680013333004-2024-00080-01 · Administrative Court of Santander

SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Bucaramanga, cinco (5) de junio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 17 de marzo de 20205, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante la cual se declaró probada de oficio la excepción de «caducidad» del medio de control. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, la Unidad Administrativa Especial de 1 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 2, índice SAMAI, archivo

2. MEDIO DE CONTROL Nulidad y restablecimiento del derecho RADICADO 680013333004-2024-00080-01 DEMANDANTE Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP jballesteros@ugpp.gov.co notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co DEMANDADO Beatriz Ávila Ávila bettyavila1@gmail.com MINISTERIO PÚBLICO Procuraduría 47 Judicial II para Asuntos Administrativos procjudadm47@procuraduria.gov.co ASUNTO Sentencia de segunda instancia TEMA Acción de lesividad.

Excepción de inconstitucionalidad de la expresión «[…] y que estén en curso […]», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Reliquidación de la pensión gracia. Improcedencia de la devolución de sumas percibidas de buena fe. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Ávila Ávila Radicado: 680013333004-2024-00080-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, en orden a que se declare la nulidad de i) la Resolución 014686 del 26 de mayo de 1998 y ii) la Resolución 25023 del 3 de septiembre de 2002 a través de las cuales reliquidó una pensión de gracia a favor de la señora Beatriz Ávila Ávila.

En consecuencia, solicitó: «PRIMERA: Declarar la nulidad de la Resolución Cajanal No. 25023 de 2002, 3 de septiembre, mediante las cuales se reliquidó la pensión gracia a favor de Beatriz Ávila Ávila, por retiro definitivo del servicio, en cuantía de $2.260.260.oo, efectiva a partir del 1o de diciembre de 2001, prestación que fue liquidada teniendo en cuenta lo devengado en el último año de servicios 11/2000-11/2001, por haber sido expedida con violación de la Constitución y la Ley, con infracción de las normas en que debía fundarse.

SEGUNDA: Declarar la nulidad de la Resolución Cajanal No. 014686 de 1998, 26 de mayo, mediante las cuales se reliquidó la pensión gracia a favor de Beatriz Ávila Ávila, por nuevos factores salariales, en cuantía de $642.979.41, efectiva a partir del 3 de mayo de 1995, pero que erróneamente en la liquidación incluyó dos asignaciones básicas, la devengada por el Departamento de Santander ($5.134.391.27) y la del Municipio de Bucaramanga ($5.153.27.25), lo que aumenta ilegalmente la cuantía pensional, debiendo ser excluida una de las dos, y que viola la Constitución y la Ley, con infracción de las normas en que debía fundarse.

TERCERA: Declarar que a Beatriz Ávila Ávila no le asistía el derecho a la reliquidación de la pensión gracia por cuanto la prestación se liquida teniendo en cuenta una sola asignación básica, y los factores devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional 5/1994-5/1995 (Resolución No. 010506 de 1996), por lo que no es viable la reliquidación de la pensión a la fecha del retiro del servicio (2001).

CUARTA: A título de Restablecimiento del Derecho, se le ordene a Beatriz Ávila Ávila, a restituirle-pagarle a la entidad accionante los dineros pagados en exceso en virtud de la reliquidación efectuada, junto a la debida actualización o indexación sobre las sumas que se ordene devolver y adeudadas, de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor-IPC, conforme al artículo 187 del C.P.A.C.A., hasta la fecha efectiva de pago.

QUINTA: A título de Restablecimiento del Derecho, si Beatriz Ávila Ávila, no efectúa el pago en forma oportuna, deberán liquidarse y pagar los intereses comerciales y moratorios, tal y como lo ordena el Art. 192 del C.P.A.C.A. SEXTA: Se condene en costas y agencias a la parte accionada, conforme al artículo 188 del C.P.A.C.A» (sic en todo el texto) 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la parte demandante señaló los siguientes: i) El 30 de agosto de 1996, mediante Resolución 010506 la extinta CAJANAL reconoció una pensión de gracia a favor de la señora Beatriz Ávila Ávila, liquidada con el 75% del promedio de lo devengado en el último año anterior al 2 En adelante UGPP.

Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Ávila Ávila Radicado: 680013333004-2024-00080-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander de adquisición del estatus pensional, con inclusión del factor de asignación básica en una suma de $267.986,69 efectiva a partir del 3 de mayo de 1995. ii) El 26 de mayo de 1998, a través de la Resolución 014686 CAJANAL reliquidó la pensión gracia a favor de la señora Ávila Ávila en atención del 75% del promedio de lo devengado en el último año anterior al de adquisición del estatus pensional y con inclusión del factor de asignación básica devengada en el departamento de Santander y en el municipio de Bucaramanga en una suma de $642.979,41 efectiva a partir del 3 de mayo de 1995. iii) La reliquidación de la pensión gracia no podía incluir dos asignaciones básicas y, por tanto, se debía tener en cuenta la devengada por el departamento de Santander, esto es, $5.134.391.27 o la del municipio de Bucaramanga $5.153.27.25 y no ambas. iv) El 3 de septiembre de 2002, mediante Resolución 25023 CAJANAL reliquidó la pensión gracia reconocida a favor de la señora Ávila Ávila por el retiro definitivo del servicio en un monto del 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio, con inclusión de los factores salariales de asignación básica y doble acción, motivo por el cual la suma se elevó a $2.260.260, 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación En el escrito de la demanda se invocaron como violados, el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia y la Ley 114 de 1913, la Ley 116 de 1928, la Ley 37 de 1933, la Ley 43 de 1975 y la Ley 91 de 1989. En desarrollo del concepto de violación, la parte demandante expuso que los actos administrativos adolecen de nulidad, conforme a las siguientes razones: i) El acto demandado no se ajusta a los preceptos legales que regulan la materia, toda vez que vulnera de forma directa las normas en que debería fundarse. ii) La pensión gracia reconocida a favor de la señor Ávila Ávila por retiro definitivo del servicio, fue liquidada de forma errada por CAJANAL, por cuanto se incluyeron dos asignaciones básicas en la liquidación, esto es, la devengada por el departamento de Santander y la del municipio de Bucaramanga, lo que aumenta ilegalmente la cuantía pensional, motivo por el cual debe ser excluida una de las dos asignaciones básicas; además, se tuvo en cuenta lo devengado en el último año de servicios comprendido entre el mes de noviembre del 2000 hasta noviembre de 2001, pese a que el estatus pensional fue adquirido el 3 de mayo de 1995. iii) Si bien el reconocimiento y la liquidación de la pensión gracia se efectúo en debida forma con el promedio de lo devengado durante el año anterior a la adquisición de dicha condición en cuantía correcta de $267.983.69 mediante la Resolución 010506 de 1996, los actos administrativos posteriores reliquidaron el monto de manera incorrecta, razón por la cual la mesada se elevó a $642.979,41 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Ávila Ávila Radicado: 680013333004-2024-00080-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander y luego a $2.260.260, circunstancia que desconoce los reiterados pronunciamientos del Consejo de Estado. 1.2.

Contestación de la demanda La señora Beatriz Ávila Ávila no contestó la demanda. 1.3. La sentencia apelada3 El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante sentencia del 17 de marzo de 2025, resolvió: «PRIMERO: DECLARAR PROBADA de oficio la excepción de “CADUCIDAD” del presente medio de control, de conformidad con las razones expuestas anteriormente».

En lo correspondiente al fondo del asunto, la decisión se sustentó en los siguientes argumentos: i) Una vez examinado el escrito de la demanda, se advierte que las pretensiones invocadas se encuentran encaminadas a obtener la nulidad de las Resoluciones 014686 del 26 de mayo de 1998 y 25023 del 3 de septiembre de 2002 proferidas por CAJANAL, mediante las cuales se reliquidó la pensión gracia reconocida a favor de la señora Ávila Ávila y, como consecuencia, se solicita la devolución de los dineros que fueron pagados en exceso con su debida actualización o indexación. ii) En ese sentido, se encuentra probado que la demanda fue presentada por la UGPP 25 años después de expedida la Resolución 014686 del 26 de mayo de 1998 y 20 años después de expedida la Resolución 25023 del 3 de septiembre de 2002.

En virtud del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, las acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas tienen un término de caducidad de 5 años, salvo cuando se trate de pensiones otorgadas con fraude o con ocurrencia de algún delito; además, la norma en cita prevé que dicho término de caducidad también será aplicable para los procesos administrativos o judiciales que se encuentren en curso, a partir de la vigencia de la referida ley. iii) En consecuencia, en aplicación del término de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 para aquellas demandas que se encuentren en curso, resulta claro que en el presente asunto se configuró el fenómeno de la caducidad, razón por la cual se declarará probada ese medio exceptivo. 1.4.

El recurso de apelación4 1.4.1. Parte demandante 3 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 13, índice SAMAI. 4 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 15, índice SAMAI. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Ávila Ávila Radicado: 680013333004-2024-00080-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander El apoderado de la parte demandante en el recurso interpuesto solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, para el efecto, expuso los siguientes argumentos: i) El a quo incurrió en un error, comoquiera que las demandas presentadas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previo a la vigencia de la Ley 2381 de 2024 no les es aplicable el término de caducidad de 5 años previsto en su artículo 86 sino los criterios contenidos en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, al ser la ley vigente para el momento de la presentación de la demanda.

En consecuencia, hay lugar a revocar la decisión de primera instancia y resolver de fondo la controversia planteada. ii) Los actos administrativos demandados deben ser declarados nulos comoquiera que existió una reliquidación errada en lo concerniente a la asignación básica tenida en cuenta y, posteriormente, pese a que el status fue adquirido el 3 de mayo de 1995, se efectuó una nueva reliquidación en atención al último año de servicios comprendido entre noviembre del 2000 y noviembre de 2001. iii) Si bien la señora Beatriz Ávila Ávila cumplió con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913, motivo por el cual mediante Resolución 010506 de 1996 le fue reconocida la prestación liquidando en atención al 75% sobre el salario promedio de lo devengado el año inmediatamente anterior a la adquisición del status jurídico de pensionada, CAJANAL reliquidó en dos oportunidades la prestación e incluyó dos asignaciones básicas y tuvo en cuenta el salario percibido en el último año de servicios comprendido entre noviembre del 2000 y noviembre de 2001, razón por la cual desconoció el límite legal y jurisprudencial que se encuentra determinado para la liquidación de la mencionada prestación. 1.5.

Trámite de segunda instancia. Por auto del 8 de mayo de 20255 se admitió el recurso de apelación interpuesto y se ordenó la notificación personal al Ministerio Público y a las partes por estado. 1.6. Alegatos de conclusión 1.6.1. Parte demandante No se presentaron. 1.6.2. Parte demandada No se presentaron. 1.6.3. Concepto del agente del Ministerio Público: 5 Expediente digital, actuación 7 índice SAMAI.

Consideraciones Concluido el trámite procesal sin que la Sala advierta irregularidad alguna con eficacia para invalidar la actuación cumplida, y luego de verificar que se hallan estructurados los presupuestos de ley para decidir el fondo de la cuestión, procederá la Corporación a proferir el fallo de segunda instancia 2.1. Competencia. Conforme al artículo 153 del CPACA, el Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los juzgados administrativos de su jurisdicción territorial, razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia en segunda instancia. 2.2.

Problema jurídico De acuerdo con los argumentos planteados en el fallo de primera instancia y en el recurso de apelación le corresponde a la Sala establecer i) si es aplicable constitucionalmente la expresión «[…] y que estén en curso […]», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, ii) en caso de que se inaplique por inconstitucional la mencionada expresión, se examinará si hay lugar a declarar la nulidad de las Resoluciones 014686 del 26 de mayo de 1998 y 25023 del 3 de septiembre de 2002 proferidas por CAJANAL a través de las cuales reliquidó una pensión de gracia a favor de la señora Beatriz Ávila Ávila, iii) en caso de que se declare la nulidad de las decisiones contentivas de ese reconocimiento corresponderá examinar si se logra desvirtuar la presunción de buena fe respecto del actuar de la señora Beatriz Ávila Ávila y, por tanto, si es dable ordenar el reintegro de las sumas recibidas. 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Excepción de inconstitucionalidad de la expresión «[…] y que estén en curso […]», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Con ocasión de la expedición de la Ley 2080 de 2021 el legislador adoptó un nuevo esquema en materia de resolución de las excepciones genuinamente previas y las de naturaleza perentoria.

En lo atinente a la caducidad, como excepción perentoria, existen dos momentos en los cuales se prevé su estudio y resolución: «i) en cualquier estado del proceso, a través de sentencia anticipada, siempre que el juzgador la encuentre probada (artículos 175, inciso 4, parágrafo 2, y 182A, numeral 3 del CPACA6 6 «ARTÍCULO 182A. SENTENCIA ANTICIPADA.

Artículo adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021 El nuevo texto es el siguiente. Se podrá dictar sentencia anticipada: […] 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. […].» Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Ávila Ávila Radicado: 680013333004-2024-00080-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander y ii) en la sentencia de fondo (artículo 187 del CPACA),7 oportunidad esta última en la cual el juez decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que encuentre probada»8 Esta aclaración resulta importante si se tiene en cuenta que a través de la Ley 2381 de 2024 se introdujo una significativa modificación, mediante la cual se establece un término de caducidad respecto de las demandas que la administración formula contra sus propios actos de reconocimiento pensional.

Bajo estos supuestos, y teniendo en cuenta que en este asunto no hay lugar a emitir una sentencia anticipada para declarar probada la caducidad, toda vez que dicho término no resulta aplicable al caso concreto, como se explicará más adelante, le corresponde a la Sala en este momento procesal pronunciarse frente a este tópico. Lo anterior, dado que al encontrase el proceso al despacho para dictar sentencia es procedente, en los términos de los artículos 187 y 207 del CPACA, resolver cualquier excepción propuesta y de las que el juez eventualmente encuentre probadas, entre ellas, la caducidad del medio de control y, adicionalmente, ejercer el control de legalidad y saneamiento del proceso.

Precisado lo anterior, y como se anunció en líneas anteriores, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en su primera parte estableció un término de caducidad de 5 año «para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas», contado a partir del reconocimiento de la referida prestación Así se observa en el texto del citado artículo 86 ibidem: «[…] TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS.

Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido 7 10 «ARTÍCULO 187.

CONTENIDO DE LA SENTENCIA. […] En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. […]». 8 Sobre este particular puede verse auto de sala unitaria de 16 de septiembre de 2021.

Rad. 05001-23-33-000- 2019-02462-01 (2648-2021). MP William Hernández Gómez, en el cual se precisó que: « Al respecto, se tiene que el inciso 4.º del parágrafo 2.º del artículo 175 del CPACA (modificado por el artículo 38 de la Ley 2080) consagró que las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A, y este determinó que podrá dictarse esta providencia, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador advierta demostrada una de las perentorias citadas.

A su vez, el artículo 187 ibidem señaló que en la sentencia se pronunciará sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. En ese orden de ideas, la resolución de defensa materializada en las excepciones perentorias nominadas, no pueden decidirse mediante auto antes de la audiencia inicial, ni en la citada diligencia judicial, sino que solo se declararán fundadas por medio de sentencia anticipada, acorde con los lineamientos precisados en el numeral tercero del artículo 182A del CPACA o, de lo contrario, esto es, cuando todavía no se encuentren probadas o demostradas, el juzgador tendrá la opción de dirimirlas en la sentencia ordinaria que defina de fondo las pretensiones de la demanda, conforme al artículo 187 del CPACA» Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Ávila Ávila Radicado: 680013333004-2024-00080-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.

Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley». En ese orden de ideas, se tiene que en el caso concreto la UGPP solicita la nulidad de las Resoluciones 014686 del 26 de mayo de 1998 y 25023 del 3 de septiembre de 2002 proferidas por CAJANAL a través de las cuales reliquidó una pensión de gracia a favor de la señora Beatriz Ávila Ávila, esto es, de actos administrativos proferidos 25 y 20 años antes de la fecha de la presentación de la demanda, motivo por el cual resulta necesario establecer si hay lugar a la aplicación del nuevo término de caducidad.

Ahora bien, en cuanto a la aplicación del segundo inciso del mencionado artículo que ordena el estudio del nuevo término de caducidad incluso respecto de los procesos en curso, la Sección Segunda del Consejo de Estado no ha adoptado una postura uniforme. Mientras la Subsección A9 ha aplicado la norma conforme a lo dispuesto por el legislador y, por ende, ha declarado la caducidad de la acción en los casos en que se ha superado el nuevo plazo de cinco años, la Subsección B10 ha optado por inaplicarla, al considerar inconstitucional la expresión «y que estén en curso».

Según esta última, la aplicación retroactiva de la disposición modifica intempestivamente las reglas procesales que rigen el litigio, lo que vulnera los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. En ese orden de ideas, si bien el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 señala que el referido término de caducidad aplicará incluso para las «acciones administrativas y/o contencioso administrativas» en curso, lo cierto es que la regulación legal de la caducidad como instituto procesal, mediante el cual se limita el derecho de acción, guarda una íntima relación con las formas propias de los juicios, esto es, con la sustanciación y ritualidades previstas para regular el derecho de acceso a la administración de justicia. En tal sentido, pese a que por regla general las normas procesales se consideran de orden público y de inmediata aplicación, lo cierto es que la Ley 153 de 1887 en su artículo 4011 reconoció la necesidad de garantizar los principios de confianza legítima y seguridad jurídica y, por tanto, determinó una serie de excepciones que hacen posible, aun frente a cambios normativos sobrevinientes, aplicar las reglas que gobiernan la sustanciación y ritualidades en los asuntos 9 Consejero ponente: Luis Eduardo Mesa Nieves, sentencia del 23 de octubre de 2024, radicación: 27001 23 33 000 2019 00070 01 (2216–2024). 10 Consejera ponente: Elizabeth Becerra Cornejo, sentencia del 8 de noviembre de 2024, radicación: 25000-23-42-000-2018-00903-01 (6098-2022). 11 «Artículo 40.

Modificado por el artículo 624, Ley 1564 de 2012. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.» Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Ávila Ávila Radicado: 680013333004-2024-00080-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander judiciales vigentes al momento en que son interpuestos los recursos, se practican pruebas, se realizan audiencias y empiezan a contabilizarse términos como el establecido para la caducidad de los medios de control.

Esos mismos principios, de confianza legítima y seguridad jurídica, que inspiraron la adopción de este tipo de reglas en materia de tránsito legislativo en el siglo XIX, siguen presentes en el texto constitucional de 1991, según puede verse en los artículos 1, 2, 4, 5, 6 y 83.12 Así las cosas, el carácter preconstitucional de la Ley 153 de 1887 en nada contradice el espíritu de la Constitución de 1991; por el contrario, las reglas previstas en esta ley siguen siendo una importante herramienta que contribuye a la interpretación y aplicación de las distintas disposiciones que integran el ordenamiento jurídico vigente.

En este orden de ideas, de acuerdo con lo establecido en el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, al caso concreto resulta aplicable la regulación en materia de caducidad prevista en el texto original del literal c), del artículo 164 del CPACA, dado que, al momento de su formulación, 30 de junio de 2022, era la disposición que en materia de oportunidad para presentar la demanda se encontraba vigente y en la cual, vale la pena precisar, no se tenía previsto término de caducidad alguno, motivo por el cual se adopta la postura planteada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

En estos términos, la expresión, «[…] y que estén en curso […]», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 se considera incompatible con los artículos 29 y 229 de la Constitución Política y los principios constitucionales de confianza legítima y seguridad jurídica, motivo por el cual, la Sala con fundamento en el artículo 4 de la Constitución Política dispondrá su inaplicación por inconstitucionalidad.

En consecuencia, para el caso concreto, no resulta aplicable el término de caducidad establecido en el artículo 86 ibidem, por lo que se procederá con el estudio del recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 17 de marzo de 2025 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga. 2.3.2.

La pensión gracia La pensión de jubilación gracia fue establecida por el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, para compensar a los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubieran servido en el magisterio por al menos 20 años. La Ley 116 de 1928 amplió este beneficio a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales, así como a los Inspectores de Instrucción Pública.

Según el artículo 6 de esta ley, se permitió a los docentes sumar los servicios prestados en diferentes épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, para completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, equiparando la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria para estos efectos. 12 «La seguridad jurídica es un principio central en los ordenamientos jurídicos occidentales.

La Corte ha señalado que este principio ostenta rango constitucional y lo ha derivado del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta». Corte Constitucional, sentencia T- 502 de 2002. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Ávila Ávila Radicado: 680013333004-2024-00080-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Posteriormente, la Ley 37 de 1933 extendió el beneficio de la pensión gracia de jubilación a los maestros de escuela que hubieran completado el tiempo de servicio estipulado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Por su parte, la Ley 91 de 1989 en el artículo 15, numeral 2°, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación» La norma en cita fue estudiada por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997,13 en los siguientes términos: «La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley» La Sección Segunda, en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 201820, señaló que «el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, tratándose de los docentes nacionalizados», y que: «Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta» De acuerdo con lo expuesto, la pensión gracia de jubilación se otorga a los docentes que hayan trabajado de manera continua o discontinua antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplan con 20 años de servicio en establecimientos 13 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia S-699 del 29 de agosto de 1997, consejero ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda, demandante: Wilberto Therán Mogollón. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Ávila Ávila Radicado: 680013333004-2024-00080-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander educativos de orden departamental, distrital o municipal, con vinculación territorial o nacionalizada.

No es posible acumular tiempos de servicio del orden nacional. 2.3.2. Liquidación de la pensión gracia El artículo 2° de la Ley 114 de 1913 reguló que la cuantía de la pensión gracia era la «la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio». A su turno, el parágrafo del artículo 1° de la Ley 24 de 194714 indicó que «[c]uando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».

Posteriormente, el artículo 4° de la Ley 4 de 196622 dispuso que las pensiones de jubilación de los trabajadores de las entidades de derecho público se liquidarían «tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios». Esta ley fue reglamentada por el Decreto 1743 de 1966 cuyo artículo 5° dispuso que «las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público».

En cuanto a la liquidación, la Sección Segunda, en sentencia del 25 de enero de 2007,15 consideró que «la pensión gracia no puede liquidarse con base en el valor de los aportes durante el último año de servicios, como lo prescribe el inciso 1º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, toda vez que esta pensión, a pesar de estar a cargo del Tesoro Nacional, está sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social ni hacer aportes para el efecto».

Precisó que se aplica el artículo 5º del Decreto 1743 de 1966, y reiteró que «la pensión gracia se liquida con el promedio del 75% de los salarios devengados […], entendiendo como salario la totalidad de los ingresos que recibe el trabajador por sus servicios». 2.3.3. De la buena fe El artículo 83 de la carta política, previó lo siguiente: «ARTICULO 83.

Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas» La Corte Constitucional,16señaló que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, puesto que el Constituyente quiso que sólo en el caso de los primeros esta se presuma.

Por 14 Por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, consejero ponente: Jesús María Lemos Bustamante sentencia del 25 de enero de 2007, radicación: 25000-23-25- 000-2002-08879-01 (2748-05). 16 Ver sentencia C-840 de 2001. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Ávila Ávila Radicado: 680013333004-2024-00080-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander ese motivo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de la buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume.

De conformidad al artículo 83 Superior, la Corte Constitucional17 advirtió que el principio de buena fe implica que: i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe y que ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir, en las relaciones jurídico-administrativas.

Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario. En el derecho administrativo, este principio hace referencia a que el poder público no puede defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación, en razón a que se fundamenta en criterios sólidos e incuestionables «que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.

No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas».18 En relación a la recuperación de dineros pagados a particulares de buena fe, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B,19refirió: «[…] La entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe.

En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante, la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados».

Adicionalmente, esa Sección en sentencia posterior20estableció que «no basta que la entidad exponga la falta de legalidad del reconocimiento pensional, sino que resulta necesario que aporte todo el material probatorio tendiente a demostrar que la conducta de la demandada se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana [ ]».

Sobre el particular, el Consejo de Estado,21 ha señalado que el principio de la buena fe es un postulado que «tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía», puesto que no puede analizarse de manera separada sino en conexidad con el ordenamiento 17 Ver Sentencia C-071 de 2004. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia del 20 de mayo de 2010, radicado 25000-23-25-000-2002-13188-01. 19 consejera ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicado 5200123-33-000-2012-00121-01. 20Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, sentencia del 1 de julio de 2022, radicado: 52001-23-33-000-2013-00010-02. 21Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia del 1 de septiembre de 2014, radicado: 25000-23-25-000-2011-00609-02.

En virtud a lo expuesto, se tiene que el literal c) del ordinal 1 del artículo 164 del CPACA señala que la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo, cuando «[…] Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe […]».

Este postulado tiene como finalidad amparar a aquellas personas que han percibido recursos de erario por ese concepto como consecuencia de decisiones adoptadas de manera errónea por la administración.22 2.4. Hechos probados Acorde al material probatorio allegado al expediente y luego de la valoración correspondiente en aplicación de las reglas de la sana crítica, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 2.4.1.

El 3 de mayo de 1945 nació la señora Beatriz Ávila Ávila de conformidad con el registro civil de nacimiento y prestó los siguientes servicios como docente: en el municipio de Bucaramanga del 21 de febrero de 1972 al 1 de noviembre de 2001 y en el departamento de Santander del 8 de marzo de 1974 al 30 de noviembre de 2001.23 2.4.2. El 3 de mayo de 1995 la señora Ávila Ávila adquirió el estatus jurídico de pensionada.24 2.4.3.

El 30 de agosto de 1966, mediante Resolución 010506 la extinta CAJANAL reconoció una pensión de gracia a favor de la señora Beatriz Ávila Ávila, liquidada con el 75% del promedio de lo devengado en el último año anterior al de adquisición del estatus pensional con inclusión del factor de asignación básica en cuantía de $267.983,69.25 2.4.4.

El 26 de mayo de 1998, a través de la Resolución 014686 CAJANAL reliquidó la pensión gracia de la señora Ávila Ávila con el 75% del promedio de lo devengado en el último año anterior al de adquisición del estatus pensional, con inclusión del factor de asignación básica devengada en el departamento de Santander y en el municipio de Bucaramanga, en cuantía de $642.979,41, efectiva a partir del 3 de mayo de 1995. 26 El contenido del acto administrativo es el siguiente: 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, magistrado ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, sentencia del 26 de noviembre de 2020, radicado: 68001-23-33-000-2013- 00231-03. 23 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 2, índice SAMAI, archivo 2, folio 58. 24 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 2, índice SAMAI, archivo 2, folio 120. 25Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 2, índice SAMAI, archivo 2, folios 32 a 36. 26 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 2, índice SAMAI, archivo 2, folios 48 a 49.

Que el interesado por intermedio de apoderado en escrito del 19 de diciembre de 1997 solicita de esta entidad el reconocimiento y pago de una reliquidación de pensión por nuevos factores de salario, para lo cual aportó certificado de factores vistos a folios 37 y 39 expedidos por el Fondo Educativo Regional de Santander y por la Alcaldia de Bucaramanga.

Que de conformidad con la normatividad jurídica vigente, es procedente resolver la solicitud teniendo en cuenta que la interesada cumplió el status jurídico el 3 de mayo de 1995, efectuando la siguiente liquidación: Departamento de Santander V/TOTAL Asignación básica $5.134.391.27 Municipio de Bucaramanga $5.135.279.25 Total $10.287.670.52 Promedio: $10.287.670.52 x 0.0625 = $642.979.41 Efectiva a partir del 3 de mayo de 1995 Que como consecuencia de lo anterior es procedente reconocer las diferencias que resultares entre lo reconocido en la Resolución No. 10506 del 30 de agosto de 1996 y la fecha de inclusión en nómina de la presente providencia […]». 2.4.5.

El 29 de octubre de 2001, mediante Resolución 1468 el secretario del municipio de Bucaramanga aceptó la renuncia presentada por la señora Beatriz Ávila Ávila al cargo docente en el Colegio Aurelio Martínez Mutis del municipio de Bucaramanga, a partir del 1 de noviembre de 2001.27 2.4.6. El 29 de octubre de 2001, mediante Resolución 09726 el gobernador del departamento de Santander aceptó la renuncia presentada por la señora Ávila Ávila en el cargo de docente del Instituto Técnico Nacional de Comercio del municipio de Bucaramanga, a partir del 1 de diciembre de 2001.28 2.4.7.

El 3 de septiembre de 2002, a través de la Resolución 25023 CAJANAL reliquidó la pensión gracia por retiro definitivo del servicio reconocida a favor de la señora Ávila Ávila, con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio, con inclusión de la asignación básica y doble acción, en una cuantía de $2.260.260 efectiva a partir del 1 de diciembre de 2001.

En su contenido se dispuso:29 «Que el (la) señor (a) AVILA AVILA BEATRIZ, solicita de esta entidad la reliquidación de su pensión de jubilación, petición Radicada bajo el NQ 13523 de fecha 02 de mayo de 2002 y anexó los documentos requeridos. 27 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 2, índice SAMAI, archivo 2, folios 59 a 64. 28 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 2, índice SAMAI, archivo 2, folios 14 a 15. 29 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 2, índice SAMAI, archivo 2, folios 88 a 103.

Que el(a) peticionario(a) aportó para la pensión los siguientes tiempos: ENTIDAD MUNICIPIO DE BUCARAMANGA: DESDE 21/02/1972 HASTA 07/03/1974 DEPARTAMENTO DE SANTANDER: DESDE 08/03/1974 HASTA 22/02/1991 MUNICIPIO DE BUCARAMANGA: DESDE 23/02/1991 HASTA 11/07/1995 Que se allegaron nuevos tiempos, así: ENTIDAD DEPARTAMENTO DE SANTANDER: DESDE 12/07/1995 HASTA 30/11/2001 Que el último cargo desempeñado fue el de DOCENTE EN EL DEPARTAMENTO DE SANTANDER Y EN EL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA.

Que el(a) peticionario(a) fue retirado(a) del servicio mediante RESOLUCIONES 09726 Y // 1468 DE OCTUBRE 29 DE 2001 a partir del 01 de diciembre de 2001. Que de conformidad con las leyes 33 y 62 de 1985 aplicando el 75% sobre el salario promedio de 12 meses, se determina la cuantía de la pensión, así: FACTORES VALOR ASIGNACIÓN BÁSICA – 2000 $1,445,999.00 ASIGNACIÓN BÁSICA – 2001 $16,636,081,00 DOBLE ACCIÓN – 2000 $1, 445,999,00 DOBLE ACCIÓN – 2001 $16,636,081,00 TOTAL $36,164,106,00 […]». 2.5.

Caso concreto. Análisis de la Sala Conforme a los antecedentes relacionados la Sala procederá a resolver el problema jurídico planteado. En lo atinente al literal primero, la Sala se remite al análisis efectuado respecto del estudio de excepción de inconstitucionalidad de la expresión «[…] y que estén en curso […]» prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 desarrollado en el acápite 2.3.1 de esta providencia. En ese sentido, se concluyó que la expresión, «[…] y que estén en curso […]», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 se considera incompatible con los artículos 29 y 229 de la Constitución Política y los principios constitucionales de confianza legítima y seguridad jurídica, motivo por el cual, la Sala con fundamento en el artículo 4 de la Constitución Política dispondrá su inaplicación por inconstitucionalidad.

En consecuencia, para el caso concreto, no resulta aplicable el término de caducidad establecido en el artículo 86 ibidem, por lo que Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Ávila Ávila Radicado: 680013333004-2024-00080-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander se procederá con el estudio de fondo del recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 17 de marzo de 2025 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga.

En ese orden de ideas, resulta pertinente precisar que se encuentra acreditado que la UGPP solicita la nulidad de las Resoluciones 014686 del 26 de mayo de 1998 y 25023 del 3 de septiembre de 2002 proferidas por la extinta CAJANAL a través de las cuales reliquidó una pensión de gracia a favor de la señora Beatriz Ávila Ávila, con fundamento en que i) la reliquidación se efectuó de forma errada por cuanto se incluyeron dos asignaciones básicas en la liquidación, esto es, la devengada por el departamento de Santander y por el municipio de Bucaramanga y ii) se tuvo en cuenta lo devengado en el último año de servicios comprendido entre el mes de noviembre del 2000 hasta noviembre de 2001, pese a que el estatus pensional fue adquirido el 3 de mayo de 1995.

En primer lugar, se encuentra probado que el 26 de mayo de 1998, a través de la Resolución 014686 CAJANAL reliquidó la pensión gracia de la señora Ávila Ávila con el 75% del promedio de lo devengado en el último año anterior al de adquisición del estatus pensional, con ocasión a la solicitud presentada por la demandada. En el acto administrativo se estableció como asignación básica, la suma entre la percibida por el departamento de Santander y el municipio de Bucaramanga, la cual resultó en la cuantía de $10.287.670.52.

De lo expuesto, avizora la Sala que le asiste razón a la entidad demandante al advertir que no es posible sumar dos asignaciones básicas para calcular la pensión gracia. Luego, si bien se encuentra probado que la señora Beatriz Ávila Ávila contaba con dos vinculaciones como docente oficial el municipio de Bucaramanga y el departamento de Santander, esa circunstancia no da lugar a que la entidad demandante deba proceder a reliquidar una prestación pensional teniendo en cuenta ambas asignaciones básicas dado que dicha conducta transgrede la prohibición constitucional y legal de percibir más de una asignación proveniente del tesoro público, motivo por el cual hay lugar a declarar la nulidad de la Resolución 014686 del 26 de mayo de 1998.

En segundo lugar, observa la Sala que en el sub judice la entidad demandante acreditó que a la señora Beatriz Ávila Ávila le fue reconocida una pensión gracia y para cuando se retiró del servicio docente, mediante la Resolución 25023 del 3 de septiembre de 2002 la citada prestación le fue reliquidada con el 75% del promedio devengado en el año previo a su retiro, esto es, con la asignación básica y un sobresueldo de dirección percibidos entre 2000 y 2001, lo que en efecto constituyó un error por parte de la entidad demandante en el entendido que la reliquidación para la pensión gracia se debe realizar con lo percibido en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional, que para el caso en cuestión fue el 3 de mayo de 1995.

Precisa la Sala que, a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios se refiere al año anterior a la adquisición o consolidación del derecho, puesto que ese es el momento a partir del cual empieza a devengarse, por su Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Ávila Ávila Radicado: 680013333004-2024-00080-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander carácter especial, el cual admite su compatibilidad con el salario, esto es que para percibirla no es necesario el retiro definitivo del servicio.

En ese orden de ideas, es razonable la improcedencia de la reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro, pues el derecho a la pensión gracia se perfecciona con el cumplimiento de todos los requisitos que estableció el legislador y constituye un derecho invariable, salvo los ajustes anuales de ley, por lo que se impone liquidarla con todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del derecho pensional y no es posible reliquidarla por nuevos tiempos de servicios prestados o factores devengados.

En consecuencia, la pensión gracia reconocida a favor de la demandada únicamente podía liquidarse con base en el promedio de lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, razón por la cual se declarará la nulidad de la Resolución 25023 del 3 de septiembre de 2002 proferida por la extinta CAJANAL a través de la cual se reliquidó la pensión gracia por retiro definitivo del servicio a favor de la señora Beatriz Ávila Ávila.

Ahora bien, respecto a la devolución de las sumas de dinero percibidas de más por la demandada por concepto de la pensión gracia que le fue reliquidada mediante los actos administrativos enjuiciados, la Sala pone de relieve que para que proceda el reintegro de estas prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, se debe probar por parte de la administración que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas o dolosas.

Empero, se observa que al plenario no fueron aportadas las pruebas que permitan evidenciar la mala fe de la señora Beatriz Ávila Ávila mediante comportamientos que comprometieran la lealtad, rectitud y honestidad, o alguna situación demostrativa del quebrantamiento al principio constitucional de buena fe. En consecuencia, pese a que la parte demandada percibió sumas de dinero de más por concepto de la reliquidación de la pensión gracia reconocida por CAJANAL, al encontrarse probado que no era procedente sumar dos asignaciones básicas para calcular la pensión gracia y no era posible tomar como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios, en el sub examine no se desvirtuó la buena fe de la demandada, motivo por el cual la Sala revocará la sentencia de primera instancia, para en su lugar, declarar la nulidad de las Resoluciones 014686 del 26 de mayo de 1998 y 25023 del 3 de septiembre de 2002 proferidas por CAJANAL y negará las demás pretensiones de la demanda. 2.6.

De la condena en costas Se precisa que el artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso de un proceso y por las agencias en derecho. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Ávila Ávila Radicado: 680013333004-2024-00080-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander De conformidad con el artículo 188 del CPACA «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Recientemente el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 25 de mayo de 202330 sostuvo que, la palabra «disponer» a la que hace referencia la citada norma, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución, para lo cual le corresponderá al juez de lo contencioso administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, que limita el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

El criterio ponderativo, se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento. En igual sentido el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 30 de noviembre de 202331 aclaró que adoptaba una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normatividad (adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 al artículo 188 del CPACA) «el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas».

Conforme a lo anterior, en razón a que no se observa en las partes un proceder incurso en los presupuestos anteriores, no se condenará en costas en esta instancia. 3. Conclusión Con sustento en la valoración de los argumentos expuestos y los medios de prueba obrantes en el expediente en consonancia con las pautas jurisprudenciales invocadas, la Sala concluye que los actos administrativos enjuiciados adolecen de nulidad por cuanto i) no era procedente sumar dos asignaciones básicas para calcular la pensión gracia reconocida a la demandada y ii) dicho reconocimiento pensional únicamente podía liquidarse con base en el promedio de lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional.

En lo atinente a la devolución de los dineros percibidos de más, la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de buena fe de la parte 30 Consejero ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar Bogotá, D. C., Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho, radicación: 05001-23-33-000-2019-02694-01 (0366-2022), demandante: Juan Pablo Ortega Henao, demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, municipio de Medellín. 31 Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, Bogotá, D.C, referencia: nulidad y restablecimiento del derecho, radicación: 05001 23 33 000 2021 00664 01 (3612-2022), demandante: Aurora Galindo, demandado: departamento de Antioquia.

En consecuencia, la Sala revocará la decisión de primera instancia a través de la cual se declaró probada la excepción de «caducidad del medio de control», para en su lugar, declarar la nulidad de las Resoluciones 014686 del 26 de mayo de 1998 y 25023 del 3 de septiembre de 2002 proferidas por CAJANAL y negar las demás pretensiones de la demanda.

No habrá lugar a la condena en costas en ambas instancias. Aunado a lo anterior, se inaplicará por inconstitucionalidad la expresión, «[…] y que estén en curso […]» prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Sin condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política y la Ley, FALLA Primero. Inaplicar por inconstitucionalidad la expresión «[…] y que estén en curso […]» prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Revocar la sentencia del 17 de marzo de 2025 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual se declaró probada la excepción de «caducidad» en la demanda promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP en contra de la señora Beatriz Ávila Ávila y, en su lugar, se dispone: «Primero. Declarar la nulidad de la Resolución 014686 del 26 de mayo de 1998 y la Resolución 25023 del 3 de septiembre de 2002 proferidas por CAJANAl a través de las cuales se reliquidó la pensión gracia reconocida a favor de la señora Beatriz Ávila Ávila.

Segundo. Negar las demás pretensiones de la demanda» Tercero. Sin condena en costas en esta instancia de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia y, previas las anotaciones a que haya lugar en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, devolver el expediente al juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en Sala de Decisión virtual acta 53 de 2025 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Ávila Ávila Radicado: 680013333004-2024-00080-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander [Firma electrónica] MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada [ausente con permiso] LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Magistrada [Firma electrónica] IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado