SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA DESPACHO 01 Magistrado ponente Pedro Olivella Solano Montería, veintiséis (26) de agosto de dos mil veinticinco (2025)
RESUELVE
MEDIDA CAUTELAR Medio de control: Nulidad (lesividad) Radicado: 23.001.23.33.000.2021-00299-00 Demandante: ESE Hospital San Jerónimo de Montería Demandado: Isbelia Rebeca Herrera Páez Se resuelve la solicitud de suspensión provisional dentro del proceso de la referencia, la cual será negada porque en el presente caso no se cumplen los requisitos exigidos por el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 1.
Antecedentes y contexto del caso La ESE Hospital San Jerónimo de Montería en ejercicio del medio de control de simple nulidad demandó la Resolución 00801 de fecha 27 de julio de 2016 por medio de la cual se incorpora a la señora ISBELIA HERRERA PAEZ en el cargo de profesional universitario (Control Interno Contable) código 219, grado 6.
La irregularidad reprochada es que se utilizó ilegalmente la figura de “incorporación” a un empleado cuyo cargo en propiedad no había sido suprimido y se encontraba vigente. En la demanda se señalan las siguientes actuaciones relevantes: • La señora ISBELIA REBECA HERRERA PAEZ participó y ganó el concurso de mérito realizado por la Comisión Nacional del Servicio Civil que ofertaba el cargo de secretaria, código 505130, grado 0 y mediante Resolución 0528 de 05 de abril de 1995, "por la cual se hace un nombramiento en periodo de prueba en la planta de personal de la E.S.E. Hospital San Jerónimo de Montería”, se le vinculó legalmente al cargo como secretaria de Patología, posesionada mediante acta N° 007 del 07 de abril de 1995 en carrera administrativa. • Después de varios años de labor se le asignaron diversas funciones y la trasladaron a varios cargos.
Le asignaron funciones de control interno contable creadas mediante Resolución 0035 de 2013, para las cuales no había cargo. En ese mismo año, la junta directiva acordó crear el empleo de profesional universitario código 219, con naturaleza de carrera administrativa, adscrito al área de control interno de gestión para coordinar todo lo relacionado con el control interno contable. • Mediante Resolución 0428 del 27 de noviembre de 2014 se ratifica el nombramiento de la señora ISBELIA HERRERA PAEZ en el cargo de Profesional Universitario con el código 219, posesionada mediante acta N° 16 -14 de fecha 27 de noviembre de 2014; sin embargo, revisada la hoja de vida de la funcionaría, se constató que no Tribunal administrativo de Córdoba Nulidad - Rad: 23.001.23.33.000.2021-00299-00 Niega medida cautelar existe acto administrativo de fecha septiembre de 2014 donde se evidencie el nombramiento de la funcionaría en el cargo mencionado. • La Agente Especial Interventora de la ESE expidió la Resolución 795 del 27 de julio de 2016 mediante la cual se dio tramite a la incorporación de un cargo en la planta global vigente a través del acuerdo N° 003 de fecha 23 de enero del 2000. • Esa Agente Especial Interventora expidió la Resolución 796 del 2016, la cual modifica el Manual Especifico de Funciones y de Competencias Laborales para los Empleos de la Planta Global del Personal de la E.S.E. Hospital San Jerónimo de Montería, al modificar el acuerdo 009 de 2015, con relación al empleo de Profesional Universitario (control interno contable) Código 2019 Grado 10. • Finalmente, la Agente Especial Interventora expidió la Resolución 00801 de julio 27 de 2016 donde incorpora a la señora ISBELIA HERRERA PAEZ en el empleo de Profesional Universitario Control Contable Código 219 Grado 06. • En síntesis, la funcionaría ISBELIA HERRERA PÁEZ se encuentra nombrada como profesional universitario desde el año 2014 y devengando el salario asignado a ese mismo cargo; siendo que en el registro público de carrera administrativa aparece inscrita como secretaria sin que en la actualidad ejerza las funciones que le corresponde.
Según la demanda, la figura aplicada a la señora ISBELIA HERRERA PAEZ en el cargo de Profesional Universitario Control Interno Contable es la de incorporación y esta procede cuando el empleado de carrera a quien le supriman el empleo como consecuencia de una reestructuración, supresión o fusión de la entidad donde ostenta los derechos de carrera administrativa o por modificación de planta de personal, se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, tiene derecho a la incorporación directa en otro empleo de carrera igual o equivalente en la nueva planta de personal; de no ser posible, tendrá derecho a optar entre la indemnización o la reincorporación en un empleo de otra entidad que se encuentre vacante.
