaiga sobre la esencia del monopolio o su renta.
Y que, las tarifas establecidas en el Acuerdo Municipal buscan compensar los costos en que incurre el municipio por la prestación de servicios y la infraestructura necesaria para que estas actividades se desarrollen en su territorio, no buscan gravar el premio, la apuesta ni el derecho de explotar el monopolio. 5. Alegatos de conclusión. 5.1.
SUSUERTE S.A. (Doc. 37 Exp. Dig. SAMAI) La demandante presentó su escrito de alegatos reiterando parte de lo expuesto en la demanda, aduce la infracción de la reserva legal y el régimen propio de los juegos de suerte y azar; la carencia de competencia del Concejo municipal y concluye que el Acuerdo Municipal No. 005 de 2021 del municipio de Pensilvania infringe normas de superior jerarquía. 5.2.
Demandado municipio de Pensilvania (Doc. 43 Exp. Dig. SAMAI) 5 El demandado municipio itera lo considerado en la contestación de la demanda; refiere ausencia de gravamen sobre el monopolio rentístico; se pronuncia frente al principio de autonomía territorial; la diferenciación respecto de un precedente del Tribunal Administrativo de Risaralda en un caso de Quinchía. Afirma que: “no podemos hablar como lo hace la demandante de una doble tributación, pues el municipio no está cobrando sobre los "derechos de explotación" (que van a la salud), sino sobre el ejercicio del comercio en jurisdicción local, por lo que al exonerar a SUSUERTE S.A. del impuesto de alumbrado público, mientras el resto del comercio local sí lo paga, generaría una ruptura de la equidad tributaria (Art. 363 C.P.), pues el beneficio del alumbrado es igual para el local de apuestas que para la panadería vecina.
La Constitución dice que las rentas obtenidas (la utilidad de la operación) van a la salud, pero eso no significa que el establecimiento físico o la actividad comercial general no deban tributar los impuestos territoriales comunes.” Reitera que la inclusión de las apuestas permanentes como "Usuarios Especiales" no es un gravamen al monopolio, sino la aplicación de la Ley 1819 de 2016 (norma posterior y especial).
Y que esa Ley faculta a los municipios para determinar los sujetos pasivos en función del beneficio recibido por la iluminación pública, de manera que, negar ese cobro implicaría que el Municipio debe costear con recursos propios la iluminación de los establecimientos de la demandante, generando un enriquecimiento sin justa causa a favor de esta.
Concluyendo que, la parte demandante no logró demostrar que el pago de esos tributos locales afecte las transferencias obligatorias a la salud, y al no probarse el daño al bien jurídico protegido deben negarse las pretensiones de la demanda. 6. Concepto del Ministerio Público. (Documento 43 del expediente digital del aplicativo SAMAI) El Ministerio Público rindió concepto en el asunto de la referencia, hace un recuento de la demanda, la contestación y del marco normativo del impuesto de alumbrado público, para estudiar los cargos de nulidad formulados en la demanda, considerando que en el caso objeto de estudio, el acuerdo municipal No. 005 del 21 mayo de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Pensilvania Caldas, no impone un tributo a los juegos de suerte y azar, puesto que ese acto administrativo únicamente desarrolla el impuesto de alumbrado público, el cual recae sobre un hecho generador claramente determinado como es el beneficio o potencial beneficio de la prestación del servicio de alumbrado público. 6 Expone que: “la expresión “Actividades de apuestas permanentes” contenida en la sección “USUARIOS ESPECIALES” de la tabla “Tarifas” establecida en el artículo 16 del acuerdo municipal No. 005 del 21 mayo de 2021 emanado del Concejo Municipal de Pensilvania Caldas, establece que a las empresas que se dediquen a las mencionadas actividades económicas se les cobrará la tarifa del impuesto de alumbrado público, tributo que recae sobre un hecho generador claramente determinado que consiste en ser usuario potencial del servicio de alumbrado público, es decir, ese elemento de la obligación tributaria no impone un gravamen a la actividad de juegos de suerte y azar, que es la exonerada de ser gravada con otros impuestos.” Así mismo, sostiene que la expresión “Actividades Conexas de juegos de azar y apuestas” contenida en el artículo 4 del acuerdo municipal 005 de 2021, que modifica el artículo 54 del acuerdo municipal 023 de 2020, grava esa actividad con un impuesto territorial que por ley está expresamente prohibido; concluyendo que, se debe declarar la nulidad parcial, solo respecto de esta expresión. II.
Consideraciones de la Sala 1. Problemas jurídicos. 1. ¿Hay lugar a declarar la nulidad de la expresión “Actividades de apuestas permanentes” correspondiente a la sección “usuarios especiales” de la tabla sobre “Tarifas” establecida en el artículo 16 que modificó el artículo 193 del Acuerdo 023 del 30 de noviembre de 2020 referente a los elementos del impuesto de alumbrado público. contenida en el Acuerdo municipal 005 de 21 de mayo de 2021, “Por el cual se modifica el acuerdo municipal 02 del 30 de noviembre de 2020 “por medio del cual se adopta el estatuto tributario, la normativa sustantiva tributaria, el procedimiento tributario y el régimen sancionatorio tributario para el municipio de Pensilvania”? 2.
¿Hay lugar a declarar la nulidad de la expresión “Actividades Conexas de juegos de azar y apuestas” correspondiente al CIIU 9200, del cuadro visible en el artículo 4 que modificó el artículo 54 del Acuerdo número 023 del 30 de noviembre de 2020 sobre tarifas aplicables al impuesto de industria y comercio, contenida en el Acuerdo municipal 005 de 21 de mayo de 2021, “Por el cual se modifica el acuerdo municipal 02 del 30 de noviembre de 2020 “por medio del cual se adopta el estatuto 7 tributario, la normativa sustantiva tributaria, el procedimiento tributario y el régimen sancionatorio tributario para el municipio de Pensilvania”:? 2.
Marco normativo. El artículo 338 Constitucional dispone: “Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” La Ley 97 de 1913 da autorizaciones especiales a ciertos consejos municipales, y consideró que el Concejo de Bogotá podía crear los siguientes impuestos: “Artículo 1º.- El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental: [ ] a. Impuesto sobre el servicio de alumbrado público.” Por su parte la Ley 84 de 1915, por la cual se reforman y adicionan las leyes 4° y 97 de 1913, extendió esta facultad a los demás municipios así: “Artículo 1°.
Los Concejos Municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que le confiere el artículo 169 de la Ley 4ª de 1913: a) Las que le fueron conferidas al municipio de Bogotá por el artículo 1° de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las Asambleas Departamentales 8 les hayan concedido o les concedan en lo sucesivo a dichas atribuciones. b) (…)” La Resolución 43 de 2015, Por la cual se regula de manera general el suministro y el cobro que efectúen las empresas de Servicios Públicos Domiciliarios a municipios por el servicio de energía eléctrica que se destine para alumbrado público”, mediante la cual la Comisión de Regulación de Energía y Gas definió el servicio de alumbrado público en su artículo primero; fue derogada por la Resolución número 123 de 2011, “Por la cual se aprueba la metodología para la determinación de los costos máximos que deberán aplicar los municipios o distritos, para remunerar a los prestadores del servicio así como el uso de los activos vinculados al sistema de alumbrado público.”, definió el alumbrado público de la siguiente manera: Artículo 3. definiciones.
Para la interpretación y aplicación de la presente Resolución se tendrán en cuenta, además de las definiciones establecidas en las Leyes 142 y 143 de 1994, el Decreto 2424 de 2006, la Resolución MME No 181294 de 2008, modificada mediante Resolución MME No. 180195 de 2009, que contienen el Reglamento Técnico de Instalaciones Eléctricas- RETIE-, y las Resoluciones MME No. 181331 2009 у 180265, 180540 y 181568 de 2010 que contienen el Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público RETILAP, o aquellas que las modifiquen, adicionen o complementen, las siguientes: [ ] Servicio de Alumbrado Público: Es el servicio público no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o distrito.
El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público. La iluminación de las zonas comunes en las unidades inmobiliarias cerradas o en los edificios o conjuntos residenciales, comerciales o mixtos, sometidos al régimen de propiedad respectivo, no hace parte del servicio de alumbrado público y estará a cargo de la copropiedad o propiedad horizontal.
También se excluyen del servicio de alumbrado público la iluminación de carreteras que no estén a cargo del municipio o distrito. (…)” Por otra parte, el artículo 2.2.3.1.2. del Decreto 1073 de 2015, “reglamentario del Sector de Minas y Energía”, definió el servicio de alumbrado público: “Artículo 2.2.3.1.2. Definición servicio de alumbrado público.
Es el servicio público no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o 9 peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o Distrito. El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público.
Parágrafo. La iluminación de las zonas comunes en las unidades inmobiliarias cerradas o en los edificios o conjuntos residenciales, comerciales o mixtos, sometidos al régimen de propiedad respectivo, no hace parte del servicio de alumbrado público y estará a cargo de la copropiedad o propiedad horizontal. También se excluyen del servicio de alumbrado público la iluminación de carreteras que no estén a cargo del municipio o Distrito”.
El Consejo de Estado1 se ha pronunciado en el siguiente sentido: “(…) En relación con el impuesto al servicio de alumbrado público, el artículo 1º de la Ley 97 de 1913 autorizó al Concejo de Bogotá para crear y organizar dicho tributo, potestad que se hizo extensiva a los demás entes territoriales de orden municipal, de conformidad con el artículo 1º de la Ley 84 de 1915 [ ] De esta manera, contrario a lo aducido por la apelante, en los actos demandados no se vulnera el principio de legalidad, toda vez que conforme las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 se creó el impuesto de alumbrado público y los concejos municipales se encuentran facultados para establecer los elementos del tributo (…)” En relación con los elementos del impuesto, y en especial el hecho generador, la Sección Cuarta del Consejo de Estado en providencia del 6 de noviembre de 2019, radicado 05001 23 33 000 2014 00826 01(23103) CE-SUJ-4-009 unificó el tema atinente a este, quedando plasmado en la parte resolutiva lo siguiente: 1.
UNIFICAR la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los elementos esenciales del impuesto sobre el alumbrado público para adoptar las siguientes reglas: 1. Sujeto activo Regla (i) El sujeto activo del impuesto sobre el servicio de alumbrado público determinado por el legislador son los municipios. 2. Hecho generador Regla (ii) El hecho generador del tributo es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público, entendido como toda persona natural o jurídica que forma parte de una colectividad, porque reside, tiene el domicilio o, al menos, un establecimiento físico en determinada jurisdicción municipal, sea en la zona urbana o rural y que se beneficia de manera directa o indirecta del servicio de alumbrado público. 3.
Fórmulas o referentes utilizados por las autoridades municipales para determinar los elementos esenciales del impuesto sobre el alumbrado público. Subreglas: 1 Sección Cuarta, 18 de octubre de 2018, Radicación número: 44001233300020130015301 (22892). 10 Subregla a. Ser usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica es un referente válido para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador.
Subregla b. La propiedad, posesión, tenencia o uso de predios en determinada jurisdicción municipal es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador. Subregla c. El impuesto de industria y comercio no es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, pues no tiene relación ínsita con el hecho generador.
Subregla d. Las empresas dedicadas a la exploración, explotación, suministro y transporte de recursos naturales no renovables, las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica y las empresas del sector de las telecomunicaciones que tengan activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar una actividad económica específica son sujetos pasivos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público siempre y cuando tengan un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente y, por ende, sean beneficiarias potenciales del servicio de alumbrado público.
Subregla e. Tratándose de empresas que tienen activos en el territorio del municipio para desarrollar una determinada actividad económica, el municipio debe acreditar la existencia de establecimiento físico en la respectiva jurisdicción y con ello la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público.” De la jurisprudencia en citada se desprende que el hecho generador del impuesto de alumbrado público consiste en la condición de usuario potencial receptor del servicio, esto es, de toda persona natural o jurídica que integra la colectividad municipal por residir, tener domicilio o, al menos, un establecimiento físico en la respectiva jurisdicción (urbana o rural) y que, en esa medida, se beneficia de forma directa o indirecta del servicio.
Ahora, la demanda centra la discusión en que la expresión “Actividades Conexas de juegos de azar y apuestas” correspondiente al CIIU 9200, del cuadro visible en el artículo 4 que modificó el artículo 54 del Acuerdo número 023 del 30 de noviembre de 2020 sobre tarifas aplicables al impuesto de industria y comercio, contenida en el Acuerdo municipal 005 de 21 de mayo de 2021, “Por el cual se modifica el acuerdo municipal 02 del 30 de noviembre de 2020 “por medio del cual se adopta el estatuto tributario, la normativa sustantiva tributaria, el procedimiento tributario y el régimen sancionatorio tributario para el municipio de Pensilvania” contraría el ordenamiento jurídico por la prohibición del artículo 49 de la Ley 643 de 2001 que dispone: 11 “Artículo 49. prohibición de gravar el monopolio.
Los juegos de suerte y azar a que se refiere la presente ley no podrán ser gravados por los departamentos, distrito o municipios, con impuestos, tasas o contribuciones, fiscales o parafiscales distintos a los consagrados en la presente ley. La explotación directa o a través de terceros de los juegos de suerte y azar de que trata la presente ley no constituye hecho generador del Impuesto sobre las Ventas IVA.
Los Juegos de Suerte y Azar cuyos derechos de explotación no hayan sido establecidos en esta ley, causarán derechos de explotación equivalentes por lo menos, al diecisiete por ciento (17%) de los ingresos brutos” Disposición que fue modificada por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019 así: “Artículo 49. prohibición de gravar el monopolio rentístico.
En las concesiones o autorizaciones para operar juegos de suerte y azar, en las cuales el precio pagado por el aportador incluye el IVA, de pleno derecho, se efectuará el ajuste del valor del contrato respectivo en caso de incremento en la tarifa de este impuesto. La suscripción, ejecución y liquidación de los contratos para la operación de todas las modalidades de juegos de suerte y azar, los puntos de venta, las agencias, establecimientos de comercio donde ellos operan, los premios y, en general todos los actos de la operación comercial de la actividad de juegos de suerte y azar, no pueden estas gravados con ningún impuesto directo o indirecto, tasas, contribuciones fiscales o parafiscales, estampillas, ni tarifas diferenciales por concepto de impuestos de carácter municipal, distrital o departamental.” Conforme con las disposiciones transcritas, en lo pertinente para la resolución del fondo del presente asunto, se advierte que el legislador estableció una prohibición según la cual los juegos de suerte y azar no pueden ser gravados por los departamentos, distritos o municipios con impuestos, tasas o contribuciones (fiscales o parafiscales) distintos de los previstos en la Ley 643 de 2001; y la parte demandante afirma que dichas actividades fueron gravadas con el impuesto de alumbrado público, mediante la fijación de una tarifa diferencial en el cuestionado Acuerdo 005 de 21 de mayo de 2021. 3.
Del caso en concreto. 3.1. De la expresión “Actividades de apuestas permanentes” correspondiente a la sección “usuarios especiales” de la tabla sobre “Tarifas” establecida en el artículo 16 que modificó el artículo 193 del Acuerdo 023 del 30 de noviembre de 2020 referente a los elementos del impuesto de alumbrado público. 12 El artículo 16 modifica el artículo 193 del acuerdo 023 de noviembre de 2020, y determina los elementos del impuesto del alumbrado público, incluyendo un cuadro que tiene en el sector de consumo la categoría de usuarios especiales, en el que se incluye la categoría de “actividades de apuestas permanentes”, con impuesto de servicio de SMMLAV de 0,5 y tarifa proyectada de $ 438.902 así: “Artículo 193: Elementos del impuesto de alumbrado público.
Sujeto Activo: El Municipio de Pensilvania Caldas, es el SUJETO ACTIVO titular de los derechos de liquidación, recaudo y distribución del impuesto del servicio de alumbrado público. Sujeto pasivo: Los usuarios residenciales y no residenciales regulados y no regulados, del servicio público domiciliario de energía eléctrica, domiciliados en el municipio de Pensilvania Caldas.
Se exceptúan como sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público los usuarios residenciales del sector rural disperso que no cuenten con el servicio de alumbrado público domiciliados en el Municipio de Pensilvania, no hace parte de estas excepciones ningún contribuyente especial. Hecho generador: Es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público, en los términos del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016.
Base gravable: El servicio de alumbrado público se establece con base en el estrato socioeconómico o uso del inmueble. Tarifas: Se aplica la siguiente tabla: Así las cosas, la expresión de “actividades de apuestas permanentes” correspondiente a la sección “usuarios especiales” de la tabla sobre “Tarifas” 13 establecida en el artículo 16 que modificó el artículo 193 del Acuerdo 023 del 30 de noviembre de 2020, no configura, en estricto sentido, un tributo que recaiga sobre el monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar.
Por el contrario, prevé la aplicación de la tarifa del impuesto de alumbrado público a quienes desarrollen las actividades económicas allí enunciadas, tributo cuyo hecho generador consiste en la condición de usuario potencial del servicio de alumbrado público. En consecuencia, la carga no se predica de la actividad monopolística como tal, sino del vínculo territorial y del beneficio, real o potencial, derivado del servicio.
Adicionalmente, no se advierte una prohibición legal que impida a las entidades territoriales exigir el impuesto de alumbrado público a sujetos que, aun desarrollando actividades económicas específicas, incluidas aquellas vinculadas al sector de juegos, realicen el hecho generador del tributo, siempre que este no recaiga directa ni indirectamente sobre la renta o la explotación del monopolio.
Así ocurre, por ejemplo, con el impuesto predial cuando el inmueble en el que opera el establecimiento es de propiedad de la empresa, pues su causación obedece a un hecho imponible distinto y autónomo frente a la operación del juego. Acoger la interpretación propuesta implicaría, en la práctica, eximir a los establecimientos dedicados a la explotación de juegos de suerte y azar del cumplimiento de cargas tributarias territoriales que gravan hechos imponibles distintos al monopolio y que son exigibles a los demás contribuyentes, pese a que aquellos también realizan el hecho generador del impuesto de alumbrado público y resultan beneficiarios del servicio.
Una conclusión de esa naturaleza desbordaría el alcance de la prohibición legal y conduciría a un tratamiento tributario desigual no justificado por la sola circunstancia de desarrollarse una actividad sometida a régimen de monopolio. Tampoco puede esta Sala pasar por alto que el objeto social de la demandante SUSUERTE S.A., consignado en el correspondiente certificado de existencia y representación aportado con la demanda del cual se extrae lo siguiente: “Objeto social.
La sociedad tiene por objeto principal las siguientes actividades: 1) La operación y aun la mera comercialización del juego de apuestas permanentes o chance y toda clase de juegos de suerte y azar. 3) Recepción y pago de giros postales nacionales internacionales. Actividades de apoyo a un operador de servicio postal de pago debidamente. 4) Realizar convenios y contratos para adquisición, distribución, comercialización venta de todo tipo de productos y servicios. 5) Recaudos de todo tipo de pagos por concepto de servicios (eCommerce).
(SIC) 7) La operación de boletería para comercializar derechos de entrada o tiquetes de ingreso a eventos públicos de las artes escénicas y/o deportivas. 8) Explotación de software de carácter artístico, cultural o deportivo. 9) Operar como promotora de eventos públicos de las en general, 14 producción de espectáculos públicos y privados. 10) Producción de eventos de juegos electrónicos (eSports) (SIC). 11) Actuar como corresponsal bancario de entidades financieras, de de juegos de suerte y azar legalmente permitidos. 2) La administración de contratos relativos a la explotación económica o comercialización de apuestas permanentes o chance y cualquier otra habilitado y registrado por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las comunicaciones. públicos, cartera, afiliaciones, impuestos y cobro de servicios. 6) Comercio electrónico especializado en venta y asignación al público de boletería de ingreso a espectáculos públicos. artes escénicas a título ocasional o permanente, así como de eventos deportivos y culturales y, seguros y/o entidades del sector solidario habilitadas para tal fin. 12) Venta de recargas electrónicas, de celulares y de pines virtuales para recargas y llamadas. 13) Venta de bienes e insumos consumibles. 14) Venta de productos de bioseguridad. 15) Venta de pines virtuales. 16) Venta de artículos electrónicos y de cualquier tipo de bienes muebles. 17) La adquisición a cualquier título de toda clase de bienes muebles o inmuebles, su venta y. en general, la disposición de los mismos a título oneroso. 18) La adquisición a cualquier título, el montaje y la organización, la administración, explotación económica y enajenación, titulo oneroso, cuando fuere el caso, de establecimientos de comercio que se dediquen a la adquisición y venta de mercancías varias con pacto de retroventa.
(19) Recepción y envío de mensajería nacional y/o extranjera. 20) La celebración de contratos de agencias y negocios y agencia comercial, de comisión y de representación de personas o firmas nacionales o extranjeras, para la distribución y venta de sus mercancías, productos o servicios. 21) La intervención como asociada en la constitución de sociedades comerciales o civiles o en la adquisición de cuotas, partes de interés o acciones de estas. 22) La inversión en títulos valores, papeles de renta, otros documentos de crédito y, en general, en cualquier bien que produzca renta. 23) La realización de inversiones en sociedades, establecimientos o negocios que tengan por objeto la explotación de la agricultura, ganadería, la construcción o la trasformación de materias primas. 24) Servicios de difusión, promoción y comercialización por medios informáticos existentes o que llegaren a existir.
PARAGRAFO I. En desarrollo del objeto antes enunciado la sociedad podrá promover y fundar establecimientos, almacenes, fabricas, depósitos o agencias en Colombia o en el exterior, podrá, además, adquirir cualquier título toda clase de bienes muebles inmuebles, a arrendarlos, enajenarlos, o gravarlos y darlos en garantía de sus propias obligaciones; explotar marcas o nombres comerciales, patentes, invenciones o cualquier otro bien incorporal, siempre que sean afines al objeto principal; girar, aceptar, endosar, cobrar y pagar toda clase de títulos valores.
Participar en licitaciones públicas y privadas. Tomar dinero en mutuo con o sin interés y darlo en mutuo con o sin interés, celebrar el contrato de seguro, transporte, cuentas en participación, contratos con entidades bancarias y/o financieras. Además podrá realizar o prestar asesorías, y, en general, celebrar todo acto o contrato que se relacione con el objeto social principal.
PARAGRAFO II. La sociedad no podrá constituirse en garante de obligaciones distintas de las suyas propias y de las personas jurídicas con quienes tenga la calidad de matriz, filial, subsidiaria o vinculada económicamente o sea propietaria de acciones o cuotas.” 15 De acuerdo con lo transcrito, para esta Sala de Decisión de las 24 actividades previstas en el objeto social de SUSUERTE S.A., únicamente 2 guardan relación directa con los juegos de suerte y azar.
En esa medida, no resulta posible sostener que, por el solo hecho de incluir dentro de su objeto alguna actividad sometida al régimen del monopolio rentístico, la sociedad quede cobijada por una prohibición extensiva a la totalidad de sus demás actividades comerciales. En todo caso, la determinación de la sujeción al impuesto de alumbrado público exige verificar la realización de su hecho generador, esto es, la condición de usuario potencial del servicio.
En consecuencia, y atendiendo a que en el cobro del impuesto de alumbrado público el hecho generador es ser usuario potencial de ese servicio, por ejemplo tener un local físico donde funcionen oficinas o factorías, el cual es totalmente ajeno a la actividad de venta de apuestas permanentes, actividades complementarias a los juegos de suerte y azar, se considera que no hay razones suficientes para anular la expresión “Actividades de apuestas permanentes” correspondiente a la sección “usuarios especiales” de la tabla sobre “Tarifas” establecida en el artículo 16 que modificó el artículo 193 del Acuerdo 023 del 30 de noviembre de 2020 referente a los elementos del impuesto de alumbrado público.
Ahora, en lo que respecta a la tarifa diferencial, del examen realizado del artículo 4 del Acuerdo 005 de 21 de mayo de 2021, se constata que la actividad económica de apuestas permanentes, actividades complementarias y los juegos de suerte y azar no es la única respecto de la cual se fijó una tarifa por concepto de alumbrado público.
Por el contrario, se advierte que el acuerdo previó tarifas para otras actividades, incluidas algunas del sector financiero, e incluso estableció montos superiores para determinadas actividades económicas específicas. Entonces, teniendo en cuenta que el hecho generador del impuesto de alumbrado público radica en ser usuario potencial del servicio, por contar por ejemplo, con un establecimiento físico en la jurisdicción municipal; presupuesto que no se confunde con la actividad de venta de apuestas permanentes ni con los actos conexos propios del monopolio, por lo que en este caso no se acreditan razones suficientes para declarar la nulidad de la expresión “Actividades de apuestas permanentes” correspondiente a la sección “usuarios especiales” de la tabla sobre “Tarifas” establecida en el artículo 16 que modificó el artículo 193 del Acuerdo 023 del 30 de noviembre de 2020 referente a los elementos del impuesto de alumbrado público, como se dirá en la parte resolutiva de esta Sentencia. 16 Se deja presente que en este Sentido ya se ha pronunciado esta Corporación2 el 26 de febrero de 2026. 3.2.
De la expresión “Actividades de apuestas permanentes” correspondiente a la sección “usuarios especiales” de la tabla sobre “Tarifas” establecida en el artículo 16 que modificó el artículo 193 del Acuerdo 023 del 30 de noviembre de 2020 referente a los elementos del impuesto de alumbrado público. El Acuerdo 005 de 21 de mayo de 2021, modificó el acuerdo municipal 023 de 30 de noviembre de 2020 “Por medio del cual se adopta el estatuto tributario, la normativa sustantiva tributaria, el procedimiento tributario y el régimen sancionatorio tributario para el municipio de Pensilvania”., y dispuso en su artículo 4 lo siguiente: “ARTÍCULO 4.
Modifíquese el artículo 54 del Acuerdo No. 023 del 30 de noviembre de 2020, el cual quedará así:
ARTÍCULO 54. TARIFAS AGROPECUARIAS, COMERCIALES, INDUSTRIALES Y DE SERVICIOS, APLICABLES AL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO. Se adoptan las siguientes tarifas para el impuesto de Industria y Comercio, Códigos CIIU. CIIU Descripción de actividad Tarifa x 1000 9200 Actividades Conexas de juegos de azar y apuestas 10 Y, en relación con la base gravable del elemento del impuesto, el Consejo de Estado3 en sentencia CE-SUJ-4-009 unificó así: 4.
Base gravable Subregla f. El consumo de energía eléctrica es un referente idóneo para determinar la base gravable de sujetos pasivos que tienen la condición de usuario regulado del servicio público de energía eléctrica. Subregla g. La capacidad instalada es un parámetro válido para determinar la base gravable de las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica.
Subregla h. En los asuntos particulares, en que el sujeto pasivo 2 Sala Primera de Decisión. Tribunal Administrativo de Caldas. Sentencia número 027 de 26 de febrero de 2026. MP. Dr. Carlos Manuel Zapata Jaimes. Rad. 17001-23-33-000-2025-00141-00. 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de unificación de 6 de noviembre de 2019.
CP. Dr. Milton Cháves (SIC) García. Rad. 05001-23-33-000-2014-00826-01(23103) 2019CE- SUJ-4- 009. 17 encuadra en varias hipótesis para tenerlo como tal, solo está obligado a pagar el impuesto por una sola condición. 5. Tarifa Subregla i. Las tarifas del impuesto sobre el servicio de alumbrado público deben ser razonables y proporcionales con respecto al costo que demanda prestar el servicio a la comunidad.
Subregla j. La carga de probar la no razonabilidad y/o no proporcionalidad de la tarifa es del sujeto pasivo. 2. REVOCAR la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva. En su lugar, dispone:
PRIMERO: ANULAR la cuenta de cobro del 1° de octubre de 2013 y la Resolución N° 0322112013 AP del 28 de noviembre de 2013 expedidas por la Secretaría de Hacienda – Tesorería del Municipio de Cáceres, Antioquia. A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. [ISA E.S.P.] no está obligada a pagar los valores liquidados en los actos administrativos anulados.”” De igual manera, el Consejo de Estado4 ha considerado frente a la fijación de acuerdos que fijen elementos de tributo: “(…) En relación con el impuesto al servicio de alumbrado público, el artículo 1º de la Ley 97 de 1913 autorizó al Concejo de Bogotá para crear y organizar dicho tributo, potestad que se hizo extensiva a los demás entes territoriales de orden municipal, de conformidad con el artículo 1º de la Ley 84 de 1915 (…).
De esta manera, contrario a lo aducido por la apelante, en los actos demandados no se vulnera el principio de legalidad, toda vez que conforme las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 se creó el impuesto de alumbrado público y los concejos municipales se encuentran facultados para establecer los elementos del tributo (…)” Y, el Consejo de Estado5 ha precisado en relación con el impuesto de industria y comercio “(…) Territorialidad del tributo.
Actividad comercial en el impuesto de industria y comercio. Reiteración Jurisprudencial6 En relación con supuestos fácticos y jurídicos similares al presente asunto, la Sala se ha pronunciado en diversas oportunidades y, por lo tanto, en lo pertinente, se reiterará el criterio jurisprudencial expuesto por esta Sección. 4 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 27 de octubre de 2020. CP. Dra. Stella Jeannette Carvajal Botero. Rad. 76001-23-33-000-2018-00316-01 (25005). 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Providencia de 18 de octubre de 2018. CP. Dr. Milton Chaves (SIC) García. Rad. 44001-23-33-000-2013-00153-01(22892). 18 Conforme con el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, en concordancia con el artículo 32 del Decreto 352 de 2002, el hecho generador del impuesto de industria y comercio es el ejercicio de cualquier actividad industrial, comercial o de servicios en el Distrito Capital.
(…)” En sentencia C-524 de 29 de noviembre de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional precisó en relación con el Impuesto de Industria y Comercio: “(…) En conclusión, (i) el ICA es un impuesto territorial que recae sobre actividades comerciales, industriales y de servicios, y que se paga en favor de los municipios donde dichas actividades se realizan.
(ii) De acuerdo con lo establecido en el artículo 39 -numeral 2, literal d- de la Ley 14 de 1983, los hospitales adscritos o vinculados al Sistema Nacional de Salud no pagaban dicho impuesto respecto de sus actividades de servicios. (iii) El artículo 111 de la Ley 788 de 2002, por su parte, estableció en algunos fragmentos que solo un porcentaje de la UPC podía gravarse con el ICA.
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-1040 de 2003, declaró la inexequibilidad de dichos fragmentos, señalando que la UPC, en ningún porcentaje, podía ser gravada. Empero, señaló que sí podrían serlo otro tipo de recursos como, por ejemplo, los relacionados con los Planes Voluntarios de Salud. (…)” Entonces, en relación con el CIIU 9200 previsto en el artículo 4 del Acuerdo Municipal 005 del 21 de mayo de 2021, mediante el cual se modificó el artículo 54 del Acuerdo 023 de 2020 sobre tarifas aplicables al impuesto de industria y comercio, se advierte que dicho artículo incluye las “actividades conexas de juegos de azar y apuestas” dentro de las actividades gravadas, asignándoles una tarifa de diez por mil (10 x 1000).
El hecho generador en este caso corresponde al ejercicio de cualquier actividad comercial, industrial o de servicios. Con todo, como se indicó en el auto que resolvió la medida cautelar solicitada en el asunto de la referencia, la inclusión referida comporta gravar con el impuesto de industria y comercio la operación de juegos de suerte y azar, en contravía de la prohibición consagrada en el artículo 49 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019.
En efecto, esa disposición dispone que la suscripción, ejecución y liquidación de contratos para la operación de todas las modalidades de juegos de suerte y azar, así como los actos propios de su operación comercial, no pueden ser gravados con impuestos directos o indirectos, tasas, contribuciones fiscales o parafiscales, ni con tarifas diferenciales de carácter municipal, distrital o departamental.
En ese orden, se impone decretar la nulidad, exclusivamente, del aparte del artículo 4 del Acuerdo 005 de 2021 que modificó el artículo 54 del Acuerdo 023 19 de 2020, en cuanto incluyó, dentro de las actividades artísticas, de entretenimiento y recreación, el CIIU 9200 “actividades conexas de juegos de azar y apuestas” con tarifa de diez por mil (10 x 1000), pues ello supone la aplicación del impuesto de industria y comercio a una actividad expresamente excluida por la ley. 4.
Costas. En relación con la condena en costas, el Consejo de Estado9 ha desarrollado una línea jurisprudencial que introduce un criterio objetivo valorativo al momento de su imposición, esto es, hay lugar a las mismas siempre que se hayan causado y en la medida de su comprobación conforme lo dispone el numeral 8º del artículo 365 del CGP.
De igual manera, debe tenerse en cuenta el inciso segundo del artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, el cual indica que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal; situación que no se advirtió en este caso.
Sumado a lo anterior, esta Sala tampoco encuentra temeridad respecto de la demandante ni de la demandada, ni conducta irregular en el trámite procesal, por lo que no hay lugar a condena en costas. El criterio en mención encuentra respaldo en la sentencia proferida por la Sección Segunda Sub -Sección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de fecha 6 de marzo de 20256, mediante la cual se resolvió revocar la decisión de primera instancia proferida, por esta Sala de Decisión, en relación con la condena en costas, resolviendo no condenar. 5.
Consideración final. En razón a que procesos similares al presente ya han sido decididos mediante sentencia por esta Corporación, la Sala ha procedido a dictar fallo dentro de est e, por autorizarlo así el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, lo que hace también en aplicación de los principios de economía y celeridad. 6 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sub-Sección B. Sentencia de 6 de Mazo de 2025. CP. Dr. Jorge Edison Portocarrero Banguera. Rad. 17001 23 33 000 2022 00145 01 (5380 – 2024) 20 Por lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de ley, I. Falla Primero: Declarar la nulidad del artículo 4 del Acuerdo Municipal No. 005 de 21 de mayo de 2021, por el cual se modifica el artículo 54 del acuerdo número 023, tarifas agropecuarias, comerciales, industriales y de servicios aplicables al impuesto de industria y comercio, que adopta las siguientes cifras para el impuesto de Industria y comercio, Códigos CIIU: CIIU Descripción de actividad Tarifa x 1000 9200 Actividades Conexas de juegos de azar y apuestas 10 Segundo: Se niegan las demás pretensiones de la demanda.
Tercero: Sin condena en costas. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, liquídense los gastos del proceso, devuélvanse los remanentes si los hubiere. Archívense las diligencias, previas las anotaciones respectivas en el aplicativo SAMAI. Notifíquese y cúmplase Discutido y aprobado en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Jorge Humberto Calle López Magistrado Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada (Salvamento de voto parcial) Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.