TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veinticinco de septiembre de dos mil veinticinco Referencia: Acción de Tutela Radicación: 66001-33-33-002-2025-00207-01 (D-1933-2025) Accionante: Julio Andrés Hurtado Giraldo Accionado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES Impugnación fallo Procede el Tribunal a resolver la impugnación formulada por la parte actora, frente al fallo proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, mediante el cual negó el amparo del derecho fundamental de petición y declaró improcedente la acción respecto de los demás derechos invocados.
I.
ANTECEDENTES El señor Julio Andrés Hurtado Giraldo instauró acción de tutela1 frente a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES, con miras a que sean protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso, petición, habeas data, acceso a la administración de justicia y mínimo vital, que considera vulnerados por la entidad accionada. 1.
HECHOS. 1.1. Afirma el accionante que el 17 de junio de 2013 ocurrió un accidente de tránsito con ocasión del cual la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES efectuó pagos con cargo a la subcuenta ECAT. No obstante, sostiene que la acción de cobro derivada de este evento se 1 Samai, Juzgado – Doc. 02 Radicación: 66001-33-33-002-2025-00207-01 (D-1933-2025) Acción de Tutela 2 encuentra prescrita, conforme al término trienal previsto en el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 y el Decreto único reglamentario 780 de 2016. 1.2.
Indica que el día 15 de enero de 2020 ocurrió un segundo accidente de tránsito, donde se vio involucrado el vehículo de placas SLW28, el cual no contaba con SOAT vigente, aduce que dicho vehículo no era conducido por él sino por el señor Álvaro Miguel Galaraga Daguer; que con anterioridad dicho vehículo había sido enajenado y el traspaso se formalizó a persona indeterminada el 2 de noviembre de 2022. 1.3.
Que, el 29 de diciembre de 2020, ADRES expidió la Resolución 003589, en la que efectuó una «depuración contable» que posteriormente utilizó como argumento para negar la prescripción del cobro relacionado con el accidente de 2013. 1.4. Expone que el 9 de agosto de 2022, ADRES profirió la Resolución 52239, ordenando el cobro de $1.124.696 más indexación e intereses.
Indica que la entidad afirma haber notificado dicha resolución el 5 de julio de 2023, quedando en firme el 21 de julio del mismo año. Sin embargo, el accionante alega que nunca fue notificado en debida forma, ya que se utilizó una dirección errada que no corresponde a su domicilio, vulnerando el artículo 69 del CPACA. 1.5. Que el 28 de mayo de 2024, ADRES emitió Resolución 75620, librando mandamiento de pago, decretando embargos y retenciones sobre las cuentas bancarias del accionante, por un valor de $2.249.392. 1.6.
Que el 11 de junio de 2024, la entidad intentó notificar personalmente el mandamiento de pago, pero el correo fue devuelto por inexistencia de la dirección. A pesar de ello, ADRES procedió a la notificación por aviso en su página web y cartelera el 9 de octubre de 2024, sin demostrar una búsqueda diligente de la dirección real del accionante. 1.7.
Señala que el 20 de marzo de 2025, presentó derecho de petición solicitando la prescripción de la acción de cobro del accidente de 2013, la nulidad por indebida notificación de las Resoluciones 52239 de 2022 y 75620 de 2024, la suspensión del proceso coactivo, el levantamiento de medidas cautelares, y la inexistencia de responsabilidad en el accidente de 2020.
Radicación: 66001-33-33-002-2025-00207-01 (D-1933-2025) Acción de Tutela 3 1.8. Menciona que, el 23 de mayo de 2025, ADRES respondió negando todas las pretensiones, sin controvertir técnicamente la prescripción y manteniendo la validez de las notificaciones realizadas. Considera que, en dicha respuesta, la entidad incurre en una contradicción al afirmar que la responsabilidad corresponde a un tercero (Carlos Geovanni Ojeda Galván), pero persiste en el cobro contra el accionante. 1.9.
Argumenta que actualmente se mantienen las medidas cautelares que afectan su mínimo vital y el de su familia, sin que exista un título ejecutivo válidamente notificado ni una determinación clara sobre la responsabilidad. 1.10. Concluye el accionante que la entidad mantiene información errónea sobre su dirección, comprometiendo su derecho fundamental al habeas data, al atribuirle una obligación que, según la propia entidad, corresponde a un tercero. 2.
PRETENSIONES. Solicita se tutelen los derechos fundamentales que se alegan conculcados por la entidad accionada y, consecuencia de ello, depreca lo siguiente2: «A. Principales 1. Amparar mis derechos fundamentales al debido proceso, derecho de petición, habeas data, acceso a la administración de justicia y mínimo vital. 2. Declarar la vulneración de mis derechos por parte de la ADRES, en particular por: (i) indebida notificación de las Resoluciones 52239 de 2022 y 75620 de 2024;
(ii) respuesta inocua y dilatoria al derecho de petición del 20 de marzo de 2025; (iii) afirmar que un tercero (CARLOS GEOVANNI OJEDA GALVAN) es el responsable y, no obstante, mantener el cobro en mi contra; (iv) no rectificar ni actualizar mis datos personales. 3. Ordenar a ADRES que suspenda de inmediato todas las medidas cautelares (embargos/retenciones) decretadas en mi contra dentro del proceso de cobro coactivo, hasta tanto se notifique en debida forma y se resuelva de fondo mi petición sobre prescripción y nulidad por indebida notificación. 4.
Ordenar a ADRES que rectifique y actualice mis datos personales en todas sus bases de datos y acredite ante el despacho el cumplimiento efectivo de dicha rectificación. 5. Ordenar a ADRES que emita una nueva respuesta de fondo, clara, precisa y congruente, sobre: (i) la prescripción de la acción de cobro de 2013; (ii) la nulidad por indebida notificación;
(iii) la contradicción relativa a CARLOS 2 Samai, Juzgado – Doc. 02, página 8 y 9. Radicación: 66001-33-33-002-2025-00207-01 (D-1933-2025) Acción de Tutela 4 GEOVANNI OJEDA GALVAN; (iv) la liquidación detallada de intereses, indexación y fórmula empleada. 6. Ordenar que, si ADRES insiste en atribuir la obligación a un tercero, proceda a dirigir las actuaciones a éste y cese todo cobro en mi contra.
B. Subsidiarias 7. Conceder el amparo como mecanismo transitorio, ordenando la suspensión de actuaciones y medidas cautelares, imponiéndome el deber de acudir al medio de control contencioso en el término que el despacho fije. C. Medida Provisional (art. 7, Dec. 2591/91) 8. Decretar, como medida provisional, la suspensión inmediata de todas las medidas cautelares (embargos/retenciones) vigentes en mi contra, así como ordenar a ADRES abstenerse de ejecutar nuevos actos de cobro, hasta la decisión de fondo de esta tutela, por existir perjuicio irremediable.
Perjuicio irremediable: La permanencia de los embargos y la ejecución de un título no notificado válidamente generan una afectación actual, grave, impostergable y desproporcionada sobre mi mínimo vital y el de mi familia; se impide el pago de vivienda, servicios públicos, alimentación y demás necesidades básicas. La tutela es el único instrumento eficaz e inmediato para evitar la consumación de este daño, dada la tardanza y ausencia de idoneidad de los medios ordinarios para restituir de manera oportuna mis derechos fundamentales.»
3. DERECHOS FUNDAMENTALES VULNERADOS. Se invocan como transgredidos los derechos fundamentales al debido proceso, petición, habeas data, acceso a la administración de justicia y mínimo vital. II. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD ACCIONADA La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES presentó escrito3 a través del cual manifiesta que de conformidad con lo establecido en el artículo 192 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y 42 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, para transitar por el territorio nacional todo vehículo automotor debe estar amparado por un seguro obligatorio vigente que cubra los daños corporales que se causen a las personas en accidentes de tránsito y que la obligación de contar en todo momento con una póliza SOAT vigente está en cabeza de los propietarios de los vehículos automotores que circulan en el país. Señala que por principio de inmediatez, cuando se produce un accidente de 3 Samai, Juzgado – Doc. 05.
Radicación: 66001-33-33-002-2025-00207-01 (D-1933-2025) Acción de Tutela 5 tránsito por vehículo automotor carente de SOAT, el Estado a través del FOSYGA (hoy ADRES), en cumplimiento de la obligación constitucional dispuesta en el artículo 48 de la Constitución Nacional, garantiza la seguridad social y la vida de sus ciudadanos, asumiendo los gastos por los servicios médicos prestados a las víctimas de accidente de tránsito, hasta los montos establecidos en el Decreto 056 de 2015, norma compilada en el Decreto 780 de 2016 y posteriormente procede al cobro de los mismos en contra del propietario del vehículo que incumplió su obligación de adquirir el seguro obligatorio SOAT.
Más adelante menciona que la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social es titular de la repetición de las reclamaciones reconocidas y pagadas por concepto de accidentes de tránsito ocurridos sin póliza de seguro SOAT legal vigente, donde se hayan prestado servicios de salud a las víctimas del mismo, o se encuentren reconocidas las indemnizaciones legales procedentes.
Explica que para dicho fin, a efectos de la obtención del pago de las obligaciones a su favor, constituye un título ejecutivo complejo que contenga una obligación clara, expresa y exigible, a través del curso de una actuación administrativa en contra de quien permita que un vehículo de su titularidad haya circulado en el territorio nacional sin el amparo del precitado seguro obligatorio comprometido en este tipo de accidentes, situación bajo la cual, una vez constituido el titulo ejecutivo, procede a su cobro coactivo conforme lo determina el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera de La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES – “Resolución No. 037 de 2018”, el cual solo inicia cuando se haya librado y notificado el mandamiento de pago respectivo.
De otra parte, alude a la improcedencia de la acción ante la existencia de otro medio judicial idóneo y efectivo para lograr lo pretendido, respecto de lo cual aduce que el actor a través del mecanismo constitucional evade la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Seguidamente aduce que, con ocasión de la tutela de la referencia, se procedió a solicitar insumo al área respectiva, la cual informó: «[…]la dirección del propietario involucrado en el accidente de tránsito es Radicación: 66001-33-33-002-2025-00207-01 (D-1933-2025) Acción de Tutela 6 reportada por la INSTITUCIÓN PRESTADORA DE SERVICIOS DE SALUD.
Así, para el caso en particular en el FORMULARIO ÚNICO DE RECLAMACIÓN DE LAS INSTITUCIONES PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD POR SERVICIOS PRESTADOS A VÍCTIMAS DE EVENTOS CATASTRÓFICOS Y ACCIDENTES DE TRÁNSITO, la IPS reporto en relación con el propietario del vehículo involucrado en el accidente de tránsito Ahora, expedida la RESOLUCIÓN NÚMERO 52239 DE 2022 (09 de agosto de 2022), mediante radicado de salida 20221201290191 de fecha: 19/08/2022, se remitió citación para la notificación personal de la Resolución No. 52239 del 9 de agosto de 2022, a la dirección reportada por la IPS.
La cual fue enviada a través de la empresa de correo certificado 472, siendo devuelta por la causal “DIRECCIÓN ERRADA” Devuelto el mencionado oficio, y como lo indica en inciso segundo del artículo 68 de la Ley 1437 de 2011 […], se publicó la citación para notificación personal de la Resolución No. 52239 del 9 de agosto de 2022 en la página web de la ADRES.
De esta manera, la RESOLUCIÓN NÚMERO 52239 DE 2022 (09 de agosto de 2022), se notificó en debida forma, de conformidad con lo dispuesto en la ley 1437 de 2011. […] la obligación vigente a cargo del señor JULIO ANDRÉS HURTADO GIRALDO, se deriva del incumplimiento en la obligación de contar con el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito SOAT en relación con el vehículo automotor de su propiedad de placa SLW28, el cual se vio involucrado en el accidente de tránsito de fecha 15/01/2020 de acuerdo con lo reportado por la INSTITUCIÓN PRESTADORA DE SERVICIOS DE SALUD -IPS-. […] En consecuencia, la no tenencia o posesión del vehículo automotor son circunstancias que no exoneran al Señor JULIO ANDRÉS HURTADO GIRALDO del pago de las obligaciones vigentes a su cargo pues como quedó demostrado, la actuación administrativa se dirige contra quien ante el estado figure como propietario. […] Por lo que la actuación administrativa adelantada resulta procedente, pues como señaló, la misma se dirige contra quien ante el estado figure como propietario para la fecha del accidente de tránsito, y la obligación a cargo del señor HURTADO GIRALDO solo se desvirtúa con la certificación expedida por la Compañía Aseguradora donde se evidencie que, para la fecha del accidente el vehículo de placa SLW28 contaba con la póliza de seguro obligatorio SOAT legal y vigente o el certificado de libertad y tradición del vehículo automotor donde se demuestre que, para la fecha del accidente de tránsito el Señor JULIO ANDRÉS HURTADO GIRALDO no ostentaba la propiedad sobre el mismo.
Así las cosas, demostrada la responsabilidad administrativa en cabeza del Señor JULIO ANDRÉS HURTADO GIRALDO y la facultad de la ADRES de repetir el pago efectuado en su contra, la actuación administrativa resulta procedente. […]» Radicación: 66001-33-33-002-2025-00207-01 (D-1933-2025) Acción de Tutela 7 Refiere la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES que los derechos fundamentales le han sido garantizados al accionante, en tanto: i) las providencias emitidas por esta entidad han sido notificadas en debida forma con apego a las normas establecidas para tal fin, ii) el actor está haciendo uso indebido del mecanismo constitucional de tutela, cuenta con otros medios de defensa administrativos en el marco de los procesos de cobro coactivo para ejercer su derecho de defensa y contradicción. En razón de los argumentos expuestos, solicita se declare improcedente la presente acción constitucional, por cuanto no se cumplen los requisitos necesarios para utilizarla como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De manera subsidiaria solicita se niegue el amparo solicitado por la parte accionante, en cuanto considera que, de los hechos descritos y el material probatorio presentado, es innegable que no ha existido ninguna vulneración de garantías fundamentales durante el procedimiento administrativo de repetición llevado a cabo contra el accionante.
III. EL FALLO IMPUGNADO Mediante sentencia del 14 de agosto de 20254, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira negó el amparo del derecho fundamental de petición y declaró improcedente la acción respecto de los demás derechos invocados. Como fundamento de lo anterior, el a quo inició el análisis con la verificación de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, y concluyó que el accionante cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual es idóneo y eficaz para controvertir la legalidad de los actos administrativos cuestionados, así como el proceso de cobro coactivo.
Respecto al perjuicio irremediable, indicó que no se acreditó afectación al mínimo vital ni la urgencia de medidas impostergables, por lo que la tutela no procede como mecanismo transitorio. El único punto que consideró procedente analizar fue si fue vulnerado el derecho de petición, respecto de lo cual concluyó el a quo que tal derecho no fue desconocido, 4 Samai, Juzgado – Doc. 7.
Radicación: 66001-33-33-002-2025-00207-01 (D-1933-2025) Acción de Tutela 8 ya que la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES respondió de manera clara, precisa y congruente mediante oficio del 23 de mayo de 2025, en el cual negó las solicitudes formuladas por el accionante, y sustentó su decisión. IV.
LA IMPUGNACIÓN Dentro del término previsto por la ley, el accionante impugna5 el fallo de primera instancia al considerar que el juez incurrió en errores de apreciación probatoria al no reconocer la existencia del perjuicio irremediable, pese a que fueron aportadas las resoluciones de embargo que afectan sus cuentas bancarias, que se evidenció la imposibilidad de cubrir necesidades básicas como alimentación, salud y vivienda, y fue acreditado que el embargo afecta su única fuente de ingreso.
Manifiesta que la Corte Constitucional establece que para reconocer un perjuicio irremediable no se requiere prueba plena del perjuicio, sino indicios razonables y valoración contextual. Argumenta que el fallo desconoce el principio de subsidiariedad flexible, al considerar que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo es idóneo, sin valorar su eficacia real, señalando que el proceso de cobro está en fase ejecutiva con embargos activos, por lo que el medio ordinario no ofrece protección inmediata y la tutela busca una protección urgente y transitoria, no la nulidad de los actos administrativos.
Sobre la respuesta al derecho de petición, afirma el accionante que la decisión de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES, fue formal, no sustancial, ya que no resolvió temas centrales como la prescripción, errores de notificación, identificación del responsable y corrección de datos, y se limitó a reiterar la existencia de un acto administrativo, sin análisis de fondo.
Con respecto a la vulneración del debido proceso por notificación defectuosa, el accionante señala que la entidad efectuó notificación por aviso en página web, sin agotar previamente los canales disponibles para ubicarlo, como el RUNT, RUES y 5 Samai, Juzgado – Doc. 9. Radicación: 66001-33-33-002-2025-00207-01 (D-1933-2025) Acción de Tutela 9 Cámara de Comercio, a partir de lo cual estima que esta omisión vulnera el principio de publicidad efectiva y vicia de nulidad el proceso.
Sobre la identificación errónea del responsable, aduce el accionante que el fallo omite analizar un hecho probatorio esencial, ya que la propia resolución administrativa reconoce como responsable del siniestro a Carlos Geovanni Ojeda Galván, y el cobro se dirige contra el accionante sin acto motivado que lo vincule válidamente. Por las anteriores razones, el accionante solicita revocar el fallo impugnado y, en su lugar, tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, petición, habeas data y mínimo vital y, en consecuencia, ordenar la suspensión inmediata del proceso de cobro coactivo y de las medidas cautelares; subsidiariamente, ordenar la suspensión de los efectos del proceso y medidas cautelares hasta cuando se interponga la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en sede contenciosa, como garantía de una protección transitoria.
V. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA. Corresponde a esta Corporación el conocimiento del presente proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 32º del Decreto 2591 de 1991 y como quiera que no se advierte causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a proferir sentencia en segunda instancia.
2. OBJETO DE LA DECISIÓN. Deberá resolver esta Corporación Judicial si la accionada vulnera los derechos fundamentales del accionante, al no surtir en debida forma el procedimiento administrativo de cobro coactivo y/o repetición para el cobro de unos dineros asumidos por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES, ante la falta de SOAT de la motocicleta de propiedad del actor, la cual se vio involucrada en accidente de tránsito con ocasión del cual fueron brindadas unas atenciones médicas a los lesionados; o si, tal como lo concluyó el a quo, la acción de tutela se torna improcedente para perseguir las pretensiones Radicación: 66001-33-33-002-2025-00207-01 (D-1933-2025) Acción de Tutela 10 invocadas por el actor, ante la existencia de otro mecanismo judicial y la falta de acreditación de perjuicio irremediable.
3. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. Para resolver el problema jurídico antedicho, la Sala deberá determinar, previamente, si la demanda de tutela es procedente, esto es, si satisface los requisitos de legitimación en la causa, inmediatez y de subsidiariedad, así: 3.1. Legitimación en la causa por activa: Aunque ello no es motivo de discusión, estima la Sala que en el asunto bajo examen se satisface el requisito de legitimación en la causa por activa6 como quiera que la solicitud de tutela fue presentada por el titular de los derechos fundamentales que se alegan vulnerados por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES. 3.2.
Legitimación en la causa por pasiva: sin que sea objeto de controversia, estima la Sala que también se satisface dicha legitimación7 toda vez que la tutela fue interpuesta en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES, entidad que adelantó el proceso administrativo de cobro coactivo y/o de repetición que cuestiona el accionante y con ocasión del cual fueron expedidos los actos administrativos a que alude el actor tanto en los hechos de la demanda como en las pretensiones, actuaciones por las cuales considera está llamada a responder en este trámite constitucional. 3.3.
Acreditación del requisito de inmediatez: La tutela se ejerció dentro de un término oportuno y razonable, a partir del momento en que ocurrió la presunta vulneración de derechos fundamentales. En efecto, la demanda fue presentada el 1 de agosto de 20258, esto es, unos días después de que la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES resolviera el derecho de petición formulado por el accionante donde solicitaba (i) la prescripción de la acción de cobro del accidente de 2013, (ii) nulidad por indebida notificación de la Resolución 52239 de 2022 y del Mandamiento de Pago 75620 de 2024, (iii) 6 Artículo 10 del Decreto 2591 de 1991. 7 Artículos 5 y 13 del Decreto 2591 de 1991. 8 Samai Juzgado – Documento 01 Radicación: 66001-33-33-002-2025-00207-01 (D-1933-2025) Acción de Tutela 11 suspensión del proceso coactivo, (iv) inexistencia de responsabilidad directa en el accidente de 2020 y, (v) levantamiento de las medidas cautelares. 3.4.
Ejercicio subsidiario de la acción de tutela: El artículo 86 de la Constitución regula la acción de tutela como un mecanismo judicial de defensa de los derechos fundamentales de carácter subsidiario. Lo anterior implica que es improcedente ante la existencia de un mecanismo de defensa judicial principal, salvo que se utilice para evitar un perjuicio irremediable, que debe ser inminente y grave y requerir de medidas urgentes e impostergables, que habilitaría la tutela como mecanismo transitorio9.
En todo caso, procede con efectos definitivos cuando «el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial» (art. 86 constitucional) o cuando existiendo otros medios de defensa judiciales, estos sean inidóneos e ineficaces (art. 6 del Decreto 2591 de 1991), lo cual deberá ser valorado por el juez de tutela en cada caso concreto, atendiendo a las circunstancias en las que se encuentra el solicitante.
La Constitución dispone en el inciso segundo del artículo 13 que el Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real, efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados. Del mismo modo, en el inciso tercero de esta misma disposición contempla una protección especial de las personas en estado debilidad manifiesta, que como ha sido desarrollada jurisprudencialmente, incluye a los sujetos que, por su grave condición de salud, se encuentren en una posición desventajosa respecto de la generalidad de personas.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con el procedimiento administrativo de cobro coactivo la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado10 que el ejercicio de cobro coactivo corresponde a una actuación reglada, regida por las normas especiales establecidas para cada entidad o, en su defecto, por las previsiones correspondientes del Estatuto Tributario y del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de lo que se infiere que los sujetos de dichos procesos tienen al alcance instrumentos legales para discutir las decisiones que en ellos se adopten, conforme los reglamentos indicados.
En igual sentido el máximo órgano Constitucional, en sentencia T-628 de 2008, razonó de la siguiente forma: 9 Sobre las características del perjuicio irremediable pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias T- 101 de 2019, T-002 de 2019, T-405 de 2018, T-294 de 2018, T-207 de 2018. 10 Sentencia SU-111 de 1997 Radicación: 66001-33-33-002-2025-00207-01 (D-1933-2025) Acción de Tutela 12 «En Sentencia T-445 de 1994 la Corte Constitucional acogió la tesis de que el proceso de cobro coactivo es de naturaleza administrativa y no judicial, pues pretende la ejecución -por parte de la administración- de una deuda de la que ella misma es acreedora.
