TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, dieciseis de abril de dos mil veintiséis Providencia Sentencia segunda instancia Radicado 66001-33-33-003-2021-00169-01 (L-1435-2024) Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante James Rodolfo Quebrada Lozano Demandado Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional.
Temas -Principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades en materia laboral administrativa. -Carga de la prueba en la configuración de los elementos de la relación laboral. Subordinación - Bacteriólogo Dirección de Sanidad. Decisión de juzgado Accede parcialmente. Recurrente Demandado Decisión Tribunal Confirma 1.
ANTECEDENTES 1 De la lectura de la sentencia de primera instancia, se destacan como hechos relevantes que el demandante suscribió contratos de prestación de servicios profesionales con la demandada por el periodo comprendido entre el 25 de mayo de 2015 y el 31 de enero de 2020. Durante estos períodos desarrollaba procedimientos de laboratorio clínico, exámenes en general y atención integral a los usuarios o beneficiarios de salud del Subsistema de Salud de la Policía en la Seccional de Sanidad Risaralda, Regional de Policía número 3, las labores eran permanentes en las instalaciones de la Dirección Seccional de Sanidad, de lunes a sábado, cumpliendo un mínimo de cuarenta y cuatro horas semanales, bajo la coordinación de su jefe inmediato. 1 Folios 2 y sgtes archivo 046 expediente digital primera instancia La demandada no le reconoció las prestaciones de ley, tampoco le pagó aportes al sistema de seguridad social en salud, pensión y riesgos laborales, ni lo afilió a compensación familiar, como sí se hace con el personal de planta de la institución. En la planta de personal la entidad cuenta en su nómina con personal de planta nombrado que cumple iguales o similares funciones a las del demandante como Bacteriólogo, sólo que la denominación en planta es de Servidor Misional en Sanidad Policial Código 2-2 Grado 6, con la diferencia que estos últimos tienen derecho a todas las prestaciones de ley, mientras que al demandante sólo le cancelaban unos honorarios.
El demandante interpuso reclamación administrativa solicitando el reconocimiento de una relación laboral y el consecuente pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones, negada por la entidad. Como súplicas de la demanda se pretende 2: - Declarar la nulidad del oficio número del oficio S-2021-003537-REGI3 / RASES3 – ASJUR –1.10 de 9 de marzo de 2021, el cual se denegó la existencia de un contrato de trabajo, y del oficio GS-2021- 007063 REGI3 / RASES3 – ASJUR – 1.10 de 14 de mayo de 2021, por medio del cual se desató el recurso de reposición presentado, y la nulidad del acto administrativo ficto o presunto, por medio del cual se presume se negó el recurso de apelación presentado de forma subsidiaria. - Declarar la existencia de una relación laboral entre las partes por el período comprendido entre el 25 de mayo de 2015 y el 31 de enero de 2020. - Condenar a la demandada a reconocer y pagar las prestaciones sociales adeudadas, tales como: auxilio de cesantía, intereses a la cesantía, vacaciones, prima de servicios, bonificación por servicios prestados, subsidio por alimentación, auxilio de transporte, prima de vacaciones, bonificación especial por recreación, prima de navidad y dotación, liquidados con base en el salario que devengaba un servidor misional en Sanidad Policial Código 2-2 Grado 6 perteneciente a su planta de personal. - Ordenar a la demandada que pague el valor de los porcentajes de cotización a pensión, riesgos laborales y salud que debió trasladar a los fondos correspondientes y que fueron asumidos por el demandante. - Condenar a la demandada pagar las cotizaciones de caja de compensación 2 Fls. 5 y 6 del archivo No. 002 del expediente digital SAMAI – Otras instancias. durante el período acreditado en los contratos de prestación de servicios, a pagar la sanción moratoria, equivalente a un día de salario por cada día de retardo en el pago de salarios, cesantías, liquidaciones y demás prestaciones sociales de ley, que se hayan causado desde el 25 de mayo de 2015 hasta el 31 de enero de 2020, hasta el día que se haga efectivo el pago de la obligación. -Condenar a la demandada a devolver los dineros que por pólizas de cumplimiento y responsabilidad civil extracontractual tuvo que sufragar el demandante por cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 25 de mayo de 2015 y hasta el 31 de enero de 2020. -Condenar a la demandada para que efectúe los ajustes de valor sobre las sumas que resulten a favor de la parte demandante y al pago de costas procesales.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La parte demandante señala como normas quebrantadas los artículos 2°, 4°, 6°, 13, 25, 28, 53, 90, 209 y 229 de la Constitución Política; 23, 35 y 65 del Código Sustantivo del Trabajo; 1°, 5° y 8° del Decreto 3135 de 1968, el Decreto 1848 de 1969, la Ley 100 de 1993, la Ley 80 de 1993 y la Ley 190 de 1995 y los artículos 2° del Decreto 2400 de 1968 y 10 de la Ley 1437 de 2011.
Como concepto de la violación, realizó un recuento normativo de las normas aplicables al caso, resaltó que el demandante laboró al servicio de la demandada por contratos de prestación de servicios y aunque concurrían todos los elementos necesarios para la existencia de una relación laboral, no le fueron reconocidas las diferencias salariales ni las prestaciones sociales, que sí le son reconocidas al personal de planta que desempeñaba iguales o similares funciones a las cumplidas por el demandante, razón por la cual, tiene derecho al pago de todas las prestaciones sociales, quebrantándose el principio de igualdad por trato discriminatorio frente al personal de planta que cumplía las mismas funciones.
4. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA La Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional 3 se pronunció sobre la totalidad de los hechos y se opuso a la totalidad de las pretensiones solicitadas; afirma que el demandante estuvo vinculado mediante contratos de prestación de servicios, los cuales, en virtud de la Ley 80 de 1993, no generan una relación laboral, porque se desarrollaron sin que existiera una continuada dependencia, ni 3 Archivo 012 del expediente digital de primera instancia. subordinación y que las instrucciones que recibió en su momento, se enmarcan en verificar el cumplimiento de las obligaciones del contratista.
Enfatiza que el hecho de haberse suscrito contratos de prestación de servicios no genera el derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir y las que son debidamente canceladas al personal de planta, por cuanto se desconocerían las normas que amparan este tipo de negocios jurídicos, cuando no es suficiente el personal de planta de la administración para cubrir sus necesidades.
Proponen las excepciones de inexistencia de relación laboral y prescripción.
5. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, a través de las siguientes decisiones contenidas en la parte resolutiva de la sentencia: «[…] 1°. Declarar no probadas las excepciones alegadas por la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL. 2°.
Declarar que no prospera la tacha formulada por la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL, respecto del testimonio rendido por la señora SANDRA PATRICIA MARÍN JIMÉNEZ, por las razones expresadas en la motivación de esta providencia. 3°. Declarar la nulidad de los oficios S-2021-003537-REGI3 / RASES3 – ASJUR – 1.10 de 9 de marzo de 2021 y GS-2021- 007063 REGI3 / RASES3 – ASJUR – 1.10 de 14 de mayo de 2021 y del acto administrativo ficto o presunto, por medio del cual se presume que la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL, decidió adversamente el recurso de apelación presentado de forma subsidiaria. 4°.
Condenar a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL a pagarle al señor JAMES RODOLFO QUEBRADA LOZANO identificado con la cedula de ciudadanía número 10.133.119, el valor de las prestaciones sociales recibidas por un servidor público de planta en un empleo similar, desde el 25 de mayo de 2015 al 15 de abril de 2016, desde el 3 de mayo de 2016 al 12 de abril de 2017, desde el 28 de abril de 2017 al 12 de abril de 2018, desde el 23 de abril de 2018 al 22 de abril de 2019 y desde el 2 de mayo de 2019 al 31 de enero de 2020, liquidadas sobre el monto mensual convenido en los contratos de prestación de servicios. 5°.
Condenar a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL a pagar los aportes a pensión en el respectivo fondo de pensiones del demandante, sólo en el porcentaje que le correspondía como empleador para las fechas en que fueron suscritos los contratos de prestación de servicios. 6°. Indexar las sumas reconocidas de acuerdo con la fórmula expresada en la motivación de la providencia. 7°.
Denegar las demás pretensiones. 8°. Sin costas por no aparecer causadas. […]» Lo anterior, lo argumentó indicando que analizadas las pruebas aportadas, le resulta claro que el demandante prestó sus servicios como bacteriólogo en favor de la entidad demandada, conforme los contratos de prestación allegados así como los testimonio recepcionados, concluye que se configuró un vínculo de carácter laboral por los periodos del 25/05/2015 al 31/01/2020; y dada la habitualidad de las labores cumplidas, la naturaleza de las mismas, su permanencia y la subordinación que surge por el carácter de los servicios prestados, es innegable que la relación surgida con la parte demandante es típica de un contrato de trabajo.
Precisa que conforme los lineamientos trazados por el Consejo de Estado, en este tipo de controversias hay lugar al reconocimiento, tanto de las prestaciones que el contratista dejó de devengar, como del tiempo de servicios con fines pensionales a título de restablecimiento del derecho, es decir, como consecuencia lógica y directa del decreto de nulidad del acto administrativo demandado por la acreditación de los elementos constitutivos de una verdadera relación laboral, ya que en caso de haberse dado una vinculación como empleado público hubiese surgido el derecho a gozar de las mismas prestaciones de los servidores de planta.
Como restablecimiento del derecho, se dispone que la demandada debe pagar a favor de la demandante, el equivalente a las prestaciones sociales que percibía un empleado de planta de la entidad territorial, con base en el valor mensual establecido en los contratos de prestación de servicios. En lo que respecta a la devolución de los dineros cancelados por concepto de aportes al sistema de general de seguridad social en pensión, indicó que no será por la totalidad, sino por la cuota parte que la entidad demandada dejó de trasladar a las entidades de seguridad social a las cuales cotizaba el contratista; niega la pretensión de los aportes al sistema de seguridad social en salud con fundamento en sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del Consejo de Estado.
En relación con el trabajo suplementario, señaló que ninguno de los medios de convicción ofrece claridad sobre la cantidad de trabajo adicional laborado por el demandante, razón por la cual no concurren los presupuestos requeridos para su reconocimiento. Tampoco se acredita que durante la vigencia del vínculo el demandante haya realizado aportes a la Caja de Compensación Familiar, por lo cual, esa pretensión es negada.
Finalmente, atendiendo la fecha de presentación de la reclamación administrativa el 10 de febrero de 2021 y la continuidad en la prestación del servicio, encontró que los períodos reclamados no se encuentran afectados por el fenómeno de la prescripción.
6. EL RECURSO DE APELACIÓN El Ministerio de Defensa - Policía Nacional formuló recurso de apelación 4 mediante el cual indicó que la providencia apelada omitió valorar, en debida forma, que los vínculos suscritos con el demandante correspondieron a contratos de prestación de servicios profesionales como bacteriólogo, en los cuales se pactaron expresamente honorarios y plazos de ejecución, y se previó que en ningún caso generaban relación laboral ni derecho a prestaciones sociales.
En consecuencia, la conclusión acerca de una relación laboral y el reconocimiento de prestaciones deviene de una aplicación indebida del marco normativo que regula la contratación estatal, en especial la regla de no laboralidad prevista por el legislador. Refiere que atribuye a la entidad demandada supuestas órdenes e instrucciones como si constituyeran subordinación, cuando en realidad se trató de pautas de coordinación indispensables para garantizar la adecuada prestación del servicio de salud y tales medidas no acreditan, por sí, la existencia de dependencia jurídica ni el ejercicio de potestad disciplinaria o directiva propia de una relación laboral, sino la coordinación razonable del objeto contractual.
Manifiesta que aun en gracia de discusión, de los documentos contractuales se advierte que entre un contrato y otro transcurrieron varios días sin vínculo contractual, lo que demuestra interrupciones en la prestación y, por ende, descarta la posibilidad de asumir el periodo comprendido entre el 25 de mayo de 2015 y el 29 de diciembre de 2019 como una relación continua para efectos de liquidación. Esta circunstancia debió incidir en el análisis y en el alcance del restablecimiento, pues no es jurídicamente viable extender consecuencias prestacionales a lapsos en los que no existió relación contractual vigente. 4 Archivo 028 del expediente digital de primera instancia. Finalmente, respecto a la sanción moratoria por presunto no pago de cesantías no resulta procedente frente a una vinculación contractual de prestación de servicios, máxime cuando los actos administrativos demandados gozan de presunción de legalidad mientras no sean anulados por decisión ejecutoriada.
En ese sentido, no se configura el presupuesto jurídico para imponer una sanción propia del régimen laboral cuando, al momento de los hechos y de la actuación administrativa, se desarrolló una relación contractual regida por el Estatuto General de Contratación.
7. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN A la convocatoria debida que se dio mediante auto del 18 de diciembre de 2024 5, en el cual no hubo decreto de pruebas, por lo que no se abrió oportunidad para presentar alegaciones, sin pronunciamiento de las partes, según constancia visible en el archivo en PDF con consecutivo 5 del expediente digital de segunda instancia.
8. CONSIDERACIONES DE LA SALA 8.1. COMPETENCIA. Procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigioso, para lo cual es competente en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 243 y 247 ibídem.
8.2. OBJETO DE LA DECISIÓN. 8.2.1. Problemas jurídicos principales: ¿Es procedente el reconocimiento y pago de derechos salariales y prestacionales a una persona que presta sus servicios en una entidad pública, bajo órdenes de prestación de servicios? y ¿para que la orden o el contrato de prestación de servicios pueda ser desvirtuada, debe demostrarse los elementos de subordinación o dependencia, prestación personal del servicio y remuneración esenciales de la relación laboral? 8.2.2.
Asociado: ¿Cómo opera la carga de la prueba, cuando se alega vulneración del principio de la realidad sobre las formas? 8.2.3. Asunto a resolver: Procede el Tribunal a analizar en esta instancia el fallo recurrido circunscribiendo el estudio a establecer si conforme fue considerado por la juez de instancia, entre las partes existió una relación laboral en los períodos 5 Archivo en PDF con consecutivo 3 del expediente digital de segunda instancia. comprendidos del 05 de febrero de 2016 al 30 de diciembre de 2016, del 13 de febrero de 2017 al 31 de diciembre de 2017, del 22 de enero de 2018 al 30 de junio de 2018, y del 09 de agosto de 2018 al 14 de diciembre de 2018, especialmente si concurrió el presupuesto de subordinación o, por el contrario, existió una coordinación o vigilancia del contrato de prestación de servicios, como lo sostiene la entidad accionada.
O, como indica la parte demandante, se debe declarar la relación laboral entre las partes de este proceso en el período referenciado y con el respectivo restablecimiento del derecho. 8.2.4. Reiteración de los fundamentos jurídicos de este Tribunal: Esta Corporación se ha pronunciado sobre hechos similares en diversas providencias. En los mencionados fallos se incorporaron razones que serán acogidas en el presente asunto, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse 6.
8.3. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. Procederá la Sala a determinar lo que en derecho corresponda, circunscribiendo su estudio a lo que fue materia de apelación, previo el análisis del material probatorio obrante en el expediente y de conformidad con la normatividad que regula la materia, y la jurisprudencia que desarrolla la misma. De las pruebas arrimadas al proceso para determinar la existencia de una relación laboral entre las partes, obran en archivo digital 012 copias de los contratos de prestación de servicios conforme a los cuales se verifica que entre la entidad demandada y el señor Quebrada Lozano, se suscribieron contratos con el objeto de: 6 Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión, sentencia del 3 de abril de 2025, radicado 66001-33-33-007-2021-00136-01 (L-2093-2023), demandante Angélica María Díaz Cubides, demandado Superintendencia de Industria y Comercio;
Magistrado ponente Andrés Meidna Pineda, sentencia del 11 de abril de 2024, radicado 66001-33-33-006-2020-00161-01 (A-0742-2023), demandante José Fernando Loaiza, demandado Municipio de Marsella. Magistrado Ponente: Andrés Medina Pineda, sentencia del 29 de agosto de 2024, radicado 66001-33-33-006-2019-00404-01 (A-0576-2023), demandante: Javier Osorio Carvajal, demandado: Municipio de Pereira.
Magistrado Ponente: Andrés Medina Pineda, sentencia del 03 de octubre de 2024, radicado 66001-33-33-007-2021-00030-01 (A-0066-2023), demandante Juan David Muñoz Aristizábal, demandado: Instituto de Movilidad de Pereira. Se pactó el valor de la remuneración por los servicios prestados en cada uno de los contratos, por los períodos comprendidos del 25/05/2015 al 15/04/2016, 03/05/2016 al 12/04/2017, 28/04/2017 al 12/04/2018, 23/04/2018 al 31/12/2018, 01/01/2019 al 22/04/2019, 02/05/2019 al 29/12/2019, 30/12/2019 al 31/01/2020.
Es del caso indicar que en sentencia de unificación del 25 de agosto de 20167, el Consejo de Estado precisó que la figura del contrato realidad se aplica cuando se verifica la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ser ejecutados en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación de los contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación continuada propia de las relaciones laborales.
En ese sentido, el contrato de prestación de servicios se desnaturaliza cuando se demuestre la configuración de los tres elementos esenciales y constitutivos de la relación laboral a saber: la prestación personal del servicio, la remuneración y, en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador en forma continuada.
Al respecto, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha indicado: […] “Ahora bien, con base en el tratamiento jurisprudencial que se ha dado al contrato realidad, se concluye en cuanto a su configuración que constituye requisito indispensable para demostrar la existencia de una relación de trabajo que el interesado acredite en forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral, esto es: la prestación personal del servicio, la remuneración respectiva y, en particular, la subordinación y dependencia continuada en el desarrollo de una función pública, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones de un servidor público, siempre y cuando la subordinación continuada que se alega no se enmarque simplemente en una relación de coordinación entre las partes para el desarrollo del contrato, en virtud de las particularidades de la actividad para la cual fue suscrito” […]8 (Negrillas y subrayas de la Sala).
Se argumenta por parte de la entidad demandada que no logró demostrar, con las pruebas documentales y testimoniales, los elementos esenciales para acreditar la relación laboral, al respecto observa la Sala que la ejecución de los contratos de prestación de servicios que suscribió la demandante con el Ministerio de 7 Expediente 0088-16- SUJ2 No.005/16, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 8 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia de 19 de febrero de 2009. Expediente 3074-2005. CP Bertha Lucía Ramírez de Páez. Defensa-Policía Nacional, encuentra soporte en las pruebas documentales obrantes en el plenario, esto es, los contratos antes relacionados en los que se observan las obligaciones de la contratista, documentos y certificaciones de los contratos expedidos por la entidad accionada, que permiten concluir en este punto que el demandante prestó sus servicios como bacteriólogo, Igualmente, los testimonios de los señores Sandra Patricia Marín Jiménez, María José Durán Castro y Andely Alejandra Hoyos Pérez, recaudados en audiencia de pruebas realizada el 8 de septiembre de 2023 9, dan cuenta que al demandante le correspondía desarrollar actividades de manera personal y debía acudir a las instalaciones de la entidad accionada en el municipio de Pereira para realizar las actividades contratadas, que debía cumplir un horario de 6:00 a.m. a 3:00 p.m., o de 10:00 a.m. a 7:00 p.m de lunes a viernes.
Así mismo, manifestaron que debía portar un carné y vestir uniforme con el logo de la Dirección de Sanidad, recibía instrucciones y órdenes del director de la Clínica, de la teniente Dipsy y de la jefa de laboratorio Hilda Marulanda quien era una persona de la planta de personal, quienes les realizaban llamadas de atención verbales; para efectos de ausentarse debía solicitar un permiso que debía ser aprobado por los superiores.
De las mismas pruebas documentales se observa pactado el valor de la remuneración –segundo elemento de la relación laboral- por los servicios prestados en cada uno de los referidos contratos y en el período antedicho. Así, de acuerdo con el objeto de los contratos relacionados y con la prueba testimonial, se establece que la parte demandante prestó sus servicios en forma personal como bacteriólogo y por dicha labor era remunerada mensualmente con recursos de su patrimonio, configurándose dos de los elementos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio y la remuneración. En relación con el aspecto de la subordinación o dependencia, como elemento esencial del contrato de trabajo, según el artículo 23 del Código Sustantivo de Trabajo, siendo considerado por la doctrina como el elemento determinante para distinguir la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, el cual faculta al empleador para exigir el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al tiempo, modo o cantidad de trabajo, así como para exigirle la observancia de reglamentos y ejercer la potestad disciplinaria, respetando la dignidad del trabajador y sus derechos mínimos constitucionales y laborales. 9 Archivo 023 expediente digital primera instancia Al respecto, corresponde a la Sala analizar si la actividad prevista en el objeto de los contratos suscritos y relacionados en precedencia, se ejecutaba de manera independiente por la contratista y correspondía a una actividad coordinada entre ésta y la entidad contratante, según es propio de la prestación de servicios que se anuncia en el contrato, o si por el contrario la parte demandante estaba sujeta en el caso concreto al cumplimiento de horarios y a la prestación de un servicio en la entidad demandada en las condiciones que corresponde al personal de planta.
Lo anterior, exige de la parte actora una actividad mínima probatoria en relación con las circunstancias en que desarrollaba las actividades relacionadas con la ejecución de la prestación del servicio como gestora jurídica a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio, para determinar si la misma tenía lugar con la continuidad propia del servicio a cargo de la entidad o si, por el contrario, las tareas que realizaba la contratista eran esporádicas u ocasionales o en el marco de la autonomía propia del contrato estatal de prestación de servicios que se propone desvirtuar, de tal manera que deben ser demostradas estas circunstancias para que emerja la relación laboral que se dice oculta en dichos contratos estatales, sobre la base de un vínculo de sometimiento con la entidad y así tener por demostrado este elemento de subordinación que conforme la jurisprudencia transcrita es esencial en la relación laboral pretendida.
Como sustento de tal elemento, encuentra este Tribunal que los objetos de los contratos desde el inicio eran para prestar los servicios como bacteriólogo tal como se observa en la siguiente certificación 10: 10 Archivo 21 expediente digital de primera instancia. Igualmente, de los testimonios de los mencionados, se desprende que la prestación del servicio se realizaba en un horario impuesto y específico, 6:00 a.m. a 3:00 p.m., o de 10:00 a.m. a 7:00 p.m de lunes a viernes, en las instalaciones de la entidad accionada de donde no se podía ausentar sin previa autorización de sus superiores.
Manifestaron también que cumplía un horario que era impuesto por la entidad contratante a través de una macro agenda, en caso de permisos se tenía que pedir al correspondiente jefe del área, tenía que tomar muestras de laboratorio y realizar su procesamiento, debía realizar el pago de los aportes al sistema de seguridad social para poder presentar la cuenta de cobro, por lo que resulta claro que la demandante no gozaba de autonomía frente a las condiciones de tiempo, lugar y modo en la prestación del servicio, de tal forma que no queda duda acerca del desempeño de la demandante en las mismas condiciones de un servidor público y de la configuración del elemento subordinación de la relación laboral que sostuvo con el ente demandado.
De lo antedicho infiere la Sala que la demandante no realizaba sus actividades bajo su propia dirección, que el servicio era prestado en los horarios establecidos por la entidad para prestación del servicio de gestora jurídica, con los elementos suministrados por ésta, conforme lo refirieron los testigos en comento, lo que evidencia la relación de subordinación que ejercía la entidad demandada sobre la demandante como profesional gestora jurídica.
Los anteriores medios de prueba, ponen de manifiesto el elemento de subordinación que comporta el cumplimiento de los contratos celebrados entre las partes para el desarrollo de actividades de bacteriólogo, las que se dieron al servicio de la entidad demandada y de la que debe precisar este Tribunal tiene como función principal u objeto, entre otros, prestar servicios profesionales de apoyo a la gestión por 8 horas diarias, 44 semanales y 190 mensuales para realizar procedimiento de laboratorio clínico, toma de muestras, exámenes en general, y atención integral a los usuarios y/o beneficiarios del salud del Subsistema de Salud de la Policía Seccional de Sanidad Risaralda; de tal manera que las funciones desempeñadas por la demandante son inherentes, permanentes y necesarias conforme la naturaleza y objeto de esa función a cargo de la accionada y además llevan implícito un elemento de subordinación y no independencia del servidor, ante la naturaleza de la función. Sobre lo que debe entenderse como función permanente, la Corte Constitucional11 ha acudido a los siguientes criterios de identificación: “(i) criterio funcional, que hace alusión a “la ejecución de funciones que se refieren al ejercicio ordinario de las labores constitucional y legalmente asignadas a la entidad pública (artículo 121 de la Constitución)”, (ii) criterio de igualdad, cuando “las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en planta de personal de la entidad y, además se cumplen los tres elementos de la relación laboral!, (iii) al criterio temporal o de habitualidad si “las funciones contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, surge una relación laboral y no contractual”, (iv) al criterio de excepcionalidad, si “la tarea acordada corresponde a “actividades nuevas” y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta”, y (v) al criterio de continuidad, si “la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración, en otras palabras, para desempeñar funciones de carácter permanente, la verdadera relación existente es de tipo laboral”.
Lo expuesto permite concluir que cuando la demandante desarrolló sus labores como profesional gestora jurídica a través de la figura de contratos de prestación de servicios, lo hizo para cumplir una relación de tipo laboral, en cuanto no fue desvirtuado por la entidad demandada el hecho de que ésta debía prestar sus servicios en forma permanente y personal, y es evidente que su actividad no era 11 Sentencia C-614 de 2009. realizada con la independencia y autonomía propia de un contratista, a la luz del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, además, de la relación probatoria documental, queda claro que las actividades encomendadas y ejecutadas por la demandante no estaban revestidas de un carácter transitorio u ocasional, sino que atañen a las labores misionales de la prestación de servicios de salud, esto es, toma de muestras de laboratorio de los usuarios y beneficiarios del subsistema de salud de la Policía Nacional, las cuales sólo pueden desempeñarse en el marco de los horarios y puesto de trabajo fijados por la entidad demandada, pues a la contratista no le era dado programar por sí misma su horario de trabajo, máxime cuando dichas actividades debían cumplirse durante unas horas y actividades establecidas por la entidad accionada.
En ese entendido, sugieren las pruebas recogidas, contrario a lo manifestado por la entidad demandada en su escrito de alzada, que medió una relación laboral sin que surjan dudas acerca del ánimo de la entidad contratante de emplear de modo permanente los servicios de la actora en consideración a la relación prolongada. En este orden de ideas, es evidente que a la parte actora no le asistía ningún grado de autonomía en el desempeño de sus funciones, puesto que de la naturaleza propia de las mismas se desprende que estas debían ser realizadas de forma permanente, por cuanto se denota que debía cumplir un horario, realizando las actividades de bacteriólogo, las cuales distan mucho de la autonomía predicable de un contratista.
Así entonces, en virtud del principio de la primacía de la realidad, es evidente que se presentó una verdadera relación laboral velada bajo contratos de prestación de servicios. En conclusión, desvirtuada la autonomía e independencia en la prestación del servicio de la demandante, como la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios, así como también la prestación personal y la retribución que percibió, evidencia la Sala que el Ministerio de Defensa-Policía Nacional desnaturalizó la figura contractual para encubrir la naturaleza real de la labor desempeñada, por lo que se configuró en este caso una verdadera relación laboral en aplicación de los principios consagrados en los artículos 13 y 53 de la Carta Política.
En lo atiente a la interrupción del servicio entre durante el periodo 25 de mayo de 2015 al 29 de diciembre de 2019, la sala evidencia lo siguiente: CONTRATO No INICIO TERMINACIÓN DIAS H. 86-7-20115-15 25/05/2015 15/04/2016 - 86-7-20110-16 03/05/2016 12/04/2017 10 86-7-20113-17 28/04/2017 12/04/2018 11 86-7-20096-18 23/04/2018 31/12/2018 7 86-7-20096-18 (Adición) 01/01/2019 22/04/2019 0 86-7-20157-19 02/05/2019 29/12/2019 6 86-7-20157-19 (Adición) 30/12/2019 31/01/2020 0 Como se observa que no existieron interrupciones significativas 12 entre los contratos y por tanto en la sentencia de primera instancia se consideró que no existió prescripción, decisión que comparte la Sala por lo que se despacha desfavorablemente el reparo al respecto.
Igualmente, frente a la sanción moratoria, ya que en la sentencia de primera instancia no se hizo reconocimiento de esa sanción. 8.4. Conclusión: Teniendo en cuenta los argumentos presentados, se considera que la providencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira debe ser confirmada en su totalidad. 9.
COSTAS. No habrá lugar a condena en costas en esta instancia, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022- 01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: “…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365”, ha proferido sin número de sentencias9 sin condena en costas, al considerar 12 Consejo de Estado sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, que adoptó como tesis unificadas para ese lapso de interrupción significativo, el término de 30 días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente. que no se encuentra demostrada su causación, criterio que en la actualidad ha sido reiterado por la Alta Corporación de lo Contencioso10, en sentencia calendada el 25 de junio de 2020, en la que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que hubiere realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones.
En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son trasunto de los que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas. Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1. Se confirma la sentencia de primera instancia. 2. Sin costas en esta instancia. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la sentencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»