1 SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente (E): Dr. Pedro Olivella Solano1 Montería, treinta (30) de julio de dos mil veinticinco (2025) Medio de Control: PÉRDIDA DE INVESTIDURA Radicación: 23-001-23-33-000-2025-00103-00 Demandante: JORGE LUIS MERCADO CASTILLO Demandado: CAROLINA ZAPATA RUIZ, JUAN ANTONIO FLÓREZ SIERRA Y GABRIEL ENRIQUE CALLE AGUAS- DIPUTADOS DE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CÓRDOBA PERÍODO 2024- 2027 I. AUTO RESUELVE MEDIDA CAUTELAR Se procede a decidir sobre la solicitud de medida cautelar realizada por la parte actora, previos los siguientes II.
ANTECEDENTES 2.1 LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La parte actora solicita: I) la separación del cargo de los diputados Carolina Zapata Ruiz, Juan Antonio Flórez Sierra y Gabriel Enrique Calle Aguas de sus funciones como diputados y como integrantes de la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental de Córdoba para el periodo 2024, II) la suspensión provisional del acto que declaró la elección de estos como diputados del departamento de Córdoba- periodo 2024-2027.
Sostiene que la medida cautelar es necesaria para garantizar el correcto funcionamiento de la Asamblea Departamental de Córdoba y evitar la repetición de irregularidades en el ejercicio de sus funciones. Aduce el demandante que se reúnen los siguientes requisitos para que se decrete la medida cautelar: I) Fumus boni iuris: Existe evidencia clara y contundente que los diputados demandados actuaron de manera irregular, modificando un procedimiento administrativo sin competencia y en contravención de la Constitución y la ley.
II) Periculum in mora: La permanencia de los demandados en sus cargos representa un riesgo latente para la legalidad y transparencia de la administración departamental, ya que podrían continuar emitiendo actos administrativos contrarios al ordenamiento jurídico. 1 El suscrito Magistrado se encuentra encargado de las funciones de la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo por decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado a través de Acuerdo N° 035 del 11 de febrero de 2025. 2 SIGCMA III) Principio de proporcionalidad: La medida cautelar de suspensión provisional busca evitar mayores afectaciones al orden institucional, sin que ello implique una afectación desproporcionada a los derechos de los demandados, quienes podrán ejercer su defensa dentro del proceso. 2.2 PRONUNCIAMIENTO DE LOS DEMANDADOS El diputado Gabriel Enrique Calle Aguas se opone a la medida cautelar, pues esta no se encuentra razonablemente fundada en derecho.
Respecto a la violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses, el actor realiza apreciaciones subjetivas, pues el diputado no participó positivamente en el proceso de elección de la secretaria de la corporación, por el contrario, presentó objeciones y se opuso al procedimiento de elección, no firmó ninguna de las actas e inclusive no participó de la elección, es decir, no fue una decisión de la mesa directiva, sino propia de la presidenta, así como tampoco el demandado suscribió los demás actos administrativos para proveer el cargo.
Sobre la indebida destinación de dineros públicos, el actor no aportó pruebas que acrediten inicialmente los pagos realizados a la secretaria, además los pagos de la asamblea recaen exclusivamente en la presidenta. Respecto al tráfico de influencias, el actor no presenta pruebas de que el demandado realizó tales actuaciones para que resultara elegida la secretaria, ni tiene ningún vínculo con esta.
Las causales de indebida destinación de dineros públicos y tráfico de influencias fueron modificadas por la Ley 2200 de 2022, en el sentido de adicionar la existencia de sentencia condenatoria en firme por la comisión del delito de tráfico de influencias e indebida destinación de dineros públicos, lo cual no ocurre en este caso. Frente a las demás causales alegadas, estas no guardan relevancia con el proceso en comento.
Por otro lado, el actor no aporta documentos, argumentos o justificaciones que permitan concluir mediante un juicio de ponderación de intereses, el por qué sería más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. Finalmente, se omitió manifestar cuál sería el perjuicio irremediable que se le causaría a la sociedad en el evento de negarse la medida o por qué de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.
El diputado Juan Antonio Flórez Sierra se opone a la prosperidad de la medida cautelar. Señala que no se observa en el expediente que exista siquiera sumariamente una relación de amistad intima entre él y la persona que se ganó el concurso para ser elegida secretaria de la asamblea. Sobre el requisito subjetivo, se puede descartar la existencia de una conducta dolosa, ya que ninguna prueba que fue aportada en el expediente tiende acreditarse a que el demandado tuviera pleno conocimiento de que, con el trámite de la elección de la secretaria general, estaba incurriendo en conflictos de interés, dado que los tramites se surtieron según lo establece el reglamento de la corporación. 3 SIGCMA La diputada Carolina Zapata Ruiz se pronuncia sobre la medida oponiéndose a que se decrete, señalando que la diferencia entre la suspensión provisional de un acto administrativo electoral y la suspensión en el ejercicio de un cargo público, son figuras que tienen una naturaleza, objeto y finalidades diversas.
La suspensión en el ejercicio de un cargo público es consecuencia de la orden emitida por la jurisdicción administrativa dentro de un medio de control donde se controvierte la validez de un acto administrativo, esta suspensión recae sobre la eficacia de los actos administrativos; por lo tanto, son excluyentes. No existe en el plenario elementos probatorios que puedan establecer que la conducta de la diputada demandada al momento de la expedición de los actos administrativos se encontraban viciados, más aún estaban provistos del principio de la presunción de legalidad; no se ocasionó daño patrimonial alguno, los emolumentos que recibió la funcionaria elegida como secretaria de la asamblea fueron producto de su trabajo y tenían como soporte su designación que hasta ese momento se reputaba legal; ni tenía ningún interés personal en su nombramiento.
El solicitante más allá de expresar los hechos y normas en los cuales sustenta la pretensión de desinvestidura y la medida cautelar de separación del cargo de la demandante, no cumple con la carga de argumentar y demostrar la existencia o inminencia de una afectación del interés público o general, de un perjuicio irremediable o la ineficacia de los efectos de la futura sentencia, ante la negativa al decreto de la cautela pretendida.
III. CONSIDERACIONES 3.1 COMPETENCIA El Despacho es competente para decidir sobre la solicitud de medida cautelar conforme el numeral 3 del artículo 125 del CPACA. 3.2 PROBLEMA JURÍDICO Establecer si es procedente decretar la medida cautelar solicitada por la parte actora, consistente la separación del cargo de los diputados Carolina Zapata Ruiz, Juan Antonio Flórez Sierra y Gabriel Enrique Calle Aguas de sus funciones como diputados y como integrantes de la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental de Córdoba para el periodo 2024 y la suspensión provisional del acto que declaró la elección de estos como diputados del Departamento de Córdoba por el periodo 2024-2027. 3.3 NORMATIVIDAD Y JURISPRUDENCIA QUE REGULA LA MEDIDA CAUTELAR Sobre el proceso de pérdida de investidura y el trámite de las medidas cautelares establecidas en los artículos 229 y ss. del CPACA, el Consejo de Estado se ha pronunciado 4 SIGCMA indicando que dicho procedimiento cautelar no resulta incompatible frente al trámite de pérdida de investidura.
Así, se indicó que en providencia del 03 de junio de 20222: “19. La Sala, de acuerdo con lo expuesto, reitera que considera viable la aplicación del régimen de cautelas previsto por el CPACA al medio de control de pérdida de investidura, toda vez que (1) el artículo 21 de la Ley 1881 prevé una integración normativa directa del CPACA al procedimiento de pérdida de investidura en cuanto a los aspectos no contemplados;
(2) el régimen de cautelas regulado en el CPACA es un aspecto no contemplado en el proceso de pérdida de investidura; (3) el régimen de cautelas previsto en el CPACA no resulta incompatible con dicho procedimiento judicial, y (4) de acuerdo con el artículo 229 del CPACA en todos los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción contencioso administrativo es posible decretar las medidas cautelares necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, teniendo el proceso de pérdida de investidura la condición de proceso declarativo.” Decanto lo anterior, las medidas cautelares tienen su regulación en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- Ley 1437 de 2011, teniendo estas por objeto preservar anticipadamente una consecuencia previsible a la decisión de un proceso, en virtud de ello, el artículo 229 ibidem, regula la procedencia de las medidas cautelares en los procesos adelantados ante la jurisdicción contencioso administrativa, así: “Artículo 229.
Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Parágrafo. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”.
Respecto de los requisitos para decretar la medida el artículo 231 del CPACA señala que la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud:
ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA, de fecha tres (3) de junio de dos mil veintidós (2022) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA, Radicación: 05001 23 33 000 2022 00401 01 5 SIGCMA acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.
Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. Sobre las medidas cautelares, ha dicho lo siguiente el Consejo de Estado en providencia del 23 de marzo de 20233: 16.
Sobre este aspecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014- 03799, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: «[…] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora.
El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […]» (…) 19.En el marco de las diversas medidas cautelares, instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo10, se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 11 y siguientes del CPACA. 20.Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida.
Es por ello que su finalidad está dirigida a «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho». 21. De otra parte, es preciso resaltar que el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), se tiene que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la «manifiesta infracción de la norma invocada»”, indicándose que, en acciones distintas a la objetiva de legalidad, se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto.
Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 de 2011 consiste en, referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas13. 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de nulidad Expediente: 11001-03-24-000-2022-00165-00 Actor: Universidad del Cauca – UNICAUCA 6 SIGCMA 22.
De conformidad con lo establecido en el artículo 231 del CPACA, la suspensión del trámite debe estar sustenta en dos pilares fundamentales, a saber: el periculum in mora y el fumus boni iuris. Así el demandante debe acreditar en esta etapa inicial el peligro que representa la decisión de no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho de su solicitud.
Acorde con la jurisprudencia en cita, la suspensión provisional de los actos administrativos tiene como finalidad evitar, transitoriamente, que un acto administrativo que puede ser contrario a derecho surta efectos jurídicos, dado un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho. Por tanto, para decretar esta medida debe acreditarse la apariencia del buen derecho de la solicitud del demandante y la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho. 3.4 CASO CONCRETO Se solicita la suspensión provisional del acto de elección de los señores Carolina Zapata Ruiz, Juan Antonio Flórez Sierra y Gabriel Enrique Calle Aguas como Diputados de la Asamblea departamental de Córdoba por el periodo 2024- 2027 y la separación de su cargo como diputados e integrantes de la mesa directiva de la Asamblea periodo 2024.
Sobre la solicitud de suspensión provisional, conforme la normatividad y jurisprudencia citada, esta procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Indica el actor que los diputados demandados actuaron de forma contraria a la ley, pues como miembros de la Mesa Directiva de la Asamblea periodo 2024, expidieron la Resolución N° 002 de 4 de agosto de 2024, por la cual se modificó la estructura de la convocatoria para proveer el cargo de secretario de esa corporación popular, suprimiendo el requisito de la prueba de conocimientos, en contravención del artículo 6 de la Ley 1904 de 2018, aplicable por remisión de la Ley 2200 de 2022; por lo que se eligió a la secretaria del año 2024 de forma irregular, siendo posteriormente declarada nula esa elección por sentencia judicial del 15 de febrero de 2025.
Por ende, los demandados se encuentran inmersos en la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de incompatibilidades y conflicto de intereses, indebida destinación de dineros públicos, tráfico de influencias, intervenir en la gestión de negocios e intervenir en actuaciones administrativas en las cuales tenga intereses el departamento, numerales 1, 4, 5 y 6 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000.
A primera vista el Despacho indica que no se aportó con la demanda el acto de elección de los señores Carolina Zapata Ruiz, Juan Antonio Flórez Sierra y Gabriel Enrique Calle Aguas como diputados de la Asamblea departamental de Córdoba, aunado a que los argumentos 7 SIGCMA presentados y las normas citadas como sustento de la medida de cautelar en nada atacan el acto de elección de los demandados como miembros de la Asamblea periodo 2024-2027, sino que se enmarcan en actuaciones de estos ya en su calidad de diputados y miembros de la mesa directiva de esta corporación, por ello, no surge en esta etapa procesal de la confrontación del acto cuya suspensión provisional se depreca una violación de normas de carácter superior, pues recuérdese las causales de nulidad de este tipo de actos se encuentran específicamente enlistadas en el artículo 275 del CPACA y en las causales generales de nulidad señaladas en el artículo 137 ibidem.
