Sincelejo, Sucre, veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Radicación No. No. 70001-23-33-000-2021-00097-00 (Principal) No. 70001-23-33- 000-2021-00098-00 No. 70-001-23-33-000-2021-00114-00 No. 70001-23-33-000-2023-00083-00 Demandante: MARIO NICOLAS YENERIS ANAYA(1) - JADER JOSÉ ACOSTA AVILÉZ(2) - PERSONERÍA MUNICIPAL DE SINCELEJO(3) - COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. ESP(4) Demandado: DEPARTAMENTO DE SUCRE - ORDENANZA No. 012 DEL 30 DE ABRIL DE 2021 DE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE SUCRE Medio de control: NULIDAD Tema: Sentencia FALTA DE COMPETENCIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA ESTABLECER LOS ELEMENTOS DE LOS TRIBUTOS M. Ponente: JORGE ELIECER LORDUY VILORIA QR expediente
1. OBJETO DE DECISIÓN La Sala procede a dictar sentencia de primera instancia dentro del medio de control de nulidad promovido por los señores Mario Nicolás Yeneris Anaya y Jader José Acosta Aviléz, así como por la Personería Municipal de Sincelejo y Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., en contra del Departamento de Sucre. 2.
ANTECEDENTES 2.1. Las demandas: 2.1.1. En el Expediente No. 70001-23-33-000-2021-00097-00, el señor Mario Nicolás Yeneris Anaya pretende que se declare la nulidad parcial del artículo séptimo de la Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021, mediante la cual la Asamblea Departamental de Sucre adoptó la Tasa de Seguridad y Convivencia 1 Parte demandante en el expediente No. 70001-23-33-000-2021-00097-00. 2 Parte demandante en el expediente No. 70-001-23-33- 000-2021-00098-00. 3 Parte demandante en el expediente No. 70-001-23-33-000-2021-00114-00. 4 Parte demandante en el expediente No. 70001-23-33-000-2023-00083-00.
NULIDAD Radicación No. 70001-23-33-000-2021-00097-00 (Principal) Demandante: Mario Nicolas Yeneris Anaya y otros Demandado: Departamento de Sucre - Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 Ciudadana, destinada a fortalecer el Fondo Cuenta Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana, y se dictaron otras disposiciones. 2.1.2.
Por su parte, en el Expediente No. 70001-23-33-000-2021-00098-00, el señor Jader José Acosta Aviléz procura la nulidad total de la mencionada ordenanza. 2.1.3. En el Expediente No. 70001-23-33-000-2021-00114-00, la Personería Municipal de Sincelejo requiere la nulidad de los artículos segundo, tercero, quinto, sexto y octavo de la misma ordenanza. 2.1.4.
Finalmente, en el Expediente No. 70001-23-33-000-2023-00083-00, la empresa Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. pide la nulidad total de la Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021, con especial énfasis en sus artículos segundo, tercero y quinto. 2.2. Normas violadas y concepto de violación: 2.2.1. El señor Mario Nicolás Yeneris Anaya sostiene que el artículo séptimo de la Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 vulnera los artículos 303 de la Constitución Política, 148 de la Ley 142 de 1994 y el Decreto 577 de 2011, compilado en el artículo 2.7.1.1.12 del Decreto Reglamentario 1066 de 2015.
Al respecto, afirma que dicha disposición, en lo concerniente a la liquidación, facturación y recaudo de la Tasa de Seguridad y Convivencia Ciudadana en el Departamento de Sucre, contraría de manera clara y flagrante el régimen de los servicios públicos domiciliarios, en la medida en que impone a las empresas comercializadoras y/o prestadoras del servicio de energía eléctrica la obligación de facturar y recaudar un concepto ajeno al contrato de condiciones uniformes.
Indica que, conforme al artículo 148 de la Ley 142 de 1994, las facturas de los servicios públicos domiciliarios solo pueden incluir los conceptos expresamente pactados y correspondientes al servicio efectivamente prestado, por lo que se encuentra prohibido cobrar servicios no prestados, conceptos extraños al contrato o modificar la estructura tarifaria del servicio.
En ese sentido, considera que el cobro de la Tasa de Seguridad y Convivencia Ciudadana a través de la factura de energía eléctrica resulta ilegal, por no corresponder a un servicio público domiciliario regulado por dicha ley. Adicionalmente, expone que, si bien el Decreto 399 de 2011 y la Ley 1421 de 2010 autorizan a las entidades territoriales a crear fondos territoriales de seguridad y a imponer tasas o sobretasas para su financiación, la Asamblea Departamental de Sucre excedió sus competencias al disponer, en el inciso segundo del artículo séptimo de la ordenanza, que los recursos recaudados sean transferidos al Fondo NULIDAD Radicación No. 70001-23-33-000-2021-00097-00 (Principal) Demandante: Mario Nicolas Yeneris Anaya y otros Demandado: Departamento de Sucre - Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 Cuenta Territorial de Seguridad del Departamento.
A su juicio, esta previsión desconoce lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto 577 de 2011, incorporado en el artículo 2.7.1.1.12 del Decreto 1066 de 2015, según el cual los recursos provenientes de un gravamen cuyo hecho generador se cause en el ámbito municipal deben destinarse al respectivo fondo cuenta municipal. En consecuencia, considera que la Asamblea Departamental no podía ordenar que dichos recursos ingresaran al fondo departamental. 2.2.2.
Por su parte, el señor Jader José Acosta Aviléz afirma que la expedición de la Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 vulnera el artículo 338 de la Constitución Política, al haber sido proferida sin competencia por parte de la Asamblea Departamental de Sucre. Señala que la autorización contenida en la Ley 1421 de 2010 permite a las entidades territoriales crear tasas, mas no impuestos, y que la ordenanza demandada, pese a denominar el tributo como “tasa”, en realidad configura un impuesto encubierto.
En ese sentido, sostiene que el gravamen impuesto a los usuarios de los servicios públicos de energía eléctrica y de aseo domiciliario es obligatorio, generalizado y unilateral, sin que exista una contraprestación directa, específica o exclusiva para los sujetos pasivos, lo cual desconoce la naturaleza jurídica de las tasas. Agrega que, conforme a la jurisprudencia constitucional, las tasas deben estar asociadas a un servicio efectivamente prestado, guardar relación con el beneficio recibido y permitir al usuario decidir si accede o no al servicio, elementos que no se cumplen en el caso analizado.
Asimismo, argumenta que el hecho generador definido en la ordenanza (el consumo de energía eléctrica) no guarda relación directa con el servicio de seguridad y convivencia ciudadana, el cual es de carácter general y debe ser garantizado por el Estado a toda la población. En consecuencia, imponer su financiación a un grupo específico de usuarios vulnera el principio de igualdad y el criterio de retribución equitativa propio de las tasas.
Añade que la ordenanza tampoco establece un sistema claro para determinar los costos del servicio ni la forma de distribuirlos, como lo exige el artículo 338 de la Constitución Política, lo que refuerza su carácter impositivo. Igualmente, sostiene que, en virtud del principio de legalidad tributaria, solo el legislador puede crear impuestos, salvo habilitación expresa, y que, aunque las entidades territoriales gozan de autonomía fiscal, esta debe ejercerse dentro de los límites fijados por la ley.
En su criterio, la Asamblea Departamental excedió dichas facultades al estructurar el tributo como un impuesto sin competencia para ello. NULIDAD Radicación No. 70001-23-33-000-2021-00097-00 (Principal) Demandante: Mario Nicolas Yeneris Anaya y otros Demandado: Departamento de Sucre - Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 Finalmente, cuestiona la inclusión de los usuarios del servicio de aseo domiciliario como sujetos pasivos, al considerar que dicha clasificación desconoce los principios de equidad y generalidad. 2.2.3.
Por su parte, la Personería Municipal de Sincelejo afirma que los artículos segundo, tercero, quinto, sexto y octavo de la Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 vulneran los artículos 287, 338 y 363 de la Constitución Política. Sostiene que la denominada “tasa de seguridad” presenta características propias de un impuesto, al ser obligatoria, coercitiva, generalizada e inequitativa.
Añade que el hecho generador no se encuentra claramente definido, pues no se distingue adecuadamente entre el hecho gravado y la causación del tributo, lo que genera ambigüedad en su objeto. Por último, indica que, aunque la Ley 1421 de 2010 autoriza la imposición de tasas o sobretasas, no habilita la creación de impuestos que graven el servicio público de energía eléctrica, razón por la cual el Departamento de Sucre carece de competencia para establecer dicho gravamen. 2.2.4.
Finalmente, Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. considera que los artículos segundo, tercero y quinto de la Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 vulneran los artículos 95, 150 numeral 12, 338 y 363 de la Constitución Política, así como el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 y el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011. Argumenta que el hecho generador de la denominada tasa es igual al del impuesto de alumbrado público adoptado por los municipios, lo que configura un fenómeno de doble tributación, dado que ambos gravámenes recaen sobre el consumo o recepción de energía eléctrica, tienen los mismos sujetos pasivos y se liquidan con base en dicho consumo. 2.4.
Trámite: En el Expediente No. 70001-23-33-000-2021-00097-00, la demanda fue presentada el 26 de mayo de 2021 y admitida mediante auto del 1.º de julio de 2021. Y en el Expediente No. 70001-23-33-000-2021-00098-00, la demanda se interpuso el 27 de mayo de 2021 y fue admitida por auto del 5 de junio de 2023. A su vez, en el Expediente No. 70001-23-33-000-2021-00114-00, la demanda se presentó el 17 de junio de 2021 y fue admitida mediante auto del 21 de octubre de 2021.
NULIDAD Radicación No. 70001-23-33-000-2021-00097-00 (Principal) Demandante: Mario Nicolas Yeneris Anaya y otros Demandado: Departamento de Sucre - Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 Finalmente, en el Expediente No. 70001-23-33-000-2023-00083-00, la demanda se presentó el 30 de junio de 2023 y fue admitida por auto del 11 de agosto de 2025.
Mediante auto del 1º de marzo de 2022, se decretó la acumulación de los expedientes 70001-23-33-000-2021-00098-00 y 70001-23-33-000-2021-00114-00 al Expediente No. 70001-23-33-000-2021-00097-00, que se tuvo como principal. Posteriormente, por auto del 18 de diciembre de 2025, se ordenó la acumulación del Expediente No. 70001-23-33-000-2023-00083-00 al mismo proceso principal.
En dicha providencia se prescindió de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, se fijó el objeto del litigio, se prescindió de las audiencias de pruebas y de alegaciones y juzgamiento, y se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión, así como al Ministerio Público para rendir concepto. 2.5.
Contestación de la demanda: El apoderado judicial del Departamento de Sucre se opone a las pretensiones de nulidad de la Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 y sostiene, en primer lugar, que en las demandas se incurre en una confusión conceptual al equiparar la tasa de seguridad y convivencia ciudadana con un impuesto, por cuanto se tratan de figuras jurídicas distintas, con naturaleza, finalidad y régimen normativo propios.
Afirma que la tasa de seguridad es un gravamen territorial autorizado por la ley para financiar los fondos cuenta de seguridad, ajeno al régimen de los servicios públicos domiciliarios, aun cuando su recaudo pueda efectuarse a través de las facturas de dichos servicios, sin que ello implique que se desnaturalice su carácter. De igual forma, sostiene que la Asamblea Departamental de Sucre actuó dentro del marco de su autonomía tributaria, consagrada en el artículo 338 superior y desarrollada por la jurisprudencia constitucional, que reconoce la posibilidad de que las entidades territoriales adopten tributos y definan sus elementos cuando exista una ley de autorización. En ese sentido, afirma que la Ordenanza 012 de 2021 no creó un tributo nuevo, sino que adoptó una tasa previamente autorizada por el legislador, y que su expedición se encontraba amparada por el ordenamiento jurídico vigente al momento de su promulgación. Agrega que la sentencia C-101 de 2022, que declaró la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 8 de la Ley 1421 de 2010, moduló sus efectos en el tiempo, permitiendo la continuidad del recaudo hasta que el Congreso definiera el hecho generador, lo cual ocurrió con la expedición de la Ley 2272 de 2022, razón por la cual no puede predicarse una ilegalidad sobreviniente automática de la ordenanza NULIDAD Radicación No. 70001-23-33-000-2021-00097-00 (Principal) Demandante: Mario Nicolas Yeneris Anaya y otros Demandado: Departamento de Sucre - Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 demandada.
Finalmente, resalta que la Ordenanza 012 de 2021 fue expedida dentro de la órbita competencial de la Asamblea Departamental. Para ello, invoca la Ley 2200 de 2022, cuyo artículo 19, numeral 25, faculta expresamente a las asambleas departamentales para imponer tasas o sobretasas destinadas a financiar los fondos cuenta territoriales de seguridad.
En su criterio, esta habilitación refuerza y confirma la competencia de la Asamblea de Sucre para adoptar la tasa de seguridad y convivencia, por cuanto introduce un reconocimiento legal expreso y posterior que armoniza con el marco constitucional de autonomía tributaria territorial y con la jurisprudencia que admite que, dentro de la ley de autorización, las corporaciones territoriales precisen los elementos del gravamen.
En consecuencia, concluye que la tasa adoptada por la Ordenanza 012 cumple los principios de legalidad, reserva de ley y certeza y que, lejos de configurar un impuesto encubierto, responde a una habilitación específica del legislador estatutario dirigida a financiar la seguridad ciudadana mediante los fondos cuenta departamentales. La Asamblea Departamental de Sucre también se opone a la declaratoria de nulidad de la Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021, al considerar que su expedición se ajusta al ordenamiento constitucional y legal.
Sostiene que la ordenanza se fundamenta, entre otras disposiciones, en el artículo 360 del Estatuto Tributario Nacional, que habilita a las entidades de derecho público y a quienes intervienen en operaciones gravadas para actuar como agentes de retención o percepción cuando la ley así lo disponga. En ese marco, afirma que, conforme a los artículos 300 (numeral 4º) y 338 de la Constitución Política, las asambleas departamentales tienen competencia para imponer contribuciones y designar los agentes encargados de su recaudo, razón por la cual la Asamblea de Sucre estaba facultada para autorizar a las empresas comercializadoras de energía eléctrica a facturar y recaudar la tasa en el departamento.
Asimismo, señala que el artículo undécimo de la Ordenanza 012 de 2021 facultó al Gobernador para reglamentar los aspectos relativos a la liquidación, facturación, recaudo y pago de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana, facultad que se ejerció mediante la expedición del Decreto No. 0351 de 2021, el cual dispuso que las empresas comercializadoras de energía eléctrica debían facturar y recaudar dicha tasa conforme al Estatuto de Rentas Departamental.
NULIDAD Radicación No. 70001-23-33-000-2021-00097-00 (Principal) Demandante: Mario Nicolas Yeneris Anaya y otros Demandado: Departamento de Sucre - Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 En relación con la destinación de los recursos, la Asamblea sostiene que, si bien el Decreto 399 de 2011, modificado por el Decreto 577 de 2011, prevé que los recursos derivados de hechos generadores de nivel municipal o distrital se asignen a los respectivos fondos cuenta, también contempla la posibilidad de que dichos recursos se destinen al fondo cuenta departamental cuando el hecho generador corresponda a ese nivel.
En este caso, afirma que la base gravable definida en la ordenanza se relaciona con el servicio de seguridad prestado por el Departamento a sus municipios, a través de la Fuerza Pública, lo que justifica la asignación de los recursos al fondo departamental. Finalmente, la Asamblea destaca que, conforme al artículo 300 de la Constitución Política, está facultada para decretar los tributos necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales y que la tasa adoptada mediante la Ordenanza 012 de 2021 encuentra respaldo en la Ley 1421 de 2010, la cual autoriza la imposición de tasas o sobretasas destinadas a financiar la seguridad ciudadana.
En ese sentido, precisa que el gravamen creado no corresponde a un impuesto, sino a una tasa, figura con naturaleza jurídica distinta, según lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional. 2.6. Alegatos: 2.6.1. Por la parte demandante, únicamente presentó alegatos la Personería Municipal de Sincelejo, reiterando que la denominada tasa de seguridad y convivencia ciudadana prevista en la Ordenanza 012 de 2021 no reúne los elementos esenciales de una tasa.
Señala que no existe una prestación individualizada del servicio ni una relación directa entre el hecho generador, esto es, el consumo de energía eléctrica, y el servicio financiado, correspondiente a la seguridad ciudadana. Afirma que el cobro es general, obligatorio y desproporcionado, lo que desnaturaliza la figura tributaria y la convierte en un impuesto encubierto, en contravía del artículo 338 de la Constitución Política y de los principios de legalidad, equidad y certeza tributaria.
En consecuencia, solicita la nulidad de la ordenanza. 2.6.2. A su turno, el Departamento de Sucre insiste en la legalidad de la Ordenanza 012 de 2021, al considerar que fue expedida al amparo del artículo 8 de la Ley 1421 de 2010, vigente al momento de su adopción, y en ejercicio de la autonomía tributaria reconocida en el artículo 338 de la Constitución Política.
Sostiene que la Ley Estatutaria 2200 de 2022 facultó expresamente a las asambleas departamentales para imponer tasas destinadas a financiar la seguridad ciudadana, en cumplimiento de lo ordenado por la sentencia C-101 de 2022 de la Corte Constitucional, que moduló esa facultad con efecto retroactivo. Por ello, NULIDAD Radicación No. 70001-23-33-000-2021-00097-00 (Principal) Demandante: Mario Nicolas Yeneris Anaya y otros Demandado: Departamento de Sucre - Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 solicita que se nieguen las pretensiones de las demandas. 7.
El Ministerio Público: El delegado del Ministerio Público no conceptuó. 3. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia: De conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 152 del CPACAE, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, los tribunales administrativos son competentes para conocer, en primera instancia, de las demandas de nulidad dirigidas contra actos administrativos expedidos por funcionarios u organismos del orden departamental, así como por personas o entidades de derecho privado que ejerzan funciones administrativas en ese mismo ámbito.
En consecuencia, este Tribunal es competente para proferir la presente sentencia, con fundamento adicional en lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 156 del CPACA, y la Sala lo es con base en el numeral 2º del artículo 125 del mismo estatuto procesal. 3.2. Problemas jurídicos: Corresponde a la Sala determinar, con base en los cargos formulados en las demandas acumuladas, si con la aprobación de la Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021, mediante la cual se estableció en el Departamento de Sucre la Tasa de Seguridad y Convivencia Ciudadana prevista en la Ley 1421 de 2010, la Asamblea Departamental de Sucre excedió la facultad impositiva conferida por el artículo 338 de la Constitución Política, vulnerando el principio de legalidad tributaria.
Para tal efecto, como problema jurídico asociado, se definirá si la Asamblea Departamental de Sucre tenía competencia para fijar los elementos esenciales (hecho generador, sujetos, base gravable y tarifa) de la Tasa de Seguridad y Convivencia Ciudadana prevista en la Ley 1421 de 2010, o si, por el contrario, desbordó los límites constitucionales y legales que rigen la creación y regulación de tasas en el ámbito territorial. 3.3.
Cuestión previa: La Sala advierte que el juicio de legalidad de la Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 se efectuará, como es natural, con fundamento en la normativa vigente al NULIDAD Radicación No. 70001-23-33-000-2021-00097-00 (Principal) Demandante: Mario Nicolas Yeneris Anaya y otros Demandado: Departamento de Sucre - Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 momento de su expedición. En consecuencia, no se tendrán en cuenta modificaciones normativas posteriores, en particular las introducidas por el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022, conocida como Ley de Paz Total, que entró en vigencia el 4 de noviembre de 2022. 3.4.
Competencia de la potestad tributaria. El artículo 338 de la Constitución Política dispone que “en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos (…)”.
En consecuencia, en tiempo de paz los tributos solo pueden imponerse mediante ley, ordenanzas o acuerdos, que deben definir sus elementos esenciales, en armonía con los principios de descentralización y autonomía territorial. Sobre este punto, la Corte Constitucional5 ha señalado: “(…) el aludido precepto constitucional no tiene el sentido de concentrar en el Congreso la competencia exclusiva y excluyente para establecer los elementos de todo tributo, incluidos los que establezcan las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales, pues ello implicaría, ni más ni menos, el desconocimiento del ámbito propio e inalienable que la Constitución reconoce a las entidades territoriales en cuanto al establecimiento de gravámenes en sus respectivos territorios.
(…) Por eso, el mismo artículo 338 de la Constitución, que el demandante estima violado, dispone con claridad que no solamente la ley sino las ordenanzas y los acuerdos son los actos que consagrarán directamente los elementos de los tributos. Tal competencia está deferida, pues, según que el gravamen sea nacional, departamental, distrital o municipal, al Congreso, a las asambleas y a los concejos”.
(…) Dentro de ese contexto, la referencia a la obligación de señalar en el acto creador del impuesto los elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda, de lo cual se infiere que si el legislador, como puede hacerlo, decide regular o establecer normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir, ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método y el sistema para recuperación de costos o la participación en beneficios -como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales-, pues su función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la Constitución (…)”. 5 Cfr. Corte Constitucional, C-390 del 22 de agosto de 1996.
NULIDAD Radicación No. 70001-23-33-000-2021-00097-00 (Principal) Demandante: Mario Nicolas Yeneris Anaya y otros Demandado: Departamento de Sucre - Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 En ese orden de ideas, la Constitución Política reconoce a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales la facultad de determinar directamente los elementos de los tributos del orden territorial, de conformidad con las pautas fijadas por el legislador.
Esta atribución armoniza con el artículo 278-3 superior, que autoriza a las entidades territoriales a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, potestad que debe ejercerse “dentro de los límites, es decir, aun reconociendo que constitucionalmente se les ha concedido a las entidades territoriales tal facultad, esta no es ilimitada, pues su ejercicio debe circunscribirse a lo que la Ley señale” 6.
Esta competencia se encuentra estrechamente vinculada a los principios que rigen el sistema tributario, en particular al principio de reserva legal, que constituye una garantía esencial para los asociados. Sobre este punto, la doctrina acogida de manera pacífica por el Consejo de Estado7 ha señalado: “El principio más importante del derecho tributario, desde el punto de vista político, es el de reserva de ley, conforme al cual ningún tributo puede ser impuesto sin previa aprobación del órgano de representación popular”.
Ahora bien, cuando la Constitución Política reconoce la facultad de “establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”, se refiere a la potestad de las entidades territoriales, a través de las asambleas y los concejos, para definir directamente los elementos esenciales de los tributos locales, siempre que estos hayan sido creados o autorizados previamente por el legislador.
En ese sentido, cuando el legislador crea tasas para el nivel territorial, estas deben responder al propósito constitucional de recuperar los costos del servicio prestado y contar con una destinación específica de los recursos recaudados, correspondiendo a las entidades territoriales, en ejercicio de su autonomía, establecer los elementos del tributo.
En conclusión, de conformidad con los artículos 313, numeral 4, y 287, numeral 3, de la Constitución Política, corresponde exclusivamente al legislador, ordinario o extraordinario, autorizar a los municipios para establecer tributos. Dicha autorización debe expresar de forma clara y precisa los elementos estructurales del tributo8, esto es, el sujeto, el hecho generador, la base gravable y la tarifa. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de Enero de 2011, expediente No. 05001-23- 31-000-2009-00498-01(18629). 7 PLAZAS VEGA, Mauricio.
Derecho de la Hacienda Pública y Derecho Tributario Vol. II. Segunda Edición. Pág. 471. Editorial Temis S.A. 2005. 8 En las sentencias C-035 de 2009 y C-459 de 2013, la Corte Constitucional manifestó que la ley debe, al menos, crear el tributo y precisar su hecho generador. Estos dos últimos pronunciamientos se reiteraron en la providencia C-269 de 2019¹⁸.
NULIDAD Radicación No. 70001-23-33-000-2021-00097-00 (Principal) Demandante: Mario Nicolas Yeneris Anaya y otros Demandado: Departamento de Sucre - Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 En ese sentido, la configuración de los tributos se encuentra sujeta, entre otros, al principio de reserva de ley, según el cual la creación de la obligación tributaria corresponde únicamente al Legislador, conforme a la premisa de que no hay tributo sin representación. Este principio exige que el hecho generador, entendido como el presupuesto fáctico que da origen a la obligación tributaria, sea definido directamente por el Congreso de la República y no pueda ser delegado a las corporaciones territoriales.
Lo anterior se explica porque las normas que imponen deberes fiscales responden a una estructura lógica compuesta por un supuesto de hecho, cuya realización produce una consecuencia jurídica. Por ello, en ausencia de una definición legal clara del hecho generador, la simple autorización para crear un tributo resulta jurídicamente indeterminada y contraria al principio de legalidad tributaria. 3.5.
La competencia como límite al ejercicio de la función administrativa. En La competencia es una de las múltiples manifestaciones del principio de legalidad, y constituye una limitación al ejercicio del poder, como consecuencia lógica del sometimiento del Estado al derecho. Según este concepto, mientras que a los particulares todo les está permitido salvo lo expresamente prohibido, a la administración todo le está proscrito excepto lo que le permite el ordenamiento jurídico9.
En otras palabras, mientras los particulares se rigen por la autonomía de la voluntad, la administración se ciñe a la competencia como requisito esencial para la validez de sus actuaciones. Este principio se encuentra implícito en varios artículos de la Constitución Política de Colombia: el artículo 6 establece que los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, mientras que los servidores públicos lo son también por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones; el artículo 121 dispone que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuye el ordenamiento; el artículo 122 señala que todo empleo público se regirá por funciones detalladas y predeterminadas en la ley o el reglamento; y el artículo 123 exige que los servidores públicos observen buena conducta en el desempeño de sus funciones, aunque también estén sujetos al ordenamiento jurídico como cualquier ciudadano. En este contexto, Dromi define la competencia como “…la esfera de atribuciones de los entes y órganos determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo.
Es decir: es el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede 9 Corte Constitucional, Sentencia T-136 del 28 de marzo de 1994, M.P. José Fernando Reyes Cuartas NULIDAD Radicación No. 70001-23-33-000-2021-00097-00 (Principal) Demandante: Mario Nicolas Yeneris Anaya y otros Demandado: Departamento de Sucre - Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 ejercer legítimamente”10.
En otras palabras, la competencia es la facultad jurídica para decidir ante determinadas circunstancias, así como el deber de hacerlo. A la competencia se le atribuyen las siguientes características: i) tiene un origen objetivo, en cuanto surge de una voluntad externa al agente que la ejerce, es decir, del ordenamiento jurídico; ii) es taxativa, ya que está definida de manera expresa y precisa por la norma; iii) es irrenunciable, pues constituye tanto un derecho como un deber de actuación; iv) es inenajenable, dado que no puede ser transferida por voluntad del titular; v) es improrrogable, ya que debe ejercerse dentro de las condiciones de tiempo, modo y lugar previstas; y vi) es indeleble, en tanto debe ser ejercida por el funcionario al que ha sido asignada, salvo que la ley o el reglamento dispongan expresamente los requisitos para su delegación11.
La competencia, como presupuesto sustancial de la actuación estatal, constituye un elemento esencial para la validez de los actos administrativos, cuya ausencia genera un vicio de nulidad, conforme al artículo 137 del CPACA. Sobre este punto, el Consejo de Estado ha señalado que el vicio de falta de competencia se configura cuando el acto administrativo es expedido por quien ostenta la condición de funcionario público o por un particular autorizado por la ley para ejercer función administrativa, pero lo hace fuera de la esfera de atribuciones que la Constitución, la ley o el reglamento le han asignado, o cuando usurpa funciones en razón de su grado funcional, orgánico o del tiempo establecido para ejercerlas12.
La competencia administrativa se determina a partir de la identificación de los deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que el ordenamiento jurídico asigna tanto a los servidores públicos como a los particulares que ejercen funciones públicas, lo cual exige verificar las normas vigentes al momento de ejercer la atribución normativa13.
Finalmente, se tiene que el reparto de competencias es uno de los elementos que estructuran jurídica y políticamente el Estado Social de Derecho. En virtud de lo anterior, el artículo 121 de la Constitución Política estipula que: “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”. 10 Dromi, Roberto.
Derecho administrativo. 5ª ed. Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina, 1996. 11 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 7 de junio de 2012. Exp. 11001-0324-000- 2006-00348- 00. C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 12 Ib. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de octubre de 2022, Exp. 11001-03-25-000-2019-00160-00 [1038-2019], C.P. William Hernández Gómez.
NULIDAD Radicación No. 70001-23-33-000-2021-00097-00 (Principal) Demandante: Mario Nicolas Yeneris Anaya y otros Demandado: Departamento de Sucre - Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 4. CASO CONCRETO. En el presente caso, se pretende la nulidad de la Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021, por la cual se estableció la Tasa de Seguridad y Convivencia Ciudadana en el Departamento de Sucre, fijando el hecho generador, definió los sujetos pasivos, la base gravable, entre otros elementos del tributo.
Puntualmente, el acto demandado prevé lo siguiente: “ARTÍCULO PRIMERO. ADOPCIÓN. Adoptar para todo el Departamento de Sucre, como fuente de financiación para el Fondo de Seguridad y Convivencia ciudadana Territorial, todos los recursos económicos que se recauden por concepto de (I) La tasa de seguridad y convivencia ciudadana señalada en la Ley 418 de 1.997, (II) La tasa de seguridad y convivencia ciudadana que se señala en la Ley 1106 de 2.006, y (III) La Tasa de seguridad y convivencia ciudadana señalada en la Ley 1421 de 2010, todas ellas destinadas a financiar el Plan Integral de Seguridad y convivencia ciudadana del departamento de sucre – PISCC.
PARÁGRAFO PRIMERO: Los recursos que se recauden por la adopción de la Tasa de Seguridad y Convivencia Ciudadana serán destinados a los gastos establecidos en el Artículo 7° de la Ley 1421 de 2010 y el artículo 15 del Decreto Nacional 399 de 2011 y demás normas que le reglamenten, modifiquen o sustituyan.
PARÁGRAFO SEGUNDO: Solo podrá destinarse hasta un uno (1%) de lo recaudado en la vigencia fiscal anterior en gastos administrativos.
ARTÍCULO SEGUNDO. HECHO GENERADOR. Lo constituye el consumo del servicio público energía eléctrica en el Departamento Sucre, cuyos usuarios son beneficiarios directos e indirectos del servicio público seguridad y convivencia ciudadana.
ARTÍCULO TERCERO. SUJETOS PASIVOS. Son sujetos pasivos de la Tasa de Seguridad y Convivencia Ciudadana, los señalados en la Ley 418 de 1.997, los de la Ley 1106 de 2006, y para los de la Ley 1421 de 2010, lo serán todos los usuarios del servicio público de energía eléctrica con conexión a la red, así como aquellos usuarios del servicio público de energía eléctrica que para su consumo la autogeneren, cogeneren y/o trigeneren, como beneficiarios del servicio público de seguridad y convivencia.
ARTÍCULO CUARTO. SUJETO ACTIVO. Es sujeto activo de la Tasa para la Seguridad y Convivencia Ciudadana, el Departamento de Sucre.
ARTÍCULO QUINTO. BASE GRAVABLE. Se determina como base gravable para la tasa de seguridad y convivencia ciudadana, para el sector comercial e industrial y para los usuarios que autogeneren, cogeneren y/o trigeneren el consumo mensual en energía eléctrica que tengan estos usuarios. Para el sector residencial lo será el estrato socioeconómico del suscriptor.
ARTÍCULO SEXTO. TARIFA. Se señala una tarifa para la tasa de seguridad y convivencia ciudadana contenida en las Leyes 418 de 1.997 y 1421 de 2010, así como la contenida en la Ley 1106 de 2006, la cual se fija en un valor que se cobrará a cada usuario dependiendo su estrato o sector económico en Unidades de Valor Tributario – UVT (Unidad equivalente a pesos calculada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales).
Para el caso de los sectores Comercial e Industrial, los Autogeneradores, Cogeneradores y Trigeneradores NULIDAD Radicación No. 70001-23-33-000-2021-00097-00 (Principal) Demandante: Mario Nicolas Yeneris Anaya y otros Demandado: Departamento de Sucre - Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 del Departamento, deberán pagar una tarifa equivalente a 4 UVT mensuales por cada usuario.
Para el caso de los usuarios residenciales del Departamento, deberán pagar una tarifa equivalente a: estratos 1 y 2: UVT mensual; estratos 3 y 4: UVT mensual; estratos 5 y 6: UVT mensual, cobrándose en una de sus dos facturas. (…)
ARTÍCULO SÉPTIMO. LIQUIDACIÓN, FACTURACIÓN Y RECAUDO: Deberán facturar y recaudar la Tasa que se impone mediante la presente ordenanza, y tendrá la condición de agente recaudador, las personas que en los términos de las leyes 142 y 143 de 1994 y normas que las reglamentan, modifiquen, sustituyan o deroguen, actúen como comercializadoras y/o prestadoras del servicio público de energía eléctrica y, por tanto, vendan dicha energía a usuarios regulados y no regulados en el Departamento.
Para tal efecto, estas entidades deberán incluir el valor de la Tasa en la facturación indicada en la Ley 142 de 1.994, que envíen mensualmente o por el período correspondiente a sus usuarios. El valor recaudado, deberá ser transferido por la empresa o entidad recaudadora al Fondo Cuenta Territorial de Seguridad del Departamento, dentro de los primeros diez (10) días hábiles del mes siguiente al mes del recaudo.
El retardo en el cumplimiento de lo antes establecido causará intereses de mora, equivalentes a una y media veces el interés bancario corriente, certificado por la Superintendencia Bancaria.
PARÁGRAFO 1. Alternativamente, el Departamento podrá asumir la liquidación, facturación y recaudo de la Tasa, en los casos que lo considere ventajoso a través de su Secretaría de Hacienda, e igualmente deberá liquidar y facturar la tasa de seguridad ciudadana a aquellos usuarios del servicio de energía eléctrica que para su auto consumo la autogeneren, cogeneren y trigeneren.
PARÁGRAFO 2. Los estratos 1, 2 y 3 están exentos del pago de la Tasa de Seguridad y Convivencia, así mismo los usuarios comerciales del servicio de energía cuyo consumo mensual se encuentren en el rango de 0-1000 kw/h y los usuarios industriales cuyo rango se ubique en 0-2000 kw/h., al igual que las áreas comunes de los inmuebles residenciales no propiedad horizontal.
PARÁGRAFO 3. Se le asignará tarifa cero del cobro de la Tasa de Seguridad y Convivencia Ciudadana a las residencias cuya propietaria sea titular de algún establecimiento comercial registrado ante la Cámara de Comercio de Sincelejo. (…)”. De lo transcrito se tiene, que la Asamblea Departamental de Sucre mediante la ordenanza demandada, adoptó la Tasa de Seguridad y Convivencia Ciudadana como fuente de financiación del Fondo Cuenta Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana, destinado específicamente a la ejecución del Plan Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC) en el departamento.
El hecho generador de dicha tasa corresponde al consumo del servicio público de energía eléctrica dentro del territorio departamental, bajo el entendido de que todos los usuarios del servicio, ya sean directos o indirectos, se benefician del servicio público de seguridad y convivencia. NULIDAD Radicación No. 70001-23-33-000-2021-00097-00 (Principal) Demandante: Mario Nicolas Yeneris Anaya y otros Demandado: Departamento de Sucre - Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 Al respecto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 119 de la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1998, 782 de 2002, 1106 de 2006 y 1421 de 2010, artículo 6°, todo municipio y departamento deberá crear un fondo cuenta territorial de seguridad y convivencia ciudadana, con el fin de recaudar los aportes y efectuar las inversiones de que trata la mencionada ley.
En particular, el artículo 6º de la Ley 1421 de 2010, dispone: “Artículo 6°. El artículo 119 de la Ley 418 de 1997, quedará así: En virtud de la presente ley, en todos los departamentos y municipios del país deberán funcionar los Fondos de Seguridad y Convivencia Ciudadana con carácter de "fondo cuenta". Los recursos de los mismos, se distribuirán según las necesidades regionales de seguridad y convivencia, de conformidad con los planes integrales de seguridad, en materia de dotación, pie de fuerza, actividades de prevención, protección y todas aquellas que faciliten la gobernabilidad local.
Estas actividades serán administradas por el gobernador o por el alcalde, según el caso, o por el Secretario del Despacho en quien se delegue esta responsabilidad, de conformidad con las decisiones que para ello adopte el comité de orden público local. Las actividades de seguridad y orden público que se financien con estos Fondos serán cumplidas exclusivamente por la Fuerza Pública y los organismos de seguridad del Estado; las que correspondan a necesidades de convivencia ciudadana y orden público serán cumplidas por los gobernadores o alcaldes.
Parágrafo único. El Gobierno Nacional, dentro del término de tres (3) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, reglamentará este artículo. Seguimiento y reporte de los recursos e inversiones realizadas con los fondos- cuenta territoriales. El Ministerio de Justicia y del Interior, diseñará y pondrá en funcionamiento un sistema que le permita realizar seguimiento a las inversiones que los entes territoriales realizan con los recursos de los fondos-cuenta territoriales.
Dicho sistema debe permitir conocer los recursos que anualmente tiene cada fondo- cuenta territorial de seguridad, tanto del orden departamental como local. De igual forma, debe permitir conocer los proyectos y actividades que se financian con estos fondos.” En armonía, el artículo 7º de la misma ley, consagra: “Artículo 7º. Créase el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, que funcionará como una cuenta especial, sin personería jurídica, administrada por el Ministerio del Interior, como un sistema separado de cuenta y tendrá por objeto garantizar la seguridad, convivencia ciudadana y todas aquellas acciones tendientes a fortalecer la gobernabilidad local y el fortalecimiento territorial.
Los recursos que recaude la Nación por concepto de la contribución especial consagrada en el artículo 6° de la Ley 1106 de 2006, deberá invertirse por el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, en la realización de gastos destinados a propiciar la seguridad, y la convivencia ciudadana, para garantizar la preservación del orden público.
Los recursos que recauden las entidades territoriales por este mismo concepto deben invertirse por el Fondo-Cuenta Territorial, en dotación, material de guerra, reconstrucción de cuarteles y otras instalaciones, compra de equipo de NULIDAD Radicación No. 70001-23-33-000-2021-00097-00 (Principal) Demandante: Mario Nicolas Yeneris Anaya y otros Demandado: Departamento de Sucre - Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 comunicación, compra de terrenos, montaje y operación de redes de inteligencia, recompensas a personas que colaboren con la justicia y seguridad de las mismas; servicios personales, dotación y raciones, nuevos agentes y soldados, mientras se inicia la siguiente vigencia o en la realización de gastos destinados a generar un ambiente que propicie la seguridad y la convivencia ciudadana, para garantizar la preservación del orden público La administración del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana estará a cargo del Ministerio del Interior y de Justicia.” Por su parte, el artículo 8º ibidem, establece que los departamentos y municipios pueden realizar aportes voluntarios a los Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana, ya sea mediante recursos propios o a través de donaciones de particulares, siempre que estén previstos en el presupuesto oficial de la entidad territorial.
Además, autorizaba a estas entidades para imponer tasas o sobretasas especiales con el fin de financiar dichos fondos, orientados a fomentar la seguridad ciudadana. Al respecto, señala: “Artículo 8º. Aportes voluntarios a los Fondos - Cuenta Territoriales. Los departamentos y municipios podrán aportar recursos propios o recibir donaciones de particulares destinadas a propiciar y garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana, cuando así se haya previsto en el presupuesto del departamento o municipio.
Los departamentos y municipios podrán imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana. Parágrafo. Los comités territoriales de orden público aprobarán y efectuarán el seguimiento a la destinación de los recursos que se reciban por concepto de aportes de particulares para proyectos y programas específicos de seguridad y convivencia ciudadana, así como las partidas especiales que destinen a estos los gobernadores y alcaldes.
Los Alcaldes y Gobernadores deberán presentar al Ministerio del Interior y de Justicia informes anuales con la ejecución presupuestal de los respectivos fondos-cuentas territoriales de seguridad. El inciso segundo del presente artículo no estará sometido a la vigencia de la prórroga establecida mediante la presente ley, sino que conservará un carácter permanente.
El carácter de los sujetos pasivos y la base impositiva del tributo serán reglamentados por el Ministerio del Interior y de Justicia.” En ese sentido, aunque el legislador dispuso en el inciso segundo del artículo 8° de la Ley 1421 de 2010 que “los departamentos y municipios podrán imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana”, lo cierto es que no estableció parámetros básicos ni límites claros para el desarrollo de los elementos estructurales del tributo, especialmente en lo que respecta al hecho generador.
NULIDAD Radicación No. 70001-23-33-000-2021-00097-00 (Principal) Demandante: Mario Nicolas Yeneris Anaya y otros Demandado: Departamento de Sucre - Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 Sobre el hecho generador, la Corte Constitucional14 ha señalado “que se refiere a la situación de hecho indicadora de una capacidad contributiva, que la ley establece en abstracto como una situación susceptible de generar la obligación tributaria.
En este sentido, si se realiza de forma concreta el presupuesto fáctico, nace al mundo jurídico la correspondiente obligación fiscal”. Por su parte, el Consejo de Estado15 ha señalado que el hecho gravado es la “descripción legal, hipotética, de un hecho o conjunto de circunstancias a las cuales la ley les asigne la capacidad potencial de dar nacimiento a una obligación frente al Estado, de suerte que es la norma legal la que enuncia en forma abstracta, los hechos cuyo acontecimiento producen efectos jurídicos entre quien los realiza – contribuyente– y el Estado.
El hecho concreto efectivamente ocurrido, de conformidad con la previsión legal, se denomina hecho imponible y, es éste el que acarrea la consecuencia de generar en cabeza del contribuyente, determinados efectos jurídicos que se derivan del vínculo que surge con el Estado.” Conforme a lo anterior, el hecho generador constituye el supuesto fáctico que da origen a la obligación tributaria previamente definida por la ley, y permite verificar objetivamente la conducta que activa dicha obligación. Por ello, al momento de establecerlo, es fundamental que el legislador se refiera a situaciones concretas que evidencien con claridad que el acontecimiento que se pretende gravar ha ocurrido efectivamente.
En efecto, en la sentencia C-101 de 2022 la Corte Constitucional declaró inexequibles el inciso 2º del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010, por cuanto no definió de manera clara el hecho generador del tributo que se autorizaba imponer a las entidades territoriales. Al respecto, dijo: “El ciudadano demanda el inciso 2º del artículo 8º y el inciso 3º del parágrafo del mismo artículo, que establecen la facultad de los departamentos y municipios para imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana y su vigencia permanente.
Considera que los apartes acusados desconocen la competencia exclusiva del Congreso para imponer contribuciones fiscales y parafiscales porque omiten identificar el tributo que pretenden crear y se limitan a hacer alusión a algunas de las categorías de tributos existentes. Específicamente, dice que el Congreso delegó su función constitucional de crear tributos en las autoridades territoriales, las cuales carecen de soberanía fiscal de acuerdo con la jurisprudencia constitucional.
Esto ocurre porque la competencia de las entidades territoriales para imponerlos debe ejercerse de conformidad con la Constitución y la ley (artículos 300.4 y 313.4 de la Constitución), es decir, está sujeta a habilitación legal. 14 Sentencia C-055/24. 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 14 de julio de 2000, Rad. núm. CE-SEC4- EXP2000-N9822, C.P. Dr. Germán Ayala Mantilla, citada por la Sección Primera en sentencia del 17 de julio de 2025, Rad. núm. 76001-2333-000-2016-01349-01, C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López.
NULIDAD Radicación No. 70001-23-33-000-2021-00097-00 (Principal) Demandante: Mario Nicolas Yeneris Anaya y otros Demandado: Departamento de Sucre - Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 La Sala comparte la tesis del accionante, pues la autorización genérica a las entidades del orden territorial para imponer tasas y sobretasas, la cual únicamente especifica su destinación, incumple el deber del Congreso de definir los elementos básicos del tributo territorial en una ley de autorización. Tal y como se estableció en los fundamentos jurídicos 40 a 41 de esta sentencia, la jurisprudencia ha establecido que los parámetros mínimos que deben ser señalados por el Legislador para habilitar la creación de tributos territoriales son dos: (i) la autorización del gravamen, y (ii) la delimitación del hecho gravado con el mismo, esto es, del hecho generador del tributo.
(…) Así pues, la expresión acusada no precisa el hecho generador del tributo que autoriza imponer a las entidades territoriales. En esa medida, la falta de definición de ese elemento, que es primordial para autorizar la creación del tributo a las entidades territoriales, desconoce el esquema de competencia concurrente entre el Congreso y las asambleas departamentales y los concejos municipales previsto en el artículo 338 de la Constitución, que establece que las competencias fiscales de los entes territoriales están circunscritas a la regulación constitucional y legal.
(…) Para esta Sala no es posible determinar in generi que el origen del tributo sea la prestación del servicio de seguridad, como lo entendió la interviniente, comoquiera que es evidente que el tributo no constituye una contribución, ni un impuesto sino una tasa o sobretasa. Como tal, la tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, es decir, explícitamente identificado por el Legislador.
En otras palabras, el Congreso no puede prever un hecho generador de tal amplitud que no permita al contribuyente conocer cuándo le será impuesta la obligación tributaria. Por esa razón, el hecho de que los recursos se destinen específicamente a la seguridad no resuelve la indeterminación de esta norma, pues aún teniendo una destinación clara, el contribuyente no puede saber qué acontecimientos producirán las tasas y sobretasas que esta ley autoriza crear.
En consecuencia, la norma acusada es inconstitucional, en tanto delega en las corporaciones de representación popular la definición del hecho generador de las tasas y sobretasas que autoriza crear. Tal delegación desconoce el equilibrio que debe existir entre la autonomía territorial y la unidad económica. Así pues, la disposición viola los artículos 150.2 y 338 de la Constitución, que establecen la soberanía fiscal del Congreso de la República y el esquema de competencia concurrente entre el Congreso y las asambleas departamentales y los concejos municipales para que el primero autorice la creación de tributos y los segundos ejerzan su autonomía y regulen aspectos tributarios dentro del marco fijado por la ley”.
Y añadió que, como el legislador no estableció de manera expresa el hecho generador de dicho tributo, se exponía a los contribuyentes a un escenario de inseguridad jurídica, como se evidencia a continuación: “Además, el demandante sostiene que los apartes acusados transgreden los principios de legalidad y certeza tributaria debido a que crean una tasa sin establecer el hecho gravable del tributo.
Explica que el texto del inciso 2º del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010 faculta a los departamentos y municipios para imponer tasas o sobretasas especiales, pero no define en concreto cuál es el tributo que pueden imponer porque no fija su hecho gravable. El Legislador se limitó a señalar el destino de los recursos a recaudar, sin fijar ninguno de sus elementos y, por lo tanto, no es determinable y es contrario NULIDAD Radicación No. 70001-23-33-000-2021-00097-00 (Principal) Demandante: Mario Nicolas Yeneris Anaya y otros Demandado: Departamento de Sucre - Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 al principio de certeza tributaria que, como derivación del principio de legalidad tributaria, exige claridad y precisión en los elementos del tributo.
La Sala comparte este argumento, que también fue defendido por algunos intervinientes. Las normas acusadas violan los principios de legalidad y certeza en materia tributaria porque no delimitan el contenido mínimo de la obligación, exigido por el artículo 338 superior para autorizar la creación de tributos. En particular, habilita a las entidades territoriales a crear tasas y sobretasas destinadas a financiar los fondos-cuenta de seguridad, sin especificar nada más. Esta referencia genérica a una tipología tributaria, sin fijar el hecho generador de la imposición, es indeterminada y somete a los contribuyentes a una inseguridad jurídica.
En efecto, el hecho de autorizar a las entidades territoriales para imponer tasas y sobretasas sin que se conozca cuáles situaciones o conductas serán objeto del imperio tributario del Estado, supone un grado de indefinición respecto de la obligación tributaria que resulta insuperable y que excede la autonomía de los entes territoriales.
En el fundamento jurídico 37 de esta decisión se estableció que la inconstitucionalidad por infracción del principio de certeza tributaria concurre cuando, de la prescripción dispuesta por el Legislador, no sea posible dilucidar el contenido del elemento estructural del tributo. La Corte advierte que la omisión en la definición del hecho generador de las tasas y sobretasas destinadas a financiar los fondos-cuenta de seguridad y convivencia genera una falta de claridad insuperable que origina la inconstitucionalidad de la norma”.
En ese orden de ideas, el inciso 2º del artículo 8 de la Ley 1421 de 2010 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en razón a que no contenía una delimitación clara del hecho generador del tributo. La norma no establecía una situación puntual, determinable y comprobable que permitiera identificar el momento en que se producía la tasa, es decir, no describía ninguna conducta o evento concreto susceptible de originar la obligación tributaria.
El legislador se limitó a señalar la destinación de los recursos y el sujeto activo, delegando en las entidades territoriales la definición del hecho generador, lo cual vulnera los principios de legalidad y certeza tributaria consagrados en el artículo 338 de la Constitución Política, que exige que los elementos esenciales del tributo sean definidos directamente por la ley16.
En consecuencia, ante la ausencia de definición del hecho generador en el inciso 2º del artículo 8 de la Ley 1421 de 2010, que autorizaba la creación de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana, las asambleas departamentales y los concejos municipales carecían de competencia para establecerlo17. 16 Al respecto, ver sentencias C-035 de 2009, C-459 de 2013 y C-269 de 2019 de la Corte Constitucional. 17 Cfr. Sección Primera en sentencia del 17 de julio de 2025, Rad. núm. 76001-2333-000-2016- 01349-01, C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López.
NULIDAD Radicación No. 70001-23-33-000-2021-00097-00 (Principal) Demandante: Mario Nicolas Yeneris Anaya y otros Demandado: Departamento de Sucre - Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 En el caso concreto, la Asamblea Departamental de Sucre, en el artículo 2º de la Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021, definió como hecho generador de la Tasa de Seguridad y Convivencia Ciudadana “el consumo del servicio público de energía eléctrica en el Departamento de Sucre, cuyos usuarios son beneficiarios directos e indirectos del servicio público de seguridad y convivencia ciudadana”.
Sin embargo, al no tener competencia para establecer dicho hecho generador, se vulneró el principio de reserva de ley, según el cual la creación de la obligación tributaria corresponde exclusivamente al legislador. Así las cosas, dado que la Asamblea Departamental de Sucre definió el hecho generador de la Tasa de Seguridad y Convivencia Ciudadana prevista en la Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021, sin contar con competencia para ello, la Sala declarará la NULIDAD absoluta del acto acusado.
En consecuencia, resulta innecesario pronunciarse sobre los demás cargos de nulidad propuestos en los expedientes acumulados. 5. COSTAS. En consideración a que se trata de un medio de control de nulidad, en el que se ventila un asunto de interés público, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA. 6.
DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre, Sala Quinta de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política, 7. FALLA.
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021 expedida por la Asamblea Departamental de Sucre, “por medio de la cual se adopta la tasa de Seguridad y Convivencia ciudadana en el Departamento de Sucre, destinada a fortalecer el Fondo Cuenta Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana y de dictan otras medidas”, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el proceso, dejando las constancias del caso. Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de hoy. NULIDAD Radicación No. 70001-23-33-000-2021-00097-00 (Principal) Demandante: Mario Nicolas Yeneris Anaya y otros Demandado: Departamento de Sucre - Ordenanza No. 012 del 30 de abril de 2021
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JORGE ELIECER LORDUY VILORIA Firmado electrónicamente RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente