SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 23001333300120220053901 Demandante: Claudia Elena Portillo Berrio Demandado: Departamento de Córdoba Tema: Reintegro nombramiento provisional Decisión: Confirma sentencia de primera instancia El Tribunal resuelve el recurso de apelación formulado por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia de fecha 25 de febrero de 2025, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería1.
I. Antecedentes a) Fundamentos Facticos. Mediante apoderado, la actora señala que por medio de Decreto No. 001053 del 4 de octubre de 2004 fue nombrada en el empleo de Técnico Administrativo, adscrita a la planta de la Secretaría de Educación Departamental, y tomó posesión el 8 de octubre de 2004. Indicó que el departamento de Córdoba estableció la planta global y administrativa de la Secretaría de Desarrollo de la Salud departamental mediante el Decreto 890 de 6 de octubre de 2016, sin realizar estudios técnicos basados en las metodologías de diseño organizacional y ocupacional, con el respectivo análisis de los procesos técnicos-misionales y de apoyo, evaluación de la prestación de los servicios y la evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleados, por tal motivo se presentó acción de nulidad contra dicho acto administrativo.
Señala que la Gobernación de Córdoba hizo parte de la convocatoria territorial 2019, en el marco del proceso de selección No. 1106 de 2019, adelantado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, según el acuerdo No. CNSC-20191000002006 del 5 de marzo de 2019. El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, profirió la sentencia de fecha 11 de noviembre de 2021 dentro del proceso con radicación No. 23001333300320190047800, a través de la cual declaró la nulidad de los actos administrativos referidos a la planta de empleos y manual de funciones que sirvieron de base al proceso de selección del departamento de Córdoba: «ordenó que la nulidad de los actos administrativos de planta de empleos y manual de funciones del Departamento de Córdoba, operaba a partir de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la misma, los cuales se cumplieron el 26 de mayo de 2022». 1La presente sentencia se profiere alterando el orden de los expedientes que se encuentra para fallo, de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 18 y 115 de las Leyes 446 de 1998 y 1395 de 2010, toda vez que el tema debatido ha sido decantado por esta Corporación. Radicado: 23001333300120220053901 2 CO-SC5780-99 Señala que de acuerdo con las reglas del concurso de méritos que tiene su fundamento en el Decreto 1083 de 2015, así como lo dispuesto en el artículo 9 del Acuerdo No. CNSC – 20191000002006 de 5 de marzo de 2019, se estableció que la convocatoria no se puede modificar una vez iniciada la etapa de inscripciones.
Adicionalmente, la norma que regula la carrera administrativa establece que durante los 6 meses del periodo de prueba, las personas nombradas, no pueden realizar funciones diferentes a las que fueron nombradas como resultado del concurso de méritos, por lo que considera que los empleos y las funciones para las que concursaron los participantes del proceso de selección No. 1106 de 2019, desaparecen el 26 de mayo de 2022, por tanto, esos nombramientos quedan sin efectos jurídicos de acuerdo a lo establecido en la ley 1437 de 2011.
Considera que la omisión del departamento de Córdoba en la realización de estudios técnicos basados en los análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, la evaluación de la prestación de los servicios y la evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleados, ha hecho que se incurra en la modalidad de contratación por prestación de servicios para poder brindar los respectivos servicios que la comunidad requiere; sin embargo, no podría continuar con los nombramientos en periodo de prueba debido a que los mismos dependen del decreto que fue declarado nulo por sentencia judicial.
La actora ha desempeñado una carga laboral excesiva debido a la asignación de funciones de presupuesto y pagaduría del fondo de servicios educativos, lo que demuestra que su desvinculación presenta una falsa motivación, teniendo en cuenta que la persona por la cual es declarada insubsistente no realizará las funciones designadas a ella.
Refiere que ella fue desvinculada a través del decreto No. 000247 del 28 de marzo de 2022, notificada el 19 de abril de 2022 lo que demuestra que la persona que nombraron en su reemplazo no alcanzó a cumplir el período de prueba antes de que aplicara la nulidad del decreto de la planta de empleos y manual de funciones, debido a la pérdida de ejecutoriedad del mencionado decreto de insubsistencia. Debido a que el nombramiento que realizan por medio del decreto No. 000247 del 28 de marzo de 2022, tiene como base la lista de elegibles conformadas como resultado del proceso de selección No. 1106 de 2019, el cual tenía su fundamento de derecho en la planta de empleos establecida por medio del Decreto 890 del 06 de Octubre de 2016 y establecieron los requisitos de la OPEC con base en los manuales de funciones definidos en los Decreto 0952 del 31 de Octubre de 2016 y Decreto 0529 del 06 de Noviembre de 2018, se debe declarar la pérdida de ejecutoriedad.
Que mediante derecho de petición radicado el 23 de junio de 2022 a través del canal digital del departamento de Córdoba, se solicitó expedir acto administrativo ordenando la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo decreto No. 000247 del 28 de marzo de 2022, del cual hasta la fecha no se ha obtenido respuesta clara, expresa, congruente y de fondo a la petición de declaración de perdida de ejecutoriedad.
Por otro lado, considera que debe tenerse en cuenta que después de 15 años del nombramiento en provisionalidad, fue que el Departamento de Córdoba adelantó los trámites para proveer en carrera administrativa los empleos que se encontraban en Radicado: 23001333300120220053901 3 CO-SC5780-99 vacancia definitiva omitiendo el deber de iniciar el concurso de méritos dentro de los 6 meses siguientes al nombramiento en provisionalidad.
Finalmente, se alegó que la demandante no ha podido conseguir empleo, por lo tanto, no cuenta con los ingresos para sufragar los gastos de manutención suyos y de su familia, recursos necesarios para siquiera su mínimo vital, lo cual le ha afectado moral y emocionalmente y la mantiene en continua zozobra por su actual situación económica. b) Pretensiones Solicitó que se declare la nulidad parcial del Decreto No. 000247 del 28 de marzo de 2022 expedido por el Departamento de Córdoba en relación con la terminación del nombramiento en provisionalidad de la demandante Claudia Elena Portillo Berrio, en el empleo denominado Técnico Administrativo, código 367, grado 06.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho solicita que se ordene el reintegro de la demandante, sin solución de continuidad, al cargo de Técnico Administrativo, código 367, grado 06, así como el pago de los salarios, cotización al sistema de seguridad y las prestaciones sociales dejadas de percibir durante el tiempo que estuvo desvinculada del empleo.
Se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de los perjuicios extrapatrimoniales a título de indemnización, por concepto de daño moral a la suma equivalente a 100 SMLMV. c) Contestación de la demanda, Departamento de Córdoba El ente territorial demandado se opuso a las pretensiones de la demanda, pues la desvinculación del demandante se produjo para dar cumplimiento a la lista de elegibles producto del concurso de méritos realizado para proveer los cargos que se encontraban en vacancia, nombrando a quienes superaron todas las etapas de ese proceso de selección. Propuso las excepciones de inexistencia del derecho reclamado, buena fe exenta de culpa, legalidad del acto acusado y la genérica II.
Sentencia de primera instancia2 En sentencia proferida el 25 de febrero de 2025, el A quo resolvió negar las pretensiones de la demanda, señalando que se encontró probado que la señora Claudia Elena Portilla Berrio fue nombrada en provisionalidad en el cargo Técnico Administrativo de la planta global de empleos de la gobernación de Córdoba, mediante decreto No. 1058 del 23 de mayo de 2008, tomando posesión de ese cargo el 8 de octubre de 2008.
Ahora bien, el decreto No. 000247 del 28 de marzo de 2022, expedido por el secretario de educación departamental de Córdoba, “por medio del cual se hace un nombramiento en periodo de prueba y se da por terminado un nombramiento en provisionalidad”, da cuenta que la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC-, en cumplimiento del acuerdo No. 2019000002006 del 5 de marzo de 2019, dio apertura al concurso abierto de méritos para la provisión de empleos vacantes en la planta de 2 C01, PDF028SentenciaPrimerainstancia Radicado: 23001333300120220053901 4 CO-SC5780-99 personal de la gobernación de Córdoba, conocida como la Convocatoria No. 1106 de 2019 – Territorial 2019.
Igualmente, que la CNSC, luego de surtir todas las etapas del concurso, expidió la resolución No. 5056 del 9 de noviembre de 2021, por la cual se conformó la lista de elegibles para proveer 35 vacantes definitivas del empleo identificado con el código OPEC No. 21896, correspondiente al cargo de Técnico Administrativo, código 367, grado 06, de la planta global de empleos de la secretaría de educación departamental de la gobernación de Córdoba; la cual adquirió firmeza el 26 de noviembre de 2021.
Así pues, por medio del referido decreto No. 000247 de 2022, el secretario de educación departamental de Córdoba nombró en periodo de prueba al señor Dairo Simón Morelo Mario, quien ocupó el puesto 33 de la lista de elegibles y en audiencia pública de escogencia de vacantes seleccionó la plaza en la I.E. Nuestra Señora del Rosario del municipio de Valencia. En consecuencia, se dio por terminado el nombramiento en provisionalidad de la demandante, quien ocupaba la plaza previamente mencionada.
Por lo anterior, el a quo encontró probado que, mediante el decreto enjuiciado, se declaró terminado el nombramiento en provisionalidad de la demandante, para proveerlo en propiedad con otra persona que integró la lista de elegibles que se generó en el concurso público de méritos adelantado por la CNSC y el ente territorial demandado, siendo esta una razón objetiva y suficiente para su desvinculación con la entidad.
Se tiene, además, que la accionante afirma que el acto demandado es nulo porque previamente se cambió el contenido del manual de funciones de la entidad demandada y que el perfil ofertado no guarda relación con las reales funciones que ella prestaba en la institución educativa. De ello, no existen pruebas en el expediente, que ameriten dar por ciertas esas afirmaciones, de modo que se despachará desfavorablemente este cargo.
De igual manera, lo considera nulo, porque el proceso de selección adelantado por la CNSC, según el Acuerdo CNSC-20191000002006 del 5 de marzo de 2019 se llevó a cabo ofertando unos cargos, cuyos decretos contentivos de la planta de empleos y manual de funciones, fueron declarados nulos por la sentencia proferida por el juzgado 3° administrativo del Circuito de Montería. Al respecto se tiene que la referida providencia da cuenta de la falta de prosperidad del cargo expuesto, porque en su parte considerativa se menciona expresamente que los efectos jurídicos generados por los actos demandados con anterioridad a la decisión judicial mantiene vigencia y, por tanto, conservan su validez, Y en la parte resolutiva dispuso “que la anterior declaratoria de nulidad no conlleva la suspensión o modificación del concurso de mérito adelantado con ocasión de la convocatoria 1106 de 2019 (Acuerdo CNSC- 20191000002006 del 5 de marzo de 2019)”.
Concluyendo que habida cuenta que no se desvirtuó la presunción de legalidad que gobierna el acto administrativo acusado, se negaran las pretensiones de la demanda. Radicado: 23001333300120220053901 5 CO-SC5780-99 III. Recurso de apelación3 La parte demandante interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Señaló que el juez tergiversó la interpretación de la norma aplicable al caso y su decisión se aleja de la realidad fáctica objeto de estudio.
Por cuanto, si bien reconoce la nulidad del decreto de planta de empleos y manual de funciones que sirvieron de base para la expedición del acto administrativo de nombramiento demandado y expedido por el Departamento de Córdoba, se indicó que la sentencia que declaró la nulidad no afectaba el concurso de mérito, desconociendo que, por imperio de la ley un acto administrativo pierde su ejecutoriedad cuando desaparece su fundamento de hecho y de derecho, norma procesal que resulta de obligatorio cumplimiento por tratarse de orden público.
Manifestó que la planta de empleos establecida por medio del Decreto 890 del 6 de octubre de 2016 y los manuales de funciones definidos en los Decreto 0952 del 31 de octubre de 2016 y Decreto 0529 del 6 de noviembre de 2018, establecieron los requisitos de la OPEC del proceso de selección No. 1106 de 2019 y aunque los efectos de la sentencia que declara la nulidad de estos actos administrativos operó seis meses después de su notificación, el acto administrativo objeto de la presente demanda no alcanzó a quedar ejecutoriado al momento de cumplirse dicho término judicial, ya que tiene la condición de superar un periodo de prueba de 6 meses que no se había cumplido al momento de ejecutoria de la sentencia. Estima que resulta contrario a la Constitución y a la ley, que la nulidad de la planta de empleos y del Manual de Funciones del Departamento de Córdoba no genere una modificación a la oferta pública del proceso de selección No. 1106 de 2019, cuando los cargos ofertados y los requisitos establecidos depende exclusivamente de estos decretos.
Insiste que cuando se generó la nulidad de la planta de empleos establecida por medio del Decreto 890 del 6 de octubre de 2016 y de los manuales de funciones definidos en los Decreto 0952 del 31 de octubre de 2016 y Decreto 0529 del 6 de noviembre de 2018, desaparecieron los requisitos de la OPEC, por tanto, el Departamento de Córdoba no tenía como calificar el periodo de prueba de unas funciones que jurídicamente desaparecieron y el nombrado en periodo de prueba no podría realizar funciones diferentes a las del cargo que concurso, lo que constituye un defecto sustantivo por parte del A quo.
Igualmente, desconoció que la publicación de los Decretos 420 y 421 del 2 de mayo de 2022 que establecen la nueva planta de empleos y el nuevo manual de funciones del Departamento de Córdoba están dejando sin fundamento de hecho el proceso de selección No. 1106 de 2019, porque automáticamente están realizando una modificación a la oferta pública que se encuentra legalmente prohibida.
Indicó: «Con base en lo anterior, el fundamento de derecho (planta de empleos y manual de funciones) para realizar los actos administrativos de nombramientos desapareció a partir del 1 de junio de 2022, fecha en la cual aplicó la nulidad declarada 3 C01 PDF38Recurso. Radicado: 23001333300120220053901 6 CO-SC5780-99 en la sentencia del 11 de noviembre de 2021 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Montería dentro del proceso de radicación 201900478.» Finalmente manifestó que se llevó a cabo el medio de control pertinente para reclamar el derecho que se pretende, lo cual resulta procedente emitir un fallo accediendo a las pretensiones de la demanda.
IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de fecha 4 de junio de 20254 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de 18 de diciembre de 2024, expedida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería. No hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CONSIDERACIONES 1.
Competencia. Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 2. Problema jurídico En el presente caso, a esta Sala le corresponde, conforme las competencias del Juez de segunda instancia, previstas en los artículos 320 y 328 del C.G.P estudiar los siguientes aspectos: - Determinar el acto demandado es nulo por haber desaparecido los fundamentos de derecho que sustentaron la convocatoria al concurso de méritos que conllevó a proveer en propiedad el cargo que ocupaba la demandante en provisionalidad dentro de la planta de personal del departamento de Córdoba.
Resuelto lo anterior, se deberá determinar si hay lugar a revocar o confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Con el fin de desatar el fondo del asunto, procede la Sala a efectuar el siguiente análisis: i) Del decaimiento del acto administrativo, ii) Efectos de las sentencias de nulidad, y iii) Solución de caso. 3.
Marco normativo y jurisprudencial. Del decaimiento del acto administrativo El decaimiento del acto administrativo o pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo se encuentra estipulado en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 de la siguiente manera: «ARTÍCULO 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 4 C02, 04AutoAdmiteRecurso Radicado: 23001333300120220053901 7 CO-SC5780-99 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3.
Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia.» De antaño el Consejo de Estado ha admitido la posibilidad de ejercer control jurisdiccional de los actos administrativos derogados o que por alguna razón perdieron su ejecutoriedad, toda vez que el acto se encuentra amparado del principio de legalidad que solo se pierde ante el pronunciamiento anulatorio del juez competente5.
Adicionalmente, el órgano de cierre de esta jurisdicción6 precisa que la derogatoria o el decaimiento del acto administrativo no impide el juicio de legalidad en razón a que este debe realizarse según las circunstancias vigentes al momento de su expedición, pues la derogatoria y el decaimiento solo operan hacia futuro y no afecta su validez, adicionalmente: i) pueda que el acto administrativo haya producido efectos y que los mismos aún estén surtiéndose; y ii) la ocurrencia del decaimiento no afecta la presunción de legalidad del acto y su control debe hacerse frente a las circunstancias de hecho y de derecho vigentes al momento de su expedición. Así se dijo: «…la Corporación ha sostenido mayoritariamente, que la circunstancia que el acto administrativo demandado haya sido derogado o hubiere operado la figura del decaimiento, no impide el juicio de legalidad del mismo, en tanto éste debe realizarse según las circunstancias vigentes al momento de su expedición y habida consideración de que tanto la derogatoria como el decaimiento sólo opera hacia el futuro y no afecta su validez.
Además, pueda que sus disposiciones se encuentren produciendo efectos, aun después de su derogatoria o decaimiento, haciéndose viable el estudio de su legalidad. Entonces, pese a ocurrir la derogatoria o el decaimiento del acto administrativo enjuiciado, hay lugar a estudiar de fondo el asunto, puesto que: i) pueda que el acto administrativo haya producido efectos y que los mismos aún estén surtiéndose; y ii) la ocurrencia del decaimiento no afecta la presunción de legalidad del acto y su control debe hacerse frente a las circunstancias de hecho y de derecho vigentes al momento de su expedición. Visto desde otra óptica, la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos tan sólo puede ser desvirtuada por el juez competente, por lo que, la 5 Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, consejera Ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, adiada 27 de abril de 2017 de radicado 11001-03-25-000-2013-01087-00(2512-13) en la que se dijo: «… la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aún si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que solo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho…». 6 Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, consejera Ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, adiada 27 de abril de 2017 de radicado 11001-03-25-000-2013-01087-00(2512-13) Radicado: 23001333300120220053901 8 CO-SC5780-99 derogatoria, el decaimiento o pérdida de ejecutoriedad no conlleva implícito el juicio de validez de los mismos.» Ahora bien, refiriéndose concretamente a la causal contenida en el numeral 2º del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, se ha sostenido que la causal contempla el supuesto en el cual no hay lugar a ejecutar una decisión administrativa cuando desaparecen los fundamentos jurídicos de la misma, esto es, cuando el fundamento de la decisión examinada se encontraba en otro acto o norma que ha sido retirada del ordenamiento7.
Sobre los efectos de la pérdida de fuerza ejecutoria, en reciente providencia la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado8 señaló: «Al respecto, es adecuado indicar que el denominado decaimiento de los actos administrativos, en esencia es equivalente a lo que normativamente se concibió como el fenómeno y excepción de “pérdida de fuerza ejecutoria” de las manifestaciones expresas de la administración. Tal concepto corresponde a la falta de obligatoriedad de lo resuelto por la autoridad mediante determinado acto definitivo, es decir, la imposibilidad de la manifestación de voluntad estatal de seguir produciendo efectos jurídicos hacia futuro, ello en los términos del artículo 91 del CPACA que consagra lo siguiente: (…) En tal sentido, es claro que con la pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos, no se discute ni se afecta su presunción de legalidad, así como tampoco se corrigen errores formales en la actuación, sino que, ante la configuración de alguna de las causales de la norma en comento, lo que se concreta finalmente es una excepción a la firmeza del acto, la cual puede ser planteada tanto por la administración como por el particular afectado cuando se materialice alguno de los mencionados supuestos habilitantes, ello con el fin de tener una causa legal y justificada para dejar de cumplir lo resuelto por la entidad.
Por esa misma razón, resulta consecuente afirmar que el aludido decaimiento opera ipso iure (o de pleno derecho), esto es, sin que sea necesaria su declaratoria en vía administrativa o judicial, pues la consecuencia de su estructuración únicamente implica la ineficacia de la decisión administrativa, sin afectar su existencia ni su validez, dado que las causales en comento se concretan de manera posterior a la expedición del acto y no son inherentes a su propia esencia, sino a circunstancias externas que imposibilitan el acatamiento material de la situación jurídica previamente creada, extinguida o modificada por la autoridad, tanto así que sus efectos siempre serán a futuro y no retroactivos como sucedería con una eventual nulidad.» En suma, la pérdida de fuerza ejecutoria (o decaimiento) de un acto administrativo implica su ineficacia futura y la cesación de su obligatoriedad, sin afectar su presunción de legalidad ni requerir una declaración formal para operar, ya que surge automáticamente ante la configuración de causales posteriores a su expedición, diferenciándose así de la nulidad cuyos efectos son retroactivos.
Efectos de las sentencias de nulidad 7 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta- consejero Ponente: Milton Chaves García, radicación: 76001-23-33-000-2018-00244-00 (28060). 8 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda - Subsección A consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez Bogotá D.C., adiado 4 de julio de 2024, radicación: 18001-23-33- 000-2017-00170-01 (6301-2018) Radicado: 23001333300120220053901 9 CO-SC5780-99 Respecto de los efectos de las sentencias proferidas dentro del medio de control de nulidad simple contra actos administrativos de carácter general, el artículo 189 del CPACA se ocupó de regular lo concerniente a sus efectos de cosa juzgada erga omnes sin referirse a sus efectos en el tiempo, puesto que sobre este punto, en el inciso 3 se refirió a que tendrían efectos hacia futuro salvo que el juez indicara un efecto diferente, las dictadas sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Nacional, esto es, las dictadas dentro del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad sobre los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.
Sin embargo, vía jurisprudencial el Consejo de Estado ha señalado que, para definir los efectos de una sentencia de nulidad hacia futuro -ex nunc- o hacia el pasado -ex tunc-, habrá que atenderse si se está frente a situaciones jurídicas consolidadas o no. Así, en sentencia proferida por la Sala Plena de dicha Corporación en virtud del mecanismo de eventual revisión en acción de grupo sostuvo: “4.4.1 Efectos «ex nunc» y «ex tunc» en la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo general 44.
Respecto de las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo de carácter general, demandado a través del medio de control previsto en el artículo 137 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 189 ibidem no señala ningún efecto en el tiempo que deba dársele a esa decisión; tema que ha sido abordado por la jurisprudencia de esta Corporación, a partir de las diferencias que existen entre declaración de nulidad y de inexequibilidad. 45.
Concretamente, la declaración de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria, como lo señala el artículo 1746 del Código Civil: La nulidad pronunciada en sentencia que tiene la fuerza de cosa juzgada, da a las partes derecho para ser restituidas al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo; sin perjuicio de lo prevenido sobre el objeto o causa ilícita. 46.
Esta consecuencia resarcitoria implica, en materia contenciosa administrativa, que los efectos de los fallos que declaran la nulidad sean hacía el pasado, esto es ex tunc, ya que no basta que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio, ya que no de otra manera podrían restituirse las cosas a su estado anterior. 47.
Sin embargo, estos efectos ex tunc solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares que no están consolidadas, es decir, de aquellas que surgieron en virtud del acto declarado nulo, pero que aún no se han definido, porque se encuentran cuestionadas en sede administrativa o judicial. 48. No ocurre lo mismo respecto de las situaciones consolidadas que ya no son susceptibles de ser discutidas en vía administrativa y/o judicial, por cuanto los fallos de nulidad no las pueden afectar, porque sus efectos son ex nunc.
(…) 50. Esta decisión también indicó que los actos administrativos particulares derivados, subsisten por sí mismos con todos sus atributos sin que se vean afectados por la decisión de anulación del acto general en que se fundamentaron, pues no existe la figura de la «nulidad consecuencial o por consecuencia» o «nulidad ex officio». En otras palabras, la anulación del acto general no conlleva la nulidad de los actos particulares Radicado: 23001333300120220053901 10 CO-SC5780-99 derivados, pues es indispensable que sean cuestionados en sede administrativa y judicial.
(…) 51. Así las cosas, la declaración de nulidad de un acto administrativo general no necesariamente afecta las decisiones particulares o derivadas, por cuanto ello pende de si están o no consolidadas y, mucho menos, conlleva su invalidación automática, consecuencial o ex oficio9. Ahora bien, tratándose de los efectos de la nulidad del acto administrativo general expedido en el marco de un concurso de méritos, resulta del caso señalar que el Consejo de Estado en sentencia de fecha 27 de abril de 2017, al pronunciarse sobre la legalidad de un artículo del acuerdo que convocó al proceso para proveer por concurso el empleo de dragoneante, código 4141 de grado del Inpec y encontrar que había lugar a declarar la nulidad parcial de la norma que establecía un requisito de admisión, luego de realizar un análisis sobre los efectos -ex nunc- o -ex tunc- y concluir que debía realizarse un estudio en cada caso en concreto, indicó que la sentencia tendría efectos ex nunc, respecto de aquellos participantes que habían sido incluidos en listas de elegibles o que ya habían sido nombrados en período de prueba o en propiedad y efectos ex tunc, es decir, con efectos retroactivos, desde el momento mismo de la expedición del acuerdo, respecto de las listas de elegibles que se encontraran pendientes por elaborar, para las cuales no se podía aplicar el aparte normativo demandado y que fue declarado nulo. 4.
Caso Concreto Dentro del plenario se aportaron los siguientes documentos relevantes para desatar el recurso de apelación: - Que el gobernador de Córdoba, mediante decreto No. 1058 del 23 de mayo de 2008, nombró en provisionalidad a la señora Claudia Elena Portilla Berrio en el cargo Técnico Administrativo de la planta global de empleos de la gobernación de Córdoba.
Tomó posesión de ese cargo el 8 de octubre de 2008. 10. - Mediante Decreto 00247 del 28 de marzo de 2022, se dio por terminado el nombramiento en provisionalidad de la demandante11. - Por medio del Acuerdo No. CNSC-20191000002006 de 05-03-2019, la Comisión Nacional del Servicio Civil, convoca y se establece las reglas del proceso de selección por mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la Planta de Personal de la Gobernación de Córdoba, Convocatoria No. 1106 de 2019-Territorial 201912. - El 11 de noviembre de 202113 el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, profirió sentencia dentro del medio de control de nulidad con radicado 23001333300320190047800 a través del cual se declaró la nulidad del 9 Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Sala Novena Especial de Decisión consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández Bogotá D.C., adiada 13 de agosto de 2021, de radicación número: 66001-33-33-001-2012-00141-01 (AG)REV 10 C01, Archivo digital 004pruebas, folios 10-13 11 C01, Archivo digital 004pruebas, folios 23-26 12 C01, Archivo digital 004pruebas, folios 27-50 13 C01, Archivo digital 003Anexos, folios 35-49 Radicado: 23001333300120220053901 11 CO-SC5780-99 Decreto No. 0890 del del 06 de octubre de 2016, por medio del cual se establece la Planta Global, Escala Salarial y Sistema de Nomenclatura y Clasificación de Empleos del Nivel Central de la Gobernación de Córdoba y Administrativos de la Secretaría de Educación Departamental.
Así como la nulidad de los Decretos No. 0952 del 31 de octubre de 2016 por medio del cual se ajusta el Manual Especifico de Funciones y Competencia Laborales de la Planta Global de la Gobernación de Córdoba y Decreto No. 0529 del 06 de noviembre de 2018, por medio del cual se modifica el Manual Especifico de Funciones y de Competencias Laborales de la Planta Global de la Gobernación de Córdoba.
Ahora bien, las pruebas del proceso dan cuenta que la terminación del nombramiento de la actora obedeció al cargo Técnico Administrativo, código 367, grado 06, de la titular del empleo la señora Claudia Elena Portillo Berrio, el cual fue provisto en propiedad, en el marco del concurso de mérito adelantado por la Comisión Nacional del Servicio Civil con ocasión a la convocatoria 1106 de 2019, Acuerdo CNSC-20191000002006 del 5 de marzo de 2019.
Sin embargo, la actora insiste en que acto demandado es nulo por haber desaparecido los fundamentos de derecho que sustentaron la convocatoria al concurso de méritos, pues el concurso se fundó en actos administrativos que se vieron afectados de decaimiento o de pérdida de ejecutoriedad. En relación a la anulación de los actos administrativos por medio de los cuales se estableció la planta global del departamento de Córdoba y se ajustaron los manuales de funciones14, declarada por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Montería en sentencia de fecha 11 de noviembre de 2021, en virtud de los cuales se sustenta el presunto decaimiento del acto administrativo de desvinculación de la actora, se tiene que en la providencia: i) Se estableció un efecto anulatorio hacia futuro o ex nunc contado a partir del vencimiento de los 6 meses siguientes a su ejecutoria, además, ii) Se indicó que la declaratoria de nulidad no conlleva la suspensión o la modificación del concurso merito adelantado con ocasión a la convocatoria 1106 de 2019, en desarrollo del Acuerdo CNSC- 20191000002006 del 5 de marzo de 2019.
En estos términos, sugerir la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo demandado, con ocasión de la nulidad de los Decretos No. 0890 del 6 de octubre de 2016, No. 0952 del 31 de octubre de 2016 y 0529 del 6 de noviembre de 2018, no se acompasa con los planteamientos de la orden judicial en comento. La sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Montería no tenía la virtualidad de suspender, o modificar la convocatoria que adelantaba la Comisión Nacional del Servicio Civil para proveer en propiedad algunos cargos de la planta global del Departamento de Córdoba.
La cual quedó ejecutoriada el 2 de diciembre de 2021, de manera que, los efectos de la nulidad se surten a partir del 2 de junio de 2022, calenda en la que vencieron los 6 meses a los que hizo alusión el fallo de nulidad. En virtud de lo anterior, el departamento de Córdoba no se encontraba impedido para proveer en propiedad los cargos ocupados en provisionalidad que fueron convocados a concurso, pues ello sería desconocer las situaciones jurídicas consolidades, como, por 14 Decretos No. 0890 del 6 de octubre de 2016, No. 0952 del 31 de octubre de 2016 y 0529 del 6 de noviembre de 2018 Radicado: 23001333300120220053901 12 CO-SC5780-99 ejemplo, el derecho de quienes integraban las listas de elegibles o se encontraban nombrados en propiedad o en periodo de prueba.
Ahora bien, frente al argumento según el cual la entidad no podía evaluar en periodo de prueba a la persona que fue nombrada en remplazo de la demandante, con fundamento a unos decretos que fueron declarados nulos, la Sala considera que dicha circunstancia no afecta la validez del acto acusado, es decir se limitó únicamente a dar por terminado el nombramiento provisional, pero, en razón al retorno al cargo de la persona con derechos de carrera administrativa.
En todo caso, las reclamaciones relacionadas con la evaluación de periodo de prueba competen al acto administrativo expedido con ese propósito, el cual no es debatido en el sub examine. De acuerdo con lo anterior, la Sala Confirmará la decisión proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Oral de Montería. 5. Condena en Costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, en tanto no se encuentran causadas y además no se advierte que la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal.
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 25 de febrero de 2025, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, de conformidad a lo expuesto en la parte considerativa.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes. Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: ttps://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx