SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Pedro Olivella Solano (E)1 Montería, veintidós (22) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Medio de Control: Nulidad Simple Radicación: 23001333300320240047001 Demandante: ESE Hospital San Jorge del Municipio de Ayapel Demandado: Acuerdos 003, 004 y 005 de la Junta Directiva de la ESE Hospital San Jorge del Municipio de Ayapel Decisión: Revoca auto que rechaza demanda APELACIÓN DE AUTO La Sala se pronunciará sobre el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto del 20 de febrero del 2025, mediante el cual el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería rechazó la demanda por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
I.
ANTECEDENTES El apoderado de la parte demandante solicitó la nulidad de los Acuerdos 003, 004 y 005 del 16 de agosto de 2023 expedidos por la Junta Directiva de la entidad, afirmando que estos fueron emitidos sin que este órgano colegiado tuviera competencia para hacerlo. Indica además que mediante estos actos administrativos se incrementaron los salarios de la planta de personal de la entidad sin que se cumplieran los requisitos exigidos por el Decreto 498 del 2020, y se modificó la planta de personal incorporando y reincorporando cargos en la entidad.
II. LA PROVIDENCIA APELADA El A quo afirmó que en caso de acceder favorablemente a las pretensiones de la demanda se declararía la nulidad de los Acuerdos 003, 004 y 005 del 16 de agosto de 2023, lo que generaría un restablecimiento automático producto de la eliminación de cargos, afectando situaciones particulares de los empleados y originando el reconocimiento y pago de indemnizaciones como consecuencia de la reforma de la planta de personal de la entidad, de la supresión de cargos de carrera administrativa, la incorporación o reincorporación de personal y las escalas salariales de los empleados; situación que evidencia la improcedencia del medio de control de nulidad simple presentada por la parte demandante.
En este sentido se indicó que, si de la demanda de nulidad se desprende que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, deberá adecuarse y tramitarse conforme con las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículos 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA).
En este sentido y de conformidad con el artículo 171 del CPACA, el A quo adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y determinó que para el caso en concreto había operado el fenómeno jurídico de la caducidad, pues la demanda no fue presentada dentro de los 4 meses siguientes a la expedición de los actos administrativos. 1 El suscrito Magistrado se encuentra encargado de las funciones de la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba por decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado a través del Acuerdo N° 035 del 11 de febrero de 2025.
SIGCMA III. RECURSO DE APELACIÓN Indica el recurrente que los Acuerdos 003, 004 y 005 del 16 de agosto de 2023 expedidos por la Junta Directiva de la ESE Hospital San Jorge de Ayapel, son actos administrativos de carácter general y su eventual declaratoria de nulidad no generaría un restablecimiento automático de derechos a la parte demandante ni a terceros.
Es decir que estos actos administrativos trascienden de un mero interés particular a intereses que repercuten en abstracto sobre los derechos relacionados con el régimen salarial del personal de un sector de la entidad, circunstancia que legitima el medio de control de nulidad simple, el cual puede ser presentado en cualquier momento.
IV. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia El Tribunal es competente para conocer del asunto por tratarse de la apelación de un auto proferido en primera instancia por un Juez Administrativo, susceptible de apelación, de conformidad con los artículos 153, numeral 3° del artículo 243 del CPACA2, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021 y corresponde su estudio a la Sala, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2°, literal g) del artículo 125 del CPACA. 4.2 Problema Jurídico ¿Los Acuerdos 003, 004 y 005 del 16 de agosto de 2023 expedidos por la Junta Directiva de la ESE Hospital San Jorge de Ayapel son actos administrativos de carácter general contra los que procede el medio de control de nulidad simple; o son de contenido particular demandables mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho? 4.3 Análisis normativo y jurisprudencial El medio de control de nulidad simple regulado por el artículo 137 del CPACA es conocido como contencioso objetivo o contencioso popular, porque a través de este se puede aducir tanto la violación de disposiciones constitucionales como de orden legal, es decir que se pueden plantear motivos de inconstitucionalidad y de ilegalidad.
La pretensión de nulidad simple puede promoverla cualquier persona, natural o jurídica, nacional o extranjera, pública o privada, que con el control jurisdiccional pretenda en esencia la nulidad del acto administrativo vulnerador del orden jurídico y podrá cuestionar todo acto administrativo de carácter general (contencioso objetivo propio) o excepcionalmente de contenido particular (contencioso objetivo impropio), bajo las estrictas recomendaciones del marco jurídico que la regula.
Con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, se eleva a norma positiva la teoría de los motivos y finalidades, tesis jurisprudencial que permite cuestionar la legalidad de un acto de contenido particular excepcionalmente a través del medio de control de nulidad simple, siempre y cuando su procedencia se adecue a los cuatro eventos 2 ARTÍCULO 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…) 3. El que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales. El auto que aprueba una conciliación solo podrá ser apelado por el Ministerio Público. SIGCMA plasmados en los numerales citados en el artículo 137 del CPACA, de conformidad con el parágrafo final de la norma que indica que “si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”.
La pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 138 del CPACA constituye un medio de control de naturaleza subjetiva, individual temporal y desistible a través de la cual la persona que se cree lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica como efecto de la vigencia de un acto administrativo de contenido individual, concreto y especifico, expreso o presunto, viciado de nulidad, podrá solicitar por medio de representante ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa, que se declare la nulidad, es decir que pierda su fuerza ejecutoria por declaración judicial en beneficio personal y como consecuencia se le restablezca su derecho o se repare el daño. El Consejo de Estado en diversos pronunciamientos jurisprudenciales se ha ocupado de desarrollar la teoría de los motivos y finalidades cuya vigencia y utilidad resultan de gran importancia para efectos de determinar la procedencia y oportunidad de invocar y acudir al ejercicio de los medios de control judicial de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho, fue tal su evolución jurisprudencial que con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 se elevó a una norma positiva esta figura de contenido jurisprudencial.
Los artículos 137 y 138 del CPACA establecen los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho y señala que el primero procede por regla general, para solicitar que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general, posteriormente se plasma la teoría de los móviles y las finalidades cuando indica que excepcionalmente procede el ejercicio de esta pretensión frente a decisiones administrativas de contenido particular, siempre que se ajuste a alguna de las exigencias sustanciales y alternativas señaladas en el artículo 137.
El artículo 138 por su parte, se refiere al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, fijando como criterio general que esta vía procesal procede frente a los actos administrativos de carácter particular, acogiendo como hipótesis en el ordenamiento contencioso administrativo la posibilidad de ejercer dicho medio de control frente a actos administrativos de carácter general, siempre que se satisfaga la exigencia temporal de instaurarse la demanda dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la publicación del mismo.
De acuerdo con el artículo 137 del CPACA, el medio de control de nulidad podrá ser interpuesto excepcionalmente contra actos administrativos de contenido particular siempre que no se persiga o genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo para el demandante, caso en el cual, la demanda deberá tramitarse conforme a lo dispuesto para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respetando el término de caducidad.
Es importante aclarar que en principio la naturaleza del acto administrativo es lo que define el medio de control que debe ejercerse. Por ejemplo, si se trata de un acto administrativo de contenido particular y concreto el medio de control apropiado sería el de nulidad y restablecimiento del derecho. En este caso, el juez administrativo no sólo examinará la legalidad de tal acto, sino que determinará el perjuicio que se hubiere causado con su expedición; por el contrario, si el acto es de carácter general, el medio de control de nulidad será el adecuado para cuestionar la legalidad del acto administrativo.
En este último caso, el juez administrativo únicamente examinará la legalidad de tal acto y no podrá conceder restablecimiento alguno3. Con fundamento en lo expuesto, el juez deberá determinar si con la demanda de nulidad se busca el reconocimiento automático de un derecho, pues en ese caso deberá darle a la misma el trámite del medio de control de 3 Al respecto se puede consultar.
Auto del 19 de julio de 2017 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, CP: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO. SIGCMA nulidad y restablecimiento del derecho, previo análisis de los requisitos de procedibilidad contemplados para este medio de control y el presupuesto procesal del ejercicio oportuno. 4.4 Caso Concreto La parte demandante solicita que se declare la nulidad de los Acuerdos 003, 004 y 005 del 16 de agosto de 2023, expedidos por la Junta Directiva de la ESE Hospital San Jorge del Municipio de Ayapel, los cuales fueron presuntamente emitidos sin que el órgano colegiado tuviera competencia para hacerlo; además se indicó que los salarios de la planta de personal fueron incrementados sin que se cumplieran los requisitos exigidos por el Decreto 498 del 2020, incorporando y reincorporando nuevos cargos para los empleados de la entidad.
Con el Acuerdo 003 del 16 de agosto de 2023, se actualizaron los límites mínimos y máximos de grados salariales por niveles y se ajustó el sistema de remuneración de cargas laborales y asignaciones civiles básicas de los empleos de la planta de personal de la ESE, ajustando la nómina de los empleados de tiempo completo, parcial y medio tiempo, fijando la parametrización y las escalas de los límites mínimos y máximos en niveles y grados salariales para la nómina del 2023; con el Acuerdo 004 de 2023 se aprobó el estudio de justificación técnica, financiera y jurídica de reorganización institucional y formalización laboral de la entidad; y con el Acuerdo 005 de 2023 se actualizó la incorporación y la reincorporación de la planta de empleados de nómina permanente de la ESE con las asignaciones básicas de la vigencia 2023, situación que compromete a toda la planta de personal de forma general.
El Consejo de Estado ha indicado que “un acto es de contenido general cuando crea situaciones jurídicas que obligan, de manera abstracta e impersonal a los administrados, es decir, su contenido es igual y el mismo para todos los administrados que se encuentren dentro de las mismas circunstancias de hecho que regula el acto; por el contrario, son de contenido particular, los que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas individuales y concretas4.
El acto administrativo de carácter individual también puede referirse a una determinada cosa, individual y específicamente identificada, que no se pueda confundir con otra, de manera que los efectos de ese acto solo recaen sobre esta y no sobre otras de su misma naturaleza, aun cuando sean de la misma especie5”. En el caso que se estudia el A quo consideró que los actos administrativos demandados tienen un contenido particular y concreto, motivo por el cual adecuó el medio de control de nulidad simple al de nulidad y restablecimiento del derecho afirmando que en el caso concreto había operado el fenómeno jurídico de la caducidad; sin embargo, la Sala advierte que la nulidad de estos acuerdos no generaría un restablecimiento automático de derechos particulares a los empleados, ya que los acuerdos se refieren a temas que repercuten en abstracto sobre toda la planta de personal de la entidad y se encuentran dirigidos a todos los empleados en la medida que tratan temas como la parametrización y las escalas de los grados salariales de toda la nómina y la creación y eliminación de cargos.
Partiendo del supuesto de que los acuerdos demandados son de contenido general, es posible concluir que contra estos procede el medio de control de nulidad simple, el cual podrá ejercerse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto; en este sentido la Sala procederá a revocar la decisión de primera instancia y ordenará al A quo continuar con 4 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 28 de agosto de 2013.
Rad. 11001-03-28-000-2013-00017-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 5 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 23 de junio de 2011. Rad. 11001‐03‐27‐000‐2006‐ 00032‐00(16090), C.P. Hugo Fernando Bastidas Barcenas. SIGCMA el trámite del proceso, sin perjuicio del estudio de admisibilidad de los demás requisitos del medio de control.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, V.
RESUELVE
PRIMERO: Revocar el auto del 20 de febrero del 2025 mediante el cual el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería rechazó la demanda, y en su lugar se ordena continuar con el trámite del proceso y proveer sobre la admisión de la demanda previo al cumplimiento de los demás requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente decisión envíese el expediente al Juzgado de origen, previa las anotaciones del caso. Se deja constancia que esta providencia fue leída, estudiada y aprobada en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO OLIVELLA SOLANO MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ Magistrado (E) Magistrada La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica del sistema para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx