REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, diecinueve (19) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Sentencia de segunda instancia No. 039 MAGISTRADO PONENTE: JUAN PABLO DOSSMAN CORTEZ Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora, contra el fallo de tutela proferido el 7 de febrero de 2025 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Santiago de Cali, mediante el cual declaró improcedente el amparo solicitado.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda de tutela y su fundamento El señor Brayan González Quintero manifestó que, desde la liquidación del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (INURBE), los habitantes de la comuna 21 de Santiago de Cali han enfrentado graves problemas relacionados con deudas heredadas y el acceso a una vivienda digna.
Que la disolución del INURBE dejó a muchas familias, especialmente las beneficiarias de programas de vivienda social, en una situación de incertidumbre, debido a la falta de claridad administrativa y la ausencia de mecanismos adecuados para regularizar sus deudas. La liquidación generó un complejo escenario, dado que las obligaciones adquiridas por estas familias fueron asumidas por nuevas entidades, pero sin recursos ni procedimientos claros para resolver los conflictos, lo cual, sumado a las difíciles condiciones económicas y sociales de los beneficiarios, que vivían en zonas de alto riesgo, llevó a un elevado nivel de mora en los pagos.
Muchas de estas personas fueron engañadas por promesas de viviendas sociales gratuitas, lo que agravó -aún más- su situación. ACCIÓN: Tutela de segunda instancia. REFERENCIA: 76001-33-33-003-2025-00017-00 ACCIONANTE: Brayan González Quintero ycuerol@cendoj.ramajudicial.gov.co ACCIONADO Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Fondo Nacional De Vivienda – FONVIVIENDA notificacionesfonviv@minvivienda.gov.co TEMAS: Derechos fundamentales a la vivienda digna, igualdad, dignidad humana, mínimo vital y seguridad jurídica DECISIÓN: Confirma Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No. 76001-33-33-003-2025-00017-00 Acción de tutela de segunda instancia. Brayan González Quintero vs Fonvivienda.
Relató que en la comuna 21 de Santiago de Cali, las familias enfrentan serias dificultades económicas debido a deudas heredadas, algunas con más de 10 años de mora, lo que perpetúa ciclos de pobreza y vulnerabilidad, violando el derecho constitucional a una vivienda digna, según el Art. 51 de la Constitución Política de Colombia. Que, a pesar de la deuda acumulada, 3.940 familias siguen en mora debido a la falta de condonación de estas deudas, incumpliendo el mandato constitucional que garantiza el acceso a una vivienda digna.
La situación se agrava por la falta de soluciones y acuerdos de pago adecuados. Además, las viviendas entregadas carecen de condiciones mínimas de habitabilidad, afectando el acceso a servicios públicos y la salubridad, todo lo cual vulnera derechos fundamentales de las familias. Que las entidades responsables han fallado en garantizar condiciones para resolver el problema, dejando de priorizar a las familias en extrema vulnerabilidad. 2.
La admisión de la demanda, su trámite y oposición Mediante el auto del 27 de enero de 20251, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Santiago de Cali admitió la demanda de tutela y notificó2, en debida forma, a la entidad accionada Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio3, la cual manifestó que el accionante acude a instancias constitucionales para pedir la protección del derecho a la vivienda digna de más de 3.000 familias, pero no presenta el poder para representar a todas las personas afectadas ni ofrece pruebas que demuestren que, efectivamente, todas esas familias están en la misma situación. Que, a pesar de la solicitud de condonación de deuda presentada el 26 de enero de 2025, se observa que no se dio tiempo suficiente para que el Ministerio respondiera adecuadamente, pues el plazo para una respuesta formal es de 15 días hábiles.
Además, el solicitante menciona la falta de servicios esenciales en las viviendas, pero no proporciona detalles ni evidencia sobre la situación de las familias, lo que debilita su reclamo. Por último, aclaró que la constitución en mora se debe a la falta de pago de la deuda, no a la ausencia de condonación y que es necesario revisar los casos de cada familia para verificar si las deudas fueron con INURBE o FONVIVIENDA.
El accionante no presenta suficiente información para identificar la calidad de los deudores ni llegar a un acuerdo de pago o condonación. 1 Índice 4 del juzgado de origen / Samai. 2 Índice 5 del juzgado de origen / Samai. 3 Índice 6 del juzgado de origen / Samai. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No. 76001-33-33-003-2025-00017-00 Acción de tutela de segunda instancia. Brayan González Quintero vs Fonvivienda.
Por su parte, el Fondo Nacional De Vivienda – FONVIVIENDA4 señaló que no existe legitimación para presentar la acción de tutela, pues esta no tiene fines económicos y que no se ha demostrado un perjuicio irremediable que justifique activar este mecanismo constitucional. Además, argumentó que la respuesta a un derecho de petición debe ser sustantiva, pero no necesariamente favorable.
Solicitó que se declare la improcedencia de la acción, pues no considera que hay vulneración alguna de los derechos fundamentales del demandante. 3. La sentencia de primera instancia5 El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Santiago de Cali profirió sentencia de primera instancia, en la que rechazó -por improcedente- la petición de amparo, tras considerar que la agencia oficiosa se basa en tres principios constitucionales: la eficacia de los derechos fundamentales, la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, y el principio de solidaridad.
Que la Corte Constitucional ha señalado que la agencia oficiosa en los procesos de tutela es "excepcional" y requiere el cumplimiento de dos requisitos: la manifestación del agente oficioso de actuar en esa calidad y la imposibilidad del agenciado de defender sus derechos. En este caso, el juez administrativo a quo determinó que el señor Brayan González Quintero no podía actuar como agente oficioso para los habitantes de la Comuna 21, pues, aunque lo manifestó, las pruebas demostraron que los agenciados no estaban imposibilitados para defenderse directamente.
Por tanto, no se cumplió con el requisito de legitimación en la causa por activa. 4. La impugnación6 Inconforme con lo decidido por el juez de primera instancia, el accionante sostuvo que la acción de tutela es procedente cuando se vulneran o amenazan derechos fundamentales y no existe otro mecanismo eficaz para su protección. En este caso, los habitantes de la Comuna 21 de Santiago de Cali, compuesta por familias en situación de vulnerabilidad, enfrentan una amenaza real e inminente a su derecho a la vivienda digna debido a deudas en mora.
La falta de una respuesta adecuada por parte del Estado hace que la tutela sea el único recurso inmediato y efectivo para garantizar sus derechos. 4 Índice 7 del juzgado de origen / Samai. 5 Índice 17 del juzgado de origen / Samai 6 Índice 11 del expediente de Samai. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No. 76001-33-33-003-2025-00017-00 Acción de tutela de segunda instancia. Brayan González Quintero vs Fonvivienda.
Que la Corte Constitucional ha reconocido la procedencia de la agencia oficiosa cuando los titulares de los derechos no pueden defenderse por sí mismos, aplicando los principios de solidaridad y eficacia de los derechos fundamentales. En este caso, las familias afectadas, que pertenecen a sectores de extrema vulnerabilidad socioeconómica, no tienen acceso a mecanismos judiciales para defender sus derechos, lo que justifica el reconocimiento de la agencia oficiosa.
Insistió en que en la acción de tutela cumplió con el requisito formal al indicar expresamente la condición de agente oficioso con que actúa el accionante y que la decisión del Juzgado de negar la legitimación en la causa por activa vulnera el principio de protección efectiva de los derechos fundamentales. Por último, adujo que el Juzgado argumentó que los agenciados no estaban en imposibilidad absoluta para actuar, lo que llevó a la improcedencia de la acción. Sin embargo, esta interpretación ignora la doctrina constitucional sobre la agencia oficiosa, dado que la Corte Constitucional ha señalado que esta debe evaluarse bajo el principio de la realidad material, y no con un formalismo excesivo.
II. CONSIDERACIONES De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al cual puede acudir toda persona para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos que señale la ley.
Sobre la legitimación, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece: 10.-Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. La Corte Constitucional, en sentencia T- 292 de 20217, señaló: (…) la jurisprudencia constitucional ha determinado que quien actúa en nombre de otro puede hacerlo como (i) representante legal del titular de los derechos, (ii) apoderado 7 M.P Paola Andrea Meneses Mosquera.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No. 76001-33-33-003-2025-00017-00 Acción de tutela de segunda instancia. Brayan González Quintero vs Fonvivienda. judicial, (iii) agente oficioso y (iv) defensor del pueblo o personero municipal. La calidad en la que se actúa a nombre de otro se debe manifestar expresamente en el escrito de tutela y exige acreditar el cumplimiento de unos requisitos mínimos previstos por el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia constitucional.
Para los efectos del asunto bajo examen, la Sala se referirá a los primeros tres tipos de representación. 30. La representación legal. Esta forma de representación se ejerce para actuar en nombre de una persona que, por expresa disposición legal, no puede promover el amparo8. Tal es el caso de los menores de edad, quienes pueden acudir a la acción de tutela a través de sus padres en ejercicio de la patria potestad9, o de las personas jurídicas, cuya representación recae en el representante legal10.
Cabe anotar que, si bien la jurisprudencia constitucional reconocía que la representación legal también se podía ejercer respecto de personas mayores de edad consideradas como incapaces absolutas o declaradas interdictas, la Ley 1996 de 2019 reconoció la capacidad legal plena de las personas con discapacidad y proscribió la interdicción, así como y toda forma de suplantación de la voluntad de tales personas. 31.
El apoderamiento judicial. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el apoderamiento judicial es una subespecie de la representación, que “(i) [consiste en] un acto jurídico formal por lo cual debe realizarse por escrito. (ii) Se concreta en un escrito, llamado poder que se presume auténtico. (iii) El referido poder para promover acciones de tutela debe ser especial.
En este sentido (iv) el poder conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende conferido para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial. (iv) El destinatario del acto de apoderamiento sólo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional”11. 32.
La Corte también ha advertido que el ejercicio de la representación judicial en sede tutela requiere de un mandato específico, bien sea que se encuentre consignado en un acto de apoderamiento especial y concreto o en un poder de carácter general. Al respecto, ha señalado que “la falta de poder especial para adelantar el proceso de tutela por parte de un apoderado judicial, aun cuando tenga poder específico o general en otros asuntos, no lo habilita para ejercer la acción de amparo constitucional a nombre de su mandante y, por lo tanto, en estos casos, la tutela debe ser declarada improcedente ante la falta de legitimación por activa”12.
Ahora bien, aunque los apoderados judiciales en sede tutela tienen el deber de acreditar tal calidad, ello no obsta para que el juez de tutela, en ejercicio de sus facultades, adopte medidas tendientes a subsanar irregularidades formales, con el fin de no comprometer la protección de los derechos fundamentales invocados13. 33. En resumen, el apoderamiento judicial en sede de tutela debe observar las siguientes reglas: (i) el poder debe constar por escrito y éste se presume auténtico, (ii) el mandato puede constar en un acto de apoderamiento especial o en uno de carácter 8 Cita de la cita: Sentencias SU-447 de 2011, SU-055 de 2015 y SU-173 de 2015. 9 Cita de la cita: Sentencia T-651 de 2017. 10 Cita de la cita: Sentencia T-627 de 2017. 11 Cita de la cita: Sentencia T-531 de 2002. 12 Cita de la cita: Sentencia T-658 de 2002, que reitera las sentencias T-207 de 1997, T-693 de 1998, T- 526 de 1998, T-695 de 1998 y T-088 de 1999. 13 Cita de la cita: La Corte ha señalado que “cuando se trata del ejercicio de la acción de tutela por intermedio de apoderado existe una alta carga de diligencia por parte de los representantes judiciales de los ciudadanos, no obstante se deberá verificar en cada caso concreto con el fin de que por aspectos formales que puedan ser subsanados de forma oficiosa por el juez no se sacrifique la protección de los derechos fundamentales de las personas y no se desnaturalice la inmediatez que caracteriza a la acción de tutela”.
Sentencia T-664 de 2011. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No. 76001-33-33-003-2025-00017-00 Acción de tutela de segunda instancia. Brayan González Quintero vs Fonvivienda. general, (iii) quien pretenda ejercer la acción de tutela mediante apoderado judicial debe conferir facultades expresas para el ejercicio de esta acción constitucional y (iv) el destinatario del acto de apoderamiento debe ser un abogado con tarjeta profesional vigente. 34.
La agencia oficiosa. El artículo 10 de Decreto 2591 de 1991 prevé que “se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa”, circunstancia que deberá manifestarse en la solicitud de tutela. Frente a la agencia oficiosa, la Corte ha señalado que se deben cumplir los siguientes requisitos: “(i) el agente manifiesta o por lo menos se infiere de la tutela que actúa en tal calidad; o (ii) el titular del derecho es una persona en situación de vulnerabilidad, que por sus condiciones físicas o mentales no pueda ejercer la acción directamente y (iii) el agenciado ha manifestado su voluntad de solicitar el amparo constitucional”14.
En cuanto al segundo requisito, ha precisado que, ‘por regla general, el agenciado es un sujeto de especial protección por lo que la agencia oficiosa se encuentra limitada a la prueba del estado de vulnerabilidad del titular de los derechos’15. El caso concreto A juicio de la Sala, los argumentos expuestos por la parte accionante no son suficientes para determinar que actúa agenciando los derechos de los habitantes de la Comuna 21 del Distrito Especial de Santiago de Cali, porque a pesar de que manifestó estar actuando en calidad de agente oficioso, las pruebas que obran en el expediente demuestran que los agenciados no se encontraban en imposibilidad para ejercer la acción directamente.
Al respecto, se encuentra que el a-quo solicitó, mediante auto No. 0070 del 4 de febrero de 2025, al accionante para que allegara el poder especial que le habría sido otorgado como abogado para promover la presente acción de tutela en nombre de los habitantes de la Comuna 21 del Distrito Especial de Santiago de Cali o manifestara si actuaba como agente oficioso y las razones para ello, a lo cual respondió lo siguiente16: Sobre el Poder Especial: No cuento con un poder especial otorgado por abogado para promover la presente acción de tutela en nombre de los habitantes de la Comuna 21 del Distrito Especial de Santiago de Cali, ademas no soy Abogado de profesión, las firmas de los ciudadanos vulnerados de la comuna 21 solo me representan como agente oficioso.
Actuación como Agente Oficioso: Actúo en calidad de agente oficioso de los habitantes de la Comuna 21 del Distrito Especial de Santiago de Cali, con base en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, que permite la interposición de acciones de tutela a favor de terceros cuando estos se encuentran en imposibilidad de ejercer directamente la defensa de sus derechos fundamentales. 14 Cita de la cita: Sentencia SU-288 de 2016, que reitera las sentencias T-452 de 2001, T-372 de 2010, T- 968 de 2014, SU-173 de 2015 y T-467 de 2015. 15 Ib. 16 Índice 11 del expediente de Samai.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No. 76001-33-33-003-2025-00017-00 Acción de tutela de segunda instancia. Brayan González Quintero vs Fonvivienda. Razones que justifican la Agencia Oficiosa: La comunidad afectada se encuentra en una situación de vulnerabilidad y desigualdad, lo que dificulta que puedan interponer esta acción de tutela por sí mismos.
Muchos de los habitantes no cuentan con los conocimientos jurídicos necesarios para defender sus derechos fundamentales de manera adecuada. Se trata de un asunto que afecta derechos fundamentales colectivos, como el mínimo vital, la dignidad humana, la igualdad, la vivienda digna y la seguridad jurídica, impactando a un grupo significativo de personas.
Para este caso, los presupuestos para la procedencia de la agencia oficiosa no se cumplen ni establecen en este caso, pues si bien el accionante indicó que actuaba como agente oficioso, no se demostró que “sus representados” estuvieran en circunstancias físicas o mentales que les impidan la interposición de la acción de manera directa.
Así pues, se determina que el señor Brayan González Quintero no tenía la facultad de representar los derechos de los habitantes de la Comuna 21 del Distrito Especial de Santiago de Cali. Aunque él afirmó actuar como agente oficioso, las pruebas en el expediente muestran que las personas a quienes representaba no estaban impedidas para defender sus derechos por sí mismas.
Así las cosas, no existe legitimación del señor Brayan González Quintero para actuar, representar o agenciar a los habitantes de la comuna 21, como lo determinó el juez administrativo a quo. De otro lado, el accionante aportó contestación a una petición de fecha 12 de febrero de 2025, referente a solicitud de la relación pormenorizada del estado de cartera atrasada por cobrar y en ejecución con corte al 30 de enero de 2025, en la cual le indican17: 17 Índice 11 del expediente de Samai.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No. 76001-33-33-003-2025-00017-00 Acción de tutela de segunda instancia. Brayan González Quintero vs Fonvivienda. Así pues, si bien el accionante presentó solicitud de información sobre relación del estado de cartera atrasada por cobrar y en ejecución con corte al 30 de enero de 2025 a la Secretaría de Vivienda de Santiago de Cali, la respuesta, precisamente, se contrajo a que no era posible suministrarla por ser de carácter reservada, y que, incuso, el peticionario -hoy accionante- ni siquiera es deudor de los programas de vivienda, por lo cual reitera esta Sala que no es posible establecerse legitimación del señor Brayan González Quintero para actuar, representar o agenciar a los derechos de los habitantes de la comuna 21 y menos en causa propia, pues no forma parte de ese grupo poblacional que al parecer es deudora de programas de vivienda, ni mucho menos funge como su apoderado.
De acuerdo con lo expuesto, se considera que el accionante carece de legitimación para actuar como agente oficioso de los habitantes de la comuna 21 que supuestamente son deudores morosos de programas de vivienda. Aunque presenta numerosas solicitudes con respuestas, se observa que muchas de ellas fueron realizadas por otras personas a las que el accionante no representa.
A todo lo anterior se adiciona que para este caso el asunto también carece de relevancia constitucional, pues realmente el aspecto se contrae a un conflicto de orden económico, en relación con lo cual el Consejo de Estado ha señalado18: 3) En ese sentido, la Subsección encuentra que el presente asunto carece del requisito de relevancia constitucional porque, aunque se cuestiona el desconocimiento de los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso, esa posible afectación tiene su origen en un debate estrictamente económico pues se plantea una discusión de carácter patrimonial. 4) En consecuencia, como la presunta afectación tiene su origen en un debate meramente económico se confirmará la declaratoria de improcedente de la acción de tutela por cuanto el asunto carece de relevancia constitucional.
En ese sentido, se estima que la supuesta afectación de los derechos a la vivienda digna, igualdad, dignidad humana, mínimo vital y seguridad jurídica, se origina – verdaderamente- en un debate económico y patrimonial, para logra la reducción o condonación de deudas, lo que no trasciende en el plano ius fundamental. Por tanto, se confirmará la providencia impugnada.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, sala de decisión en sede constitucional, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 27 de septiembre de 2021, proceso con radicado 11001-03-15-000-2021-01641-01(AC).
M.P. Fredy Ibarra Martínez. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No. 76001-33-33-003-2025-00017-00 Acción de tutela de segunda instancia. Brayan González Quintero vs Fonvivienda.
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 7 de febrero de 2025, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firma Electrónica SAMAI) (Firma Electrónica SAMAI) EDUADO ANTONIO LUBO BARROS OMAR EDGAR BORJA SOTO (Firma Electrónica SAMAI) JUAN PABLO DOSSMAN CORTEZ vf