Además, el proceso de pérdida de investidura tiene una naturaleza diferente a la de nulidad electoral, ya que la primera constituye un juicio de carácter jurídico, subjetivo, sancionatorio y ético basado en las causales previstas en la Carta Política y la ley4, mientras la segunda busca la prevalencia de la legalidad de los actos electorales, de allí que tiene como causa la violación del orden jurídico electoral y su finalidad es un restablecimiento objetivo y no el de derechos particulares involucrados en un determinado proceso electoral5.
Por ende, en el caso bajo estudio, la solicitud de suspensión de los actos de elección de los demandados no guarda consonancia con lo pretendido en la demanda, que es despojar de su investidura a los demandados, pues se repite, los cargos endilgados giran en torno a actuaciones de estos ya como diputados. Sobre la medida cautelar de separación del cargo de los demandados como miembros de la Asamblea y de la Mesa Directiva, considera el Tribunal que no tiene vocación de prosperar, pues, se reitera, la acción de pérdida de investidura, reviste un juicio de responsabilidad subjetiva (artículo 1° de la Ley 1881 de 20186), donde se debe analizar si se actuó de forma dolosa o gravemente culposa; situación que en este momento procesal a prima facie y con las documentales aportadas7 no se vislumbra; por lo que será al momento de proferir la decisión de fondo si se reúnen los presupuestos para declarar la pérdida de investidura pretendida.
En consecuencia, no se acreditó el presupuesto del fumus boni iuris, para acceder a la medida cautelar. 4 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SEXTA ESPECIAL DE DECISIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO, dieciséis (16) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02830-00(PI) 5 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA, dos (02) de octubre de dos mil nueve (2009) Radicación número: 11001-03-28-000-2006-00122-00(4063-4055) 6 ARTÍCULO 1.
El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución. Se observará el principio del debido proceso, conforme al artículo 29 de la Constitución Política. 7 Se aportó con la demanda: I) ORDENANZA No. 002 - 2022 REGLAMENTO INTERNO ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CÓRDOBA “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL NUEVO REGLAMENTO INTERNO DE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CÓRDOBA”, III) RESOLUCIÓN NÚMERO ( 150 ) 27 diciembre de 2023 “POR MEDIO DE LA CUAL SE CONVOCA Y REGLAMENTA LA ELECCIÓN DEL CARGO DE SECRETARIO(A) GENERAL DE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CÓRDOBA PARA EL PERIODO DE 2024”, III) Resolución N° 03 de 2024, por medio del cual se establece la lista de admitidos e inadmitidos al proceso de elección de secretario general de la asamblea departamental de córdoba para el periodo 20214, IV) publicación de la lista de postulados definitiva para el cargo de secretario, V) Resolución N° 04 de 21 de enero de 2024, por la cual se resuelve un recurso de reposición, VI) Resolución N° 005 de 22 de enero de 2024, por medio de ka cual se continua con el proceso de selección del secretario general de la Asamblea, VII) sentencia del consejo de estado del 13 de febrero de 2025, VIII) credenciales como diputados de los demandados. 8 SIGCMA Tampoco se acredita el presupuesto del periculum in mora, esto es, la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo de no adoptarse la medida; pues los demandados ya cumplieron su término como miembros de la Mesa Directiva de la Asamblea periodo 2024, ya que conforme el artículo 278 de la Ley 2200 de 2022, las mesas directivas tienen un periodo de un año y no pueden ser reelegidos.
Por ello, se puede esperar a definir la situación de fondo, máxime cuando esta acción tiene un trámite preferencial y sumario. Por lo dicho, la medida cautelar solicitada por la parte actora será NEGADA. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba,
RESUELVE
PRIMERO: DENIÉGUESE la medida cautelar presentada por la parte actora, según se motivó.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) Pedro Olivella Solano Magistrado (E) La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica del sistema para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 8 “ARTÍCULO 27. Mesa Directiva. La Mesa Directiva de las asambleas departamentales se compondrá de un presidente y dos vicepresidentes, elegidos separadamente para un periodo de un año. Ningún diputado que pertenezca a la mesa directiva podrá ser reelegido en el mismo periodo constitucional; lo anterior no obsta, para que pueda hacer parte de las mesas directivas de las comisiones permanentes.
Exceptúese a las Asambleas Departamentales de los departamentos que tengan solo once (11) diputados”. NOTA. Consultada la página de la asamblea de Córdoba esta tiene 13 integrantes, por lo que no se les exceptúa de esta norma.