SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, primero (01) de julio de dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control: Cumplimiento Radicado: 23001333300420250010001 Demandante: Cabildo Mayor del Resguardo Indígena Karagaby Demandado: Departamento de Córdoba Decisión: Confirma La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 7 de mayo de 2025, emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual negó la acción de cumplimiento.
I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos Fácticos Se indica en la demanda que el Cabildo Mayor del Resguardo Indígena Karagaby a través de su representante expidió la Resolución No. 0002 de 10 de agosto de 2024, mediante el cual prioriza y aprueba el proyecto de inversión “FORTALECIMIENTO DE LAS ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS Y GOBIERNO PROPIO DE LOS CABILDOS INDIGENAS DEL DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA” BPIN 2024M000660001, con recursos del Sistema General de Regalías, de conformidad con el artículo 94 de la Ley 2056 de 2020.
Que de conformidad con el artículo 87 la Ley 2056 de 2020, el 14 de agosto de 2024, la parte actora solicitó al gobernador del Departamento de Córdoba la formalización del convenio a celebrarse entre el Departamento de Córdoba y el Resguardo Karagaby habiéndole hecho entrega de los documentos. Que, hasta la fecha, el Departamento de Córdoba no ha dado cumplimiento al artículo 87 de la Ley 2056 de 2020, constituyendo ello una clara vulneración a los derechos y facultades dadas por la ley a las minorías en ejercicio de sus derechos constitucionales y legales. b) Pretensiones Se solicita como pretensión que el Departamento de Córdoba le dé cumplimiento al artículo 87 de la Ley 2056 de 2020, y como consecuencia se le ordene darle trámite a la formalización y suscripción del convenio entre el mencionado ente territorial y el Resguardo Karagaby.
Así mismo, que el Departamento designe al ejecutor, realice el cargue de los documentos a la plataforma como lo ordena la Ley 2056, y haga la asignación presupuestal u asignación de saldos. CO-SC5780-99 Radicado Nº23001333300420250010001. 2 c) Contestaciones de la demanda El departamento de Córdoba no contestó la demanda.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, profirió sentencia el 7 de mayo de 2025, negando la acción de cumplimiento. La decisión se sustentó en que la parte actora no cumplió con el requisito de procedibilidad de constitución en renuencia al Departamento de Córdoba como lo exigían los artículos 8 y 10 de la Ley 393 de 1997, ya que ello no se había logrado con la solicitud que hiciera la parte actora el 14 de agosto de 2024, así como tampoco con la reiteración realizada el 21 de marzo de 2025, ya que dichas solicitudes se limitaban a solicitar la suscripción de un convenio con fundamento en la Resolución No. 0002 de 2024.
Agregó que “Ninguna de estas comunicaciones hace referencia expresa ni implícita al deber legal contenido en el artículo 87 de la Ley 2056 de 2020, ni plantea que la falta de suscripción del convenio constituya un incumplimiento normativo.”. Insistió en que la finalidad de los escritos no era exigir el cumplimiento de una disposición legal como lo requiere la acción de cumplimiento, sino adelantar una gestión administrativa propia del desarrollo de un proyecto aprobado, lo cual no estaba conforme a la Jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con el tema.
Agrega que, tampoco se ha demostrado una negativa expresa de la entidad ni una actuación contraria al cumplimiento de un deber legal. El silencio administrativo frente a una gestión sin contenido normativo exigible no puede considerarse, en términos procesales, como renuencia. Finalmente indicó que, los demás documentos allegados, como la queja disciplinaria radicada ante la Procuraduría General de la Nación y el oficio de fecha 11 abril 2025 emitido por el Departamento Nacional de Planeación, no guardan relación directa con la exigencia previa de cumplimiento del deber legal, ni presumen una actuación tendiente a constituir en renuencia, por lo que resultan irrelevantes a efectos del análisis de procedibilidad.
III. RECURSO DE APELACIÓN El representante legal del Cabildo Mayor del Resguardo Indígena Karagaby, interpuso recurso de apelación indicando su desacuerdo con el fallo al desconocer el cumplimiento del requisito de procedibilidad previsto en los artículos 8 y 10 de la Ley 393 de 1997, al afirmar que en las solicitudes no se hizo alusión a la exigencia de cumplimiento de un deber legal.
Señala que dicha Ley 393 de 1997 tiene como objeto hacer efectivo el cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos, lo cual se agotó, evidenciándose así el incumplimiento por parte del gobernador del Departamento de Córdoba frente al artículo 87 de la Ley 2056 de 2020, norma que establece que, una vez formulado, aprobado y priorizado el proyecto de inversión por la comunidad indígena, el gobernador tiene 2 meses para suscribir el convenio de entrega del proyecto.
Indica que el proyecto fue aprobado mediante la Resolución 0002 del 10 de agosto de 2024, lo que demuestra el cumplimiento del primer párrafo del artículo: formular, viabilizar, registrar, priorizar y aprobar el proyecto. El segundo párrafo impone una responsabilidad compartida con la entidad territorial para firmar el convenio. El tercero obliga al gobernador a designar la entidad ejecutora y la interventoría del proyecto.
Finalmente indica que la norma es clara, precisa y taxativa, por lo cual no requiere interpretación, por tanto, el gobernador debió actuar conforme a ella. Por consiguiente, solicita que se conceda el recurso de apelación. Radicado Nº23001333300420250010001. 3 IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del día 12 de junio de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el fallo de primera instancia. No hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. a) Problema jurídico Conforme a la sentencia de primera instancia y el recurso interpuesto por la parte demandante el problema jurídico a resolver consiste en determinar si el Cabildo Mayor del Resguardo Indígena Karagaby cumplió con el requisito de procedibilidad de constitución en renuencia al Departamento de Córdoba para el cumplimiento del artículo 87 de la Ley 2056 de 2020, o si, por el contrario, como lo consideró el a quo no se satisfizo dicho requisito.
De encontrar la Sala satisfecho el requisito de constitución en renuencia se procederá a efectuar el estudio de los demás requisitos de procedencia, y de ser el caso de la norma que se pretende que sea cumplida. b). Premisa Normativa y jurisprudencial. La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997, precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos".
Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de Ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional, “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y Radicado Nº23001333300420250010001. 4 económico justo” 1.
(Subraya fuera del texto). Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: 1). Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º). 2).
Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). 3). Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º).
El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. Frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción, y para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción haga una solicitud de cumplimiento a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición, pero enfocado al fin reseñado2.
Así también lo plasmó el numeral 3 del artículo 161 del C.P.A.C.A. 4). Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).
Desde la perspectiva legal, la jurisprudencia ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como la ley en material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política3.
Lo anterior sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que estos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa4.
Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.
Igual 1 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 2 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejera Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 4 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-00486-01 Radicado Nº23001333300420250010001. 5 a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales, lo cual se explica en “garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.
No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio…”5.
Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales6, imponer sanciones7, hacer efectivo los términos judiciales de los procesos8, o perseguir indemnizaciones9, por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas.
Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos10, a menos que estén apropiados11; o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior12, esto es, la acción de tutela. c).
La norma cuyo cumplimiento se reclama. A través de esta acción la parte actora pretende obtener el cumplimiento efectivo del artículo 87 de la ley 2056 de 2020, que prescribe: «LEY 2056 DE 2020 (septiembre 30) Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías. (…) CAPÍTULO II. INVERSIÓN DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS PARA PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS.
(…)
ARTÍCULO
87. PROYECTOS FINANCIABLES CON RECURSOS DE LA ASIGNACIÓN DIRECTA. Para el caso de los proyectos de inversión con cargo a la asignación directa para Pueblos y Comunidades Indígenas, una vez sean formulados, serán sus autoridades o representantes legales quienes realizarán la viabilidad, registro, priorización y aprobación conforme su derecho propio y las normas del Sistema General de Regalías.
Dentro de los dos (2) meses siguientes a la aprobación del proyecto de inversión, se suscribirá un convenio entre el alcalde o gobernador y el representante o autoridad indígena que lo haya 5 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejero ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000- 2012-00499-01(ACU). 6 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927. 7 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585. 8 Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088. 9 Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403. 10 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-4673-01(ACU). 11 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000-2015-00493-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 12 Sentencia ibídem.
Radicado Nº23001333300420250010001. 6 presentado, mediante el cual se formalizará la entrega del proyecto. En caso de que transcurrido este término no se haya suscrito el correspondiente convenio, el alcalde o Gobernador estará sujeto a las sanciones a las que haya lugar. Mediante acto administrativo el alcalde o gobernador designará a la entidad ejecutora propuesta en el proyecto de inversión, la cual debe corresponder a una de las entidades previstas en el estatuto de contratación estatal o el Decreto 1088 de 1993 adicionado por el Decreto 252 de 2020, quien se encargará de contratar la ejecución del proyecto de inversión y la interventoría de este cuando aplique.» De acuerdo con lo expuesto en el problema jurídico, procede la Sala a efectuar el estudio de lo de lo planteado. d).
Caso concreto En orden al problema jurídico planteado, entrará la Sala inicialmente a determinar, si el Cabildo Mayor del Resguardo Indígena Karagaby cumplió o no con el requisito de procedibilidad de constitución en renuencia al Departamento de Córdoba, para el cumplimiento del artículo 87 de la Ley 2056 de 2020. Sea lo primero precisar que el requisito de constitución en renuencia, al ser un requisito de procedibilidad de la acción, su verificación corresponde hacerse al momento de hacer el estudio de admisión de la demanda, el cual, de no cumplirse daba lugar a inadmisión y posterior rechazo de la demanda de persistir la omisión de su acreditación. No es del procedimiento de las acciones de cumplimiento verificar dicho requisito al momento de emitir la sentencia. No obstante, al ser objeto de apelación la sentencia que consideró no agotado el requisito, en virtud del derecho al acceso a la administración de justicia, celeridad, y economía procesal se hará el estudio de dicho requisito, y de encontrarse satisfecho, se pasará al estudio de los demás arriba señalados.
En cuanto al requisito de constitución en renuencia, el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, establece lo siguiente: ARTICULO 8o. PROCEDIBILIDAD. <Ver Notas del Editor> La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos.
También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.
Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. Resaltado fuera de texto. (…). En igual sentido el numeral 3 del artículo 161 del C.P.A.C.A. exige que la presentación de la demanda debe someterse al requisito previo de constitución en renuencia de la demandada en los términos del artículo 8o de la Ley 393 de 1997.
A folios 8 y 9 del archivo “02Pruebas”13, obra escrito dirigido por el representante legal del Cabildo Mayor del Resguardo Indígena Karagaby al Gobernador del Departamento de Córdoba, recibido por ésta ultima el 14 de agosto de 2024. En dicho escrito se lee la intención del cabildo en formalizar la radicación del proyecto denominado “FORTALECIMIENTO DE LAS ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS Y GOBIERNO PROPIO DE LOS CABILDOS INDIGENAS DEL DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA”, el cual indica que es aportado con sus anexos, así como 13 Del expediente digital Radicado Nº23001333300420250010001. 7 mismo solicita que se suscriba el convenio entre el Cabildo Mayor del Resguardo Indígena Karagaby y Gobernador del Departamento de Córdoba.
Ello colocando como fundamento el artículo 87 de la Ley 2056 de 2020 Desde luego que el presente documento no es constitutivo de renuencia, pues, es el documento que le pone de presente al Gobernador del Departamento de Córdoba el convenio y sus anexos, con la finalidad de que se iniciara el trámite de formalización o suscripción de este.
Así, es en este momento (desde el 14 de agosto de 2024) que comienza a serle exigible las eventuales obligaciones legales de parte del Gobernador del Departamento de Córdoba. Ahora, no ocurre lo mismo con la petición realizada el 21 de marzo de 202514 por el Cabildo Mayor del Resguardo Indígena Karagaby ante el Gobernador del Departamento de Córdoba, pues este si lo constituye en renuencia de manera expresa, nótese que, además de reiterarle la solicitud inicial de formalizar el contrato, también solicita lo siguiente: (…).
De manera respetuosa, elevamos a usted el presente derecho de petición, orientado a que den cumplimiento a lo solicitado, por las siguientes razones: 1. Es deber del funcionario dar cumplimiento a los mandatos que se deriven de la normatividad vigente. 2. Los Artículos 87 (Comunidades y Pueblos Indígenas) y 101 (Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras) de la Ley 2056 de 2020 establecen plazos perentorios para que alcaldes y gobernadores, una vez sean aprobados los proyectos susceptible a ser financiados con recursos de las asignaciones directas del SGR, por parte de las comunidades étnicas, procedan a la suscripción del convenio y la designación del ejecutor propuesto en el proyecto, lo cual se materializa con la asignación presupuestal y el cargue de dichos documentos en la plataforma que el DNP habilitó para tal fin.
(…). Como puede verse, la petición de manera expresa, entre otras, solicita el cumplimiento al mandato normativo establecido en el artículo 87 de la Ley 2056 de 2020, tendiente a que se formalizara o suscribiera el convenio, manifestación ésta clara, que, ante la ausencia de respuesta por más de 7 meses del trámite inicial, lo que estaba haciendo la parte accionante era requerirlo y construirlo en renuencia. Esto aunado a que el mismo artículo 8 de la Ley 393 de 1997, establece que el incumplimiento u omisión se puede deducir de los mismos actos o hechos de la autoridad obligada a cumplir, lo cual aquí está más que demostrado, pues, el Departamento de Córdoba hasta la fecha no ha respondido las solicitudes, así como tampoco ha adelantado tramite alguno sobre las mismas.
Aun cuando la petición de fecha 21 de marzo de 2025, no tiene una adecuada estructura formal, en el presente caso debe garantizarse el principio de primacía del derecho sustancial sobre el procesal, pues, se trata de una acción Constitucional, aunado a la calidad de sujeto de especial protección como lo son las comunidades indígenas (a quienes no se les puede hacer exigencias formales exegéticas, sino flexibles dada su situación), lo que impone mayor flexibilización al momento de hacer este tipo de exigencias formales, máxime cuando del escrito de 21 de marzo de 2025 se extrae la constitución en renuencia, cumpliendo incluso con los estándares mínimos que ha indicado el Consejo de Estado15.
Así las cosas, como quiera que el Departamento de Córdoba no dio respuesta dentro de los 10 días siguientes a la radicación de la petición de fecha 21 de marzo de 2025, se encuentra satisfecha la constitución en renuencia que exige el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, y literal 3 14 Ver folios 12 y 13 del archivo “11AccionanteAportaDocumentosRenuencia” del expediente digital. 15 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.
MP: Susana Buitrago. En el que se indicó (…).El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
(…). Radicado Nº23001333300420250010001. 8 del artículo 161 del C.PA.C.A. Resuelto el primer problema jurídico, la Sala entrará a efectuar el estudio de los demás requisitos de la acción de cumplimiento que nos ocupa. i). Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º).
La norma de la cual se pide el cumplimiento es el artículo 87, referente a proyectos financiables con recursos de la asignación directa, la cual deviene de la ley 2056 de 2020 expedida por el órgano autorizado por la Constitución, esto es, la rama legislativa constituida por el Congreso de la República, debidamente sancionada por el ejecutivo, esto es, Presidente de la república, y publicada el 30 del mes de septiembre de 2020, mediante el cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías.
Norma que en la actualidad se encuentra plenamente vigente y es exigible, al no estar derogada, ni haber sido declarada inexequible por la Corte Constitucional, cumpliéndose el requisito mencionado. ii). Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º).
La norma de la cual se pide el cumplimiento en este proceso es el artículo 87 de la ley 2056 de 2020, el cual se transcribe textualmente: ( ).
ARTÍCULO
87. PROYECTOS FINANCIABLES CON RECURSOS DE LA ASIGNACIÓN DIRECTA. Para el caso de los proyectos de inversión con cargo a la asignación directa para Pueblos y Comunidades Indígenas, una vez sean formulados, serán sus autoridades o representantes legales quienes realizarán la viabilidad, registro, priorización y aprobación conforme su derecho propio y las normas del Sistema General de Regalías.
Dentro de los dos (2) meses siguientes a la aprobación del proyecto de inversión, se suscribirá un convenio entre el alcalde o gobernador y el representante o autoridad indígena que lo haya presentado, mediante el cual se formalizará la entrega del proyecto. En caso de que transcurrido este término no se haya suscrito el correspondiente convenio, el alcalde o Gobernador estará sujeto a las sanciones a las que haya lugar.
Mediante acto administrativo el alcalde o gobernador designará a la entidad ejecutora propuesta en el proyecto de inversión, la cual debe corresponder a una de las entidades previstas en el estatuto de contratación estatal o el Decreto 1088 de 1993 adicionado por el Decreto 252 de 2020, quien se encargará de contratar la ejecución del proyecto de inversión y la interventoría de este cuando aplique.» ( ).
Como puede verse, la norma en cita le impone al alcalde o gobernador la orden imperativa de suscribir un convenio dentro de los 2 meses siguientes a la aprobación del proyecto, con el representante o autoridad indígena que lo haya presentado. Tan imperativa es la orden que la misma norma establece que el alcalde o gobernador que no suscriba el convenio dentro del plazo, estará sujeto a las sanciones a las que haya lugar.
Así mismo impone dicha norma a la entidad territorial, la orden imperativa de designar mediante acto administrativo a la entidad ejecutora que se haya propuesto en el proyecto de inversión. De acuerdo con lo anterior, no existe discusión de que la norma tenga un mandato imperativo claro en cabeza de los representantes legales de las entidades territoriales (alcalde o Radicado Nº23001333300420250010001. 9 Gobernador).
Precisado lo anterior, le corresponde a la Sala evaluar las pruebas aportadas por la parte actora a este proceso, a fin de determinar si se encuentran acreditados los documentos, y decisiones previas, que le permitan a la Sala imponerle una orden al Gobernador del Departamento de Córdoba dé cumplimiento del artículo 87 de la Ley 2056 de 2020.
Ello en tanto, se tiene que verificar que estén dadas las condiciones y requisitos anteriores, pues, mal se haría, si se le impone una obligación al gobernador de suscribir un convenio, sin que la Sala pueda verificar que se encuentran acreditados los requisitos previos que exige la Ley 2056 de 2020, los cuales se pasan a explicar. El Artículo 361 de la Constitución Política, modificado mediante el Acto Legislativo 05 de 2019, estableció nuevas reglas generales para la distribución de los ingresos corrientes del Sistema General de Regalías (SGR), y facultó al legislador reglamentara sobre la materia.
Así atendiendo el mandato constitucional, fue expedida la Ley 2056 de 30 de septiembre de 2020, cuyo objeto es determinar la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios.
Tanto el artículo 361 Constitucional como el numeral 1 del artículo 22 de la Ley 2056 de 2020, establecieron, entre otros que, se harían asignaciones directas por concepto de regalías del 20% para los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelante la explotación de recursos naturales no renovables, así como los municipios con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos.
También estableció que los municipios donde se exploten recursos naturales no renovables tendrán además una participación adicional del 5% que podrá ser anticipado. Adicional a los mencionados recursos, tanto la norma constitucional como numeral 2 del artículo 22 de la Ley 2056 de 2020, también destinaron recursos para los municipios más pobres del país (no explotadores de recursos naturales no renovables, y que no tienen puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos) en un porcentaje del 15% para efectuar inversión local con incidencia sobre el ambiente y el desarrollo sostenible.
De acuerdo con lo anterior, existen 2 clases de porcentajes de asignación de recursos de regalías; un porcentaje de asignaciones directas para los territorios (Departamentos y municipios) donde se adelante la explotación de recursos naturales no renovables, y; otro porcentaje para inversión local, esta última para municipios más pobres del país, en donde no se adelante la explotación de recursos naturales no renovables.
Respecto de las asignaciones directas destinadas a los entes territoriales, conforme el artículo 71 de la mencionada ley, los municipios beneficiarios destinarán el 4,5% y los departamentos el 2% de su presupuesto bienal vigente por dicho concepto, para proyectos de inversión con enfoque diferencial, entre otros a los Pueblos y Comunidades Indígenas que se encuentren asentadas en aquellas entidades territoriales, debidamente acreditadas por la autoridad competente.
Respecto de las asignaciones del Sistema General de Regalías, destinadas a los municipios más pobres para inversión local, conforme el numeral 2 del artículo 48 de la Ley 2056 de 2020 el porcentaje que debe destinarse para la financiación de proyectos de inversión con enfoque étnico es de 2.32 puntos porcentuales. Ahora bien, para materializar los proyectos de inversión antes mencionados, la Ley 2056 de 2020, reglamentada mediante el Decreto 1821 de 2020, se permitió que los Pueblos y Comunidades Indígenas tuvieran participación directa en los mismos.
El trámite o etapas de los proyectos de inversión de dichas comunidades requiere conforme a la mencionada ley, de un ejercicio de Radicado Nº23001333300420250010001. 10 planeación16, formulación y presentación del proyecto17, viabilidad y registro de los proyectos de inversión18, priorización y aprobación de proyectos de inversión19, designación de la entidad ejecutora del proyecto de inversión20, y la ejecución del proyecto21.
De acuerdo con lo anterior, en tratándose de recursos de las asignaciones para inversión local, quien define, viabiliza, prioriza y aprueba los proyectos de inversión, así como también designa la entidad ejecutora, es el organismo denominado Instancia de Decisión de los Pueblos y Comunidades Indígenas como lo indican los artículos 74 y 75 de la Ley 2056 de 2020.
No obstante, si el proyecto de inversión de los Pueblos y Comunidades Indígenas tiene como fuente de financiación las asignaciones directas, al tenor del artículo 87 ibidem, una vez sean formulados, serán sus autoridades o representantes legales quienes realizarán la viabilidad, registro, priorización y aprobación conforme su derecho propio y las nomas del Sistema General de Regalías.
En este caso, como quiera que la entidad territorial es la que canaliza dichos recursos, se le impone la obligación de que dentro de los dos (2) meses siguientes a la aprobación del proyecto de inversión, se suscribirá un convenio entre el alcalde o gobernador y el representante o autoridad indígena que lo haya presentado, mediante el cual se formalizará la entrega del proyecto.
Así se observa que la mayoría de las etapas le corresponde adelantarlas a las mismas autoridades indígenas. Revisado el expediente, tenemos que la parte demandante, respecto del trámite adelantado del proyecto de inversión con cargo a los recursos SGR de asignaciones directas denominado “FORTALECIMIENTO DE LAS ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS Y DE GOBIERNO PROPIO DE LOS CABILDOS INDÍGENAS DEL DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA" solamente aportó a éste proceso, copia de la Resolución No. 0002 del 10 de agosto de 2024, mediante el cual el representante legal del Cabildo Mayor del Resguardo Karagaby prioriza y aprueba el proyecto de inversión denominado “FORTALECIMIENTO DE LAS ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS Y DE GOBIERNO PROPIO DE LOS CABILDOS INDÍGENAS DEL DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA" - BPIN 2024M000660001, por un valor de MIL CUATROCIENTOS DIECISIETE MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SIETE PESOS M.CTE.
($ 1.417.398.857), pasando por alto aportar el proyecto de inversión con los estudios y soportes a que hace referencia el primer inciso del artículo 80 de la Ley 2056 de 2020. Tampoco se aporta la constancia de viabilidad y registro del proyecto, a efectos de que la Sala pudiera efectuar una revisión del cumplimiento de las etapas a que se refiere la mencionada Ley, reglamentada mediante el Decreto 1821 de 2020.
Nótese que con el aporte de la Resolución No. 0002 del 10 de agosto de 2024, emitida por el representante legal del Cabildo Mayor del Resguardo Karagaby sólo se puede evidenciar la priorización y aprobación, siendo que, de conformidad con el artículo 87 arriba señalado también deben las autoridades indígenas adelantar otras etapas, esto es, hacer el estudio de viabilidad, y realizar el registro de este en el banco de proyectos de regalías como lo exige el Decreto 1821 de 2020.
Resultaba de trascendencia que se aportaran al presente proceso todos los documentos que acrediten el cumplimiento de las etapas anteriores a la suscripción de convenio que debe formalizar el Gobernador del Departamento de Córdoba, pues, sólo después de constatadas las etapas por la Sala, es que puede imponérsele la obligación al ente territorial de dar cumplimiento 16 Artículo 79, el cual implica conforme el parágrafo 5 del artículo 1.2.1.1.2. del Decreto 1821 de 2020, que el gobernador realice las mesas de participación ciudadana, con la intervención de los Pueblos y Comunidades indígenas, e incluirá el resultado en el Capítulo independiente "Inversiones con cargo al SGR". 17 Artículo 80, el cual indica que “…serán presentados con los respectivos estudios y soportes, previa revisión del cumplimiento de las características a que se refiere la presente Ley.” 18 Artículo 81. 19 Artículo 82. 20 Artículo 83 y 84. 21 Artículo 85.
Radicado Nº23001333300420250010001. 11 al artículo 87 de la Ley 2056 de 2020, referente a la suscripción y formalización del convenio para la ejecución del proyecto de inversión. Imponer una orden al gobernador del Departamento de Córdoba sin que previamente se constate el cumplimiento de las etapas anteriores a la suscripción del convenio, podría generar una violación directa a las normas que regulan el procedimiento y tramite de proyectos de inversión financiadas con las asignaciones directas del Sistema General de Regalías.
Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia de 7 de mayo de 2025, emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se negó la acción de cumplimiento, pero no por las razones expuestas en dicho fallo (Falta de acreditación del requisito de procedibilidad de constitución en renuencia), sino por las razones expuestas en el considerativo de esta providencia. e).
COSTAS. En virtud de lo establecido en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los procesos en que se ventile un interés público no procede la condena en costas, razón por la cual no hay lugar a estas. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de 7 de mayo de 2025, emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se negó la acción de cumplimiento, pero por las razones expuestas en el considerativo de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (Firmada electrónicamente) MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ (Firmada electrónicamente) …. (Firmada electrónicamente) PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx