1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, dieciséis (16) de abril de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Radicación: 66001-33-33-002-2023-00220-02 (J-1055-2025) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP Demandada: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP Tercero interesado: Óscar Sanabria Monroy Apelación de Sentencia Procede el Tribunal a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante, frente a la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, mediante la cual declaró probada la excepción de caducidad.
I.ANTECEDENTES La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, formuló demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho –lesividad-, consagrado en los artículos 97 inciso 2° y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en procura de las siguientes: 1.
PRETENSIONES Solicita la parte actora en las páginas 3 a 4 del archivo 002 del expediente digital: Radicación: 66001-33-33-002-2023-00220-02 (J-1055-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 «PRETENSIÓN PRIMERA: DECLÁRESE la nulidad parcial del acto administrativo contenido en la Resolución No. RDP 001376 del 16 de enero de 2014, proferido por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP), en la cual se RELIQUIDO y ORDENO el pago de la pensión vitalicia de vejez a favor del señor OSCAR SANABRIA MONROY en cuantía de UN MILLÓN CUATROCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL DOSCIENTOS TREINTA Y SEIS PESOS MONEDA CORRIENTE ($1,459,236,oo), cuya base de liquidación se efectuó con el 75% sobre un IBL del promedio de lo devengado entre el 01 de diciembre de 2012 y 30 de noviembre de 2013, incluyendo factores adicionales como bonificación por servicios prestados, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones, efectiva a partir del 01 de diciembre de 2013, por las razones que se procederán a explicar dentro de la presente demanda.
PRETENSIÓN SEGUNDA: Como consecuencia de los argumentos jurídicos esgrimidos y de la declaración de nulidad parcial del acto administrativo proferido por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, mediante la Resolución No. RDP 001376 del 16 de enero de 2014, se ORDENE el recálculo y pago de la pensión de vejez reconocida a OSCAR SANABRIA MONROY, en cumplimiento de las reglas aplicables al caso, esto es, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y con los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994.
PRETENSIÓN TERCERA: SE ORDENE a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO como consecuencia de la nulidad parcial del acto administrativo, la devolución de los recursos económicos percibidos indebidamente, como resultado de la incorrecta liquidación pensional realizada mediante la Resolución No. RDP 001376 del 16 de enero de 2014. PRETENSIÓN CUARTA: Que las anteriores sumas reconocidas a favor de la entidad demandante se PAGUEN de manera indexada de conformidad a lo establecido en el artículo 187 del C.P.A.C.A. PRETENSIÓN QUINTA: CONDENAR en costas a la parte demandada.» 2.
HECHOS. Se resumen de la siguiente manera 1: «1. Conforme al registro civil de nacimiento, el señor OSCAR SANABRIA MONROY nació el 17 de julio de 1960. 2. El Señor OSCAR SANABRIA MONROY presto servicios en el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC bajo el cargo de teniente de Dragoneante, Grado 11, desde el 17 de noviembre de 1987 hasta el 31 de diciembre de 2015. 3.
De conformidad con el estudio de los certificados aportados por el demandado, se concluye que adquirió el estatus pensional el 23 de mayo del 2002. 4. Se tiene como último lugar de prestación de servicios el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario ERE de Pereira - Risaralda. 5. Por medio de la Resolución No. PAP 12171 del 31 de agosto de 2010, CAJANAL reconoció una pensión de vejez a favor del señor OSCAR SANABRIA MONROY liquidando con el 75% de lo devengado en los últimos diez años de servicios, es 1 Samai – Juzgado – Documento 2 Págs. 4-6 Radicación: 66001-33-33-002-2023-00220-02 (J-1055-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 decir el periodo comprendido entre el 01 de enero de 1997 y el 30 de diciembre de 2006, en cuantía de $787.380.97 m/cte., efectiva a partir del 1 de enero de 2007, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio para su disfrute 6.
La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP), a través de la Resolución No. RDP 001376 del 16 de enero de 2014, RELIQUIDO y ORDENÓ el pago de la pensión mensual vitalicia de vejez a favor del señor OSCAR SANABRIA MONROY, de conformidad con lo establecido en la Ley 32 de 1986. 7.
La Resolución No. RDP 001376 del 16 de enero de 2014, que reliquidó la pensión con base en el promedio de lo devengado en el último año de servicios y demás factores adicionales, no cumple con las reglas establecidas en el numeral 2.1 sobre las personas que ingresaron al CCV del INPEC antes de la entrada en vigor del Decreto 2090 del 2003 consolidando los derechos pensionales bajo el marco de la Ley 100 de 1993 siendo contraria a derecho y se solicita su nulidad a partir de los argumentos que se expondrán dentro de la presente demanda.»
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. La entidad accionante señala transgredidos: - Constitución Política: Artículos 1, 2, 4, 6, 48 y 209. - Ley 100 de 1993 - Decreto 1158 de 1994 Explica en el concepto de violación que la Resolución No. RDP 001376 del 16 de enero de 2014 fue expedida con infracción del ordenamiento jurídico superior, como consecuencia de una aplicación indebida y errónea interpretación de las normas constitucionales y legales que regulan el reconocimiento y liquidación de la pensión de vejez, en particular las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994.
Afirma que el acto administrativo acusado desconoció los principios de supremacía constitucional y legalidad, al adoptar criterios normativos que no resultaban aplicables al caso concreto del demandado. En ese sentido, se alega que la UGPP vulneró disposiciones de rango constitucional —artículos 1, 2, 4, 6, 48 y 209 de la Constitución Política— al proferir un acto administrativo contrario a la normativa vigente en materia pensional, pese a estar obligada a actuar dentro del marco de la Constitución y la ley.
Señala que la actuación administrativa desconoció el deber de sujeción estricta al ordenamiento jurídico y los principios que rigen la función administrativa, particularmente en lo que atañe a la correcta gestión de los recursos del sistema de seguridad social. Radicación: 66001-33-33-002-2023-00220-02 (J-1055-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 Asimismo, se expone que el demandado, por haber ingresado al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional antes de la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, consolidó su derecho pensional bajo el marco de la Ley 100 de 1993, razón por la cual le resultaban aplicables las reglas allí previstas, junto con el régimen de transición correspondiente.
En consecuencia, la pensión debía liquidarse conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de dicha ley, esto es, con base en el promedio de los salarios devengados durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la prestación, y no sobre el promedio del último año de servicios. Precisa que la entidad demandada incurrió en una errónea determinación del ingreso base de liquidación, al incluir factores salariales no autorizados y calcular la prestación pensional con base en el último año de servicios, cuando lo jurídicamente procedente era aplicar exclusivamente los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994 y el período de referencia establecido en la Ley 100 de 1993.
Dicha actuación, según se afirma, dio lugar a una liquidación pensional contraria a derecho y al pago de sumas superiores a las legalmente debidas. Finalmente, se concluye que la expedición del acto acusado implicó una vulneración directa de las normas legales aplicables y del marco constitucional que rige la seguridad social, lo cual justifica la declaratoria de nulidad parcial solicitada y el consecuente restablecimiento del derecho, consistente en el recálculo de la pensión conforme a las reglas legales pertinentes y la restitución de los valores pagados en exceso.
II. INTERVENCIÓN DEL TERCERO INTERESADO Conforme a constancia secretarial obrante en archivo 008 del cuaderno electrónico principal de primera instancia, el tercero interesado guardó silencio durante el término del traslado de la demanda. III. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira profirió sentencia el 18 de febrero de 2025, mediante la cual declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control incoado.
Conforme lo antedicho, la parte resolutiva de la sentencia dispuso lo siguiente: Radicación: 66001-33-33-002-2023-00220-02 (J-1055-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 «FALLA 1. Declarar de oficio la excepción de caducidad. 2. Sin condena en costas.» Como fundamento de lo decidido, el a quo advirtió que, con anterioridad a ingresar al estudio de fondo, resultaba indispensable examinar la caducidad del medio de control, a la luz de la reforma introducida por la Ley 2381 de 2024, específicamente de su artículo 86, que fijó un término de cinco años para el ejercicio de acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de pensiones reconocidas.
Al abordar el análisis normativo, el despacho sostuvo que la disposición referida se encontraba vigente desde su promulgación, al no hacer parte de las normas cuya entrada en vigor fue diferida hasta el 1 de julio de 2025, y que su aplicación inmediata resultaba coherente con la finalidad perseguida por el legislador. Asimismo, señaló que la nueva regulación en materia de caducidad es obligatoria desde su publicación y resulta aplicable a los procesos en curso en los que las acciones se hubieren iniciado con posterioridad al término legal previsto.
En ese contexto, el Juzgado constató que la pensión fue inicialmente reconocida mediante Resolución PAP 12171 del 31 de agosto de 2010 y posteriormente reliquidada por la Resolución RDP 001376 del 16 de enero de 2014, de manera que la administración contaba, a lo sumo, hasta el 1 de septiembre de 2015 y el 17 de enero de 2019, respectivamente, para promover la correspondiente acción judicial.
Sin embargo, la demanda fue radicada el 5 de junio de 2023, esto es, una vez superado el término de cinco años establecido en la Ley 2381 de 2024. Con fundamento en lo anterior, el despacho declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control, lo cual tornó improcedente cualquier pronunciamiento de fondo sobre la legalidad del acto acusado y las pretensiones restitutorias formuladas por la UGPP.
Finalmente, resolvió no imponer condena en costas, al no acreditarse su causación y al evidenciarse que la entidad demandante sustentó su actuación en argumentos jurídicos razonables al momento de interponer la demanda. IV. EL RECURSO DE APELACIÓN La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, formuló impugnación frente al fallo, mediante Radicación: 66001-33-33-002-2023-00220-02 (J-1055-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 memorial que obra en el archivo 15 del expediente digital, conforme a los argumentos que se pasan a resumir.
Sostiene que, conforme a lo expuesto por la Subsección B en sentencia de 29 de noviembre de 2024, radicado 17001-23-33-000-2018-00419-01 (3995-2021), el término de caducidad de cinco (5) años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 constituye una norma de naturaleza procesal relacionada con las formas propias del juicio, razón por la cual su aplicación en el tránsito legislativo debe armonizarse con lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887.
En dicha providencia se precisó que, si bien las normas procesales son de orden público y de aplicación inmediata, existen excepciones fundadas en los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, que impiden aplicar retroactivamente reglas que limitan el derecho de acción en procesos judiciales ya iniciados. Resalta el recurrente que, de acuerdo con la referida jurisprudencia, el propósito del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 —consistente en dotar de firmeza a los actos administrativos de reconocimiento pensional— no cobija aquellos actos que, al momento de entrada en vigencia de dicha ley, ya habían sido objeto de cuestionamiento judicial bajo un régimen procesal que no contemplaba término de caducidad.
En ese contexto, corresponde al juez contencioso-administrativo evaluar la aplicación de la norma en atención a las particularidades del caso concreto. Agrega que esta misma postura fue reiterada por la Subsección B del Consejo de Estado en sentencia del 16 de diciembre de 2024, radicado 25000-23-42-000-2015- 06096-02 (1838-2021), en la cual se concluyó que la expresión relativa a las acciones “en curso”, contenida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, resulta incompatible con los artículos 29 y 229 de la Constitución Política, así como con los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, razón por la cual fue inaplicada por inconstitucionalidad para el caso concreto, descartándose allí la procedencia de la caducidad.
Con fundamento en lo anterior, el apelante sostiene que no existe razón procesal válida para abstenerse de analizar de fondo una controversia judicial instaurada con anterioridad a la reforma pensional, cuando para ese momento no existía término de caducidad aplicable. En consecuencia, solicita que se revoque la decisión de primera instancia que declaró la caducidad del medio de control y que, en su lugar, se proceda al estudio de fondo de la discusión litigiosa planteada, concediendo y tramitando el recurso de Radicación: 66001-33-33-002-2023-00220-02 (J-1055-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 apelación conforme a derecho.
IV. PRONUNCIAMIENTOS DE LAS PARTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Mediante auto obrante en el archivo 3 del cuaderno de segunda instancia del expediente electrónico, de conformidad con el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que fuera modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se dispuso la admisión del recurso de apelación formulado por la parte actora.
De acuerdo con la constancia secretarial obrante en el archivo 005 del cuaderno de segunda instancia, en el término trascurrido entre la notificación del auto que concede la apelación y la ejecutoria del que admitió el recurso en segunda instancia, la parte no apelante guardó silencio. VI. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, aborda esta Corporación Judicial la decisión sobre el asunto debatido, para lo cual es competente en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1532 y 2433 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este último modificado por la Ley 2080 de 20214, vigente para el momento de la interposición 2 Artículo 153 Ley 1437 de 2011, vigente para el caso concreto: “Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” 3 Artículo 243 Ley 1437 de 2011, vigente para el caso concreto: “Son apelables las sentencias de primera instancia (…) 4 Ley 2080 de 2021: “ARTÍCULO
86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. (…) En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” (Se subraya y resalta) Radicación: 66001-33-33-002-2023-00220-02 (J-1055-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 del recurso.
2. CUESTIÓN PREVIA La presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de la prelación de fallos que permite decidir las litis que versan sobre un mismo asunto y sobre las cuales existe reiteración jurisprudencial, con antelación a otros procesos. Al respecto se ha pronunciado el H. Consejo de Estado, en los siguientes términos: «En la actualidad, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.
No obstante, la Ley 1285 de 2009, en el artículo 16, permite decidir, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de la jurisprudencia”. En el presente asunto, el tema objeto de debate se refiere a la privación injusta de la libertad de que fue víctima el señor Diego Ospina Rivas, quien fue sindicado de los delitos de estafa agravada, falsedad material de particular en documento público, agravada por el uso y falsedad en documento privado.
Respecto al tema antes referido, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse en muchas ocasiones, en las cuales ha fijado una jurisprudencia consolidada y reiterada, motivo por el cual, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 1285, la Subsección se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada» En virtud de lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley 446 de 1998, 16 de la Ley 1285 de 2009 y el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 2024, mutatis mutandis la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto.
De igual modo, se toma en cuenta el Acuerdo No. 002 del 11 de enero de 2023 «Por el cual se establecen los criterios de alteración del orden para proferir sentencia», emanado por la Sala Plena de este Tribunal; que, a su vez, fue ampliado para temas pensionales en general, por decisión de sala plena del 23 de octubre de 2025.
3. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede el Tribunal a analizar en esta instancia el fallo recurrido, circunscrito a los aspectos que son materia de apelación formulada por la entidad demandante, para determinar si ha operado o no el fenómeno de la caducidad para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad), en tanto, en criterio del a quo, el término de vigencia de la acción respecto del acto acusado, debe ser computado a partir de la reliquidación pensional efectuada en dicho actos Radicación: 66001-33-33-002-2023-00220-02 (J-1055-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 administrativo, en aplicación a lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024; o si como lo sostiene la entidad demandante, dicha norma no resulta aplicable al sub examine, toda vez que a la fecha de entrada en vigencia de la ley, ya había sido incoado el medio de control, lo que impone su análisis conforme a las normas que se encontraba en vigor, las cuales no contemplan la caducidad para este tipo de actos administrativos.
4. ANUNCIO DEL SENTIDO DE LA DECISIÓN Esta Colegiatura Judicial anticipa que REVOCARÁ la decisión recurrida, conforme los argumentos que se expondrán. Respecto de lo que es objeto de controversia, es preciso señalar que esta Corporación ya se ha pronunciado sobre hechos similares 5 en lo que respecta a la caducidad del medio de control de lesividad y del recurso extraordinario de revisión en materia pensional; como también ha proferido decisiones 6, en temas variados y distintos medios de control, frente a sentencias de primera instancia en las cuales ha sido declarada la caducidad u otra excepción mixta y, en segunda instancia, es revocada dicha decisión y devuelto el expediente al Juzgado de origen para que el asunto sea estudiado de fondo en primer grado y así no pretermitir íntegramente la instancia. En los mencionados fallos se incorporaron razones que serán acogidas en el presente, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse.
5. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO Para resolver el problema jurídico planteado en esta instancia, se ocupa la Sala de Decisión en el análisis de las circunstancias fácticas del asunto, previo examen del 5 Sentencia del 07 de mayo de 2025, Sala Primera de Decisión, M.P. Dufay Carvajal Castañeda, radicación:66001-33-33-006-2020-00257-02 (D-1115-2024), Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Demandante: Lady Paola Valencia Posos, Demandada: Nación – Rama Judicial.
Sentencia del 07 de mayo de 2025, Sala Primera de Decisión, M.P. Dufay Carvajal Castañeda, radicación: 66001-33-33-002-2021-00055-02 (D-1089-2024), Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Demandante: Yuliana Alejandra Posada, Demandada: Nación – Rama Judicial, entre otras. Sentencia del 24 de julio de 2025, Sala Primera de Decisión, M.P. Dufay Carvajal Castañeda, radicación:66001- 33-33-001-2022-00336-02 (D-1025-2024), Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Demandante: Alejandra Chica Valencia, Demandada: Nación – Rama Judicial.
Sentencia del 16 de octubre de 2025, Sala Primera de Decisión, M.P. Dufay Carvajal Castañeda, radicación:66001-33-33-001-2024-00032-02 (D-1476-2025), Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Demandante: Fernando Mora García, Demandada: Nación – Rama Judicial. 6 Sala Tercera de Decisión. MP. Andrés Medina Pineda. Radicación 66001-33-33-007-2018-00067-01 (A-0984- 2021).
Controversias Contractuales. Demandante: Hugo Alberto Corradine Angulo y otro. Demandado Fonade y otros Sentencia del 10 de octubre de 2024, Sala Primera de Decisión, M.P. Dufay Carvajal Castañeda, radicación:66001-33-33-003-20218-00367-01 (D-0948-2022), Medio de control: Reparación Directa, Demandantes: Rubiola Muñoz y otros, Demandada: Nación – Ministerio de Defensa -Ejército Nacional.
Sentencia de segunda instancia de fecha 14 de septiembre de 2023.. - Sentencia de segunda instancia de fecha 19 de septiembre de 2024. Sala Primera de Decisión. MP. Dufay Carvajal Castañeda. Radicación 66001-33-33-002-2020-00218-01 (D-1197-2023). Lesividad. Demandante: UGPP. Demandado: UGPP. Tercero: Norberto Antonio Henao Osorio. Radicación: 66001-33-33-002-2023-00220-02 (J-1055-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 (i) marco normativo y jurisprudencial en materia del fenómeno de caducidad, cuando la entidad demanda su propio acto, (ii) caso concreto. 5.1.
Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando una entidad demanda su propio acto administrativo La institución jurídica de la caducidad ha sido establecida por el legislador para limitar en el tiempo el ejercicio del medio de control, de tal suerte que el examen que de esta circunstancia debe hacer el fallador, se circunscribe a determinar la acreditación temporal de dicho requisito, so pena de aplicar los efectos de su configuración a quien promueve la demanda.
Al respecto, el Honorable Consejo de Estado7 ha considerado: «…2.3. La caducidad es la sanción consagrada en la ley por el ejercicio tardío o extemporáneo del derecho de acción. Opera cuando se exceden los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción. Las normas de caducidad tienen fundamento en el principio de preclusión que rige todo proceso judicial, en la medida en que el acceder a la jurisdicción encuentra un límite temporal.
Asimismo, se apoyan en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en aras de impedir que situaciones jurídicas permanezcan indefinidas en el tiempo. En consecuencia, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio de un medio de control y con el fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la estructura jurisdiccional del poder público con miras a que el respectivo litigio o controversia sea resuelto con carácter definitivo.
Así las cosas, la ley asigna una carga8 a los asociados para que actúen con diligencia en cuanto a la reclamación efectiva de los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico, sin que puedan convenir su desconocimiento, modificación o alteración. Las cargas procesales –como la caducidad– tienen las siguientes características: (i) emanan de normas procesales y, por lo tanto, son de orden público, (ii) surgen con ocasión de un proceso, (iii) corresponden a las partes, a los sujetos procesales y a los terceros, según el caso, (iv) su incumplimiento o desconocimiento genera sanciones o consecuencias desfavorables que pueden repercutir también sobre los derechos sustanciales que se ventilan en el proceso9.
La caducidad de la acción, como se advierte, es un plazo legal que corresponde a una carga procesal de las partes. En efecto, los términos procesales, según su origen, son de varios tipos: (i) los legales, es decir, aquellos que establece la ley directamente y que son preclusivos; (ii) los judiciales, aquellos que determina el funcionario judicial para la realización de 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, CP Hernán Andrade Rincón, providencia del 29 de noviembre de 2016, dentro del proceso con radicación No. 250002336000201400228 01. 8 “(…) durante la marcha del proceso son innumerables las ocasiones en que corresponde a la parte ejercitar determinado acto, cuya omisión le traerá la pérdida de una oportunidad procesal; es lo que se denomina cargas procesales.” Devis Echandía, Hernando “Teoría General del Proceso”, Ed. Universidad Editores, Buenos Aires, Pág. 44. 9 Cf.
Ibidem. Radicación: 66001-33-33-002-2023-00220-02 (J-1055-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 determinado acto procesal y que, por lo general, son perentorios, y (iii) los convencionales, esto es, los que excepcionalmente pueden definir las partes (v.gr. suspensión del proceso arbitral)…» (Negrillas fuera del texto original).
Del referente jurisprudencial citado, es claro que las disposiciones de caducidad tienen como sustento la seguridad jurídica que debe irradiar en todo el ordenamiento, bajo el argumento de impedir que ciertas situaciones jurídicas permanezcan indefinidamente en el tiempo. Es así que el legislador consagra unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio del derecho de acceder a la administración de justicia, acudan a la jurisdicción con el fin de satisfacer sus pretensiones.
Ahora, entendido el fenómeno jurídico procesal de la caducidad como uno de los efectos de la regulación del tiempo en las relaciones jurídicas, se ha precisado su alcance como el plazo acordado por la Ley, la convención o por la autoridad judicial, para el ejercicio de una acción o de un derecho, que opera de forma perentoria y cuya característica esencial es la de producir sus efectos de modo automático.
De forma que, en materia contencioso administrativa, por el solo transcurso del tiempo sin que se haya hecho uso de la acción judicial, se pierde para el administrado la posibilidad de demandar el hecho, omisión, operación administrativa u ocupación temporal o permanente del inmueble por causa de trabajos públicos o de cualquier otra causa en vía jurisdiccional, sin que se requiera la configuración de elemento adicional al mero transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción. Se puede decir también que se pierde para el administrado la posibilidad de demandar el acto administrativo en vía jurisdiccional cuando no ha hecho uso de la acción judicial dentro del término establecido para ello, como así lo precisó la Corte Constitucional: «La Ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad, ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado.
Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del estado determinado derecho; por ende la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la Ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado.»10 10 Esta norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional, M.P Vladimiro Naranjo Mesa, Sentencia: mayo 17 de 2000 (C-565), Referencia: Expediente D-2643.
Radicación: 66001-33-33-002-2023-00220-02 (J-1055-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12 Con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 - CPACA desapareció el término de caducidad de 2 años que se venía aplicando en controversias relativas a la lesividad, toda vez que, la norma no estableció ninguna previsión sobre este aspecto.
En consecuencia, a partir de la entrada en vigor de esta disposición empezó a regir la regla general de caducidad de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de 4 meses. Tal tesis fue sostenida en la jurisprudencia de Consejo de Estado11 según la cual: «Ahora bien, comoquiera que en la controversia de la referencia es la administración quien acude a la jurisdicción contenciosa para demandar sus propios actos, cabe poner de relieve que de conformidad establecido por el literal d) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA, el término para la presentación de la demanda, es de cuatro (4) meses, en tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que de acuerdo con la expuesto en párrafos anteriores, incluye la denominada “acción de lesividad”.
En tal sentido, la doctrina ha señalado que12: “[…] la nueva legislación no contiene norma específica que regule la caducidad para la acción de lesividad que, en el anterior código contencioso disponía un término de dos años contados a partir de la expedición del acto administrativo para que la autoridad que lo profirió lo pudiese demandar.
Ante tal omisión, se puede entender que con la expedición del actual código, a los asuntos que promueva la administración con el objeto de discutir la legalidad de sus propios actos administrativos, debe aplicarse el mismo término de caducidad, dispuesto en el numeral 2° literal d) del art. 164 del CPACA, es decir, cuatro (4) meses, lo que significa que el término de caducidad no se modifica por la naturaleza del sujeto jurídico procesal (particular – administración pública), que intervenga como parte demandante […]”».
(Destacado y subraya del Despacho) En igual sentido, tal como lo señala la entidad recurrente, en materia de prestaciones que se mantienen en el tiempo, ha de atenderse la regla prevista en el literal c), numeral primero del artículo 164 del CPACA, la caducidad no es aplicable cuando se controvierte este tipo de prestaciones periódicas.
Luego fue expedida la Ley 2381 del 16 de julio de 2024 “por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones", norma en cuyo artículo 86 fueron fijados términos -caducidad- para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, respecto de las acciones administrativas y contencioso administrativas frente a las pensiones reconocidas, como es el caso de la lesividad ejercida en el presente plenario, del cual resalta la Sala el contenido del inciso segundo, ya que fue 11 C.E, Sección Primera, CP.
Roberto Augusto Serrato Valdés, 27 de enero de 2020, Radicación número: 70001-23-33-000-2017-00230-01 12 Juan Carlos Garzón Martínez, “Proceso Contencioso Administrativo Fase Escrita – Fase Oral”, Grupo Editorial Ibáñez, 2019, págs. 337-338 Radicación: 66001-33-33-002-2023-00220-02 (J-1055-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 con fundamento en esta disposición que el a quo declaró probada la excepción de caducidad, cuyo tenor literal es el siguiente: «ARTÍCULO
86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» (negrilla fuera de texto) Es así que la normativa referida estableció que el término de caducidad allí señalado entraba a regir a partir de la vigencia de la ley; y en el artículo 95 determinaba «DEROGATORIAS. la presente ley rige a partir de su sanción …», lo que acaeció el 16 de julio de 2024, fecha en que fue sancionada y promulgada la norma.
Con base en la norma anterior -Ley 2381 del 16 de julio de 2024- esta Corporación Judicial profirió varias sentencias referidas a pie de página ab initio de estas consideraciones. Posteriormente, el alto Tribunal Constitucional, a través del Auto 841 de 2025 suspendió la entrada en vigor de la Ley 2381 de 2024, en cuanto advirtió vicios de trámite en la Cámara de Representantes y, en consecuencia, ordenó su devolución al Congreso de la República para la subsanación. En efecto, el numeral quinto de la providencia precitada es del siguiente tenor literal: “QUINTO. SUSPENDER a partir de la fecha de esta decisión la entrada en vigencia de las normas de la Ley 2381 de 2024 hasta el día hábil siguiente a la fecha en la cual la Sala Plena decida definitivamente sobre la constitucionalidad de dicha ley, salvo lo que se refiere a lo dispuesto en los artículos 12, parágrafo transitorio y 76 de la citada ley.
El Congreso de la República, en el marco del trámite legislativo correspondiente, podrá definir un nuevo término de entrada en vigencia integral de la Ley 2381 de 2024”. Conforme lo anterior, hasta cuando la Corte Constitucional emita un Radicación: 66001-33-33-002-2023-00220-02 (J-1055-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 pronunciamiento definitivo sobre la constitucionalidad de la Ley 2381 de 2024, ésta permanecerá en pausa, y el sistema anterior continúa vigente y en aplicación. De tal manera que en virtud de la referida providencia de la Corte que suspendió la vigencia de las normas contenidas en la Ley 2381 de 2024, cuyo artículo 86 tenía previsto el término de caducidad para el ejercicio de los medios de control o recursos extraordinarios frente a las pensiones reconocidas. 5.2.
Análisis del caso concreto Estima la Sala que en el sub examine, para efectos de determinar si el medio de control de la referencia está incurso en caducidad, es aplicable la regla contemplada en el literal c), numeral 1 del artículo 164 del CPACA, en la medida que lo determinante es que se trate de actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, en cuanto, se reitera, la Ley con base en la cual fue decretada la caducidad en primera instancia, se encuentra suspendida en virtud de lo dispuesto en la citada providencia. Ahora bien, en el sub judice se persigue la nulidad de la Resolución No. RDP 001376 del 16 de enero de 2014 de reconocimiento de la reliquidación de la pensión de vejez por retiro definitivo del servicio en favor del señor Óscar Sanabria Monroy, acto que claramente versa sobre el reconocimiento de una prestación periódica, como lo es la pensión, el cual de acuerdo con lo dispuesto en el literal c), numeral primero del artículo 164 del CPACA, puede ser demandada en cualquier tiempo.
De este modo, ha de concluirse que frente al medio de control del nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, incoado por la autoridad demandante, no operó el fenómeno jurídico de la caducidad. En consecuencia, este Juez Colegiado revocará la sentencia apelada, mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad y, en su lugar, ordenará devolver el expediente al Juzgado de origen para que decida de fondo el asunto planteado.
Al respecto, no desconoce esta Colegiatura que la Sección Tercera del H. Consejo de Estado 13 en reciente pronunciamiento sostuvo que en el evento en que una providencia inhibitoria sea apelada y el superior la encuentre infundada, deberá resolver de fondo las pretensiones de la demanda en aplicación de la jurisprudencia 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera, Subsección B MP: Martín Bermúdez Muñoz. Sentencia del 1° de marzo de 2023. Referencia: Acción de reparación directa Radicación: 50001-23-31-000-2009-00126-01 (54107) Demandantes: Orlando Fajardo Castillo y otros Demandado: Departamento del Meta. Radicación: 66001-33-33-002-2023-00220-02 (J-1055-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15 de la Corte Constitucional contenida en la C-792 de 2014 14 y del artículo 282 del Código General del Proceso; no obstante, considera esta Sala de Decisión que, de un lado, las circunstancias fácticas analizadas en tal oportunidad por la Guardiana de la Constitución se contraen al derecho a impugnar las providencias que dentro de un proceso penal revocan un fallo absolutorio dictado previamente, e imponen una sanción por primera vez en la segunda instancia y, al respecto, resulta ineludible reseñar que la absolución como sentencia que declara la ausencia de responsabilidad penal del acusado, en modo alguno resulta equiparable a un fallo inhibitorio, el cual pone fin a una etapa procesal sin decidir de fondo el asunto que se le plantea al juzgador, y que dista de manera considerable de la naturaleza de las providencias que fueron objeto del referido pronunciamiento.
Y, de otro lado, en lo que se refiere a la regla aplicada por la Sección Tercera fundada en el artículo 282 del Código General del Proceso, estima este juez colegiado que, de la redacción de la norma, no se desprende la obligación del juez de segunda instancia de resolver de fondo el objeto de la litis, sin necesidad de remitir el expediente al inferior para que haga lo propio, toda vez que de su tenor se concluye la obligación del ad quem de resolver las demás excepciones propuestas cuando considera infundada la excepción declarada por el a quo que conduzca a rechazar todas las pretensiones de la demanda; por lo que, el estudio que corresponde abordar en el marco de la apelación no es, ni puede ser el mismo, ya que no existe una necesaria correspondencia entre decidir las excepciones y fallar de fondo; en cuanto lo que compete al ad quem es analizar la providencia recurrida de cara a los motivos de confrontación expresados por el recurrente en contra de las razones que la sustentaron.
Ahora bien, lo ideal sería que la ley procesal contemplara una prerrogativa de similares características como otrora lo establecía el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, norma que estatuía «Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante», para efectos de poder aplicar dicha regla directamente por el juzgador de segundo grado, pero tal regulación en la actualidad no existe, ya que dicha eventualidad fue eliminada por el legislador, al delimitar en el artículo 328 del Código General del Proceso, que la competencia del juez de la segunda instancia debe circunscribirse a los motivos de disenso que el recurrente planteó para confrontar las razones que sustentaron la providencia, para 14 Referencia: Expediente D-10045.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 20, 32, 161, 176, 179, 179B, 194 y 481 (parciales) de la Ley 906 de 2004, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”. Actor: María Mónica Morris Liévano. MP: Luis Guillermo Guerrero Pérez. Sentencia del 29 de octubre de 2014. Radicación: 66001-33-33-002-2023-00220-02 (J-1055-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 así garantizar el examen de las pretensiones esgrimidas y la doble instancia respecto de las mismas, puesto que no pudo haberse hecho referencia en el recurso a tales aspectos de fondo, por cuanto la providencia impugnada no contiene una decisión de fondo, por lo que el objeto de impugnación, precisamente, es que el fallo de primer grado se abstuvo de tal análisis de mérito, por lo que innovar en segunda instancia con una decisión de fondo redundaría en desconocimiento del debido proceso, en cuanto a su componente de la doble instancia, que comporta pretermitir íntegramente la primera instancia. En ese orden, esta Sala de Decisión sostiene que, en tratándose de recursos de apelación respecto de fallos que declaran probada una excepción que impide resolver sobre el fondo del asunto, como lo es la caducidad, y que en segunda instancia resultan revocados, como ocurre en el sub lite, emerge ineludible devolver el expediente al a quo para que estudie el planteamiento de la demanda, por cuanto resolver de fondo la controversia en segunda instancia equivaldría a convertirla en un asunto de única instancia, y privaría a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; máxime cuando la tesis jurídica aplicada por la Sección Tercera no es un asunto unificado ni en dicha sección ni al interior del H. Consejo de Estado, como quiera que conforme la argumentación de la Sección Primera de esa alta Corporación 15, proferir un fallo de fondo seguido de una decisión que no abordó el mérito, configuraría una violación al principio de doble instancia y convertiría los procesos judiciales que legalmente son de doble instancia, en asuntos de única instancia: «Esta decisión se adopta siguiendo el criterio expresado en la Sentencia de 26 de abril de 2013 (Expediente núm. 2006-01004-01, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), reiterada posteriormente16, en que la Sala sostuvo que en tratándose de recursos de apelación respecto de fallos inhibitorios injustificados, como ocurre en el sub lite, se debe devolver el expediente al a quo para que estudie la demanda que no analizó, pues resolver de fondo la controversia en segunda instancia equivaldría a convertirla en un asunto de única instancia, privando de esta manera a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia».
(Subrayas fuera de texto) Tal precedente ha sido acogido por este Tribunal 17 y se considera se ajusta a la 15 Sección Primera: Radicación número 05001-23-31-000-2001-90172-01 16 En sentencia del 23 de enero de 2014, proferida en el proceso con radicado núm. 2006-00652-01, C.P. María Elizabeth García González. 17 Sentencia de segunda instancia de fecha 14 de septiembre de 2023.
Sala Tercera de Decisión. MP. Andrés Medina Pineda. Radicación 66001-33-33-007-2018-00067-01 (A-0984-2021). Controversias Contractuales. Demandante: Hugo Alberto Corradine Angulo y otro. Demandado Fonade y otros. - Sentencia de segunda instancia de fecha 19 de septiembre de 2024. Sala Primera de Decisión. MP. Dufay Carvajal Castañeda. Radicación 66001-33-33-002-2020-00218-01 (D-1197-2023).
Lesividad. Demandante: UGPP. Demandado: Radicación: 66001-33-33-002-2023-00220-02 (J-1055-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 normativa señalada del límite de la competencia del superior, ya que al revisar el contenido del escrito del recurso de apelación interpuesto por la parte accionante, se observa que los argumentos de inconformidad están directamente relacionados con los puntos correspondientes al fallo de declaratoria de caducidad que impidió decidir de mérito el proceso; de tal manera que la impugnación se centra, en síntesis, en la ausencia de configuración de dicho fenómeno declarado, por cuanto la providencia objeto de impugnación, precisamente se abstuvo de tal análisis de mérito, ante lo cual, innovar en segunda instancia con una decisión de fondo redundaría en desconocimiento del debido proceso de las partes.
Toda vez que este Colegiado considera que no hay lugar a la caducidad declarada en primer grado y que, en su lugar, corresponde acometer el estudio de fondo del debate judicial puesto a consideración, resulta forzoso devolver el expediente al a quo para que efectúe el estudio de los cargos de nulidad sustancial planteados en la demanda, en garantía del principio de la doble instancia, del derecho de acceso a la administración de justicia y del derecho de defensa, como elementos integrantes del debido proceso judicial. 6.
COSTAS No se condenará en costas, por cuanto la demanda tiene por objeto la declaratoria de nulidad de actos administrativos proferidos por la misma entidad que ejercita el medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de una actuación administrativa de carácter particular y concreta, que crea una situación jurídica que representa el reconocimiento de un derecho en favor de una persona determinada.
Lo anterior, teniendo en consideración la pauta fijada por el Consejo de Estado18 en la que se indica que no es viable en este tipo de procesos la condena en costas en ninguna de las instancias, en cuanto en asuntos en los que se ventilan intereses públicos, como lo es el patrimonio estatal, no es de recibo argumentar que el titular de la prestación sea la parte «vencida» en el litigio, aun cuando resulte afectado con la decisión. En consecuencia, tal como se dejó anunciado en precedencia, al no existir UGPP.
Tercero: Norberto Antonio Henao Osorio. 18 Sentencia del 4 de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación: 25000234200020150109301 No. Interno: 1712-17 Apelación sentencia. Reliquidación pensión gracia Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscal de la Protección Social (UGPP). Radicación: 66001-33-33-002-2023-00220-02 (J-1055-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18 fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en la presente instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VII.
FALLA 1. REVÓCASE la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído. En consecuencia, se dispone devolver el expediente al Juzgado de origen, para la decisión de fondo del presente asunto. 2. Sin costas en esta instancia, por las consideraciones expuestas. 3.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»