TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Mocoa, 26 de marzo de 2026 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 86001 3333 001 2022 00242 01 Demandante: José Diego Camayo Muñoz Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Tema: Pensión de jubilación docente Sentencia de segunda instancia I. ASUNTO De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento de la pensión de jubilación docente, asunto que ha sido objeto de jurisprudencia reiterada.
En tal virtud, la Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 5 de julio de 2024, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, que resolvió:
PRIMERO. - DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 5069 del 28 de diciembre del 2021, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - DECLARAR que entre el señor JOSE DIEGO CAMAYO MUÑOZ y EL MUNICIPIO DE PUERTO CAICEDO DEL PUTUMAYO existió una relación laboral que perduró entre los siguientes lapsos de tiempo: - Enero, febrero, agosto y septiembre, noviembre y diciembre por cantidad de 150 días del año 1997 según los contratos de ops 004, 028 y 042 de 2017 certificados por la Gobernación del Putumayo mediante documento del 30 de marzo de 2021. - Enero y febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, septiembre, octubre, noviembre y diciembre por cantidad de 275 días del año 1988, según los contratos de ops 001, 008, sin número, 038, 053, 060 de 1998 certificados por la Gobernación del Putumayo mediante documento del 30 de marzo de 2021. - Marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre y noviembre por cantidad de 264 días del año 1999 según los contratos de ops 02, 036, 052, 060, 067 de 1999 certificados por la Gobernación del Putumayo mediante documento del 30 de marzo de 2021. - Enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre por cantidad de 292 días del año 2000, según los contratos de ops 03, 012, SN, SN, 24 y 33 de 2000, certificados por la Gobernación del Putumayo mediante documento del 30 de marzo de 2021. - 15 de enero al 6 de abril, 16 de abril al 20 de abril, 21 de abril al 20 de junio, 17 de julio al 30 de septiembre y 1 de octubre al 14 de diciembre del año 2001, por 295 días según los contratos de ops 010, 97, 112, 185, 273 de 2001, certificados por la Gobernación del Putumayo mediante documento del 30 de marzo de 2021. - 14 de enero al 28 de febrero, 1 de marzo al 22 de marzo, 1 de abril al 30 de abril, 1 de mayo al 14 de junio, 15 de octubre al 31 de octubre, 1 de noviembre al 30 de noviembre y 1 de diciembre al 7 de diciembre del año 2002 por 197 días según los contratos de Radicado: 86 001 3333 001 2022 00242 01 Demandante: José Diego Camayo Muñoz ops sin número del año 2002, certificados por la Gobernación del Putumayo mediante documento del 30 de marzo de 2021.
TERCERO. - DECLARAR la prescripción de los derechos laborales reclamados de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, con excepción de los aportes al sistema de seguridad social. CUARTO.- A título de restablecimiento del derecho, CONDÉNASE a la NACIÓN– MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL–FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a liquidar y pagar la pensión de jubilación debidamente indexada y actualizada a favor del señor JOSE DIEGO CAMAYO MUÑOZ, identificado con la cedula de ciudadanía No. 11.309.102, a partir del 24 de junio del año 2018 por efecto de la prescripción, de conformidad con lo establecido en la ley 33 de 1985 exclusivamente sobre el 75% del promedio de los factores salariales señalados en la Ley 62 de 1985 devengados durante el último año de servicios previo a la adquisición del estatus pensional.
(…). II.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Por conducto de apoderado judicial, el señor José Diego Camayo Muñoz presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 5069 del 28 de diciembre de 2021, proferida por la Secretaría de Educación del Putumayo, mediante la cual se negó el reconocimiento de la pensión de jubilación. A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento, liquidación y pago de la pensión de jubilación a la que considera tener derecho, de conformidad con lo previsto en las leyes 33 y 62 de 1985, así como el pago de las sumas dejadas de percibir desde la fecha en que adquirió el estatus pensional, liquidadas con el 75 % del promedio de lo devengado en el último año de servicios.
También solicitó que se declarara la existencia de una relación laboral con el departamento del Putumayo, respecto de los periodos servidos mediante órdenes de prestación de servicios; que se reconozca la compatibilidad entre pensión y salario; que se condene al pago de intereses moratorios sobre las sumas adeudadas; y que se disponga el cumplimiento de la sentencia en los términos previstos en los artículos 189 y 192 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Hechos jurídicamente relevantes El señor José Diego Camayo Muñoz prestó sus servicios como docente al servicio público educativo en el municipio de Puerto Caicedo, Putumayo, mediante contratos de prestación de servicios en periodos discontinuos comprendidos entre enero de 1997 y diciembre de 2002. Posteriormente, continuó vinculado al servicio docente oficial en calidad de provisional durante los años 2002 y 2003, igualmente en periodos discontinuos.
Más adelante, mediante Decreto No. 0111 del 9 de febrero de 2004, fue vinculado en propiedad al servicio docente, relación que se mantuvo de manera continua hasta el 7 de mayo de 2021. El 24 de junio de 2021, el señor José Diego Camayo Muñoz solicitó ante la Secretaría de Educación del Putumayo el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. Mediante Resolución No. 5069 del 28 de diciembre de 2021, la Secretaría de Educación del Putumayo negó dicha solicitud, con fundamento en la hoja de revisión de trámite expedida por la Fiduprevisora el 14 de diciembre de 2021, en Radicado: 86 001 3333 001 2022 00242 01 Demandante: José Diego Camayo Muñoz la cual se indicó que el demandante no cumplía con el requisito de semanas cotizadas previsto en la Ley 100 de 1993 para acceder a la pensión. 3.
Concepto de violación La parte demandante sostuvo que el acto administrativo demandado incurrió en violación directa de la Constitución y de la ley, en particular de los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 13, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Política, así como de las Leyes 91 de 1989 y 60 de 1993 y del Acto Legislativo 01 de 2005. Indicó que la administración desconoció el régimen pensional aplicable a los docentes oficiales, al no tener en cuenta que este se determina por la fecha de la primera vinculación al servicio docente, de manera que a quienes ingresaron antes del 27 de junio de 2003, deberá aplicárseles la Ley 91 de 1989.
Además, sostuvo que el tiempo durante el cual el demandante prestó servicios mediante órdenes de prestación de servicios debe ser tenido en cuenta para efectos del cómputo del tiempo requerido para acceder a la pensión de jubilación. Para sustentar esta afirmación, hizo referencia a los siguientes planteamientos: «la interpretación del principio de favorabilidad en relación las vinculaciones laborales del accionante bajo la modalidad de orden de prestación de servicios», «interpretación del Contrato Realidad dentro del régimen de Contratos por Orden de Prestación de Servicios», «teoría de la función pública y su relación con el derecho al trabajo - aplicación de los principios de favorabilidad y pro homine», «aplicación de la teoría de la prevalencia de la realidad sobre las formalidades dentro de los nombramientos de los servidores públicos primacía del Derecho a la igualdad», «precedentes judiciales análogos en relación a las Ordenes de Prestación de Servicios y su injerencia en la determinación del régimen pensional docente».
Finalmente, se refirió al derecho de los docentes a percibir simultáneamente la pensión de jubilación y otras remuneraciones derivadas del ejercicio de la actividad docente, circunstancia que, según indicó, ha sido reconocida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el concepto 1459 del 29 de agosto de 2002, así como por la Corte Constitucional en la Sentencia T-064 de 1995 (Samai, índice 00003, primera instancia, índice 00004). 4.
Contestación de la demanda 4.1. La Nación - Ministerio de Educación Nacional Por conducto de apoderado judicial, la Nación – Ministerio de Educación Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda. Señaló que no es la entidad competente para el reconocimiento ni el pago de las prestaciones sociales de los docentes, por cuanto dichas funciones corresponden a la entidad territorial a la cual se encuentra vinculado el docente y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, cuya administración y pago están a cargo de Fiduprevisora S.A., razón por la cual no le son imputables las obligaciones reclamadas.
Adicionalmente, propuso la excepción previa denominada «no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios, como lo son el departamento del Putumayo y la Fiduprevisora S.A.», así como las excepciones de mérito que denominó: «ausencia de vicios en los actos administrativos demandados», «prescripción», «falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Educación Nacional», «inexistencia del derecho a la pensión de vejez o de jubilación» y «excepción genérica».
Radicado: 86 001 3333 001 2022 00242 01 Demandante: José Diego Camayo Muñoz Finalmente, solicitó la vinculación al proceso del departamento del Putumayo y de Fiduprevisora S.A.1, en su calidad de entidades encargadas, respectivamente, de la expedición de los actos administrativos de reconocimiento y del pago de las prestaciones, por lo que, en su criterio, son las llamadas a responder por las obligaciones reclamadas por el demandante (Samai, índice 00003, primera instancia, índice 00009). 4.2.
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no contestó la demanda. 5. La decisión apelada El Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, mediante sentencia del 5 de julio de 2024, declaró la nulidad de la Resolución No. 5069 del 28 de diciembre de 2021, al considerar que el demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación de conformidad con la Ley 33 de 1985.
El a quo declaró la existencia de un contrato realidad durante los tiempos acreditados mediante contratos de prestación de servicios y condenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer y pagar a favor del demandante la pensión de jubilación, equivalente al 75 % del promedio de los factores salariales señalados en la Ley 62 de 1985 devengados en el último año de servicios.
Asimismo, indicó que aunque el demandante adquirió su estatus pensional el 8 de diciembre de 2018, el pago de las mesadas pensionales solo procede con efectos fiscales a partir del 24 de junio de 2018, en aplicación de la prescripción trienal, teniendo en cuenta que la solicitud de reconocimiento pensional fue presentada el 24 de junio de 2021 (Samai, índice 00003, Samai primera instancia, índice 00027). 6.
Los recursos de apelación 6.1. La Nación – Ministerio de Educación Nacional La Nación – Ministerio de Educación Nacional interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, con el fin de que se revocara y que, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda. Como fundamento principal de su inconformidad, alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que no le corresponde el reconocimiento ni el pago de salarios o prestaciones económicas a favor de los docentes.
Para sustentar su postura, indicó que las obligaciones derivadas del eventual reconocimiento pensional recaen en las entidades territoriales certificadas —en este caso, el municipio de Puerto Caicedo y el departamento del Putumayo—, en cuanto son las encargadas de la expedición de los actos administrativos de reconocimiento, así como en el FOMAG, cuya administración y pago de prestaciones se encuentra a cargo de Fiduprevisora S.A., entidad que revisa los actos y efectúa el pago de las sumas correspondientes.
Por último, sostuvo que si bien el reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes se realiza a través del Ministerio de Educación Nacional, su pago 1 Mediante auto del 4 de agosto de 2023, el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa rechazó la vinculación del departamento del Putumayo y de Fiduprevisora S.A. como litisconsortes necesarios, al estimar que dichas entidades no tienen la calidad de sujetos obligados dentro del proceso, en la medida en que la Secretaría de Educación interviene únicamente en la gestión del trámite de reconocimiento prestacional, mientras que Fiduprevisora S.A. se limita a administrar los recursos del FOMAG.
Contra dicha decisión, el Ministerio de Educación Nacional interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación; no obstante, mediante auto del 20 de octubre de 2023, el despacho resolvió no reponer la providencia y rechazó por improcedente el recurso de apelación. Radicado: 86 001 3333 001 2022 00242 01 Demandante: José Diego Camayo Muñoz corresponde al FOMAG.
En esa línea, precisó que dicha entidad no ejecuta directamente recursos para el pago de tales prestaciones, pues sus funciones se limitan a la asignación y distribución de recursos en los términos previstos en la Ley 715 de 2001 (Samai, índice 00003, Samai primera instancia, índice 00029). 6.2. Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Inconforme con la decisión, FOMAG apeló. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se denegaran las pretensiones de la demanda.
Sostuvo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, los docentes que se vinculen al servicio público educativo oficial con posterioridad a la entrada en vigor de dicha norma se encuentran sujetos al régimen de prima media previsto en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. Indicó que, en el caso concreto, el docente se vinculó el 17 de febrero de 2004 – con posterioridad al 27 de junio de 2003– es decir, durante la vigencia de la Ley 812 del 2003, razón por la cual sus derechos pensionales deben regirse por el régimen general de pensiones y no por el previsto en las leyes 33 de 1985 y 91 de 1989.
En consecuencia, afirmó que para acceder a la pensión debía acreditar los requisitos establecidos en el régimen de prima media, los cuales, a su juicio, no se encuentran acreditados en el caso concreto. Adicionalmente, sostuvo que los tiempos durante los cuales el demandante prestó servicios mediante contratos de prestación de servicios no pueden ser computados para efectos pensionales, por cuanto no se acreditaron los elementos propios del contrato de trabajo, en particular la subordinación ni la realización de aportes al sistema de seguridad social durante dichos periodos (Samai, índice 00003, primera instancia, índice 00030). 6.3.
Parte demandante La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, con el fin de que se modificara el numeral cuarto de la providencia y, en su lugar, se ordenara liquidar la pensión de jubilación del señor José Diego Camayo Muñoz incluyendo la totalidad de los factores salariales cotizados.
Específicamente, pretende la inclusión de la bonificación pedagógica, las horas extras y la prima de vacaciones, conceptos que, a su juicio, integran la base de liquidación conforme a la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019. Argumentó que dichos factores poseen naturaleza salarial y se encuentran acreditados en el expediente mediante certificación expedida por la Secretaría de Educación del Putumayo el 07 de mayo de 2021 (Samai, índice 00003, primera instancia, índice 00032). 7.
Trámite en segunda instancia El Tribunal Administrativo del Putumayo, mediante auto del 23 de enero de 2025, admitió los recursos de apelación presentados (Samai, índice 00005). La parte demandante se pronunció sobre los recursos de apelación. Sostuvo que debe confirmarse el reconocimiento de la existencia del contrato realidad por los periodos laborados mediante órdenes de prestación de servicios y que, en virtud del principio de favorabilidad y la primacía de la realidad sobre las formas, estos tiempos deben tenerse en cuenta para efectos prestacionales (Samai, índice 00010).
El agente del ministerio público guardó silencio frente al recurso de apelación (Samai, índice 00012). III. CONSIDERACIONES Radicado: 86 001 3333 001 2022 00242 01 Demandante: José Diego Camayo Muñoz 1. Competencia La Sala es competente para resolver el asunto de la referencia, según lo establecido en los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la apelación, corresponde a la Sala determinar: i) si al demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación bajo el régimen previsto en la Ley 33 de 1985 o si, por el contrario, su situación pensional debe regirse por el régimen de prima media previsto en la Ley 100 de 1993; ii) si se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Educación Nacional; y iii) si la base de liquidación de la pensión comprende únicamente los factores salariales previstos en la Ley 62 de 1985 o si pueden incluirse otros factores de naturaleza salarial reconocidos con posterioridad.
La Sala anticipa que al demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación conforme al régimen previsto en la Ley 33 de 1985, toda vez que su vinculación inicial al servicio docente ocurrió con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 y cumple con los requisitos de edad y tiempo de servicios exigidos por dicha normativa.
De igual manera, se concluye que no se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Nación – Ministerio de Educación. Adicionalmente, se precisa que la liquidación de la pensión de jubilación del demandante deberá efectuarse con base en los factores previstos en la Ley 62 de 1985 y en normas posteriores, siempre que hayan sido efectivamente devengados y que hayan servido de base para las cotizaciones al sistema de seguridad social.
En consecuencia, en ese sentido se modificará la sentencia apelada. Para sustentar esta conclusión, la Sala se referirá a los siguientes aspectos: i) marco normativo y jurisprudencial del régimen pensional de los docentes oficiales; ii) el régimen pensional de los docentes oficiales a la luz de la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019; iii) cómputo pensional del servicio docente prestado mediante contratos de prestación de servicios, y iv) análisis del caso concreto. 3.
Marco normativo y jurisprudencial del régimen pensional de los docentes oficiales El régimen pensional de los docentes oficiales cuenta con una regulación especial dentro del sistema de seguridad social. La Ley 91 de 1989 creó el FOMAG como una cuenta especial de la Nación encargada de administrar y pagar las prestaciones sociales del personal docente, entre ellas las pensiones2.
En desarrollo de lo anterior, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 estableció pautas específicas para el reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes, «diferenciando entre el personal nacionalizado vinculado hasta el 31 de diciembre de 1989, y los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990»3. Posteriormente, la Ley 812 de 2003 dispuso que los docentes que se vincularan al servicio público educativo a partir de su entrada en vigor —27 de junio de 2003— quedarían sometidos al régimen de prima media previsto en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con la particularidad de que la edad para acceder a la pensión sería de 57 años para hombres y mujeres. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 16 de octubre de 2026.
C.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. Rad. 23001233300020210027401 (1504- 2025). 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 23 de octubre de 2025. C.P. Elizabeth Becerra Cornejo. Rad. 52001-23-33-000-2021-00090-01 (0669-2025). Radicado: 86 001 3333 001 2022 00242 01 Demandante: José Diego Camayo Muñoz Esta diferenciación normativa dio lugar a la existencia de dos regímenes pensionales para el personal docente, determinados por la fecha de vinculación al servicio educativo: uno aplicable a quienes ingresaron antes del 27 de junio de 2003, regido por el sistema tradicional previsto en las Leyes 33 de 1985 o 71 de 1988, y otro para quienes se vincularon con posterioridad, sometido al régimen de prima media previsto en la Ley 100 de 1993 y la Ley 797 de 20034. 3.1.
El régimen pensional de los docentes oficiales a la luz de la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019 La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, precisó que el factor determinante para establecer el régimen pensional aplicable a los docentes oficiales es la fecha de la primera vinculación al servicio educativo.
Además, se fijaron las reglas que deben observarse para el reconocimiento y la liquidación de la pensión de jubilación del personal docente afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, las cuales pueden sintetizarse de la siguiente manera: Docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003 Docentes vinculados a partir de la Ley 812 de 2003 Régimen: Ley 33 de 1985 (remisión de la Ley 91 de 1989) Régimen: prima media de las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 Edad: 55 años Edad: 57 años Tiempo de servicio: 20 años Semanas cotizadas: conforme al artículo 33 de la Ley 100 de 1993 Tasa de reemplazo: 75% Tasa entre el 65% y 85% IBL: “(i) el periodo del último año de servicio docente y (ii) los factores que hayan servido de base para calcular los aportes previstos en la Ley 62 de 1985, que son: asignación básica; gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio”5.
IBL: “El promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión y (ii) los factores salariales dispuestos en el Decreto 1158 de 1994: asignación básica mensual; gastos de representación; prima técnica (cuando sea factor de salario); primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; remuneración por trabajo dominical o festivo; bonificación por servicios prestados y remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna”6.
En igual sentido, el Consejo de Estado, en sentencia del 23 de octubre de 20257, destacó las implicaciones prácticas que se derivan de las reglas anteriormente expuestas para la determinación del régimen pensional de los docentes oficiales, en los siguientes términos: (i) No se requiere continuidad en el servicio para mantener el régimen anterior a la Ley 812 de 2003, siempre que la vinculación inicial haya sido anterior a su vigencia. (ii) Los docentes vinculados antes de la Ley 812 de 2003 mantienen su régimen pensional incluso si tienen interrupciones en el servicio, aspecto que cobra especial relevancia en casos de vinculaciones mediante contratos de prestación de servicios. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 23 de octubre de 2025.
C.P. Elizabeth Becerra Cornejo. Rad. 52001-23-33-000-2021-00090-01 (0669-2025). 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 23 de octubre de 2025. C.P. Elizabeth Becerra Cornejo. Rad. 52001-23-33-000-2021-00090-01 (0669-2025). 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 23 de octubre de 2025.
C.P. Elizabeth Becerra Cornejo. Rad. 52001-23-33-000-2021-00090-01 (0669-2025). 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 23 de octubre de 2025. C.P. Elizabeth Becerra Cornejo. Rad. 52001-23-33-000-2021-00090-01 (0669-2025). Radicado: 86 001 3333 001 2022 00242 01 Demandante: José Diego Camayo Muñoz (iii) La aplicación del régimen está determinada por la fecha de la primera vinculación, independientemente de la modalidad de vinculación (carrera docente, provisional o por contrato de prestación de servicios). 3.2.
Cómputo pensional del servicio docente prestado bajo contratos de prestación de servicios El Consejo de Estado, en sentencia del 23 de octubre de 20258, se pronunció sobre la procedencia de computar, para efectos pensionales, los periodos en los cuales los docentes prestaron sus servicios mediante contratos de prestación de servicios.
En dicha providencia se precisó que estos tiempos pueden ser tenidos en cuenta para acreditar el tiempo de servicio requerido para el reconocimiento de la pensión, en la medida en que la labor docente se define por la naturaleza material de la actividad de enseñanza y no por la modalidad jurídica mediante la cual se formaliza la vinculación. Al respecto, conviene traer a colación lo expuesto en los siguientes términos: (…) para la aplicación de la Ley 812 de 2003, si un docente se vinculó mediante contrato de prestación de servicios antes del 27 de junio de 2003, le será aplicable el régimen pensional anterior, es decir, el establecido en la Ley 91 de 1989 que remite a la Ley 33 de 1985, independientemente de que posteriormente haya tenido interrupciones en el servicio o se haya vinculado bajo otras modalidades.
Esta interpretación se fundamenta en dos consideraciones adicionales: (i) la Ley 812 de 2003 no estableció distinciones respecto a la modalidad de vinculación, únicamente estableció el criterio temporal de ingreso al servicio; y (ii) de acuerdo con la sentencia C- 555 de 1994 (…) la diferenciación de los docentes vinculados como empleados públicos y los contratados por prestación de servicios no puede significar el desconocimiento de derechos y garantías laborales que son irrenunciables, por cuanto realizan una actividad igual.
Por consiguiente, cuando se analiza la aplicación del régimen pensional docente, el hecho de que la vinculación anterior a la Ley 812 de 2003 haya sido mediante contratos de prestación de servicios no impide la aplicación del régimen anterior. 4. Análisis del caso concreto Para resolver el recurso de apelación, la Sala abordará, en primer lugar, los hechos que se encuentran debidamente acreditados en el expediente y que resultan relevantes para la solución de la controversia.
Se encuentra acreditado que el señor José Diego Camayo Muñoz nació el 29 de junio de 1961, según consta en la copia de la cédula de ciudadanía obrante en el expediente9. Igualmente, en el expediente obra certificación del 30 de marzo de 202110, expedida por el secretario general de gobierno del municipio de Puerto Caicedo, en la que consta que el demandante prestó sus servicios como docente al servicio público educativo mediante órdenes de prestación de servicios, en los siguientes periodos: Año No. orden Meses laborados Tiempo 1997 004 Enero – Febrero 60 días 028 Agosto – Septiembre 30 días 042 Noviembre – Diciembre 60 días 1998 001 Enero – Febrero 47 días 008 Marzo – Abril 60 días - Mayo – Junio - Julio 60 días 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 23 de octubre de 2025.
C.P. Elizabeth Becerra Cornejo. Rad. 52001-23-33-000-2021-00090-01 (0669-2025). 9 Samai, índice 00003, primera instancia, índice 00003, pág. 26. 10 Samai, índice 00003, primera instancia, índice 00003, págs. 29-30. Radicado: 86 001 3333 001 2022 00242 01 Demandante: José Diego Camayo Muñoz 038 Septiembre – Octubre 60 días 053 Noviembre 30 días 060 Diciembre 18 días 1999 002 Marzo – Abril 60 días 036 Mayo – Junio 60 días 052 Julio – Agosto 60 días 060 Septiembre – Octubre 60 días 067 Noviembre 24 días 2000 003 Enero – Febrero 44 días 012 Marzo – Abril 60 días - Mayo 30 días - Junio - Julio 30 días 024 Agosto – Septiembre 60 días 033 Octubre – noviembre - diciembre 68 días 2001 010 15 de enero al 06 de abril 82 días 97 16 de abril al 20 de abril 5 días 112 21 de abril al 20 de junio 60 días 185 17 de julio al 30 de septiembre 74 días 273 1 de octubre al 14 de diciembre 74 días 2002 - 14 de enero al 28 de febrero 46 días - 1 de marzo al 22 de marzo y del 1 de abril al 30 de abril 52 días - 1 de mayo al 14 de junio 45 días - 15 de octubre al 31 de octubre 16 días - 1 de noviembre al 30 de noviembre y del 1 de diciembre al 7 de diciembre 37 días Total tiempo laborado 4 años, 1 mes y 2 días11 Adicionalmente, obra en el expediente el certificado de tiempo de servicio No. 11.26112, en el que consta que el demandante prestó sus servicios en el Centro Educativo Rural Villa del Río, en el municipio de Puerto Caicedo, en el grado 007 del escalafón, en calidad de provisional, durante los siguientes periodos: - Desde el 15 de julio de 2002 hasta el 12 de octubre de 2002, por un periodo de 2 meses y 28 días. - Desde el 27 de enero de 2003 hasta el 11 de abril de 2003, por un periodo de 2 meses y 15 días. - Desde el 21 de abril de 2003 hasta el 11 de julio de 2003, por un periodo de 2 meses y 21 días. - Desde el 21 de julio de 2003 hasta el 20 de octubre de 2003, por un periodo de 3 meses. - Desde el 21 de octubre de 2003 hasta el 15 de diciembre de 2003, por un periodo de 1 mes y 25 días.
Igualmente, obra certificación de historia laboral con consecutivo No. 187313, en la que consta que el demandante se vinculó como docente en propiedad mediante Decreto No. 0111 del 9 de febrero de 2004, fecha en la cual tomó posesión. La Sala advierte que en dicha certificación no se señala el extremo final de la relación laboral. No obstante, de la certificación de salarios devengados14 obrante en el expediente se evidencia que el último registro de salarios corresponde al 7 de mayo de 2021.
En consecuencia, el tiempo de servicios correspondiente a esta vinculación corresponde a 17 años, 2 meses y 28 días. Por otra parte, en la Resolución No. 506915 del 28 de diciembre de 2021, proferida por la Secretaría de Educación del Putumayo, se advierte que el 24 de junio de 2021, el señor José Diego Camayo Muñoz presentó solicitud de reconocimiento de la pensión de jubilación con fundamento en los servicios prestados como docente. 11 El tiempo total laborado en días corresponde a 1.472. 12 Samai, índice 00003, primera instancia, índice 00003, pág. 31. 13 Samai, índice 00003, primera instancia, índice 00003, págs. 38-39 14 Samai, índice 00003, primera instancia, índice 00003, págs. 40-46. 15 Samai, índice 00003, primera instancia, índice 00003, págs. 27-28.
Radicado: 86 001 3333 001 2022 00242 01 Demandante: José Diego Camayo Muñoz En el mismo acto administrativo16 la Secretaría de Educación del Putumayo negó el reconocimiento de la prestación solicitada, con fundamento en el concepto emitido por la Fiduprevisora el 14 de diciembre de 2021. En dicho concepto se indicó que el demandante registraba fecha de posesión a partir del 17 de febrero de 2004, motivo por el cual, el régimen pensional aplicable es el previsto en la Ley 100 de 1993.
No obstante, concluyó que no reunía el número mínimo de semanas cotizadas exigido para acceder a la prestación. Precisado lo anterior, y con el fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por FOMAG, corresponde a la Sala determinar el régimen pensional aplicable al caso. Para el efecto, debe establecerse la fecha de vinculación inicial al servicio docente de José Diego Camayo Muñoz, criterio que, conforme al marco normativo y jurisprudencial expuesto, resulta determinante.
En el presente asunto se encuentra acreditado que el señor José Diego Camayo Muñoz se vinculó por primera vez al servicio docente en enero de 1997, mediante contratos de prestación de servicios. Al respecto, la Sala precisa que el hecho de que el demandante hubiera prestado sus servicios mediante contratos de prestación de servicios no constituye un obstáculo para que dichos periodos sean computados para efectos pensionales.
En efecto, como se explicó en las consideraciones de esta providencia, la citada sentencia del 23 de octubre de 202517 señaló que la labor docente se define por el ejercicio material de la enseñanza y no por la modalidad formal de vinculación, razón por la cual el tiempo servido bajo dicha forma contractual puede ser tenido en cuenta para acreditar el tiempo de servicios requerido para el reconocimiento de la pensión. Ahora bien, frente al argumento del apelante según el cual no se acreditó el elemento de subordinación durante los periodos en que el demandante prestó sus servicios mediante contratos de prestación de servicios, basta decir que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 25 de agosto de 201618, precisó que la vinculación de docentes bajo dicha modalidad no desvirtúa la existencia de subordinación, en la medida en que el ejercicio de la labor docente comporta una sujeción permanente a las directrices, inspección y vigilancia de las autoridades educativas, así como el cumplimiento de órdenes, horarios y del calendario académico.
De manera que los docentes vinculados mediante contratos de prestación de servicios desarrollan su labor de manera personal y bajo condiciones de subordinación, en tanto se encuentran sujetos a las directrices propias del servicio público educativo19. En ese sentido, contrario a lo sostenido en el recurso de apelación, la vinculación del demandante al servicio educativo no inició el 17 de febrero de 2004, sino desde enero de 1997, fecha en la cual comenzó a prestar sus servicios como docente, con independencia de la modalidad de vinculación. En consecuencia, al haberse vinculado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, el régimen pensional aplicable es el previsto en la Ley 33 de 1985, tal como lo concluyó el juez de primera instancia. 16 Resolución No. 5069 del 28 de diciembre de 2021. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 23 de octubre de 2025.
C.P. Elizabeth Becerra Cornejo. Rad. 52001-23-33-000-2021-00090-01 (0669-2025). 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, Rad. 23001- 23-33-000-2013-00260-01(0088-15), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 23 de octubre de 2025.
C.P. Elizabeth Becerra Cornejo. Rad. 52001-23-33-000-2021-00090-01 (0669-2025). Radicado: 86 001 3333 001 2022 00242 01 Demandante: José Diego Camayo Muñoz Establecido el régimen pensional aplicable, corresponde a la Sala verificar si el demandante cumple con los requisitos exigidos por el artículo 1°. de la Ley 33 de 1985 para acceder a la pensión ordinaria de jubilación. De acuerdo con esta disposición, el derecho pensional se reconoce a quienes acrediten: (i) 55 años y (ii) 20 años de servicio continuos o discontinuos.
En relación con la edad, se encuentra acreditado que el señor José Diego Camayo Muñoz cumplió 55 años el 29 de junio de 2016. En cuanto al tiempo de servicios, de las pruebas obrantes en el expediente se evidencia que el demandante prestó sus servicios como docente durante un total de 22 años, 4 meses y 29 días, como se detalla a continuación: Vinculación Periodo Total tiempo Prestación de servicios Desde enero de 1997 hasta diciembre de 2002 (periodos interrumpidos) 4 años, 1 mes y 2 días Provisionalidad Desde julio hasta octubre de 2002 y desde enero hasta diciembre de 2003 (periodos interrumpidos) 1 año y 29 días Propiedad Desde el 9 de febrero de 2004 hasta el 7 de mayo de 2021 17 años, 2 meses y 28 días Total tiempo de servicio 22 años, 4 meses y 29 días De lo anterior se desprende que el demandante cumplió con los requisitos de edad y tiempo de servicios exigidos por la Ley 33 de 1985 para acceder a la pensión ordinaria de jubilación el 8 de diciembre de 2018, fecha en la cual alcanzó los 20 años de servicio y para la cual ya acreditaba más de 55 años.
Siendo así, al momento de presentar la solicitud de reconocimiento de pensión el 24 de junio de 2021, el demandante reunía la totalidad de los presupuestos legales para acceder a su reconocimiento. Por lo tanto, procede anular el acto demandado y ordenar el reconocimiento de la pensión, en los términos dispuestos por el juez de primera instancia. Por otro lado, en relación con el recurso de apelación relativo a la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Educación, la Sala realiza las siguientes precisiones: La Ley 91 de 1989 dispuso la creación de FOMAG como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y sin personería jurídica34, destinada a atender las prestaciones sociales de los docentes afiliados y fijó entre sus finalidades la de «efectuar el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado»35.
En el mismo sentido, el artículo 9° de la citada ley dispuso que: «las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por la Nación a través del Ministerio de Educación Nacional, función que delegará de tal manera que se realice en las entidades territoriales». En concordancia con lo anterior, el artículo 180 de la Ley 115 de 199436 estableció que las prestaciones sociales de los docentes afiliados a FOMAG serían «reconocidas por intermedio del representante del Ministerio de Educación Nacional ante la entidad territorial a la cual se encuentre vinculado el docente».
A su vez, el Decreto 2831 de 200537 reguló el trámite de las solicitudes de reconocimiento de prestaciones sociales a cargo del FOMAG y dispuso que Radicado: 86 001 3333 001 2022 00242 01 Demandante: José Diego Camayo Muñoz las secretarías de educación de las entidades territoriales38 certificadas deben recibir y radicar las solicitudes, expedir las certificaciones de tiempo de servicio y elaborar el proyecto de acto administrativo de reconocimiento.
No obstante, dicho proyecto debe ser remitido a la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del fondo para su aprobación, entidad que finalmente decide sobre el reconocimiento de la prestación39 y efectúa su pago40. De este marco normativo se concluye que la intervención de las entidades territoriales se limita a adelantar actuaciones de gestión dentro del trámite administrativo de las solicitudes pensionales, mientras que el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los docentes corresponde al FOMAG, de manera que el restablecimiento del derecho en esta clase de controversias recae en la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, como titular del patrimonio autónomo creado por la ley para tal fin20.
En el mismo sentido, el Consejo de Estado, en sentencia del 13 de febrero de 202521, precisó lo siguiente «las consecuencias económicas que se deriven de los actos administrativos proferidos en virtud de la desconcentración administrativa dada en las secretarías de educación de los entes certificados radican única y exclusivamente en la nación, Ministerio de Educación Nacional, Fomag».
En definitiva, al ser el FOMAG una cuenta de la Nación sin personería jurídica, su representación judicial corresponde a la Nación, a través del Ministerio de Educación Nacional, razón por la cual no prospera el recurso de apelación interpuesto. Ahora bien, la parte demandante apeló parcialmente, por cuanto, a su juicio, en la sentencia de primera instancia no se incluyeron todos los factores salariales cotizados.
De la revisión de la sentencia apelada se advierte que el juez de primera instancia estructuró la liquidación pensional con fundamento exclusivamente en los factores previstos en la Ley 62 de 1985. No obstante, la Sala reitera los lineamientos fijados por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 23 de octubre de 2025, en la cual se precisó que “(…) frente a las consideraciones del fallo de unificación, en cuanto a los factores a tener en cuenta para determinar el ingreso de base de liquidación, que además de los antes señalados, deben considerarse los de naturaleza salarial según las normas posteriores, por ejemplo, la bonificación pedagógica (Decreto 2354 de 2018)”.
En consecuencia, la Sala modificará la sentencia de primera instancia en el sentido de precisar que, para establecer el ingreso base de liquidación, además de los factores allí señalados –Ley 62 de 1985–, deben tenerse en cuenta aquellos establecidos en normas posteriores22, siempre que correspondan a emolumentos efectivamente devengados durante el último año de servicios y sobre los cuales 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 15 de junio de 2017.
C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado: 73001-23-33-000-2013-00156-01(2159-14). Estableció lo siguiente: “Así las cosas, en lo que tiene que ver con las prestaciones sociales del magisterio, se tiene que es ésta una competencia dada al respectivo Fondo mediante la aprobación que haga la Fiduprevisora S.A. del proyecto de decisión presentado por la Secretaría de Educación correspondiente, de acuerdo a lo establecido en la Ley 962 de 2005 artículo 56, por lo tanto, encontrándose en cabeza del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio tanto el reconocimiento como el pago de las cesantías de los docentes, es ostensible que el restablecimiento en tratándose de controversias relacionadas con las prestaciones sociales de los docentes, corresponde a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por ser en cabeza de quien se encuentra el patrimonio autónomo creado por la ley para el pago de los factores prestacionales de sus afiliados, sin que para ello se requiera de intervención alguna del ente territorial – Secretaría de Educación municipal (…)”. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 13 de febrero de 2025.
C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Rad. 66001-23-33-000-2021-00399-01 (5293- 2023). 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 23 de octubre de 2025. C.P. Elizabeth Becerra Cornejo. Rad. 52001-23-33-000-2021-00090-01 (0669-2025). Radicado: 86 001 3333 001 2022 00242 01 Demandante: José Diego Camayo Muñoz se hubieren realizado los aportes correspondientes.
En lo demás, la sentencia será confirmada. 5. Costas Conforme con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la medida en que los recursos de apelación no prosperaron.
Por su parte, no se condenará en costas a la parte demandante, toda vez que el recurso de apelación prosperó. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, IV. FALLA 1. Modificar el ordinal cuarto de la sentencia del 5 de julio de 2024, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, el cual quedará así: CUARTO.- A título de restablecimiento del derecho, condenar a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer y pagar a favor del señor José Diego Camayo, una pensión de jubilación con el 75 % del promedio de los factores salariales dispuestos en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985 y en normas posteriores, que hayan sido devengados por el demandante y que hayan servido de base para las cotizaciones a seguridad social en el año anterior a la adquisición del estatus del pensionado, en aplicación de la Ley 33 de 1985. 2.
Confirmar en lo demás la sentencia del 5 de julio de 2024, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, conforme a las razones expuestas en este proveído. 3. Condenar en costas a las entidades demandadas, de conformidad con la parte motiva. 4. Abstenerse de condenar en costas a la parte demandante, de conformidad con la parte motiva. 5.
Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.