La reincorporación se efectuará dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha en que el jefe de la entidad comunique a la Comisión Nacional del Servicio Civil que el ex empleado optó por la reincorporación, en empleo de carrera igual o equivalente que esté vacante o provisto mediante encargo o nombramiento provisional o que de acuerdo con las necesidades del servicio se creen en las plantas de personal. 2.
Solicitud de suspensión provisional La parte demandante con fundamento en lo estipulado en los artículos 229 a 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) solicita que se decrete como medida la suspensión provisional del acto administrativo de carácter particular contenido en la Resolución 00801 del 27 de julio de 2016, por medio del cual se incorpora a un funcionario en la ESE Hospital San Jerónimo de Montería. Como consecuencia de lo anterior, que se le incorpore en el cargo de secretaria en el área asistencia al cual tiene derecho como funcionaria en carrera administrativa.
Tribunal administrativo de Córdoba Nulidad - Rad: 23.001.23.33.000.2021-00299-00 Niega medida cautelar La anterior solicitud tiene como fundamento que la figura de la incorporación aplicada en el acto administrativo en mención solo es utilizada cuando se exige determinar la equivalencia entre el empleo en el cual se ha inscrito en el Registro Público de Carrera Administrativa y aquel en que será incorporado, lo que hace indispensable efectuar un análisis de las funciones, requisitos específicos y asignación básica de los empleos suprimidos, frente a los empleos creados en la nueva planta de personal, estudio que es de competencia de cada entidad, con el fin de garantizar que las incorporaciones se realicen bajo estrictos procesos técnico-legales ajustados al concepto de equivalencias entre empleos. 3.
Pronunciamiento de la demandada Señaló que la medida cautelar no es procedente. Invoca los artículos 53 y 58 de la constitución política de Colombia ya que el asunto atiende a derechos fundamentales de la empleada y los actos administrativos no adolecen de la ilegalidad que les endilgan. La presunta ilegalidad que alega la entidad no es más que una variación de una palabra que no tiene las connotaciones suficientes para aniquilar el acto administrativo.
La Resolución 00801 del 27 de junio de 2016 no está generando ninguna lesión o perjuicio al patrimonio de la entidad demandante y a contrario sensu se puede evidenciar como se reconoce que la empleada ha desarrollado la función para la cual fue nombrada. En concreto no se cumplen los requisitos para decretar dicha medida. De ninguna forma el resultado de la demanda puede verse afectado y sumado a ello no se demostró en el plenario un perjuicio irremediable de carácter económico o lesión a los bienes de la administración. 4.
Concepto del Ministerio Público El Procurador 33 Judicial II rindió concepto en el sentido de que debe accederse a la medida de cautela y suspender los efectos de la Resolución # 00801 de julio 27 de 2016, mediante la cual se incorporó a la ciudadana ISBELIA HERRERA PAEZ al cargo de Profesional Universitario Control Contable Código 219 Grado 06, de la planta de cargos de la ESE HOSPITAL SAN JERONIMO de esta ciudad.
Argumenta que revisado el plenario digital se acreditó que la señora ISBELIA HERRERA PAEZ fue designada en periodo de prueba en el cargo de secretaria de Patología, Código 530, Grado 01. Igualmente, mediante Resolución # 0428 del 27 de noviembre de 2014 se ratificó su nombramiento como Profesional Universitario Código 219. También se da cuenta del acto cuestionado, Resolución 00801 de fecha julio 27 de 20164 mediante el cual se dispuso: “Incorporar a partir de la expedición de la presente Resolución para el desempeño del cargo de Profesional Universitario (Control Interno Contable), Código 219, Grado 6, al Profesional Universitario ISBELIA HERRERA PAEZ.
Sobre la incorporación de cargos señala que tal situación está prevista en los artículos 44 y 45 de Ley 909/2004 y en el presente caso la incorporación de la señora ISBELIA HERRERA PAEZ ocurrió al margen de las situaciones administrativas relacionada en la ley. En el plenario no aparece prueba de que esa incorporación haya derivado de la “… liquidación, reestructuración, supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, Tribunal administrativo de Córdoba Nulidad - Rad: 23.001.23.33.000.2021-00299-00 Niega medida cautelar o del traslado de funciones de una entidad a otra, o por modificación de planta de personal, se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, …” 5.
Asunto a resolver Determinar si se satisfacen los requisitos exigidos en el artículo 231 del CPACA para decretar la suspensión provisional la Resolución 00801 de fecha 27 de julio de 2016 por medio de la cual se incorpora a la señora ISBELIA HERRERA PAEZ en el cargo de profesional universitario (Control Interno Contable) código 219, grado 6. 6.
Procedencia de las medidas cautelares El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) contiene el régimen cautelar en lo contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la jurisdicción pretendiendo solucionar una determinada controversia.
El artículo 230 del CPACA establece el contenido y alcance de las medidas cautelares indicando que “podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda”. Según la jurisprudencia estas diversas modalidades de medidas cautelares en atención a su naturaleza persiguen resultados diferentes1.
En cuanto a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo el Consejo de Estado en auto 201403799 del 17 de marzo de 2015, al analizar esta medida cautelar en el nuevo Código expuso: "La contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del juez en su estudio, con fundamento en el acto o las pruebas allegadas con la solicitud.
En relación con las pruebas que puedan allegarse a la solicitud de la medida cautelar, también se evidencia una diferencia frente al anterior código, en razón a que ya no se hace referencia explícita a documentos públicos sino a "pruebas allegadas con la solicitud", las cuales deberán ser examinadas, en todo caso, atendiendo a los criterios probatorios vigentes en el ordenamiento.
Aunado a lo anterior, el inciso primero del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo le impone al interesado la carga de acreditar sumariamente la existencia de perjuicios, cuando quiera que se solicite el restablecimiento del derecho e indemnización de los citados perjuicios, exigencia que no implica otra cosa que demostrar ante el operador judicial que resolverá su caso que la tardanza del proceso podría configurar un perjuicio”. 1 “a) Medidas preventivas: Buscan evitar que se produzca o aumente el daño causado por la Administración. Ahora bien, cuando el perjuicio es causado por un acto administrativo, la medida preventiva por excelencia resulta ser la suspensión de sus efectos, y en los casos en que el perjuicio es causado por el hecho de la Administración, se ordenará que se interrumpa la respectiva actuación. b) Medidas conservativas: Buscan mantener la situación previa a la acción u omisión de la Administración, es decir, volver las cosas a su estado anterior. c) Medidas anticipativas: Buscan que el Juez anticipe el derecho pedido, en forma cautelar y provisional, sin que sea de manera definitiva, pues el mismo queda facultado para revocar la medida. d) Medidas de suspensión: Consisten en la suspensión provisional de los efectos del respectivo acto administrativo, así como la suspensión de cualquier tipo de procedimiento o actuación de carácter administrativo”.
Tribunal administrativo de Córdoba Nulidad - Rad: 23.001.23.33.000.2021-00299-00 Niega medida cautelar En síntesis, para decretar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos según el artículo 231 del CPACA y de acuerdo con el Consejo de Estado, se deben cumplir los siguientes requisitos: “(…) i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados”2.
Los dos últimos requisitos, corresponden a lo que doctrinariamente se ha denominado fumus bonis iuris y periculum in mora. El Consejo de Estado3 ha señalado que la medida cautelar de suspensión provisional de actos administrativos se sustenta en los dos pilares fundamentales sobre los cuales se edifica el sistema cautelar, a saber: periculum in mora (necesidad urgente de la medida cautelar) y del fumus boni iuris (apariencia del buen derecho), en virtud de los cuales siempre se tendrá que acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho respecto del cual se persigue un pronunciamiento definitivo en la sentencia que ponga fin al litigio.
Para decretar una medida cautelar se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa; y esa valoración inicial o preliminar, como lo contempla el inciso 2 del artículo 229 del CPACA, no constituye prejuzgamiento, “dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final4”.
La suspensión provisional es un instrumento de naturaleza cautelar, temporal y accesorio, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico surtan efectos mientras se decide de fondo su legalidad. Su finalidad es la de evitar, transitoriamente, la aplicación del acto administrativo, en virtud de un análisis provisional del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho. 7.- Caso concreto El reproche que se le hace al acto demandado - Resolución 00801 de fecha 27 de julio de 2016 por medio de la cual se incorpora a la señora ISBELIA HERRERA PAEZ en el cargo de profesional universitario (Control Interno Contable) código 219, grado 6 – es su 2 SECCIÓN PRIMERA, providencia del 7 de mayo de 2018.
Rad: 11001-03-24-000-2016-00291-00 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Bogotá D.C., 13 de mayo de 2015.Radicación número: 11001- 03-26-000-2015-00022-00(53057). Actor: CARACOL Televisión S.A. y RCN Televisión S.A. Demandado: Autoridad Nacional de Televisión – ANTV.
Referencia: Medio de control de nulidad simple (Auto medida cautelar de suspensión provisional). 4 Consejo de Estado - Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa). Tribunal administrativo de Córdoba Nulidad - Rad: 23.001.23.33.000.2021-00299-00 Niega medida cautelar expedición irregular al desconocer lo previsto en el Decreto 1083 de 2015, reglamentario del Sector de Función Pública, en sus artículos 2.2.5.4.1 y 2.2.11.2.2 que regula lo concerniente a la movilidad de empleados públicos.
Se recalca que la señora ISBELIA HERRERA PAEZ ostenta el cargo de carrera como secretaria, código 505130, grado 0 que no ha sido suprimido de la planta de personal de la ESE Hospital San Jerónimo de Montería y por lo tanto no podía ser “incorporada” al nuevo cargo de Profesional Universitario Control Contable Código 219 Grado 06. Al revisar la vinculación laboral de la señora ISBELIA HERRERA PÁEZ efectivamente se acreditó que fue vinculada en 1995 en el cargo de “Secretaria de patología” código 5130 grado 01; sin embargo en el expediente no hay ninguna trazabilidad sobre la permanencia de ese mismo cargo pues en la actual planta de personal (Acuerdo 009 de 2015 y Resolución 079 de 2019) existen 4 cargos simplemente de “Secretaria” sin que se pueda acreditar de manera fehaciente que alguno de ellos corresponde al inicialmente ocupado por la demandada.
Es decir, no existe certeza de si su cargo fue o no suprimido. Tampoco si los 4 cargos de secretaria están o no ocupados con otros empleados de carrera que hagan imposible jurídicamente que la hoy demandada pueda ser trasladada o reubicada en alguno de ellos. De otra parte, con las pruebas documentales y lo narrado en la propia demanda, se tiene que a la demandante a lo largo de su desempeño laboral se le han asignado por delegación o encargo diferentes funciones, entre ellas las del cargo que hoy ocupa.
Inclusive, fue nombrada y ratificada en ese cargo de Profesional Universitario código 219 en el 2014. No se acreditó si este nombramiento fue en propiedad o provisionalidad y esos actos de nombramiento y ratificación tampoco fueron objeto de demanda y por lo tanto gozan de la plena presunción de legalidad. El acto administrativo ahora demandado (Resolución 801 de julio 27 de 2016) corresponde a la “incorporación” a ese mismo cargo de profesional universitario que viene desempeñando la demandada y si bien la parte motiva del acto no explica ni justifica las razones ni efectos de esa “incorporación”, no puede concluirse necesariamente que sea ilegal, pues habría que analizar la situación actual del vínculo laboral de la señora Isbelia Herrera Páez, quien es de todos modos una empleada de carrera administrativa.
En las circunstancias así descritas no se satisface el requisito del artículo 231 del CPACA para decretar la medida de suspensión provisional consistente en que de la confrontación del acto demandado y las normas superiores invocadas surja o se advierta la violación de las mismas. Son indiscutibles los argumentos de la parte demandante y el concepto del Ministerio Público en cuanto a los alcances y reglamentación de la figura de la incorporación solamente para empleados cuyos empleos hayan sido suprimido; lo que no se comparte es que se tenga como un hecho acreditado en este caso que el cargo inicial de secretaria de patología no fue suprimido y que tampoco se tenga en cuenta que la demandada fue Tribunal administrativo de Córdoba Nulidad - Rad: 23.001.23.33.000.2021-00299-00 Niega medida cautelar nombrada con anterioridad en el cargo de profesional universitario antes de la expedición del acto cuya suspensión se pretende.
Por lo anterior y sin necesidad de profundizar otros aspectos – como lo relativo al periculum in mora o a los derechos laborales de la empleada – se negará la medida cautelar solicitada. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba,
RESUELVE
Primero: NEGAR la medida de suspensión provisional solicitada. Segundo: Aceptar la renuncia del Dr. VICTOR ANDRES DAVID LYONS como apoderado de la parte demandante según la renuncia presentada (pdf 08 del expediente) Tercero: Ejecutoriada la presente decisión continuar con el trámite del proceso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO OLIVELLA SOLANO Magistrado La presente providencia fue firmada electrónicamente. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validados accediendo a la página de SAMAI https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspw