SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Nadia Patricia Benítez Vega Montería, diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE AUTO Medio De Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 23001333300620180042101 Demandante: ALFREDO JOSÉ PADILLA PRADO Demandado: MUNICIPIO DE LA APARTADA Tipo de providencia: Auto Temas: Caducidad del medio de control Decisión: Revoca I. ASUNTO La sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto emitido el 18 de abril de 2024, por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se declaró probada la excepción de caducidad del medio de reparación directa (sic) y se ordenó archivar el expediente.
II. DEMANDA 2.1. El 6 de septiembre de 2018, el señor Alfredo José Padilla Prado en ejercicio del medio de control de nulidad simple, presentó demanda a través de apoderado judicial contra el municipio de La Apartada. El actor pretende que se declare la nulidad del acto administrativo de carácter general Decreto 170 del 31 de octubre de 20161. 2.2.
Así mismo, se declaren nulos y sin efectos los decretos No. 218 del 28 de diciembre de 2016 “por el cual se establece la planta de personal de la Alcaldía de La Apartada – Córdoba”, No. 219 del 28 de diciembre de 2016, “por el cual se fijan las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de la administración central del municipio de la apartada – Córdoba, para la vigencia fiscal del año 2017”, y, No. 015 del 14 de febrero de 2017, “por el cual se da cumplimiento al Decreto No. 218 del 28 de diciembre de 2016 sobre creación de cargos de la planta de personal del municipio de la Apartada Córdoba”.
La demanda fue admitida y notificada a la parte demandada. 2.3. La demandada con la contestación de la demanda propuso las excepciones denominadas: “medio de control utilizado, no apto para el objeto que se debate”, “caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho” e “inexistencia de causales de nulidad de los actos administrativos cuya nulidad de persigue” -sic-.
En lo atinente a la caducidad, la entidad demandada argumentó que el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición interpuesto por el actor contra el Decreto 003 de 2017, Resolución No. 025 del 13 de febrero de 2017, fue notificado personalmente el 23 de febrero de 2017, por ende, el término de 4 meses de que trata el artículo 138 del CPACA comenzó a correr 1 Por medio del cual se establece la planta de personal de la Alcaldía de la Apartada-Córdoba.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300620180042101 2 desde el 24 de febrero de 2017 al 24 de junio de 2017, sin que el demandante haya solicitado conciliación prejudicial. De este modo, operó el fenómeno de la caducidad. Y, en su criterio, el actor busca revivir el término haciendo uso del medio de control de nulidad simple.
Además, manifestó que, aunque se declararan nulos los actos acusados, quedaría vigente el Decreto 003 de 2017, por medio del cual el demandante fue declarado insubsistente. Finalmente, solicitó se declararan probadas las excepciones propuestas y se condenara al demandante al pago de las costas, gastos y agencias en derecho. 2.4. Mediante auto del 18 de abril de 2024, dictado en audiencia inicial, se declaró probada la excepción de caducidad del medio de reparación directa (sic).
En consecuencia, se ordenó el archivo del expediente. En la decisión impugnada el a quo señaló: «Revisado el expediente administrativo del demandante allegado, por parte del municipio de La Apartada, evidencia esta unidad judicial que en efecto el señor ALFREDO JOSÉ PADILLA PRADO, estuvo vinculado con la demandada, como consta en acto administrativo Decreto No.027 de 26 de febrero de 2015, mediante el cual fue nombrado en provisionalidad en la planta de cargos del municipio, en el cargo de CELADOR Código 477 Grado 01.
Como se puede ver. (…) Posteriormente, el cargo de CELADOR Código 477 Grado 01, fue suprimido de la planta de cargos del ente territorial mediante el Decreto No.218 de 2016, del 28 de diciembre de 2016 (ver pantallazo), acto del cual se depreca nulidad mediante el medio de control de nulidad simple incoado. Conforme lo anterior, en el evento de concederse las pretensiones de la demanda, al ser declarada la nulidad del acto administrativo arriba enunciado, produciría ipso facto un restablecimiento del derecho inmediato, por lo que se deduce, que no es cierto que el demandante sólo quiera discutir la legalidad de los actos acusados, pues el examen de legalidad tendrá necesariamente incidencia en los derechos subjetivos del actor, lo que denota que la pretensión se encamina a una situación particular y concreta, el cual es el reintegro del demandante al cargo que en otrora ostentaba.
En esa tesitura, esta unidad judicial no encuentra que de los actos demandados se derive un especial interés para la comunidad. Claramente, de esos actos se desprende un interés individual exclusivo para el actor. Amén de lo indicado, es evidente que el medio de control deprecado de nulidad, para el caso no es el procedente, puesto que con el se busca el restablecimiento del orden jurídico en abstracto, y ante la naturaleza intrínseca del medio de control prevista habría de ser la nulidad y restablecimiento del derecho consagrada para esos efectos en el artículo 138 del CPACA, cuyo propósito es el control de legalidad del acto y el consecuente restablecimiento del derecho.
En ese orden, conforme el principio de iura novit curia, seria procedente que la demanda deba someterse a las reglas especiales que regulan el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y de cuyos requisitos legales se observan en la demanda las siguientes falencias formales sustanciales: i) No reposa en el plenario Constancia de Conciliación Prejudicial (Exigible como requisito de procedibilidad a la fecha de presentación de la demanda). ii) No se estimó, ni se razonó la cuantía para efectos de determinar la competencia, tal como lo exige el numeral 6º artículo 162 ibídem; iii) Los actos administrativos demandados datan de las siguientes fechas. 31 de octubre de 2016, 28 de diciembre de 2016, 28 de diciembre de 2016, 14 de febrero de 2017.
Y al día de presentación de la demanda (Acta individual de reparto - 6 de septiembre de 2018), tomando como base el último acto administrativo demandado ha transcurrido más de un (1) año y seis (6) meses. (…) Conforme lo anterior, la p. activa, tenía cuatro (4) meses a partir de la expedición del acto acusado para acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa y por tanto debió presentar el introductorio hasta el 14 de junio de 2017.
Visto lo anterior, es claro que ha fenecido la oportunidad Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300620180042101 3 para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Se resaltar que resulta diáfano que habiéndose presentado el introductorio por fuera del término establecido por el artículo 164 CPACA, se ha configurado este fenómeno de la caducidad del medio de control, por lo cual procederá a declarar probada la excepción propuesta por el ente demandado.» III.
EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación. Alegó que ninguno de los actos demandados constituye un acto administrativo de carácter particular y concreto, por lo que no se está ante una situación en la que se pretenda el restablecimiento inmediato de un derecho subjetivo. Sostuvo que, mediante la demanda contra los Decretos No. 218 y 219 expedidos por el municipio de La Apartada, lo que se busca es el restablecimiento del orden jurídico.
Lo anterior, en la medida en que dichos actos administrativos, a través de los cuales se estableció la planta de personal de la Alcaldía del mencionado municipio y se decretó una reestructuración administrativa, presentan vicios sustanciales, como la ausencia de un estudio técnico que avale dicha reestructuración. Manifestó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que es requisito indispensable contar con estudios técnicos previos para proceder con la reestructuración de las plantas de personal en las entidades públicas.
En consecuencia, ante la omisión de dicho requisito y la concurrencia de múltiples causales de nulidad —explicadas en el escrito de la demanda—, reiteró que no es cierto que se pretenda el restablecimiento de un derecho subjetivo. IV. EL RECURSO DE APELACIÓN 4.1. Competencia Conforme con el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este tribunal es competente para conocer el recurso de apelación propuesto por la parte demandante contra la decisión adoptada mediante auto adiado 18 de abril de 2024, dictado en audiencia inicial por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. De igual forma, compete a la Sala resolver el recurso interpuesto de conformidad con lo dispuesto por el artículo 125 numeral 2 literal g) y 243 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 20 y 62 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente. 4.2.
Problema jurídico Determinar si procede la revocatoria del auto proferido el 18 de abril de 2024 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Montería, mediante el cual se declaró probada la excepción de caducidad y se ordenó el archivo del expediente. Para tal efecto, en primer lugar, deberá establecerse el marco normativo aplicable para resolver las excepciones declaradas probadas en el referido auto, particularmente en relación con la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021.
Una vez determinado el régimen jurídico aplicable, se procederá al análisis y resolución del recurso de apelación. 4.2.1. Caso concreto La parte demandante pretende la nulidad del acto administrativo de carácter general Decreto 170 del 31 de octubre de 2016 “Por medio del cual se establece la planta de personal de la Alcaldía Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300620180042101 4 de la Apartada-Córdoba.”, decretos No. 218 del 28 de diciembre de 2016 “por el cual se establece la planta de personal de la Alcaldía de La Apartada – Córdoba”, No. 219 del 28 de diciembre de 2016, “por el cual se fijan las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de la administración central del municipio de la apartada – Córdoba, para la vigencia fiscal del año 2017”, y, No. 015 del 14 de febrero de 2017, “por el cual se da cumplimiento al Decreto No. 218 del 28 de diciembre de 2016 sobre creación de cargos de la planta de personal del municipio de la Apartada Córdoba”.
