SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrado Ponente Nadia Patricia Benítez Vega Montería, veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025) AUTO RESUELVE APELACIÓN Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 23001333300320190024101 Demandante: SATOR SAS Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO LIBERTADOR Coadyuvante del demandado: UNIÓN TEMPORAL ALUMBRADO PÚBLICO DE PUERTO LIBERTADOR Tema: Coadyuvancia - Contrato de Concesión Decisión: Revoca La sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 7 de febrero de 2020, emitido por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, por el cual se vinculó como coadyuvante a la Unión Temporal Alumbrado Público Puerto Libertador al proceso.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda y decisión impugnada La sociedad SATOR S.A.S., por medio de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 000001 IAP-PL-2018, mediante la cual se calculó y declaró la obligación por concepto del impuesto de alumbrado público correspondiente a los períodos gravables comprendidos entre octubre de 2017 y junio de 2018, y la Resolución No. 355 del 5 de abril de 2019, por medio de la cual la administración decidió negar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. 000001 IAP-PL-2018.
La demanda fue admitida y correspondió por reparto al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. Mediante auto del 28 de junio de 2019, dicha unidad judicial admitió la demanda y ordenó la notificación a los interesados, conforme a lo previsto en la ley procesal. Mediante escrito fechado el 29 de octubre de 2019, el señor Jorge Armando Cabrera Soto, actuando en calidad de apoderado judicial de la Unión Temporal Alumbrado Público Puerto Libertador, solicitó su vinculación al proceso en calidad de tercero interviniente.
Sostuvo que le asiste interés jurídico en la medida en que los actos administrativos demandados versan sobre el impuesto del servicio de alumbrado público en el municipio, siendo dicha unión temporal la concesionaria del servicio. Señaló que, en caso de que se declare la nulidad de los actos demandados, la decisión podría afectarla directamente, al generar una reducción en los ingresos percibidos por concepto del recaudo del mencionado impuesto.
El juzgado de conocimiento en auto del 7 de febrero de 2020 vinculó a la Unión Temporal Alumbrado Público Puerto Libertador en calidad de coadyuvante. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente N° 23001333300320190024101 Demandante: Sator SAS Demandado: Municipio de Puerto Libertador CO-SC5780-99 1.2.
Del recurso La parte demandante inconforme con la anterior decisión interpuso recurso de reposición, pretende que se desestime la calidad de tercero interviniente reconocida por el a quo. Indica que, a la Unión Temporal de Alumbrado Público de Puerto Libertador no le asiste un interés directo en las resultas del litigio, sino uno eventual por no asumir los riesgos de financiación del servicio de alumbrado público en el municipio.
Señala que, la Unión Temporal ignora el artículo 224 de la Ley 1437 de 2011 al citar el artículo 146 del Código Contencioso Administrativo de 1984 ya derogado, además, ignora el artículo 38 del CPACA que refiere a la intervención de terceros en la vía gubernativa y no en sede judicial. Señala que la eventual disminución de renta por el litigio no debe es suficiente para la constitución del interés directo legítimo, al respecto indica: «el hecho de que la parte demandante no tenga la obligación de pagar dicho impuesto no supone una afectación ni pone en riesgo la prestación del servicio público que el tercero se obligó a prestar mediante el contrato de concesión».
Manifiesta que la sociedad no justificó como el eventual decreto de la nulidad del acto administrativo demandado y el restablecimiento del derecho solicitado le podría ser perjudicial. Afirma que, conforme a lo previsto en la cláusula décima del contrato de concesión AP-001 de 2007, el municipio está obligado a incluir en su presupuesto anual el valor correspondiente a las pérdidas que se generen en la prestación del servicio de alumbrado público.
En ese sentido, sostiene que el concesionario no asume riesgo financiero derivado del contrato como consecuencia de un eventual menor recaudo del impuesto de alumbrado público, por lo cual las consecuencias de este litigio no afectarían el valor de la redistribución a la que tiene derecho por la prestación del servicio. 1.3. Decisión del a quo1 El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería mediante auto de fecha 30 de octubre de 2020, resolvió rechazar por improcedente el recurso de reposición y conceder el recurso de apelación sobre la providencia del 7 de febrero de 2020.
Expresó que la regulación del recurso de reposición se encuentra en el artículo 242 de la ley 1437 de 2011, el citado artículo, establece lo siguiente: «REPOSICIÓN. Salvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica. En cuanto a su oportunidad y trámite se aplicará lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil» Indicó que los autos que conceden la solicitud de intervención de terceros son susceptibles de apelación y no reposición, de conformidad al artículo 226 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Sostuvo que el recurso cumple con los requisitos del artículo 244 de la ley 1437 de 2011 en aras de garantizar el derecho al debido proceso, por lo cual concederá el recurso de apelación en efecto devolutivo y ordenó la remisión del expediente a este tribunal. A la letra, el aludido auto, dispone: «En conclusión, al ser el artículo 243 del C.P.A.C.A una norma general y el articulo 226 una norma especial, prevalece la norma especial sobre la general por lo cual tendríamos que contra el auto que acepta la intervención de un tercero procede el recurso de apelación y este debe concederse en el efecto devolutivo» 1 Ver archivo 05AutoNiegaRecursoConcedeApelacionAuto.pdf del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente N° 23001333300320190024101 Demandante: Sator SAS Demandado: Municipio de Puerto Libertador CO-SC5780-99 II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia El Tribunal es competente para conocer del asunto por tratarse de la apelación de un auto proferido en primera instancia por un juez administrativo, susceptible de apelación, de conformidad con los artículos 153, artículo 226 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA, derogado por el artículo 87 de la Ley 2080 de 2021, y corresponde su estudio al despacho, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021. 2.2 Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si hay lugar a revocar o confirmar la providencia de fecha 7 de febrero de 2020, mediante la cual se vinculó como coadyuvante a la entidad Unión Temporal Alumbrado Público Puerto Libertador, o si, por el contrario, debe confirmarse el auto recurrido.
En ese sentido, la litis se circunscribe a determinar si le asiste interés directo al concesionario dentro del proceso judicial administrativo. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) transición normativa derivada de la Ley 2080 de 2021; ii) marco normativo de la figura de la coadyuvancia en la jurisdicción contencioso-administrativa; y, en último término, iii) el análisis del caso concreto. 2.2.1.
Transición normativa de la ley 2080 de 2021 En primer lugar, se observa que el presente proceso se encuentra regido por la Ley 1437 de 2011. Así mismo, es preciso destacar que, para la fecha en que fue resuelto el recurso interpuesto por el demandante —30 de octubre de 2020—, aún no se encontraba vigente la reforma introducida al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por la Ley 2080 de 2021.
En ese sentido, resulta aplicable el artículo 86 de la normativa mencionada, que establece: «ARTÍCULO 86: RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley.
Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas.
De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.» En este sentido, el despacho resolverá el litigio conforme a la regulación sobre la coadyuvancia prevista en la Ley 1437 de 2011, norma que, aunque actualmente derogada, resulta aplicable en el presente caso, d toda vez que el término para la interposición del recurso dentro del medio de control se inició con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente N° 23001333300320190024101 Demandante: Sator SAS Demandado: Municipio de Puerto Libertador CO-SC5780-99 2.2.2. Coadyuvancia en la jurisdicción contenciosa administrativa. Los requerimientos para la intervención del coadyuvante en el proceso convergen en la oportunidad y en la existencia de un interés directo y legítimo. 2 Se define la coadyvancia como un “instituto jurídico que se refiere al tercero que interviene dentro del proceso, y que concurre con la finalidad de velar por sus intereses legítimos, a quien no se le extienden los efectos de la sentencia, pero en forma subordinada a una de las partes principales a la que ayuda y se adhiere”.
El artículo 223 de la Ley 1437 de 2011 establece que, en los procesos de simple nulidad, cualquier persona podrá presentar la solicitud para ser reconocido como coadyuvante del demandante o demandado, desde la admisión de la demanda hasta la audiencia inicial. Por su parte, el artículo 224 de la Ley 1437 de 2011 regula la intervención del coadyuvante en procesos relacionados con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, contractuales y de reparación directa, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 224.
COADYUVANCIA, LITISCONSORTE FACULTATIVO E INTERVENCIÓN AD EXCLUDENDUM EN LOS PROCESOS QUE SE TRAMITAN CON OCASIÓN DE PRETENSIONES DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, CONTRACTUALES Y DE REPARACIÓN DIRECTA. Desde la admisión de la demanda y hasta antes de que se profiera el auto que fija fecha para la realización de la audiencia inicial, en los procesos con ocasión de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, contractuales y de reparación directa, cualquier persona que tenga interés directo, podrá pedir que se la tenga como coadyuvancia o impugnadora, litisconsorte o como interviniente ad excludendum.
El coadyuvante podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de esta y no impliquen disposición del derecho en litigio. En los litisconsorcios facultativos y en las intervenciones ad excludendum es requisito que no hubiere operado la caducidad. Igualmente, se requiere que la formulación de las pretensiones en demanda independiente hubiera dado lugar a la acumulación de procesos.
De la demanda del litisconsorte facultativo y el interviniente ad excludendum, se dará traslado al demandado por el término establecido en el artículo 172 de este Código.» Este tercero interviene en el proceso de manera voluntaria, acreditando un interés directo, sin que los efectos de la sentencia se le extiendan automáticamente. Dicho interés surge cuando la decisión que se profiera puede generar beneficios o perjuicios para el interviniente.
Además, dicho interés debe ser cierto, concreto, actual y debidamente demostrado por quien lo invoca3. En lo atinente al interés para intervenir, el Consejo de Estado reiteró mediante auto del 30 de abril de 2008, radicado 44001-23-31-000-2006-00088-01(17023): «El interés jurídico que requiere la ley es el resultado del negocio mismo, no el que pueda tener el interviniente por derechos que no son materia de la controversia, como lo son, por ejemplo, los derechos que se invocan por honorarios como árbitro, ya que en el procedimiento administrativo la relación jurídico procesal se establece entre la administración, autora del acto acusado, y el demandante, que reclama de ella subordinación 2 Consejo de Estado, Sección Primera, providencia 27 de julio de 2017.
CP. María Elizabeth García González. Radicado número: 25000-23-41-000-2014-01048-01. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección A, providencia de fecha 31 de mayo de 2023 radicado 11001- 03-26-000-2021-00209-00 (67.623). CP. José Roberto Sáchica Méndez. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente N° 23001333300320190024101 Demandante: Sator SAS Demandado: Municipio de Puerto Libertador CO-SC5780-99 de su funcionamiento a las normas jurídicas, es decir, la legalidad de la administración que considera infringida con el acto impugnado.4» 2.2.3.
Caso concreto Mediante memorial de fecha 29 de octubre de 2019, la Unión Temporal de Alumbrado Público de Puerto Libertador presentó solicitud de vinculación al proceso como coadyuvante, señalando que la renta percibida y cobrada es la fuente de remuneración del concesionario, esto es, de la concesión y del servicio entregado a éste para satisfacer la necesidad colectiva de iluminación. El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería en auto del 7 de febrero de 2020 concedió la solicitud y vinculó a la Unión Temporal como coadyuvante de la parte demandada.
El demandante, inconforme con la decisión, presentó recurso de reposición el 13 de febrero de 2020. Afirma que no existe un interés directo por parte de la Unión Temporal en la medida en que el no pago del impuesto de alumbrado público no afecta ni pone en riesgo la prestación del servicio público que el tercero se obligó a prestar en virtud del contrato de concesión celebrado con el municipio Puerto Libertador.
El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería consideró que, pese a que el recurso incoado no era procedente, cumplía con los parámetros del artículo 244 de la Ley 1437 de 2011, por lo cual, en garantía al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, dio diligencia al recurso de apelación en efecto devolutivo.
En lo que respecta al trámite y decisión del recurso, el artículo 226 de la norma ut supra regula la impugnación de las decisiones sobre intervención de terceros en los siguientes términos: «El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo. El auto que la resuelva en única instancia será susceptible del recurso de súplica o del de reposición, según el juez sea individual o colegiado, y en los mismos efectos previstos para la apelación.» -Subrayado y resaltado ex texto- La Sala evidencia que la solicitud de intervención como tercero coadyuvante fue presentada en los términos previstos en el artículo 224 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que fue presentada antes de que se fijara fecha para la realización de la audiencia inicial.
Respecto al interés jurídico, se advierte que en este proceso la controversia versa sobre la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales el municipio demandado calculó y declaró la obligación de pagar el impuesto de alumbrado público para los periodos gravables de octubre de 2017 y junio de 2018, por valor de $29.408.990, en cabeza de la empresa demandante.
El CPACA dispone que la intervención de terceros coadyuvantes está supeditada a que exista un interés legítimo en la decisión que se adopte en el proceso, esto es, debe existir una relación directa entre el resultado del proceso y una afectación concreta y diferenciada en la esfera jurídica del tercero. En relación con este presupuesto, se observa que el presente caso, aunque el contrato de concesión No. A.P.–001 de 2007 establece que la remuneración del concesionario (Unión Temporal Alumbrado Público Puerto Libertador) depende, en parte, del recaudo del impuesto de alumbrado público.
Es cierto como lo alega el impugnante, que en la cláusula décima5, se prevé que el municipio debe asumir las pérdidas necesarias para mantener el 4 Extraído de Sentencia de 20 de agosto de 1947 citada en el auto de 27 de septiembre de 1996, Expediente 7853, C.P. Dr. Delio Gómez Leyva. 5 Ver folio 152 del archivo 00ExpedienteDigitalizado230013333003201900241.pdf del expediente digital.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente N° 23001333300320190024101 Demandante: Sator SAS Demandado: Municipio de Puerto Libertador CO-SC5780-99 equilibrio económico del contrato. En ese orden de ideas, dicho concesionario cuenta con cobertura contractual sobre el riesgo financiero derivado del eventual bajo recaudo del impuesto.
En consecuencia, devine con claridad que la decisión que se adopte en este proceso de nulidad de unos actos tributarios no genera consecuencias jurídicas directas sobre la esfera jurídica del concesionario, ya que cualquier impacto económico eventual en materia de recaudo fiscal estaría amparado por la garantía de equilibrio contractual.
Así, se concluye que el interés invocado es de carácter indirecto o meramente económico, lo que, no resulta suficiente para habilitar la intervención de la Unión Temporal de Alumbrado Público de Puerto Libertador como tercero coadyuvante en el sub-lite. Conforme lo anterior, se negará la solicitud de intervención presentada por la empresa concesionaria, al no acreditarse un interés jurídico directo y actual en el resultado de la presente controversia.
Siendo así, se revocará el auto de fecha 7 de febrero de 2020, por el cual el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería vinculó en calidad de coadyuvante de la parte demandada a la Unión Temporal Alumbrado Público Puerto Libertador.
RESUELVE
PRIMERO: Revocar el auto de fecha 7 de febrero de 2020, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería. En su lugar, negar la intervención como tercero de la Unión Temporal Alumbrado Público Puerto Libertador conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENITEZ VEGA Magistrada La presente providencia fue firmada electrónicamente por la magistrada titular de la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
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