SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrado Ponente Nadia Patricia Benítez Vega Montería, cuatro (4) de julio de dos mil veinticinco (2025) AUTO RESUELVE APELACIÓN Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Radicación: 23001333300420240002501 Demandante: JAIRO LUIS GODIN BETTIN Demandados: NACIÓN, MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FOMAG Y DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA Tema: Conciliación extrajudicial en demandas por sanción moratoria por pago inoportuno de cesantías no constituye un requisito de procedibilidad Decisión: Revoca decisión de rechazo I.ASUNTO La sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto de fecha 20 de febrero de 2024, emitido por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, por medio del cual se rechazó la demanda, por no haber sido corregida conforme a lo ordenado en el auto del 25 de enero de 2024.
II.
ANTECEDENTES El día 23 de enero de 20241, el señor Jairo Luis Godin Bettin mediante apoderada judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio2 y el departamento de Córdoba. La demanda tiene como objeto obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo ficto o presunto configurado el 29 de abril de 2021, ante la inexistencia de respuesta frente a la petición presentada el 29 de enero de 2021, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria conforme a los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que se reconozca y pague la sanción por mora prevista en la Ley 1071 de 2006, consistente en un (1) día de salario por cada día de retardo, contados a partir del vencimiento del término de quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de cesantía, y un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde el vencimiento de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la ejecutoria del acto administrativo que reconoció las cesantías.
El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Cuarto Mixto Administrativo del Circuito de Montería, el cual, mediante auto del 25 de enero de 2024, decidió inadmitirla. Sustentó su decisión en los artículos 89 y 92 de la Ley 2220 de 2022, señalando que la demanda debía estar acompañada de la constancia de conciliación extrajudicial, al tratarse de un requisito de procedibilidad en asuntos de naturaleza laboral.
El despacho judicial concedió un término de diez (10) días para allegar el documento requerido. 1 Ver expediente digital – C01Principal archivo 02ActaReparto.pdf. 2 En adelante FOMAG Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente N° 23001333300420240002501 Demandante: Jairo Luis Godín Bettin Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nación, Fomag y otro CO-SC5780-99 Inconforme con la decisión, el demandante presentó escrito el 2 de febrero de 2024, mediante el cual solicitó la admisión de la demanda, argumentando que la conciliación extrajudicial constituía un requisito facultativo y no obligatorio.
El juzgado de instancia, mediante auto del 20 de febrero de 2024, resolvió rechazar la demanda presentada por el señor Jairo Luis Godín Bettín contra el Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Córdoba. Fundamentó su decisión en que, pese a la inadmisión de la demanda decretada mediante auto del 25 de enero de 2024, la irregularidad advertida no fue subsanada dentro del término concedido, conforme a lo ordenado en dicha providencia. III.
DEL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante presentó escrito de apelación en el que solicita la admisión de la demanda, argumentando que la misma fue radicada conforme a lo dispuesto en el artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), norma que establece que la conciliación extrajudicial es facultativa en asuntos de naturaleza laboral.
En sustento de su posición, cita jurisprudencia del Consejo de Estado, que ha reiterado dicha interpretación en procesos iniciados tanto antes como después de la entrada en vigor de la Ley 2080 de 20213. Aduce que la demanda cumple con las formalidades exigidas en los artículos 162 y 163 del CPACA, y que, conforme al principio de prevalencia del derecho sustancial, la omisión o inobservancia de una formalidad no puede ser obstáculo para la efectividad de los derechos sustanciales invocados.
Así mismo, refiere que el principio de justicia rogada ha sido objeto de flexibilización en la jurisprudencia, lo que permite al juez valorar de manera integral y racional los elementos allegados al proceso, con el fin de garantizar la protección de los derechos fundamentales y sustanciales. Finalmente, sostiene que la demanda fue presentada dentro del término legal previsto en el numeral 1, inciso 2 del artículo 161 del CPACA, razón por la cual no habría lugar a declarar la prescripción de la acción. El Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial consideró que el recurso de apelación se presentó dentro del término otorgado por la ley.
En auto del 9 de abril de 2024, concedió el recurso de apelación interpuesto y ordenó la remisión del expediente a este tribunal. IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia El tribunal es competente para conocer del asunto por tratarse de la apelación de un auto proferido en primera instancia por un juez administrativo, susceptible de apelación, de conformidad con los artículos 153, numeral 1° del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 – CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, y corresponde su estudio a la Sala, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2°, literal g), del artículo 125 del mismo compendio normativo. 4.2.
Impedimento manifestado por integrante de la sala Previo a resolver de fondo el asunto, se procede a revisar el impedimento manifestado por la magistrada María Bernarda Martínez Cruz, quien considera encontrarse impedida para 3 Según lo dicho en el recurso en providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 25000-23-42-000-2017- 00016-01(4983-22) 20230119 de 2023.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente N° 23001333300420240002501 Demandante: Jairo Luis Godín Bettin Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nación, Fomag y otro CO-SC5780-99 conocer del proceso de la referencia, en tanto conoció del proceso en instancia anterior al fungir como juez titular del Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Montería, con fundamento en el artículo 141 numeral 2º del C.G.P. La causal invocada es del siguiente tenor literal: «ART. 141.
Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes: (…) 2. Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente.» Revisado el proceso de la referencia, se encuentra que, efectivamente, la doctora María Bernarda Martínez Cruz fungió como a quo al ser titular del Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Montería, e incluso dictó el auto que se recurre.
Con fundamento en lo anterior, la sala considera que, en el presente asunto, se configura el impedimento manifestado por la magistrada Martínez Cruz. En ese orden de ideas, al configurarse la causal invocada, se procede a separar del conocimiento del presente asunto a la magistrada en cita. 4.3. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a la revocatoria de la providencia de fecha 20 de febrero de 2024, mediante la cual se rechazó la demanda.
En ese sentido, la litis se circunscribe a establecer si procede revocar la decisión adoptada por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial, que rechazó la demanda por no haberse subsanado en los términos ordenados en el auto inadmisorio, específicamente en lo relativo al requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, a pesar de que el objeto del litigio versa sobre el reconocimiento y pago de una sanción moratoria por el pago tardío de cesantías.
Previo a resolver el asunto planteado, y con el fin de extraer las premisas jurídicas relevantes para su solución, la Sala procederá a analizar el marco normativo aplicable a la conciliación prejudicial. 4.3.1. Conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad El artículo 3 de Ley 2220 de 2022 define la conciliación como «un mecanismo de resolución de conflictos a través del cual dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado denominado conciliador, quien, además de proponer fórmulas de arreglo, da fe de la decisión de acuerdo, la cual es obligatoria y definitiva para las partes que concilian».
Esta figura tiene como propósito facilitar el acceso a la justicia, generar condiciones propicias para el diálogo y la convivencia pacífica, y servir como un instrumento para la construcción de paz y fortalecimiento del tejido social. Específicamente en el ámbito de lo contencioso administrativo, su finalidad es salvaguardar el patrimonio público y proteger el interés general4.
En materia de lo contencioso administrativo, la conciliación extrajudicial fue establecida como requisito previo para demandar, en los términos previstos dentro del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011. En providencia del 19 de enero de 2023, la Sección segunda subsección A del Consejo de Estado detalló la finalidad de su exigencia previa a la vía jurisdiccional, en los siguientes términos5: 4 Publicada el 30 de junio de 2022.
Por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 19 de enero de 2023. CP. William Hernández Gómez. Radicación No. 25000234200020170001601 (4983-2022). Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente N° 23001333300420240002501 Demandante: Jairo Luis Godín Bettin Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nación, Fomag y otro CO-SC5780-99 «(…) estimular la participación de los sujetos que se interrelacionan en el ámbito jurídico en la solución de sus controversias, con el fin de que estas puedan dirimirse de una manera más fácil y expedita, redundando así en la descongestión de los despachos judiciales.
Por lo que, para su efectivo cumplimiento, se dispuso su obligatoriedad de forma previa a la demanda en vía judicial en los asuntos que sean susceptibles de conciliación.» Ahora bien, la modificación introducida por el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021 estableció que el trámite de la conciliación extrajudicial, como requisito de procedibilidad, sería facultativo en determinados asuntos, modificando así el contenido del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), el cual quedó con las siguientes estipulaciones: «ARTÍCULO 161.
REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. <Inciso modificado por el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> El requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. (…)» En lo que respecta a la conciliación en los medios de control, el Consejo de Estado ha señalado que su carácter de requisito de procedibilidad dependerá de la interpretación de cada caso en concreto, ya que variará según la naturaleza de los derechos reclamados o una eventual aplicación de excepciones, entre las cuales se encuentran: «i) cuando el asunto no sea conciliable, es decir, estén en discusión derechos ciertos, indiscutibles o irrenunciables, ii) cuando la administración demande un acto que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos y, iii) en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública, de conformidad con el Código General del Proceso»6.
De esta manera, con la entrada en vigor, el 25 de enero de 2021, de la Ley 2080 de 2021, se flexibilizaron los límites para el demandante en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sobre asuntos laborales, pensionales, entre otros, de modo que será la parte quien tendrá la potestad de elegir si opta o no por acudir a la conciliación antes de acudir a la administración de justicia. 4.3.2 Caso concreto El Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería mediante auto del 25 de enero de 2024, inadmitió la demanda interpuesta por el señor Jairo Luis Godín Bettín, con el fin de que allegara la constancia de haber agotado el requisito de conciliación extrajudicial.
En respuesta, mediante memorial radicado el 2 de febrero de 2024, con asunto descrito como “subsanación”, la apoderada de la parte demandante manifestó que la conciliación extrajudicial en materia laboral es de carácter facultativo, y que la demanda cumple con las formalidades previstas en los artículos 162 y 163 del CPACA. Posteriormente, mediante auto del 20 de febrero de 2024, el juzgado de conocimiento resolvió rechazar la demanda, argumentando que, conforme a lo establecido en el inciso quinto del artículo 89 y el artículo 92 de la Ley 2220 de 2022, la conciliación extrajudicial constituye un requisito de procedibilidad obligatorio en los asuntos de naturaleza laboral. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 20 de mayo de 2024.
CP. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Radicación No. 76001233300020190028401 (3597-2023) Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente N° 23001333300420240002501 Demandante: Jairo Luis Godín Bettin Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nación, Fomag y otro CO-SC5780-99 Así mismo, concluyó con fundamento en el artículo 169 del CPACA, que no se subsanó la demanda en los términos requeridos en el auto inadmisorio.
La parte actora interpuso recurso de apelación, señalando que, de conformidad con el artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la conciliación prejudicial es facultativa y no obligatoria, como lo sostiene el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería en la providencia recurrida.
Es preciso destacar que cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituye un requisito de procedibilidad de toda demanda en la que se formulen pretensiones relativas a la nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. No obstante, al referirse a la conciliación en asuntos laborales, el numeral 1 del artículo 161 del CPACA, modificado por el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021, consagra el carácter facultativo de la conciliación extrajudicial en este tipo de procesos.
Así se lee: «ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. <Inciso modificado por el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> El requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida.» -Negrillas y destacado ajeno al texto original- En síntesis, si bien el artículo 92 de la Ley 2220 de 2022 establece como requisito de procedibilidad el agotamiento de la conciliación extrajudicial en los asuntos que resulten conciliables dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la misma disposición excluye expresamente los asuntos de naturaleza laboral, remitiendo para estos a lo dispuesto en los incisos cuarto y quinto del artículo 89 de la misma ley.
Dichos incisos prevén que es posible conciliar en asuntos laborales y de seguridad social, siempre que no se afecten derechos ciertos e indiscutibles, lo cual implica una facultad y no una obligación para acudir a la conciliación. Por su parte, el numeral 1 del artículo 161 del CPACA, modificado por el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021, establece que la conciliación extrajudicial en asuntos laborales constituye un requisito de procedibilidad de carácter facultativo.
En consecuencia, no es posible interpretar aisladamente las disposiciones de la Ley 2220 de 2022, desconociendo lo dispuesto en el CPACA en relación con este presupuesto procesal en materias derivadas de relaciones de trabajo. En este caso concreto, lo pretendido con la demanda es el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, conforme a los parámetros establecidos en las Leyes 1071 de 2006 y 1955 de 2019.
Sobre esta figura, el Consejo de Estado7 ha señalado que se trata de una penalización impuesta al empleador, que tiene como finalidad resarcir al trabajador por el incumplimiento en el pago oportuno de las cesantías definitivas. Se ha precisado que dicha sanción es consecuencia directa de la existencia de una relación laboral o de un vínculo 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 10 de julio de 2024.
CP Luis Eduardo Mesa Nieves. Radicación No. 76001233300020210029401 (2594-2023). Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente N° 23001333300420240002501 Demandante: Jairo Luis Godín Bettin Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nación, Fomag y otro CO-SC5780-99 legal y reglamentario, ya que su origen radica en el retardo en el pago de una acreencia laboral, situación que no se configuraría en ausencia de dicha relación. En la jurisprudencia citada, el alto tribunal manifestó: «En ese sentido, en los procesos donde se discuta la reclamación y pago de las sanciones moratorias dispuestas en la Ley 50 de 1990 o Ley 244 de 1995 y normas concordantes, a las cuales hizo referencia el demandante en el concepto de violación, por ser asuntos de carácter laboral, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, el 25 de enero de 2021, el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial previsto en el artículo 161 del CPACA es facultativo, por lo que no es exigible para dar continuidad a el trámite y su ausencia no es presupuesto de inadmisión y posterior rechazo de la demanda.»8 En esa medida, como el sub judice versa sobre un asunto de naturaleza laboral, el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial es meramente facultativo y no obligatorio.
Por consiguiente, teniendo en cuenta que la demanda fue presentada el 23 de enero de 2024, esto es, en vigencia de la Ley 2080 de 2021, no era dable exigir acreditar el agotamiento de la conciliación extrajudicial en la demanda por sanción moratoria por pago inoportuno de cesantías formulada por la parte demandante. Así las cosas, se revocará el auto de fecha 20 de febrero de 2024, proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería que rechazó la demanda porque la parte actora no acreditó haber agotado la etapa de conciliación extrajudicial previa presentación de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba RESUELVE:
PRIMERO: Declarar fundado el impedimento manifestado por la magistrada María Bernarda Martínez Cruz.
SEGUNDO: Revocar el auto de fecha 20 de febrero de 2024, proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. En su lugar, se ordena que se continúe con el trámite del proceso.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el proceso al juzgado de origen. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente Impedida Firmado electrónicamente MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO Magistrada Magistrado (E)9 8Cita de la providencia: Ver auto interlocutorio en el que esta Subsección resolvió la apelación de un auto que rechazo la demanda, por no haber subsanado las falencias advertidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en auto inadmisiorio; entre las razones de la inadmisión estaba el no haber aportado prueba del requisito de conciliación extrajudicial, a versar el asunto sobre una sanción moratoria por mora en el pago de las cesantías contenida en la ley 244 de 1995, en esa ocasión esta misma sala resolvió revocar la decisión de primera instancia, al considerar que estos eventos, al ser un asunto de naturaleza laboral, el requisito de procedibilidad tenido en el numeral 1° del artículo 161 era facultativo.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección A, Auto del 17 de febrero de 2022, CP. Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicación No. 25000 23 42 000 2015 00492 01 (3099-2021). 9 Se deja constancia de que, mediante Acuerdo 035 del 11 de febrero de 2025, emitido por la Sala Plena del Consejo de Estado, se encargó al magistrado Pedro Facundo Olivella Solano de las funciones del despacho de Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente N° 23001333300420240002501 Demandante: Jairo Luis Godín Bettin Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nación, Fomag y otro CO-SC5780-99 La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento al escanear el siguiente código QR: la doctora Diva María Cabrales Solano a quien se le aceptó la renuncia al cargo de magistrada del Tribunal Administrativo de Córdoba.