A través de auto del 18 de abril de 2024, se tuvo como probada la excepción de caducidad propuesta por la demandada, en consecuencia, se ordenó el archivo del expediente. El artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el parágrafo 2° del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consagra el trámite de las excepciones previas formuladas en la contestación de la demandada, así: «Artículo 38.
Modifíquese el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor: (…) Parágrafo 2°. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas.
En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. (…).» -Negrilla de la sala- A su turno, el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, que adicionó el artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece los eventos en los que es viable dictar sentencia anticipada por escrito, entre los cuales, en el artículo 3 consagra: «Artículo 42.
Adiciónese a la Ley 1437 de 2011 el artículo 182A, el cual será del siguiente tenor: Artículo 182A. Sentencia anticipada. Se podrá dictar sentencia anticipada: (…) 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva.
(…) Parágrafo. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada. Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere.
No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada. En este caso continuará el trámite del proceso.» Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300620180042101 5 -Subrayado de la sala- Consecuentemente el Consejo de Estado mediante sentencia del 7 de diciembre de 2021 con radicado No. 1001-03-24-000-2016-00509-00B, estableció un requisito fundamental del trámite para declarar fundada una de las denominadas excepciones nominadas enlistadas en el CPACA (cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva): «[L]a posibilidad de emitir sentencia anticipada se encuentra circunscrita a los siguientes supuestos: (i) antes de la audiencia inicial, (ii) en cualquier estado del proceso cuando se presente petición en ese sentido de las partes, iii) cuando el juez lo estime de oficio dada la existencia de una de las excepciones que se enlista en el numeral 3, y (iii) cuando surja de manifestación de allanamiento o transacción. En cuanto al numeral 3, de presentarse esos eventos, se deberá correr traslado a las partes para alegatos de conclusión y se dictará el fallo en los términos del inciso final.
Ahora bien, lo anterior debe leerse en concordancia con lo señalado en el parágrafo 2° del artículo 175 del CPACA que estableció que, en los casos en que se vayan a declarar fundadas las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se hará mediante sentencia anticipada.
Es decir, se estableció un requisito indispensable para que se pueda dar trámite a la sentencia anticipada, esto es, que alguna de estas excepciones se vaya a declarar fundada.» Por otra parte, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, mediante providencia del 16 de septiembre de 2021, proferida dentro del proceso identificado con el radicado No. 05001-23-33-000-2019-02462-01 (2648-2021), con ponencia del consejero William Hernández Gómez, adoptó la postura de revocar la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, corporación que había declarado no probada la excepción de caducidad durante la audiencia inicial.
En dicha providencia, se señaló que el a quo debió pronunciarse sobre el medio exceptivo en la sentencia, por ser este el momento procesal oportuno para ello. En concreto, se estipuló: «Al respecto, se tiene que el inciso 4.o del parágrafo 2.o del artículo 175 del CPACA (modificado por el artículo 38 de la Ley 2080) consagró que las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A, y este determinó que podrá dictarse esta providencia, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador advierta demostrada una de las perentorias citadas.
A su vez, el artículo 187 ibidem señaló que en la sentencia se pronunciará sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. En ese orden de ideas, la resolución de defensa materializada en las excepciones perentorias nominadas, no pueden decidirse mediante auto antes de la audiencia inicial, ni en la citada diligencia judicial, sino que solo se declararán fundadas por medio de sentencia anticipada, acorde con los lineamientos precisados en el numeral tercero del artículo 182A del CPACA o, de lo contrario, esto es, cuando todavía no se encuentren probadas o demostradas, el juzgador tendrá la opción de dirimirlas en la sentencia ordinaria que defina de fondo las pretensiones de la demanda, conforme al artículo 187 del CPACA.
Repárese que la Corte Suprema de Justicia ya había indicado desde el siglo pasado (en providencias del 13 de octubre de 1976 y del 31 de marzo de 1982) que el auto que reconoce una excepción perentoria nominada tiene rango de sentencia, tesis que hoy se ha convertido en norma en el ordinal 3.o del artículo 278 del Código General del Proceso.
En consecuencia, toda vez que el medio exceptivo resuelto por el juez de primera instancia en la diligencia del 25 de marzo del año en curso no correspondía a una falta de competencia por el domicilio de persona natural o por el lugar donde ocurrieron hechos, o la falta de integración del litisconsorcio necesario, no podía ser objeto de pronunciamiento en la audiencia inicial, como Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300620180042101 6 tampoco antes de la mencionada, por cuanto la caducidad no es una excepción previa de las expresamente consignadas en el artículo 100 del CGP.
( ) En conclusión: No era procedente que el a quo estudiara la excepción de caducidad en la audiencia inicial del 25 de marzo de 2021, por las siguientes razones: (i) No es una excepción previa; (ii) es una excepción perentoria nominada que se declara fundada en sentencia anticipada (numeral tercero del artículo 182A del CPACA) o se resuelve en la sentencia ordinaria o de fondo (artículo 187 del CPACA);
(iii) en ningún caso las excepciones perentorias se deciden mediante auto; (iv) declarar, mediante auto, impróspera una excepción perentoria es coadyuvar con la dilación del proceso y la congestión de la justicia. ( )» De conformidad con la normativa aplicable y la jurisprudencia ut supra citada, la excepción de caducidad no puede ser resuelta mediante auto proferido en la audiencia inicial, por cuanto, a partir de la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, esta adquirió la naturaleza de excepción perentoria.
En consecuencia, su análisis y decisión deben efectuarse en la sentencia que resuelva de fondo el litigio. Además, tal como lo sostuvo el alto tribunal en la sentencia previamente transcrita, una vez se resuelva la excepción perentoria nominada mediante la respectiva sentencia, la parte que se considere afectada por la decisión contará con la posibilidad de interponer el recurso de apelación contra dicho fallo.
Ello implica que, “además del análisis realizado por la Sala Plena a la que pertenece el ponente, la controversia podrá ser revisada en segunda instancia por el superior jerárquico, lo que garantiza un mayor grado de contradicción y defensa para las partes dentro del proceso”. En el caso sub judice, el a quo, durante el trámite del proceso, mediante auto proferido el 18 de abril de 2024, durante la celebración de la audiencia inicial declaró probada la excepción de caducidad propuesta por la parte demandada, decisión que tuvo como efecto la terminación anticipada del proceso.
Sin embargo, se reitera, que no resulta procedente resolver la excepción de caducidad mediante auto proferido en audiencia inicial, toda vez que no se trata de una excepción previa. La Ley 2080 de 2021 eliminó el trámite especial previsto para las denominadas excepciones mixtas —entre las cuales se encontraba la caducidad—, razón por la cual, al revestir la naturaleza de excepción perentoria nominada, su análisis y decisión deben efectuarse mediante sentencia anticipada, conforme lo dispone la normativa vigente y ha sido reiterado por la jurisprudencia. Adicionalmente, resulta pertinente advertir que la declaratoria de la excepción de caducidad en un estadio procesal no previsto para ello vulnera el derecho al debido proceso, en la medida en que restringe la posibilidad de la parte actora de alegar y ejercer de manera plena su derecho de su defensa y contradicción antes de que se adopte la respectiva decisión. Como corolario de lo anterior, la Sala procede a revocar el auto emitido por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Montería, mediante el cual se declaró probada la excepción de caducidad y se ordenó el archivo del expediente.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: Revocar la decisión adoptada mediante auto de fecha 18 de abril de 2024, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se declaró probada la excepción de caducidad y se ordenó el archivo del expediente. En su lugar, el Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300620180042101 7 a quo deberá pronunciarse sobre dicha excepción en la sentencia, por ser este el momento procesal oportuno para su resolución.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente decisión, enviar el expediente al juzgado de origen, previa las anotaciones del caso. Se deja constancia de que la anterior decisión fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO Magistrada Magistrado (E)2 La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento al escanear el siguiente código QR: 2 Se deja constancia que mediante Acuerdo 035 del 11 de febrero de 2025, emitido por la Sala Plena del Consejo de Estado se encargó al magistrado Pedro Facundo Olivella Solano, de las funciones del despacho de la doctora Diva María Cabrales Solano a quien se le aceptó la renuncia al cargo de magistrada del Tribunal Administrativo de Córdoba.