SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Antioquia

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO - Omisión en prevención de desastres / DE LA FUERZA MAYOR – Síntesis del caso: La demanda fue presentada por los familiares de la menor S.G.I., fallecida durante la avenida torrencial de la quebrada La Liboriana, ocurrida en la madrugada del 18 de mayo de 2015 en el municipio de Salgar (Antioquia). En el desastre murieron 93 personas, hubo 11 desaparecidos y más de 1.500 damnificados.

Los demandantes solicitaron declarar administrativa y solidariamente responsables a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), al Departamento de Antioquia (DAPARD) y al Municipio de Salgar, por considerar que existió una falla del servicio por omisión en la prevención, mitigación y gestión del riesgo, pues las autoridades conocían con anterioridad el peligro que representaba la quebrada y no reubicaron a las familias asentadas en su ribera.

Extracto: [ ] Debe indicarse que es el juez contencioso administrativo (unipersonal o plural) el que debe determinar el régimen bajo el que se analizará cada caso en particular, dado que como lo ha señalado el Consejo de Estado “respecto al derecho de daños, el modelo de responsabilidad estatal que adoptó la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte las razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que habrá de adoptar”, sin que ello implique de ningún modo que a determinadas situaciones fácticas les corresponda un específico título de imputación, pues ello dependerá siempre de los hechos probados atendiéndose el principio iura novit curia. [ ] Partiendo de lo anterior y teniendo como base los argumentos expuestos en la demanda, así como el contexto fático y normativo en el que se pretende estructurar la responsabilidad, es claro que lo reprochado es una omisión por parte de las entidades en la prevención y gestión del riesgo, así como la falta de atención de las alarmas o antecedentes que presentaba la comunidad por su ubicación geográfica, omisiones que se imputan desde diferentes obligaciones, pero que en general conforman el llamado Sistema Nacional de Gestión del Riesgo y Desastres, que regula la Ley 1523 de 2012 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”, lo que conduce a definir la falla del servicio como el título de imputación bajo el cual corresponde el análisis del caso concreto. [ ] Por lo anterior, este caso se ventilará bajo el título de imputación de la falla del servicio, lo que impone examinar la carga obligacional jurídicamente impuesta, la posibilidad material de su cumplimiento y el incumplimiento de la obligación. Con fundamento en el marco normativo expuesto en precedencia, el Consejo de Estado ha sido claro y preciso, respecto a la obligación de los municipios de proveer a la comunidad que haga parte de su territorio, de manera pronta, eficiente y oportuna, la asistencia y seguimiento a los casos que se encuentren ubicadas en zonas de alto riesgo de no poderse facilitar su traslado a otro sector; […] que incluso en caso de eminente peligro, se proceda con su desalojo con autorización del uso de la fuerza pública, debiendo entonces, en casos de evidenciar el riesgo, presentar alternativas de reubicación. [ ] En conclusión, si bien el sistema de gestión del riesgo contemplado en la Ley 1523 de 2012 trae una idea articulada y complementaria de entidades públicas, radica en el municipio la principal y directa función de la gestión, iniciando en esta la actividad y obligación de diagnosticar o advertir la necesidad de intervención, actuando las demás entidades solo por las necesidades específicas y una vez se eleve por el municipio solicitud de apoyo. [ ] Con fundamento en los criterios desarrollados en la sentencia citada y en armonía con lo decidido por el a quo, la Sala estima acreditada la configuración de la fuerza mayor como causal eximente de responsabilidad.

Si bien existían antecedentes de crecientes en el cauce de la quebrada La Liboriana, el fenómeno acaecido el 18 de mayo de 2015, se caracterizó por su carácter extraordinario, imprevisible y de efectos irresistibles, superando de manera ostensible los eventos previamente registrados. [ ] La Sala observa de acuerdo con todo el material probatorio aportado al proceso, que la avenida torrencial del 18 de mayo de 2015 fue un fenómeno sin precedentes y de carácter “excepcional”, donde hubo una descarga de 200 a 210 milímetros de lluvia en un lapso de solo 2 a 3 horas, lo que equivale como se indicó previamente a lo que normalmente precipita en 15 o 20 días (e incluso un mes) en la zona.

Adicional, aún si se aceptara que el riesgo era previsible por los antecedentes históricos, ello no logra desvirtuar la fuerza mayor, ya que la violencia del flujo de detritos (lodo, rocas y árboles) fue de tal magnitud que arrasó incluso viviendas que respetaban las normas de urbanismo y las franjas de retiro, lo que demuestra que la causa eficiente y determinante daño no fue la omisión administrativa, sino un 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 2 fenómeno natural incontrolable e invencible para la actividad humana.

NOTA DE RELATORÍA: La Sala confirmó la sentencia de primera instancia al concluir que la avenida torrencial del 18 de mayo de 2015 fue un fenómeno extraordinario, imprevisible e irresistible, que configuró una fuerza mayor con entidad suficiente para romper el nexo causal entre la actuación —o eventual omisión— de las entidades demandadas y el daño ocasionado.

El Tribunal destacó que, aunque existían antecedentes de crecientes y conocimiento general del riesgo, no era razonablemente previsible una descarga pluvial de entre 200 y 210 milímetros en solo dos o tres horas, equivalente a lo que normalmente precipita en varias semanas o incluso un mes. Esa magnitud superó cualquier escenario razonable de prevención. Asimismo, precisó que, aun cuando el municipio tenía deberes en materia de gestión del riesgo, no se acreditó que la omisión en la reubicación de viviendas fuera la causa adecuada y determinante del daño, pues la violencia del fenómeno natural arrasó incluso construcciones ubicadas por fuera de las franjas de retiro.

En consecuencia, al configurarse la fuerza mayor como causa exclusiva del daño, el Tribunal descartó la imputación de responsabilidad administrativa y no impuso condena en costas en segunda instancia. 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 3 REPÚBLICA DE COLOMBIA  TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA  SALA OCTAVA DE DECISIÓN   MAGISTRADA PONENTE: LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA    Medellín, once (11) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Medio de control: Reparación directa Radicado: 05001 33 33 028 2017 00337 01 Demandante: Gustavo Alejandro Gutiérrez Herrera y otros Demandado: Municipio de Salgar y otros Tema: Responsabilidad del Estado por omisión en prevención de desastres – causa extraña – fuerza mayor Providencia: Sentencia N° 045 Decisión: confirma providencia de primera instancia  Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación formulado por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 27 de enero de 2023 por el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín, que negó las pretensiones de la demanda. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda y objeto Los demandantes solicitaron declarar administrativa y solidariamente responsables a la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos y Desastres UNGRD, al Departamento de Antioquia (DAPARD) y al municipio de Salgar por los perjuicios derivados de la avenida torrencial de la quebrada La Liboriana el 18 de mayo de 2015 en la que falleció la menor Salomé Gutiérrez Isaza.

Como consecuencia de la anterior declaración, se le pague a cada uno de los demandantes los perjuicios inmateriales en la modalidad de daño moral reclamados y estimados en la demanda. 1.2. Hechos La demanda tiene origen en el hecho del aumento en el caudal de la quebrada La Liboriana del municipio de Salgar el 18 de mayo de 2015.

El evento afectó de manera directa a los corregimientos de El Mango, La Margarita, Peñalisa, el sector 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 4 de Nápoles, el barrio La Habana y la vereda La Liboriana, impactando tanto zonas rurales como urbanas del ente territorial. Dicha catástrofe dejó un saldo de 93 personas fallecidas, 11 desaparecidos, 65 heridos y 1518 personas damnificadas.

Con anterioridad a la tragedia, específicamente el 22 de abril de 2015, el municipio realizó estudios previos para la celebración de un contrato donde se dejó constancia del riesgo existente en la infraestructura, las vías y la integridad de la población debido al paso constante de la quebrada La Liboriana. En dichos documentos se plasmó que el municipio presentaba afectaciones por la ola invernal en varios sectores.

El Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres (CMGRD) sometió a consideración las problemáticas derivadas de la ola invernal y mediante el acta 002, aprobó la disposición de recursos destinados específicamente a la gestión del riesgo para atender la eventualidad y prevenir el colapso de viviendas. A pesar de la advertencia de la administración Municipal, no se optó por la reubicación de las familias que vivían cerca de la ribera de la quebrada y aparentemente la única acción que se dio para la mitigación del riesgo fue la contratación de maquinaria pesada para la recuperación de los sitios que la quebrada había estado socavando, lo que no fue suficiente, máxime que para el momento de los hechos, el municipio no contaba con sistema de alarma temprana y monitoreo, tal y como lo exige la normativa en la materia, sistemas que hubiesen alertado a las víctimas de la avalancha, permitiendo incluso salvar su vida.

El Municipio de Salgar, fue priorizado por el DAPARD como un municipio con alto riesgo, no obstante, no se tomaron medidas efectivas para la minimización del riesgo, por parte de la entidad. Desde el 2012 se emitieron recomendaciones por parte del DAPARD, a la administración municipal a fin de que tomara medidas integrales en materia de prevención de desastres en el Municipio de Salgar, recomendando incluso la compra de tierras para ser destinadas como zonas de protección. En el Plan de Desarrollo 2012–2015 del Municipio de Salgar se evidenció de forma técnica el riesgo que representaban los asentamientos humanos ubicados en los márgenes de la quebrada La Liboriana ante posibles avenidas torrenciales.

Por 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 5 tanto, las autoridades tenían un conocimiento total del peligro en que se encontraba la vida de las víctimas con anterioridad al 18 de mayo de 2015 Se adujo en la demanda, que, una vez ocurrido el desastre, las entidades demandadas iniciaron el desarrollo de obras de infraestructura y programas en materia de prevención de desastres en el municipio de Salgar, acciones que la parte actora considera debieron ejecutarse de manera preventiva para salvaguardar a la comunidad. 1.3.

Contestaciones de la demanda 1.3.1 Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) Se opuso a todas las pretensiones de la demanda y formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que de acuerdo con la Ley 1523 de 2012, la responsabilidad primaria en la gestión del riesgo recae en los alcaldes como jefes de la administración local y en los gobernadores en su respectiva jurisdicción. Argumentó que la UNGRD cumple una función de coordinación y orientación del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, interviniendo de manera subsidiaria y complementaria solo cuando el municipio o el departamento ven superada su capacidad de respuesta y solicitan formalmente el apoyo, situación que no ocurrió de forma previa al desastre del 18 de mayo.

Alegó que la avenida torrencial de la quebrada La Liboriana fue un fenómeno de la naturaleza con características de imprevisibilidad e irresistibilidad. Señaló que la magnitud de las precipitaciones en el Cerro Plateado fue un evento extraordinario que desbordó cualquier medida de prevención técnica razonable, configurando un eximente de responsabilidad que rompe el nexo causal entre la conducta de la administración y el daño sufrido.

Esta entidad subrayó que no hubo omisión de sus deberes legales, pues no tiene la competencia directa para realizar el ordenamiento territorial ni la reubicación de asentamientos humanos en el municipio de Salgar, tareas que son de resorte exclusivo de la autoridad municipal. 1.3.2. Departamento de Antioquia (DAPARD) 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 6 Se opuso a las pretensiones y precisó que a través del DAPARD sus funciones, según el Decreto Departamental 3122 de 2012, son de asesoría, asistencia técnica y apoyo a los municipios.

Argumentó que no tiene potestad para intervenir directamente en el suelo urbano o rural de Salgar para ordenar desalojos o ejecutar obras sin la solicitud del alcalde, quien es el responsable directo del ordenamiento territorial y del control urbanístico. Coincidió con la UNGRD en que el desastre fue un hecho de la naturaleza de tal magnitud que resultó imposible de evitar.

Sostuvo que la intensidad de la lluvia acumulada y la velocidad de la corriente de lodo y detritos superaron todos los registros históricos, lo que hace que el evento sea catalogado como un caso fortuito o fuerza mayor. Alegó que los habitantes de la zona afectada, al asentarse de manera voluntaria en las rondas hídricas y zonas de retiro de la quebrada La Liboriana, asumieron el riesgo de su ubicación. Indicó que la ocupación de terrenos no aptos para la vivienda, a pesar del riesgo ostensible de una corriente de agua, constituye una conducta que releva de responsabilidad a la administración departamental. 1.3.3.

Municipio de Salgar Se resistió igualmente a las pretensiones de la demanda y alegó que lo ocurrido el 18 de mayo de 2015 fue un hecho natural, imprevisible e irresistible, ya que la pluviosidad para ese momento era muy alta y resultaba imprevisible que subiera a niveles tan complejos. 1.4. La sentencia apelada Mediante providencia del 27 de enero de 2023, el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín negó las pretensiones de la demanda y declaró configurada la fuerza mayor como eximente de responsabilidad.

Determinó que el daño fue consecuencia de una avenida torrencial producida por “flujos fluvio-torrenciales”, definidos como un tipo de movimiento en masa muy rápido que exhibe un comportamiento semejante al de un fluido, originado por deslizamientos o caídas de rocas en la parte alta de la cuenca. Calificó este evento como excepcional y de impacto muy local, lo que lo hace difícil 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 7 de predecir incluso mediante el pronóstico de lluvias o la emisión de alertas.

Añadió que el desastre natural revistió las características de imprevisibilidad e irresistibilidad. Se estableció que la madrugada del 18 de mayo de 2015 se registró una descarga pluvial de más de 210 mm sobre el Cerro Plateado, lo que equivale a 10 o 20 días de lluvia acumulada. Según la valoración del a quo, el caudal de lluvia superaba la cantidad de agua que caía en un solo día y que correspondía a un cantidad que debía caer aproximadamente en 20 días y debido a ello, arrastro material en el cauce de la quebrada, material natural (arboles, sedimento, rocas, tierra y agua), el cual se desplazó tan rápido por toda la rivera de la Quebrada la Liborina, destruyendo todo a su paso, que los habitantes solo pudieron reaccionar en ese momento, y es preciso advertir también que como ocurrió en horas de la noche se encontraban en sus viviendas durmiendo, lo que también influyo en las pérdidas de vida que se presentaron, no sin advertir otra vez, que las viviendas se encontraban la mayoría en esa rivera de la quebrada cerca del cauce del agua.

Añadió que esa situación fue diferente a las conocidas por los habitantes y que la misma pudiera ser avisada o previsible, porque nunca antes había ocurrido, ya que se registra entre las actas aportadas por el DAPARD que se habían presentado antes algunas lluvias fuertes o pequeñas inundaciones, pero nunca un hecho en la magnitud de lo que pasó ese día, por lo que aun teniendo el sistema de Gestión de Riesgo en operación, nada lleva a certeza de que estando en funcionamiento se pudiera haber avisado a tiempo para realizar la evacuación temprana que hubiere podido evitar la magnitud de la tragedia, más cuando la mayoría de los habitantes perjudicados tenían construidas sus casas al margen de la quebrada y junto a las márgenes hídricas de dicho municipio.

En síntesis, el juzgado concluyó que el daño tuvo origen en un fenómeno natural imprevisible y ajeno a la actuación de las entidades demandadas, sin que se acreditara una falla por acción u omisión en el cumplimiento de sus deberes funcionales. En tal medida, consideró roto el nexo causal entre el daño y la conducta estatal. Agregó que la responsabilidad primaria en la gestión y seguridad del territorio recae en el municipio, mientras que el Departamento Administrativo del Sistema para la Prevención, Atención y Recuperación de Desastres de Antioquia (DAPARD) y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) cumplen 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 8 funciones de apoyo, asesoría y subsidiariedad, cuya intervención operativa depende de la solicitud o insuficiencia del ente territorial.

Al no demostrarse una omisión determinante atribuible a dichas entidades, descartó la configuración de un título de imputación que habilitara la prosperidad de las pretensiones. 1.4. El recurso de apelación La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de 27 de enero de 2023, al considerar que el a quo incurrió en errores jurídicos y probatorios al negar las pretensiones con fundamento en la eximente de responsabilidad por fuerza mayor.

Sostuvo que lo pretendido en la demanda es demostrar una falla en el servicio por omisión de las demandadas, por el incumplimiento de sus deberes legales en materia de reducción, prevención y gestión del riesgo, especialmente frente a la población que habita en zonas de alto riesgo y que el juez reconoció que el ente territorial tenía conocimiento de las emergencias de inundación, que la zona era considerada de alto riesgo y que se debían reubicar las viviendas ubicadas en la ribera de la quebrada La Liboriana.

La parte recurrente expuso que existe contradicción en la sentencia, pues, pese a advertir una falla de parte de la autoridad del municipio de Salgar-Antioquia y reconocer que las viviendas que no respetaban el retiro quedaron destruidas, concluyó que el hecho constituía fuerza mayor, restando relevancia a la omisión en la reubicación y en la implementación de procesos de gestión del riesgo.

Afirmó que no es cierto que no existieran antecedentes de avenidas torrenciales, pues hay eventos reportados desde 1944, lo que evidencia que era previsible, además que existían estudios, informes y planes que advertían la posibilidad de ocurrencia y el riesgo para quienes habitaban la zona. A su juicio no puede imputarse culpa exclusiva a la víctima, ni afirmarse que los habitantes toleraban la situación, pues la jurisprudencia ha sostenido que la ocupación ilegal de zonas de alto riesgo no exonera al Estado del deber de reubicar a los habitantes, y que las zonas de alto riesgo deben ser desalojadas de manera obligatoria. 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 9 Para el apelante, lo cuestionado no es la capacidad de evitar la avenida torrencial, sino la falta de acciones encaminadas a la mitigación del riesgo, pues si la vivienda hubiese sido reubicada con anterioridad al 18 de mayo de 2015, la víctima no se habría encontrado en el lugar donde ocurrió el hecho.

Por ello, consideró que la causa adecuada o determinante del daño fue la omisión de las demandadas al no adelantar las medidas que les imponía la ley para evitar que las viviendas ocuparan las riberas, pese a conocer el riesgo y la alta probabilidad de una avenida torrencial, por lo que no se acreditó la imprevisibilidad ni la irresistibilidad en relación con el cumplimiento de sus deberes legales.

Finalmente, sostuvo que la sentencia desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre responsabilidad patrimonial del Estado por desastres naturales, según la cual la imputación depende de la previsibilidad y resistibilidad del fenómeno y de la inactividad de la administración, y reiteró que en el proceso obran pruebas que evidencian una falla en el servicio por omisión por parte de las demandadas. 1.5.

Actuación procesal de segunda instancia 1.5.1. El proceso fue repartido al Tribunal Administrativo de Antioquia y mediante auto del 30 de noviembre de 2023 se admitió el recurso de apelación, luego de ello el expediente fue redistribuido en virtud del Acuerdo1 PCSJA 23-12125 del 19 de diciembre de 2023 y el Acuerdo2 N° CSJANT 24-61 del 14 de marzo de 2024 al Despacho 023 del Tribunal Administrativo de Antioquia. 1.5.2.

La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) presentó pronunciamiento frente al recurso de apelación interpuesto por la parte demandante; sin embargo, lo hizo de manera extemporánea. En efecto, conforme al numeral 4° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, el término para pronunciarse es de tres (3) días contados a partir de la comunicación del auto que admite el recurso.

En el presente caso, la comunicación de la admisión se realizó el 4 de diciembre de 2023 (Pdf 06 COMUNICACIÓN), por lo que el término vencía el 7 de 1 Acuerdo PCSJA 23-12125 del 19 de diciembre de 2023 del Consejo Superior de la Judicatura “Por medio del cual se crean unos despachos y cargos de carácter permanente en la jurisdicción Contencioso Administrativa y se dictan otras disposiciones”. 2 Acuerdo N° CSJANT 24-61 del 14 de marzo de 2024 el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia “Por el cual se redistribuye algunos procesos con ocasión a la creación de tres (3) Despachos de Magistrado en el Tribunal Administrativo de Antioquia conforme al Acuerdo PCSJA 23-12125 del 19 de diciembre de 2023” 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 10 diciembre del mismo año. No obstante, el escrito fue allegado el 12 de diciembre de 2023, cuando el plazo legal ya se encontraba superado, razón por la cual no será tenido en cuenta. 1.5.3.

Las demás partes no allegaron pronunciamiento. El Ministerio Público tampoco aportó concepto. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Corresponde a esta Corporación conocer en segunda instancia de la apelación presentada en contra de la sentencia dictada por los juzgados administrativos, según lo consagrado en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, pronunciamiento que estará sujeto a los cargos sustentados en el recurso, conforme con el artículo 320 de la Ley 1564 de 2012. 2.2.

Problema jurídico La Sala deberá examinar si debe revocarse la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, por lo que se revisará si como lo aduce la parte demandante las entidades demandadas son responsables administrativamente por los daños derivados de la avenida torrencial de la quebrada La Liboriana el 18 de mayo de 2015, bajo el título de falla en el servicio por omisión en sus deberes de prevención, reducción y gestión del riesgo o si por el contrario, se configuró una fuerza mayor —causa extraña – con la entidad suficiente para romper el nexo causal, como fue determinado por el juzgado de primera instancia. 2.3.

Tesis de la Sala La Sala confirmará la sentencia apelada al configurarse la fuerza mayor como causa extraña, cuya magnitud resultó excepcional e imprevisible a la administración, lo que rompe el nexo causal e impide consecuentemente atribuir la responsabilidad administrativa a los entes estales demandados. 2.4. Fundamento de la responsabilidad extracontractual del Estado. 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 11 Conforme con el artículo 90 constitucional, el Estado responderá por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades, erigiéndose tal norma como la fuente de responsabilidad estatal en los campos contractual y extracontractual.

De ahí que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado afirmen que, con la Carta Política de 1991, “se produjo la “constitucionalización” de la responsabilidad del Estado y se erigió como garantía de los derechos e intereses de los administrados y de su patrimonio”3. Bajo este precepto de rango político, la estructura del juicio de reproche administrativo, in generi, pasa por tres estadios fundamentales a saber: i) Que el daño sufrido por la víctima haya sido causado por la entidad demandada; ii) Que le sea imputable a dicha entidad; y iii) que tenga el carácter de antijurídico; que doctrinariamente, con algo de ambigüedad, se han resumido en dos: la imputabilidad (fáctica y jurídica) y el daño antijurídico.

En lo que a la imputación se refiere, resulta particularmente relevante verificar tanto la imputación jurídica como la imputación fáctica. Respecto a la primera -imputación jurídica o iure- es necesario acreditar la carga obligacional incumplida -falla del servicio-, lo que se revisa en el escenario de las competencias concretas de la Administración, desconocimiento de estas que ya permite adelantar el sustento jurídico-argumentativo de la imputación jurídica.

Superado el anterior análisis, se procede al estudio de la imputación fáctica, pues incluso en el evento de advertirse y acreditarse el incumplimiento del deber legal, desde el escenario fáctico debe averiguarse si dicho incumplimiento fue la causa del daño, por cuanto ante su ausencia de actuar, omisión de deberes o falencias en la verificación y control, se permitió o facilitó el daño; comentarios que se analizan desde una teoría que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sintetizado en que la Administración responde por cuanto pudiendo y debiendo evitar el daño, no lo hace, lo que equivale a ser quien lo causa.

Ahora la antijuridicidad del daño debe entenderse acorde con la jurisprudencia, como “la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar, que no está justificado por la ley o el derecho”4, sea porque comporten un incumplimiento o prestación irregular de las funciones 3 Ver entre otros fallos: CE 3C; 10 ago 2015, e54001233100020000183401 (30134) Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 4 CE3 sentencia del 26 de julio de 2012.

Exp. 19001-23-31-000-1999-12390-01(24358) C.P. Stella Conto Diaz del Castillo 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 12 estatales (régimen subjetivo) o porque aún el ejercicio lícito de las actividades que debe cumplir el Estado, se vulnere el principio de igualdad ante las cargas públicas (régimen objetivo). Bajo esta concepción es claro que la licitud o ilicitud no se predica de la conducta de sus agentes, sino solo del daño, trasladándose el análisis desde la perspectiva de la responsabilidad a partir de la conducta del sujeto, para examinarla desde la órbita de la víctima a fin de determinar si tiene o no la obligación jurídica de soportarlo; derivándose entonces a partir del artículo 90 constitucional dos postulados que fundamentan dicha responsabilidad estatal: i) El daño antijurídico y ii) la imputación del mismo a la administración5.

Debe indicarse que es el juez contencioso administrativo (unipersonal o plural) el que debe determinar el régimen bajo el que se analizará cada caso en particular, dado que como lo ha señalado el Consejo de Estado “respecto al derecho de daños, el modelo de responsabilidad estatal que adoptó la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte las razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que habrá de adoptar”6, sin que ello implique de ningún modo que a determinadas situaciones fácticas les corresponda un específico título de imputación, pues ello dependerá siempre de los hechos probados atendiéndose el principio iura novit curia.

3. CASO CONCRETO De conformidad con el artículo 320 de la Ley 1564 de 2012, la competencia de este tribunal está determinada únicamente en relación con los reparos concretos formulados por la parte apelante, sin perjuicio de las decisiones que pueden adoptarse de oficio tal como lo prevé el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. Ahora bien, teniendo en cuenta el principio de congruencia, esta Sala analizará únicamente el elemento de imputación y a partir de este, se determinará si la decisión del juzgado de primera instancia estuvo o no ajustada a derecho y en caso de encontrarse demostrada la imputación (fáctica y jurídica), se estudiará el reconocimiento de perjuicios objeto del recurso de alzada. 5 Ibídem 6C.E. S3; 28 ene. 2015, e05001-23-31-000-2002-03487-01(32912) C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 13 3.1.

Daño La parte apelante no tuvo reparo sobre este aspecto, pues evidentemente quedó probado que el fenómeno climático produjo daños de todo orden a los residentes en el municipio de Salgar. Acá es importante precisar que lo que está en discusión es si ese daño sufrido por los demandantes es antijurídico, ya que el daño como elemento de la responsabilidad no es sinónimo de daño antijurídico, conceptos que suelen ser asimilados pero que son diferentes, sin ignorar claro está que tienen una relación de interdependencia puesto que, si no se acredita el primero, no podrá existir el segundo. Po lo tanto establecido que son diferentes entidades jurídicas para entender configurado el daño, será menester establecer que existe una lesión a un bien o interés lícito del cual es titular la víctima, que no está en la obligación de soportar por haber sido causado por una falla del servicio, un riesgo excepcional o un daño especial por parte del Estado, pudiéndose afirmar que el daño como primera exigencia para determinar si existe o no responsabilidad del Estado, no es sinónimo de daño antijurídico 3.2.

Imputación de responsabilidad Los reparos concretos de la parte apelante se enmarcan en este elemento de la Imputación de la responsabilidad, pues, pese a advertir una falla de parte de la autoridad del Municipio de Salgar – Antioquia y reconocer que las viviendas que no respetaban el retiro quedaron destruidas, concluyó que el hecho constituía fuerza mayor, restando relevancia a la omisión en la reubicación y en la implementación de procesos de gestión del riesgo.

Aseguró que la causa determinante de la tragedia no fue el fenómeno natural en sí, sino la omisión en la reubicación de las familias y además cuestionó que las entidades contaron con tiempo suficiente para gestionar recursos y estudios, que de haberse ejecutado, las víctimas no habrían estado en el lugar afectado el día de los hechos.

A efectos de resolver lo pertinente, es necesario definir el título de imputación - régimen de responsabilidad- en el cual se analizará la responsabilidad del Estado, 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 14 ya que a partir de esto se analiza si se cumplen o no los elementos de la responsabilidad administrativa. Partiendo de lo anterior y teniendo como base los argumentos expuestos en la demanda, así como el contexto fático y normativo en el que se pretende estructurar la responsabilidad, es claro que lo reprochado es una omisión por parte de las entidades en la prevención y gestión del riesgo, así como la falta de atención de las alarmas o antecedentes que presentaba la comunidad por su ubicación geográfica, omisiones que se imputan desde diferentes obligaciones, pero que en general conforman el llamado Sistema Nacional de Gestión del Riesgo y Desastres, que regula la Ley 1523 de 2012 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”, lo que conduce a definir la falla del servicio7 como el título de imputación bajo el cual corresponde el análisis del caso concreto.

Al respecto del título de imputación de falla del servicio por las obligaciones públicas ha expuesto el Consejo de Estado lo siguiente8: 14. La falla del servicio es, ha sido, y seguirá siendo, la fuente principal y común de la responsabilidad del Estado, que se presenta por un incumplimiento en el funcionamiento normal del servicio, el desconocimiento de una obligación a cargo del Estado o, en términos generales, la violación de la ley.

Bajo este régimen de responsabilidad subjetiva, al demandante le corresponde demostrar (i) un daño, (ii) una conducta activa u omisiva de la Administración y (iii) la relación de causalidad entre esta y aquel. La conducta constitutiva de falla del servicio debe ser tardía, irregular, ineficiente o ausente. (…) Tratándose, entonces, de la responsabilidad del Estado por omisión, la jurisprudencia ha establecido que el juez debe determinar si están acreditados los siguientes elementos: (i) la existencia de una obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad demandada, de realizar la acción con la cual se habrían evitado los perjuicios;

(ii) la omisión de poner en funcionamiento los recursos de los que disponía la entidad para el adecuado cumplimiento del deber legal –conforme a las circunstancias del caso– (iii) un daño antijurídico y (iv) la relación causal entre la omisión y el daño. 7“… la falla del servicio o la falta en la prestación del mismo se configura por retardo, por irregularidad, por ineficiencia, por omisión o por ausencia del mismo.

El retardo se da cuando la Administración actúa tardíamente ante la ciudadanía en prestar el servicio; la irregularidad, por su parte, se configura cuando se presta el servicio en forma diferente a como debe hacerse en condiciones normales, contrariando las normas, reglamentos u órdenes que lo regulan y la ineficiencia se da cuando la Administración presta el servicio pero no con diligencia y eficacia, como es su deber legal.

Y obviamente se da la omisión o ausencia del mismo cuando la Administración, teniendo el deber legal de prestar el servicio, no actúa, no lo presta y queda desamparada la ciudadanía”. CE S3A, 07 abr 2011, e52001-23-31-000-1999-00518-01(20750). Mauricio Fajardo Gómez. Cita Sentencia del 30 de noviembre de 2006, expediente No. 14.880. 8 CE3, sentencia del 13 de marzo de 2024.

Exp. 85001-23-31-003-2009-00024-01 (47816) C.P. William Barrera Muñoz 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 15 Frente a este último elemento, esta Sección ha indicado que lo decisivo no es la existencia efectiva de la relación causal entre la omisión y el resultado, sino la omisión de la conducta debida, que de haberse realizado habría interrumpido el proceso causal, impidiendo la producción del daño. Por lo anterior, este caso se ventilará bajo el título de imputación de la falla del servicio, lo que impone examinar la carga obligacional jurídicamente impuesta, la posibilidad material de su cumplimiento y el incumplimiento de la obligación. En consecuencia, la Sala deberá identificar en el escenario de imputación que entidad o entidades tenían asignado jurídicamente un deber u obligación concreta, que debidamente atendida, hubiera impedido el resultado.

Debe precisarse que el hecho dañoso que dio origen a la presente demanda se encuentra descrito en el informe de asesoría o asistencia técnica programada para los días 18 al 22 de mayo de 2015, cuyo objeto consistió en realizar la “evaluación para establecer las causas y consecuencias ocasionadas por la ocurrencia de una avenida torrencial en la cuenca de la quebrada La Liboriana”, documento suscrito por profesionales del DAPARD, en el cual se consignó el siguiente suceso fáctico9: En la noche del 17 de mayo de 2015 hacia las 20:00 horas se presentaron lluvias continuas y fuertes en la parte Norte de las cimas que conforman Los farallones del Citará; cordillera que constituye la divisoria de aguas del río San Juan en el suroeste Antioqueño, el cual fluye hacia el Oriente y el rio Atrato que drena sus aguas hacia el Occidente.

Hacia las 00:20 horas se intensificaron las lluvias (Figura 2), alcanzando un pico a eso de las 1:25 horas del día 18 de mayo de 2015 (Figura 3), el cual perduró hasta las 2:02 horas (Figura 5). Como lo muestran las imágenes del radar de SIATA, en el Cerro Plateado ubicado al Noroccidente de la Zona urbana del municipio de Salgar se concentró gran parte de esta lluvia, allí se tienen las cabeceras de la cuenca de la quebrada La Liboriana, la cual nace en las estribaciones del Cerro Plateado, pasando por la veredas La Liboriana, La Margarita, donde se asienta el caserío que conforma el corregimiento La Margarita, y Montañita en la margen derecha de la quebrada, luego cruza toda la zona urbana del Salgar, entregando sus aguas en el río Barroso en el extremo oriental del perímetro urbano. De acuerdo con información verbal del Director de CORANTIOQUIA, se obtuvo un registro de 78 mm de lluvia en una estación de propiedad de la Corporación ubicada en la planta de tratamiento cerca de la zona urbana, dato que confrontado con las imágenes de radar, permite deducir que los registros de lluvia en la parte alta de la cuenca pueden superar varias veces este valor.

(…) 9 Expediente – carpeta CD.FL.302-1 archivo “INFORME ASESORIA TECNICA gobernac mauo 18 al 22 de 2015” 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 16 Las fuertes lluvias presentadas en la noche del 17 y la madrugada del 18 de mayo, dieron origen a la ocurrencia de numerosos movimientos en masa en la parte alta de la cuenca, los cuales se concentraron en los drenajes de pendientes muy elevadas (Fotos 1 a la 6) y se desplazaron con gran velocidad hasta la parte baja de la cuenca donde cambian las condiciones de las altas pendientes, haciéndose un poco más suave.

En conclusión, las causas que llevaron a la avenida torrencial, derivaron de las fuertes lluvias que se presentaron en la noche del 17 de mayo de 2015, que se sumaron a los efectos de erosión y acumulación de días anteriores, lluvias que se extendieron hasta la madrugada del 18 de ese mismo mes y año, presentándose su aumento de caudal y mayor capacidad de destrucción, como consecuencia de la suma de varios elementos y condiciones derivadas del suelo que se definen en el informe como la “prolongada precipitación sobre una cuenca de cañones y valles jóvenes, de altas pendientes, donde el suelo satura más allá de su capacidad de escurrimiento, generando un rompimiento de los suelos cañones de drenaje, involucrado diferentes materiales (suelos, rocas, material vegetal), llega hasta los sitios donde encuentra un cambio de pendiente donde pierde fuerza y se deposita”.

El evento arrojó un saldo aproximado de 93 personas fallecidas, entre ellas la menor Salomé Gutiérrez Isaza, así como, 11 desaparecidos, 65 heridos y 1.518 personas damnificadas, según lo narrado en el hecho primero de la demanda. Frente a ello, es menester establecer con precisión y claridad a cargo de quien estaba la obligación en concreto y en particular de prevenir e impedir la ocurrencia de dicho resultado desde un criterio normativo, obligacional y misional-, ya que desde la propia Carta se impone que “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley” (art. 121 CP), por lo que “Los organismos y entidades administrativas deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo” (art. 5 L. 489/98).

Por ello, el primer llamado a velar por la seguridad y tranquilidad de los habitantes del municipio es precisamente este ente territorial, por lo que es necesario examinar las obligaciones que se le atribuyen legalmente en materia de gestión del riesgo, para lo cual es menester referenciar el marco normativo correspondiente como es la Constitución Política y la Ley. 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 17 Establece el artículo 311 Superior que el municipio es la entidad fundamental de la división política - administrativa del Estado, razón por la cual se radica en ella la competencia para “prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.

Se radican en el alcalde, como jefe de la administración (art. 314 CP) las funciones (art. 315 CP) dirigidas a cumplir y hacer cumplir el marco normativo (num. 1 y 10); conservar el orden público, actuando como agente del Presidente y primera autoridad de policía del municipio (num. 2); dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo, así como actuar como representante legal (num. 3); ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto (num. 9).

Dentro de dicho marco normativo se encuentra la Ley 9° del 01 de enero de 198910, cuyo artículo 56 radicó en los municipios el deber de elaborar un inventario de los asentamientos humanos que presenten alto riesgo de habitabilidad, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos o que presenten condiciones insalubres para la vivienda, reubicando a estos habitantes en zonas apropiadas y tomar las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble no vuelva a ser usado; pudiendo incluso, en caso de que los habitantes de los inmuebles se rehúsen a abandonar, en uso de las facultades de policía administrativa, ordenar la desocupación por la fuerza con el concurso de las autoridades de policía y la demolición de las edificaciones afectadas.

El anterior planteamiento fue reiterado en la Ley 388 del 18 de julio de 199711, precisando el legislador como objetivos de la misma, en el artículo 1°, (1) la armonización de la Ley 9° de 1989 con las nuevas disposiciones y fines de la Constitución, (2) el establecimiento de mecanismos que permitan a los municipios, entre otras, “la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo”, (3) armonizar el interés público y derechos de los propietarios con la prevención de desastres, y (4) “Promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones 10 “por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”. 11 Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones. 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 18 constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes”.

Con fundamento en el anterior marco normativo, “la jurisprudencia constitucional ha establecido que las autoridades locales tienen las siguientes obligaciones: (i) tener una información actual y completa de las zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes que se encuentran en su municipio, y (ii) adoptar las medidas necesarias de reubicación en los casos en que personas se encuentren ubicadas en las zonas donde se ponga en riesgo sus derechos por las condiciones del terreno, por lo que es responsabilidad de la administración ejecutar los actos necesarios para que los afectados encuentren otro lugar donde vivir en condiciones parecidas a las que antes disfrutaban”12.

Por su parte, en la Ley 715 del 21 de diciembre de 200113, en su artículo 76 se reafirmó en los municipios de forma precisa, además de las competencias establecidas en la Ley y otras disposiciones, de manera directa o indirecta, con recursos propios del Sistema General de Participaciones u otros recursos, el promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial: 76.9.

En prevención y atención de desastres Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: 76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. 76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos”. Sumado a lo anterior y en el tema específico de gestión del riesgo, la Ley 1523 del 24 de abril de 201214, integra de manera expresa a los alcaldes como “conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción” (art. 12) precisándose que “Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio.

El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, 12 C.Cons, sent T-175 del 02 de abril de 2013. Exp T-3681678. Calle Correa, M. entre otras, Sentencias T-1094 de 2002, (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), T-238ª de 2011, (MP.

Mauricio González Cuervo), T-526 de 2012, (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). 13 por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros 14 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 19 incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción” (art. 14).

Advierte el parágrafo del artículo 14 ibídem, que “Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública”; lo que se enfatiza en el artículo 32 de la Ley, en cuanto a que se formularan e implementaran los planes de gestión del riesgo y como parte del ordenamiento territorial y del desarrollo, debiéndose implementar e “incorporar en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo” (art. 40).

Lo anterior se complementa con lo expuesto por la Corte Constitucional en cuanto a que “Debido a las condiciones de vulnerabilidad y amenaza de los derechos en las que se encuentran las personas asentadas en zonas que por las condiciones del suelo o por el efecto de las actividades humanas puedan ser consideradas como proclives a la presencia de derrumbes, deslizamientos o situaciones similares, el legislador ha desarrollado un sistema normativo tendiente a la protección de los derechos y los bienes de las personas que habitan dichas zonas a través de diferentes acciones y procedimiento, estableciendo ciertas responsabilidades en cabeza de las autoridades locales”15.

Con fundamento en el marco normativo expuesto en precedencia, el Consejo de Estado ha sido claro y preciso, respecto a la obligación de los municipios de proveer a la comunidad que haga parte de su territorio, de manera pronta, eficiente y oportuna, la asistencia y seguimiento a los casos que se encuentren ubicadas en zonas de alto riesgo de no poderse facilitar su traslado a otro sector; que incluso en caso de eminente peligro, se proceda con su desalojo con autorización del uso de la fuerza pública, debiendo entonces, en casos de evidenciar el riesgo, presentar alternativas de reubicación16. 15 C.Cons, Sentencia T-175 del 02 de abril de 2013; e T-3681678.

Calle Correa M. 16 “Inicialmente el Municipio de Floridablanca al conocer las fallas del terreno debió implementar los correctivos para garantizar su estabilidad. Al agudizarse el problema y ser ineficaces los correctivos que pudieron haberse ejecutado, la Administración municipal estaba obligada a proveer a la comunidad afectada alternativas de reubicación seguras, que garanticen su vida e integridad.

CE S1, 31 ago 2006, e68001-23-15-000-2001-01472- 01(AP). Arciniegas Andrade C. 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 20 Se evidencia por la Sala con fundamento en las disposiciones citadas, que le asiste a las administraciones municipales el deber, más allá de una simple vigilancia, de acciones reales y efectivas para salvaguardar la vida, integridad y vivienda digna de las familias y personas que se encuentren asentadas en su territorio, en zonas de alto riesgo; de lo que se desprende obligaciones de cuidado, seguimiento, vigilancia, prevención, mitigación de riesgo, entre otras, de las zonas en las que se ubique asentamientos sin la observancia del mínimo de condiciones de habitabilidad.

En conclusión, si bien el sistema de gestión del riesgo contemplado en la Ley 1523 de 2012 trae una idea articulada y complementaria de entidades públicas, radica en el municipio la principal y directa función de la gestión, iniciando en esta la actividad y obligación de diagnosticar o advertir la necesidad de intervención, actuando las demás entidades solo por las necesidades específicas y una vez se eleve por el municipio solicitud de apoyo.

Conforme con lo anterior, los daños producidos con ocasión de la ocurrencia de un desastre natural serán imputables a título de falla del servicio, salvo que la entidad demuestre diligencia y eficiencia en el cumplimiento de sus deberes o se acredite una causa extraña que rompa el nexo causal, como sería la fuerza mayor. En el presente caso, estima esta Sala tal como lo concluyó el Juzgado de primera instancia, que existió una causa extraña que rompió el nexo causal (fuerza mayor), lo que impide estructurar la imputación contra el municipio de Salgar, como se pasa a sustentar. 3.3.

Causa extraña - fuerza mayor Sostuvo el apelante que el evento que ocurrió en la madrugada del 18 de mayo de 2015 era previsible, debido a que desde el 2008, esto es, más de 6 años antes de lo ocurrido, tanto el ente departamental como municipal habían identificado una clara situación de riesgo en la vida de los habitantes del corregimiento la Margarita y otras zonas del municipio, además que el DAPARD atendió múltiples emergencias en ese municipio desde 1944.

Respecto de la fuerza mayor, la legislación civil colombiana en el artículo 1° de la Ley 95 de 1890 (Artículo 64 del Código Civil), prevé que “Se llama fuerza mayor o caso fortuito, el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 21 terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.” Para configurarse la fuerza mayor, tal como se reclama de todas los eximentes de responsabilidad que configuran la causa extraña, es necesario que en la misma se acrediten tres elementos que corresponde a (i) su irresistibilidad;

(ii) su imprevisibilidad y (iii) su exterioridad respecto del demandado, siendo desarrollado por el Consejo de Estado estos conceptos en los siguientes términos17: “En cuanto tiene que ver con (i) la irresistibilidad como elemento de la causa extraña, la misma consiste en la imposibilidad del obligado a determinado comportamiento o actividad para desplegarlo o para llevarla a cabo; en otros términos, el daño debe resultar inevitable para que pueda sostenerse la ocurrencia de una causa extraña, teniendo en cuenta que lo irresistible o inevitable deben ser los efectos del fenómeno y no el fenómeno mismo pues el demandado podría, en determinadas circunstancias, llegar a evitar o impedir los efectos dañinos del fenómeno, aunque este sea, en sí mismo, irresistible, caso de un terremoto o de un huracán (artículo 64 del Código Civil) algunos de cuyos efectos nocivos, en ciertos supuestos o bajo determinadas condiciones, podrían ser evitados.

(…) En lo referente a (ii) la imprevisibilidad, suele entenderse por tal aquella circunstancia respecto de la cual "no sea posible contemplar por anticipado su ocurrencia", toda vez que “[P]rever, en el lenguaje usual, significa ver con anticipación", entendimiento de acuerdo con el cual el agente causante del daño sólo podría invocar la configuración de la causa extraña cuando el hecho alegado no resulte imaginable antes de su ocurrencia, cuestión de suyo improbable si se tiene en cuenta que el demandado podría prefigurarse, aunque fuese de manera completamente eventual, la gran mayoría de eventos catalogables como causa extraña antes de su ocurrencia, más allá de que se sostenga que la imposibilidad de imaginar el hecho aluda a que el mismo jamás hubiera podido pasar por la mente del demandado o a que éste deba prever la ocurrencia de las circunstancias que resulten de más o menos probable configuración o a que se entienda que lo imprevisible está relacionado con el conocimiento previo de un hecho de acaecimiento cierto.

Sin embargo, el carácter imprevisible de la causa extraña también puede ser entendido como la condición de “imprevisto” de la misma, esto es, de acontecimiento súbito o repentino, tal y como lo expresan tanto el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, como el artículo 64 del Código Civil y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con la cual “[I]mprevisible será cuando se trate de un acontecimiento súbito, sorpresivo, excepcional, de rara ocurrencia”.

La recién referida acepción del vocablo “imprevisible” evita la consecuencia a la cual conduce el entendimiento del mismo en el sentido de que se trata de aquello que no es imaginable con anticipación a su ocurrencia, toda vez que esta última comprensión conllevaría a que la causa extraña en realidad nunca operase, si se tiene en cuenta que prácticamente todos los sucesos que ocurren a diario ya han sido imaginados por el hombre.

(…) 17 CE3, sentencia del 26 de marzo de 2008. Exp. 85001-23-31-000-1997-00440-01(16530) C.P. Mauricio Fajardo Gómez 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 22 Así pues, resulta mucho más razonable entender por imprevisible aquello que, pese a que pueda haber sido imaginado con anticipación, resulta súbito o repentino o aquello que no obstante la diligencia y cuidado que se tuvo para evitarlo, de todas maneras acaeció, con independencia de que hubiese sido mentalmente figurado, o no, previamente a su ocurrencia”.

Y, por otra parte, en lo relacionado con (iii) la exterioridad de la causa extraña, si bien se ha señalado que dicho rasgo característico se contrae a determinar que aquella no puede ser imputable a la culpa del agente que causa el daño o que el evento correspondiente ha de ser externo o exterior a su actividad, quizás sea lo más acertado sostener que la referida exterioridad se concreta en que el acontecimiento y circunstancia que el demandado invoca como causa extraña debe resultarle ajeno jurídicamente, pues más allá de que sostener que la causa extraña no debe poder imputarse a la culpa del agente resulta, hasta cierto punto, tautológico en la medida en que si hay culpa del citado agente mal podría predicarse la configuración -al menos con efecto liberatorio pleno- de causal de exoneración alguna, tampoco puede perderse de vista que existen supuestos en los cuales, a pesar de no existir culpa por parte del agente o del ente estatal demandado, tal consideración no es suficiente para eximirle de responsabilidad, como ocurre en los casos en los cuales el régimen de responsabilidad aplicable es de naturaleza objetiva, razón por la cual la exterioridad que se exige de la causa del daño para que pueda ser considerada extraña a la entidad demandada es una exterioridad jurídica, en el sentido de que ha de tratarse de un suceso o acaecimiento por el cual no tenga el deber jurídico de responder la accionada.

Como lo advierte el tribunal de cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, la irresistibilidad o inevitabilidad que se predica, es respecto a los efectos del fenómeno y no el fenómeno en sí mismo, ya que este aunque pudo ser imaginado, el suceso como tal resultó súbito o repentino porque no resultaba esperable, esto es previsible, lo que exige que los jueces deben valorar en un juicio de razonabilidad, la posibilidad de contrarrestar o evitar los efectos dañinos, incluso presentándose el fenómeno o hecho que lo pueda causar como irresistible, sin que este deba definirse como una imposibilidad de carácter sobrehumano. En lo que tiene que ver a la imprevisibilidad, se resalta que la misma resulta de la valoración de la conducta posible y exigida, por cuanto cualquier fenómeno puede ser previsto con anterioridad a su ocurrencia, razón que justifica, como lo expone la Sección Tercera del Consejo de Estado, que lo observable aquí no es lo inimaginable con anticipación, sino aquello que “resulta súbito o repentino o aquello que no obstante la diligencia y cuidado que se tuvo para evitarlo, de todas maneras acaeció, con independencia de que hubiese sido mentalmente figurado, o no, previamente a su ocurrencia”18. 18 Ibídem 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 23 Con fundamento en los criterios desarrollados en la sentencia citada y en armonía con lo decidido por el a quo, la Sala estima acreditada la configuración de la fuerza mayor como causal eximente de responsabilidad.

Si bien existían antecedentes de crecientes en el cauce de la quebrada La Liboriana, el fenómeno acaecido el 18 de mayo de 2015, se caracterizó por su carácter extraordinario, imprevisible y de efectos irresistibles, superando de manera ostensible los eventos previamente registrados. Asimismo, debe valorarse el contexto específico en el que se produjo el evento.

No solo se trató de lluvias intensas y súbitas que, en cuestión de horas, generaron un incremento torrencial del caudal durante la madrugada, sino que la configuración geográfica y la forma en que históricamente se consolidó el asentamiento del municipio de Salgar condicionaban de manera significativa cualquier intervención estructural.

En efecto, un eventual proceso de reubicación poblacional o de modificación del cauce implicaba actuaciones administrativas, logísticas y financieras de considerable magnitud, que requerían una planeación integral y progresiva. Además, quedó ampliamente acreditado en el proceso, que la avenida torrencial alcanzó una dimensión excepcional, superior a los registros históricos conocidos e incluso a los escenarios razonablemente previsibles por parte del municipio y de las demás entidades que evaluaban las condiciones de la zona.

De acuerdo con la información suministrada por el Departamento Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres de Antioquia (DAPARD), al municipio de Salgar se hicieron visitas de asesoría y asistencia técnica, de las cuales se rindieron los correspondientes informes que consignaron lo siguiente19: • Informe de visita realizada el 7 de febrero de 2012, para la -sic- la evaluar los daños causados por la ocurrencia de un fuerte aguacero en madrugada del 6 de febrero de 2012 que dio origen a deslizamiento en laderas de altas pendientes y a la creciente de la cañada Cosme, la cual pasa por la zona urbana canalizada en una alcantarillada de sección rectangular y que por su obstrucción reventó en dos tramos de su cobertura superior en el parque principal de la zona urbana, produciendo inundaciones en el sector La Gallera.

En el Informe se presentan las conclusiones y recomendaciones a realizar en la zona. 19 Carpeta CD. FL 302-1 documento “INFORME AAT SALGAR EMERGENCIA FEBR 7_2012” y “Salgar, Vereda La Gulunga – 2013” 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 24 • Informe de visita realizada el 1° de agosto de 2013, para evaluar algunos predios y viviendas que están afectados por movimientos en masa y fenómenos de inestabilidad que se han presentado por la época invernal.

En el informe se presentan las conclusiones y las recomendaciones a realizar. El 17 de marzo de 2015, tal como consta en acta No. 01, se realizó reunión del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo, en el cual se plasmaron las siguientes conclusiones20: • Realizar un convenio de asociación con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios del Municipio, con el fin de aunar esfuerzos para realizar la limpieza del box coulvert que conducen las aguas de la quebrada “Los Chorros de Silva”.

También se incluirán en dicho convenio la poda técnica y la tala de árboles que representan peligro. Para ejecutar este convenio se autorizó aportar $1.800.000 con recursos del Municipio, y el Cuerpo de Bomberos aportará $1.000.000 en mano de obra. • Se autorizó realizar Convenio de Asociación con la Empresa de Servicios Públicos de Salgar para la adecuación del cabezote de entrada del box coulvert que conduce las aguas de la quebrada “Los Chorros de Silva”.

La empresa de Servicios Públicos aportará $ 1.650.000 y el Municipio $ 2.200.000”. El 6 de abril de 2015, se realizó reunión del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo, elaborándose acta No. 02 de la fecha21, en la cual consta el diagnóstico inicial de causas e intervenciones, en la cual se da cuenta del proceso de “recolección de los escombros con la retroexcavadora municipal y se dio inicio al proceso precontractual para realizar la construcción del nuevo muro, así como del muro ubicado en la Cancha del Barrio La Habana”.

Como conclusiones de la reunión se consignaron las siguientes: • Se autorizó disponer de $970.000 con recursos propios del Municipio, destinados a la mitigación del riesgo y atención de desastres, para realizar el pago de combustibles utilizado por la maquinaria que atendió la eventualidad del 03 de abril. • Se autorizó disponer recursos propios del Municipio, destinados a la mitigación del riesgo y atención de desastres, para realizar el alquiler de la oruga para mitigar el riesgo que se está presentando en los cauces de los afluentes hídricos que atraviesan la vereda Cajón largo y los sectores El Mango y Nápoles.

Obra además “INFORME TÉCNICO Nro. 120- 9503 del 9 de septiembre de 2011”, realizado por Corantioquia, en cuyo asunto se consignó: “Petición de visita por deslizamiento en el Cerro Plateado”, del que se resalta lo siguiente22: 20 Carpeta CD. FL 302-1 subcarpeta Actas Consejo Municipal 21 Carpeta CD. FL 302-1 documento “Acta No 02 del 06-04-2015 ACTA DE CONSEJO MUNICIPAL DE GESTION” 22 Carpeta CD.

FL 303-1 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 25 El día 15 de julio de 2011 se recibió en la subdirección de Ecosistemas de CORANTIOQUIA el Memorando 130CI-1105-248, dirigido por la Directora Territorial Citará (e) Adriana Escobar Vélez, donde solicita apoyo para revisar un problema de movimiento en masa en las laderas del Cerro Plateado, zona rural del municipio de Salgar.

Se reporta la ocurrencia de un movimiento en masa de considerable magnitud cerca al nacimiento de la quebrada La Liboriana, la cual desciende hasta la zona urbana del municipio para desembocar en el río Barroso. (…) La revisión de campo permite concluir que si bien el evento es de gran magnitud difícilmente puede afectar centros poblados del municipio de Salgar ya que en su recorrido presenta vastas áreas de depositación donde puede descargar los bloques de roca.

Además las márgenes se encuentran relativamente bien protegidas con vegetación boscosa. Otra situación favorable es la pendiente promedia, la cual no presenta cambios bruscos que puedan representar variaciones en las condiciones de sedimentación en la corriente. (…) CONCLUSIONES. La quebrada La Liboriana presenta condiciones propias de un curso de aguas de montaña con un cauce rectilíneo, amplio lateralmente, poco incisado y con una gran cantidad de bloques de roca arrastrados en crecientes anteriores.

También se encuentra gran cantidad de restos vegetales arrastrados recientemente. (…) Dada la gran distancia, las condiciones de la pendiente y del cauce de la quebrada, no se ve factible que esas avalanchas afecten las áreas pobladas del municipio de Salgar, sin embargo si se requiere de un monitoreo permanente RECOMENDACIONES. La quebrada debe ser conservada en las condiciones más naturales posibles.

No es viable ninguna intervención con obras civiles ya que no tienen ningún uso práctico para el tipo de problemática observada. Por lo anterior se recomienda solo un monitoreo periódico y la remoción de restos vegetales que puedan obstruir el cauce. Ocasionalmente se pueden adelantar reacomodamientos de bloques de roca en el cauce para facilitar el flujo de aguas.

Para esto se requiere el uso de maquinaria tipo buldozer.”. Del contenido del último informe se advierte que no se determinó la necesidad de intervención en la quebrada La Liboriana por riesgo de crecientes, ni se dejó constancia de la existencia de ocupación o asentamientos en laderas que implicaran un escenario de amenaza inminente. 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 26 También obra copia del Informe Técnico 130CI-1401 20428 del 31 de enero de 2014 realizado por la Corporación Autónoma del Centro de Antioquia, cuyo asunto se definió en la “Visita Especial Retiros y Amenazas terreno “Parque Educativo”, del cual se resalta23: En la zona de inferencia del lote escogido para la construcción del “Parque Educativo” en el Municipio de Salgar, se observaron riesgos de inundación, los cuales están asociados a: avenidas torrenciales que han presentado históricamente la quebrada La Liboriana, la cual en su cuenca alta presenta grandes zonas con cultivos de café y pan coger, en los cuales se han venido presentando prácticas culturales de manejo de suelo inadecuadas.

Según lo observado y manifestado por los vecinos de la zona. También es importante resaltar que la cuenca de la quebrada La Liboriana hacia su parte alta, presenta un drenaje de control estructural, fallas satélites asociadas a la falla Penderisco, que la hace altamente sensible a desarrollar de procesos erosivos que generan estabilidad de los suelos.

Como conclusiones y recomendaciones en el informe se dieron: 1. Una parte del lote que actualmente tiene el municipio para ubicar el Parque Educativo, se encuentra según lo establecido en el EOT, en zona de alto riesgo por inundación. 2. La quebrada la Liboriana, ha presentado en su historia varios eventos torrenciales, inundando sus zonas aledañas.

La cuenca de la quebrada la Liboriana es altamente sensible a desarrollar procesos erosivos. 3. Se recomienda realizar estudio hidrológico e hidráulico de la quebrada La Liborina -sic- que determine la amenaza al lote, donde se pretende construir el Parque Educativo Municipal, el cual debe contemplar el pico de creciente máxima y periodos de 1, 3, 5, 10, 25, 50 y 100 años, y que recomiende en caso de ser necesario las obras de protección. Este estudio aportará la información necesaria para definir en detalle los retiros y posibles situaciones de riesgo que pueda tener el terreno” p. 25.

Se allegó el Informe técnico 120 -1506 - 25058 del 3 de junio de 2015, que define los daños y eventos presentados del cual se extrae24: 3. El evento presentado. A pesar de que el día 17 de mayo en horas del medio día y la tarde no se presentaron altas pluviosidades en la región, las lluvias acumuladas de días anteriores, de las horas de la madrugada de ese domingo y del 18 de mayo, también en la madrugada, coadyuvaron a la saturación de los suelos en las laderas del cerro Plateado (pérdida de su cohesión por sobresaturación) y generando desprendimiento sobre las márgenes de la quebrada La Liboriana.

El material removido derivó en un aumento de caudal, con la posterior remoción de sedimentos y materia orgánica hasta la parte baja y las consecuencias ya conocidas en la zona rural y parte del área urbana municipal. p. 168 (…) CONCLUSIONES 23 Carpeta CD. FL 303-1 24 Carpeta CD. FL 303-1 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 27 El evento ocurrido el día 18 de mayo de 2015 en el municipio de Salgar se constituye en una avenida torrencial y afectó de manera especial la zona rural aguas arriba del cauce de la quebrada La Liboriana respecto al área urbana, mientras que la parte baja, hacia la cuenca del río Barroso no sufrió tales afectaciones. p. 193 Con la finalidad de dar cumplimiento al marco normativo y las obligaciones de actualización, se expidió el Decreto 071 del 11 de octubre de 2012 “POR MEDIO DEL CUAL SE CONFORMA Y ORGANIZA EL CONSEJO DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES DEL MUNICIPIO DE SALGAR”, expedido en cumplimiento de la Ley 1523 de 201225.

Igualmente, el Decreto 063 del 12 de agosto de 2014 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL PLAN MUNICIPAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES - PMGRD-”26. En el artículo 1° se adoptó el “Plan Municipal de Gestión de Desastres del Municipio de salgar, formulado por el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo y la Secretaría de Planeación, cuyo texto está constituido por el documento técnico de soporte denominado Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres -PMGRD, estructurado en dos componentes: Caracterización General de Escenarios de Riesgo y el componente programático.

Dicho documento hará parte integral del presente decreto”. Y en el artículo 5°, se precisó que “Las acciones incluidas en el PMGRD son transversales a todos los instrumentos de planeación del municipio y hacen parte integral del modelo de desarrollo a corto, mediano y largo plazo”. Los anteriores documentos dan cuenta que el municipio venía desarrollando un proceso de actualización en su sistema de gestión del riesgo y desastres, cumpliendo así la Ley 1523 de 2012, pero en particular, que a través de Corantioquia y el propio municipio de Salgar, se hacía seguimiento del caudal y de las laderas de la quebrada, no evidenciándose desde 2011 situaciones que generaran alarmas.

Hasta mediados de mayo de 2015, el municipio de Salgar no había advertido situaciones o focos de alarma respecto de la quebrada La Liboriana y solo se tenía 25 Carpeta CD. FL 302-1 26 Carpeta CD. FL 302-1 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 28 unos antecedentes de desborde para los años 2009, 2010 y 2011, así como un manejo inapropiado de laderas, que fueron advertidos para intervención. Sumado a lo anterior, durante los meses de abril y mayo de 2015, no se había presentado lluvias o precipitaciones que exigieran una intervención directa y radical por parte de la administración municipal, que para ese momento empezaba la implementación del reciente expedido Decreto 063 del 12 de agosto de 2014 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL PLAN MUNICIPAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES -PMGRD-”, presentándose el avenimiento como un proceso repentino del aumento inusitado del caudal Lo anterior se corrobora con la respuesta emitida por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM) al oficio N° 300 que fue librado en el proceso, mediante el cual se requirió a dicha entidad que informara si el nivel de precipitaciones registrado en los meses anteriores al 18 de mayo de 2015 en el municipio de Salgar correspondía a los promedios históricos27.

En dicha respuesta se allegó la certificación C-748-11-130-SME/2018, relativa al comportamiento diario de la precipitación y su respectivo índice I (%) durante los meses de abril a junio de 2015, con base en la información obrante en el banco de datos de la estación meteorológica Peñalisa. De su contenido se desprende que, incluso para mayo de 2015, el índice reportado correspondía a “lluvias normales para el mes28.

De lo anterior se concluye que la administración municipal evidentemente no podía presumir o advertir la posibilidad de un torrencial de gran magnitud para mayo de 2015, pues lo que se venía presentando era un tiempo seco, el que con mayor seguridad se hacía visible en la cabecera municipal, siendo un evento repentino de lluvias lo que se presentó en la madrugada del 18 de mayo de 2015, encontrándose el municipio adecuando el sector y empleando las actividades diseñadas precisamente para afrontar posibles calamidades derivadas entre otras, por el posible desbordamiento de la quebrada La Liboriana.

El evento fue catalogado entonces como una avenida torrencial, de lo cual da cuenta el escrito del 16 de junio de 2015, dirigido a la Directora del DAPARD por parte del Subdirector Planeación Territorial y Estratégica de Medellín, contentivo de las 27 Pdf 001 Folio 606 28 Pdf 001 Folio 634 -639 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 29 “Conclusiones y recomendaciones de la visita técnica realizada el 29 de mayo por una comisión de técnicos del Departamento Administrativo de Planeación -DAP -del Municipio de Medellín”, en el que, entre otras cosas, indicó29: La avenida torrencial presentada en la madrugada del 18 de mayo de 2015 fue causada por la concentración de lluvias continuas y fuertes (evento extremo de lluvia), las cuales ocasionaron la saturación de los materiales (suelo y roca) que conforman las laderas escarpadas del cerro El Plateado donde nace la quebrada La Liboriana, configurándose numerosos desgarres superficiales y desprendimientos de roca, los cuales cayeron al cauce principal de la quebrada La Liboriana siendo transportados violentamente aguas abajo de forma repentina y depositados en las áreas de menor gradiente que conforma el valle de la quebrada.

Igualmente, se pudo observar que parte del material que se encontraba en el cauce con anterioridad y en sus márgenes, fue arrastrado aguas bajo. El testimonio recibido en audiencia de pruebas por parte del Ingeniero Geológo del DAPARD Jafed Naranjo Guarín, también da cuenta de la magnitud extraordinaria del evento, pues al ser interrogado sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos, indicó que, según los registros suministrados por el SIATA, en la parte alta de la cuenca pudieron haberse acumulado entre 200 y 210 milímetros de lluvia en un lapso de dos o tres horas, volumen equivalente al que normalmente precipita durante todo un mes30.

Explicó que una concentración de lluvia de tal intensidad genera corrientes súbitas de gran caudal, provoca la saturación de los suelos y, en zonas de alta pendiente —aun cuando cuenten con cobertura vegetal—, favorece la ocurrencia de deslizamientos. Estos movimientos de material pueden obstruir los drenajes naturales; al romperse dichos taponamientos, el flujo desciende con mayor fuerza, configurándose un fenómeno en cadena conocido como avenida torrencial, entendido como el desplazamiento masivo de material producto de la concentración extraordinaria de agua tras un evento de lluvia intensa.

En ese contexto, resulta claro para la Sala que el municipio de Salgar —a través de su administración municipal— no contaba con elementos objetivos que le permitieran advertir o prever la ocurrencia de una avenida torrencial o de una súbita creciente en la quebrada La Liboriana para el 18 de mayo de 2015. Las condiciones que desencadenaron el fenómeno no habían sido detectadas con antelación y en particular, no era razonablemente anticipable el incremento del 29 01 EXPEDIENTE JUZGADO – CD.

FL 302-1 archivo “CONCLUS Y RECOMENDAC VISITA TÉCNICA MUNICIPIO DE SALGAR PLAN. MED” 30 Ver archivo “CD. FL. 529 - 2017-00337 AUDIO20190821134004 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 30 caudal, máxime cuando se atravesaba una temporada seca y en los días inmediatamente anteriores no se registraban precipitaciones relevantes.

Adicionalmente, los factores determinantes del evento se gestaron en un sector apartado de la cabecera municipal, pese a ello, el ente territorial venía adelantando labores de mantenimiento en distintos sectores y laderas, así como la implementación de instrumentos de gestión del riesgo, entre ellos el Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres (CMGRD), creado mediante el Decreto 071 del 11 de octubre de 2012, y el Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres (PMGRD), adoptado por el Decreto 063 del 12 de agosto de 2014.

Si bien la parte apelante hace alusión a fenómenos naturales que se habían registrado incluso desde 1944, esta Sala desestima este cargo, ya que la previsibilidad no se refiere a la simple posibilidad de que un hecho pueda ocurrir, sino a la posibilidad concreta y real de que el evento, con su magnitud específica, pudiera ser anticipado.

La Sala observa de acuerdo con todo el material probatorio aportado al proceso, que la avenida torrencial del 18 de mayo de 2015 fue un fenómeno sin precedentes y de carácter “excepcional”, donde hubo una descarga de 200 a 210 milímetros de lluvia en un lapso de solo 2 a 3 horas, lo que equivale como se indicó previamente a lo que normalmente precipita en 15 o 20 días (e incluso un mes) en la zona.

Adicional, aún si se aceptara que el riesgo era previsible por los antecedentes históricos, ello no logra desvirtuar la fuerza mayor, ya que la violencia del flujo de detritos (lodo, rocas y árboles) fue de tal magnitud que arrasó incluso viviendas que respetaban las normas de urbanismo y las franjas de retiro, lo que demuestra que la causa eficiente y determinante daño no fue la omisión administrativa, sino un fenómeno natural incontrolable e invencible para la actividad humana.

Acorde con lo expuesto en líneas anteriores para la Sala resulta evidente que se configuró un evento de fuerza mayor y como tal, se trata de una causal de exclusión de imputación de responsabilidad, toda vez que sin duda se cumplen los tres requisitos que se requieren para que opere esta causal por lo siguiente: 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 31 -El fenómeno ocurrido el 18 de mayo de 2015 en el municipio de Salgar, catalogado como una avenida torrencial, constituyó un evento natural de tal magnitud que desbordó cualquier medida de prevención adoptada o razonablemente exigible a las autoridades, configurándose así su carácter irresistible, en tanto resultó objetivamente insuperable e inevitable para la actividad humana. -Igualmente, se acreditó su imprevisibilidad, pues no existían señales ciertas o inminentes que permitieran anticipar su ocurrencia, y el nivel de precipitaciones superó los registros históricos conocidos, sin que fuera razonable exigir a la administración la evacuación previa de la población ante una mera posibilidad abstracta de riesgo, debiéndose recordar que una simple posibilidad vaga de ocurrencia no excluye la imprevisibilidad.

Finalmente, el hecho fue exterior y no imputable a las entidades demandadas, en la medida en que no fue provocado por su acción u omisión, ni se demostró falla alguna en el cumplimiento de sus deberes. Se trató de un acontecimiento ajeno a su ámbito de dominio, que irrumpió con fuerza destructiva suficiente para romper el nexo causal.

Al erigirse la fuerza mayor como causa exclusiva del daño, quedó excluida la imputación jurídica a la Administración, sin que se acreditaran las omisiones alegadas por la parte actora. Ahora bien, aun desde la perspectiva planteada por la parte recurrente —quien no controvierte la ocurrencia del fenómeno natural, sino que reprocha una supuesta omisión en el cumplimiento de los deberes de prevención y gestión del riesgo—, la conclusión no cambia, ya que el análisis de las conductas atribuidas a las entidades demandadas no puede escindirse del evento natural acaecido el 18 de mayo de 2015, en la medida en que este constituyó la causa material y eficiente del daño. En efecto, para que prospere la responsabilidad estatal bajo el título de falla del servicio no basta con acreditar la existencia del daño y la eventual deficiencia administrativa; es indispensable demostrar que el resultado lesivo tuvo como causa directa y adecuada la acción u omisión imputada a la administración. Tal relación de causalidad jurídicamente relevante no fue acreditada en el proceso, 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 32 pues la magnitud extraordinaria y súbita del fenómeno natural se erige como causa determinante del daño, lo que rompe el nexo causal.

Bajo esa misma línea argumentativa, esta Sala no concuerda con el reproche formulado por la parte apelante, pues la decisión de primera instancia no incurrió en la contradicción que se le atribuye. En efecto, que el a quo haya advertido la existencia de deficiencias en la gestión territorial al referirse al conocimiento del riesgo y a la ausencia de reubicación de viviendas situadas en zona de retiro, ello no implica, por sí solo, que se encuentre estructurado el elemento subjetivo de la imputación. En el régimen de responsabilidad extracontractual del Estado, la mera constatación de un incumplimiento funcional no resulta suficiente para atribuir el daño, si no se demuestra que dicha omisión constituyó la causa adecuada y determinante del daño. La sentencia apelada reconoció que el municipio tenía conocimiento de la condición de riesgo de algunas viviendas ubicadas cerca de la zona del rio y que existían deberes en materia de gestión y reducción de este; sin embargo, concluyó que la avenida torrencial del 18 de mayo de 2015 revistió características de imprevisibilidad e irresistibilidad tales que rompían el nexo causal.

Así, la declaratoria de fuerza mayor no desconoció la existencia de falencias administrativas, sino que descartó que estas hubiesen sido la causa eficiente del resultado lesivo. El hecho ocurrido en el Municipio de Salgar el día 18 de mayo de 2015, en el que perdió la vida la menor Salomé Gutiérrez Isaza, tuvo como causa única y determinante un evento natural súbito de proporciones incontrolables por el hombre, pues nada podría haber evitado la ruptura masiva en las laderas del Cerro Plateado, ya que las precipitaciones de aquel día sobrepasaron los niveles normales, tal y como lo indicaron algunos de los testigos, señalando que se pudo presentar una caída de agua equivalente a 200 o 210 milímetros en un día, siendo esa cantidad de agua la que normalmente cae en un mes.

Del material probatorio arrimado al expediente, resulta claro para esta Sala que, ante el inusitado aumento de las precipitaciones de agua que se presentaron en el cerro el Plateado con magnitud cercana a los 200 mm durante un período de tiempo muy corto, se produjo la saturación de los suelos que generaron los movimientos en masa, que sumados a la gran cantidad de agua provocaron la avenida torrencial 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 33 ocurrida el día 18 de mayo de 2015, que al descender de la parte alta de la montaña arrastró árboles, capa vegetal, tierra, roca y todo lo que encontró a su paso, lo que provocó que quebrada “La Liboriana” se desbordara de su cauce y sobrepasara con creces las zonas de retiro afectando viviendas que aún se encontraban lejos de aquella.

Tampoco se configura, una incongruencia en la decisión apelada cuando concluyó que el fenómeno natural constituyó causa extraña. La imputación exige algo más que la acreditación de una omisión, pues se requiere la prueba de que, de haberse desplegado las medidas debidas, incluidas la reubicación de las viviendas, el daño razonablemente no se habría producido y al no demostrarse que la omisión señalada tuviera incidencia causal determinante frente a un evento natural de magnitud excepcional, la Sala estima que no se desvirtúa la conclusión a la que arribó el juzgado de primera instancia. Ciertamente se advierte que el análisis efectuado por el a quo no tuvo por objeto relevar a las entidades públicas del cumplimiento de sus deberes legales en materia de ordenamiento territorial y gestión del riesgo, sino evidenciar que, aun en escenarios donde formalmente se hubieran observado las distancias normativas para construir predios cerca de la quebrada, la magnitud extraordinaria del fenómeno natural habría desbordado cualquier previsión razonable.

Por consiguiente, el razonamiento adoptado en la sentencia apelada no contraviene los preceptos legales ni exonera abstractamente a los alcaldes de sus competencias constitucionales y legales, sino que responde a la constatación de que el daño obedeció a una causa extraña que rompió el nexo causal. Se recuerda que, en el régimen de responsabilidad subjetiva, la prosperidad de la pretensión indemnizatoria no depende únicamente de la acreditación del daño y de la eventual falla, sino de la demostración de que esta constituyó la causa directa y adecuada del resultado lesivo.

Lo anterior significa que en este caso no quedó demostrado el elemento de la imputación, ya que para las entidades demandadas el hecho era ajeno, externo, imprevisible e irresistible, configurándose la fuerza mayor como causal eximente de la responsabilidad, razón por la cual se confirmará la sentencia de primera instancia. 4. COSTAS 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 34 La Ley 2080 de 2021 en el artículo 47 adicionó un inciso al artículo 188 de CPACA, a partir de lo que el Consejo de Estado31 ha sostenido que “en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.

En ese orden de ideas, se impone la aplicación de un criterio objetivo-valorativo a fin de establecer si los sujetos procesales obraron bajo la convicción que tenían sustento legal, jurisprudencial y probatorio, para presentar la demanda a fin de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses. Bajo tales parámetros, la Sala no condenará en costas de segunda instancia (gastos procesales y agencias en derecho) ya que del examen del expediente se colige que la parte apelante no actuó con evidente falta de sustento legal.

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA OCTAVA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia expedida el 27 de enero de 2023 por el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por lo expuesto.

TERCERO: DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen para lo de su competencia, una vez ejecutoriada la presente decisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha. (Firmada electrónicamente) LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA Magistrada 31 CE2, 21 Mar 2024, e25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-2023) R. Suárez. 05001 33 33 028 2017 00337 01 Sentencia 35 (Firmada electrónicamente) JUAN GABRIEL VILLAMARÍN MARTÍNEZ Magistrado (Firmada electrónicamente) ANGY PLATA ÁLVAREZ Magistrada