Dicha posición fue reiterada en la Sentencia C-799 de 2003 cuando la Corporación advirtió que “la jurisdicción coactiva constituye una prerrogativa administrativa que hace que los procesos correspondientes sean de esta naturaleza y no procesos judiciales” En su condición de procedimiento administrativo, el de cobro coactivo está sujeto al respeto de las garantías fundamentales, entre ellas, el debido proceso.
Sin embargo, en atención a la misma naturaleza, el procedimiento de cobro coactivo es susceptible de ser impugnado ante la jurisdicción contencioso administrativa, como lo son todas las actuaciones desplegadas por la administración que se reputan ilegítimas. Así lo manifestó la Corte en la sentencia previamente citada: “La administración tiene privilegios que de suyo son los medios idóneos para el cumplimiento efectivo de los fines esenciales del Estado, prerrogativas que se constituyen en la medida en que solo a la administración se le otorga la posibilidad de modificar, crear, extinguir o alterar situaciones jurídicas, en forma unilateral, con o sin el consentimiento de los administrados, incluso contra su voluntad.
“Entonces la administración está definiendo derechos y a la vez creando obligaciones inmediatamente eficaces, gracias a la presunción de validez y de la legitimidad de que gozan sus actos. La presunción de legalidad significa que los actos tienen imperio mientras la autoridad no los declare contrarios a derecho. Este carácter del acto administrativo llamado efecto de ejecutividad, tiene su fundamento en el artículo 238 de la Constitución Política por cuanto al establecer que la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por la vía judicial, significa a contrario sensu que mientras no se suspendan los efectos de los actos administrativos, son plenamente válidos.
“También se encuentra contenido el principio de ejecutividad en el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, el cual reza: "Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento.
La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados." “Debe hacerse claridad en que la presunción de legalidad del acto administrativo puede desvirtuarse, poniendo en funcionamiento así Radicación: 66001-33-33-002-2025-00207-01 (D-1933-2025) Acción de Tutela 13 el aparato judicial y trasladando al particular la carga de la prueba.
Entonces vemos cómo el control jurisdiccional de los actos administrativos proferidos dentro de procesos de jurisdicción coactiva, se ejercen con posterioridad a su expedición. (artículo 68 del Código Contencioso Administrativo). “También se puede decir que un acto administrativo ejecutable es un mandato y como tal soporta un carácter imperativo, obligatorio contra quien o quienes se dirige en forma particular o en forma abstracta, tesis esta, que se conoce como el carácter ejecutorio de un acto administrativo, siendo una consecuencia de la presunción de legalidad.
“En conclusión la Constitución de 1991, en su artículo 238 le dio piso constitucional a los efectos ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos. “(…) “En conclusión, considera esta Sala de Revisión que el proceso de jurisdicción coactiva es de naturaleza administrativa, por cuanto su objetivo es hacer efectiva la orden dictada por la administración de cobro de una obligación tributaria.
En otras palabras, esta jurisdicción es el uso de la coacción frente a terceros y la expresión de una autotutela ejecutiva”. (Sentencia T-445 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero) De lo anterior se sigue que para cuestionar la validez de un procedimiento de cobro coactivo, el demandante cuenta con las acciones contencioso administrativas.
La validez del proceso de cobro coactivo, por haberse desconocido incluso garantías constitucionales, es inicialmente competencia del juez de la administración. Con ello se quiere indicar que para la impugnación del proceso de jurisdicción coactiva existe una vía judicial de defensa, por lo que la acción de tutela sólo procede cuando se demuestre que tal vía no es idónea para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
(Negrillas y subrayas fuera del texto) De acuerdo con las pruebas que reposan en el expediente y lo afirmado en la demanda, se observa que el 09 de agosto de 2022 mediante Resolución No. 5223911 la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES ordenó el cobro en contra del señor Julio Andrés Hurtado Giraldo, respecto de las sumas generadas con ocasión de las reclamaciones por el accidente de tránsito ocurrido el 15 de enero de 2020, en el que se vio involucrado el vehículo de placas SLW28 de propiedad del actor, que carecía de Póliza de 11 Documento 5 -Pág. 67 y siguientes Radicación: 66001-33-33-002-2025-00207-01 (D-1933-2025) Acción de Tutela 14 Seguro Obligatorio -SOAT legal y vigente, el cual, según se narra por la accionada, fue notificado por aviso el día 05 de julio de 2023, luego de que la citación para la notificación personal de dicho acto administrativo fuera remitido al actor por correo certificado a la dirección física reportada ante la entidad, y fuere devuelta con anotación «dirección errada», tal y como se observa a continuación: Igualmente, mediante Resolución No. 75620 del 28 de mayo de 202412, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES ordenó librar mandamiento de pago contra el aquí accionante y notificó a través de aviso, dicha decisión, como se ilustra a continuación: 12 Documento 2 -Pág. 14 y siguientes -Samai.
Radicación: 66001-33-33-002-2025-00207-01 (D-1933-2025) Acción de Tutela 15 Como se puede evidenciar en los anexos13 del escrito tutelar, el 24 de septiembre de 2024 el banco BBVA dio respuesta al reclamo presentado por el accionante el día 17 de septiembre de 2024, en el cual solicitaba información del embargo aplicado a su cuenta, frente a lo cual la entidad bancaria le informa que existe una orden de embargo por importe de $2.249.392 por parte de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES, desde el 12 de junio de 2024, y que a la fecha no se había recibido notificación oficial para levantar el embargo sobre dicha cuenta, por lo que procedió el 20 de marzo de 2025 a elevar petición ante la entidad con el fin de que se declarara: i) prescripción de la acción de cobro del accidente de 2013 (término trienal del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 y el DUR 780 de 2016), (ii) nulidad por indebida notificación de la Resolución 52239 de 2022 y del Mandamiento de Pago 75620 de 2024, (iii) suspensión del proceso coactivo, (iv) inexistencia de responsabilidad directa en el accidente de 2020, (v) levantamiento de las medidas cautelares, y (vi) respuesta de fondo dentro del término legal.
Fue así como la accionada emitió el oficio No. 20251221467141 del 23 de mayo de 202514, por medio del cual informó al actor acerca de la actuación administrativa surtida en su contra, le precisó que para ese momento en el proceso de cobro coactivo ya había sido librado mandamiento de pago y decretadas medidas cautelares. 13 Documento 2 -Pág. 12 y13 – Samai. 14 Documento 2 - Pág. 17 y siguientes - Samai.
Radicación: 66001-33-33-002-2025-00207-01 (D-1933-2025) Acción de Tutela 16 Sobre la procedencia de la acción de tutela contra actos proferidos en procedimientos administrativos de cobro coactivo, el H. Consejo de Estado15, al resolver una acción de tutela con presupuestos fácticos similares, en cuanto se discutía la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la indebida notificación en un procedimiento de cobro coactivo, señaló: «[…] 1.
En el presente caso, la accionante aduce, en su escrito de impugnación, que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es ineficaz porque, si bien el artículo 101 del CPACA prevé que son objeto de control jurisdiccional «los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito», lo cierto es que la notificación indebida del acto administrativo que ordenó seguir adelante con la ejecución en el proceso coactivo número 11001079000020150057100, se surtió el 26 de abril de 2019, por lo que en septiembre de 2020, cuando tuvo conocimiento del proceso de cobro coactivo, ya había caducado el medio de control. 2.
En cuanto a la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el literal d del numeral 2° del artículo 164 del CPACA prevé: «[c]uando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales». 3.
Ahora bien, conforme con los artículos 138 y 137 del CPACA se puede solicitar la nulidad de un acto administrativo «cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió». 4.
En tal contexto cabe resaltar que la nulidad de una actuación administrativa puede originarse en el desconocimiento o vulneración del derecho de audiencia y defensa, lo cual puede ocurrir cuando los actos administrativos proferidos por la administración no son notificados o se notifican defectuosamente al administrado. 5. Lo anterior permite concluir que, en efecto, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo instituido por el legislador para controvertir los actos administrativos proferidos en el interior del proceso cobro coactivo número 11001079000020150057100.
En ese sentido, el cargo que sustenta la presente acción de tutela se enmarca dentro de una de las causales 15 Sección Primera – 11 de marzo de 2021. CP: Roberto Augusto Serrato Valdés Radicación: 88-001-23-33- 000-2021-00003-01. Radicación: 66001-33-33-002-2025-00207-01 (D-1933-2025) Acción de Tutela 17 del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como lo es haberse proferido el acto con desconocimiento o vulneración del derecho de audiencia y defensa, habida cuenta de que la señora Ain Zulema Connoly Quien sostiene que se vulneraron sus derechos a la defensa y al debido proceso porque no fue notificada correctamente de las decisiones proferidas en el proceso de cobro coactivo, impidiéndose que la actora presentara las excepciones y los recursos en contra de las decisiones administrativas. 6.
En cuanto al argumento de la actora, relacionado con que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es ineficaz porque cuando tuvo conocimiento del procedimiento administrativo de cobro coactivo, ya habían transcurrido los 4 meses previstos en la Ley procesal para demandar el acto administrativo. 7. La Sala pone de presente que tal argumento no tiene vocación de prosperidad, en tanto que aquellos casos en los que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se sustenta en el desconocimiento o vulneración del derecho de audiencia y defensa, como consecuencia de la indebida notificación administrativa, la Corporación ha sostenido que se deberá admitir el medio de control y resolver en la sentencia el cargo.
Al respecto ha indicado la jurisprudencia de esta Sección: […] De la norma transcrita [la cita hace referencia al literal de del numeral 2º del artículo 164 del CPACA] se colige que el término de caducidad sólo puede contabilizarse a partir del momento en el que la Administración ha dado a conocer el acto, a través de su comunicación, notificación, ejecución o publicación. A menos de que en la demanda se controvierta, precisamente, el procedimiento de notificación, caso en el cual deberá tramitarse el proceso, para que en la sentencia se defina si la demanda se presentó de manera oportuna.
En este último evento, ha señalado la Jurisprudencia de esta Corporación que es necesario que exista duda razonable frente a la caducidad de la acción, en los siguientes términos: “En esos casos, habrá de preferirse la admisión y no el rechazo de la demanda, pero siempre que en la demanda se cuestione objetivamente, no caprichosamente, no subjetivamente, la falta o indebida notificación de los actos administrativos.
Así, por ejemplo, puede ocurrir que haya serias dudas sobre la fecha de notificación del acto definitivo. En ese caso, estaría en discusión la fecha en que opera la caducidad y, por ende, deberá admitirse la demanda […]. Así las cosas y como quiera que la accionante, en la presente acción, cuestiona precisamente la indebida notificación de los distintos actos administrativos dictados en el interior del cobro coactivo número 11001079000020150057100, para la Sala resulta procedente concluir que el medio de control de nulidad y restablecimiento es el mecanismo idóneo y eficaz para plantear la referida discusión.» (negrillas y subrayas fuera del texto) Por su parte la H. Corte Constitucional en sentencia T 253 de 2020, al referirse a la idoneidad y eficacia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se alega la indebida notificación de un acto administrativo, sostuvo lo siguiente: Radicación: 66001-33-33-002-2025-00207-01 (D-1933-2025) Acción de Tutela 18 «27.
Como fue expuesto anteriormente, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es, en principio, apto para discutir la legalidad en el proceso de expedición de los actos administrativos, incluso cuando se profieren “en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa”. En otras palabras, el referido mecanismo judicial es un escenario idóneo para debatir la indebida notificación de un acto administrativo, cuando tiene incidencia en el debido proceso. 28.
En este punto, la Sala considera pertinente aclarar que, si bien la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que “la falta de notificación o la notificación irregular de los actos administrativos, no es causal de nulidad de los mismos, sino un requisito de eficacia y oponibilidad”, ello no implica que el medio de control de nulidad no resulte idóneo para discutir esta circunstancia, pues dicha Corporación ha estudiado este tipo de irregularidades en el marco de la posible vulneración al debido proceso, que vicia la formación del acto administrativo.
De hecho, la Sección Cuarta ha señalado que “si las formalidades se prevén en beneficio del administrado o para la salvaguardia de claros principios constitucionales o legales (llámense también sustanciales), su pretermisión implica violación al debido proceso e ilegalidad de la decisión”. 29. Así las cosas, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha analizado demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en las cuales se alega la indebida notificación de actos administrativos de carácter tributario.
Por ejemplo, mediante Sentencia del 28 de noviembre de 2018, se estudió una situación en que la notificación de una liquidación oficial del impuesto sobre las ventas, de acuerdo con el demandante, no se había efectuado debidamente. Al respecto, el Consejo de Estado concluyó que “se configu[ró] una irregularidad en la notificación por aviso, dado que no se probó uno de los presupuestos de la norma que era la publicación de la parte resolutiva del acto en un lugar visible en la entidad”.
Igualmente, en Sentencia de 5 de septiembre de 2013, la Sección Cuarta de esa Corporación estudió la notificación por aviso de un auto de inspección tributaria. En esa oportunidad, la Sala le dio la razón al demandante y concluyó que la comunicación del acto administrativo en mención había sido irregular, por cuanto no se había efectuado debidamente la notificación por correo.
Por último, en Sentencia de 25 de marzo de 2010, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo consideró que el acto administrativo fue expedido irregularmente, en razón de su indebida notificación, la cual “impidió a la demandante interponer los recursos procedentes contra el acto sancionatorio”. 30. En conclusión, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sí es idóneo para discutir la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso derivada de la indebida notificación de actos administrativos de carácter tributario, conforme a lo señalado. […]» Es así como, si bien el H. Consejo de Estado ha determinado que la falta de notificación de los actos administrativos, como se predica en el sub examine, no es Radicación: 66001-33-33-002-2025-00207-01 (D-1933-2025) Acción de Tutela 19 causal de nulidad de los mismos, sino un requisito de eficacia y oponibilidad, lo cierto es que la misma Corporación ha procedido con el estudio de este tipo de irregularidades cuando lo que se alega es la posible vulneración al debido proceso, lo que pone de relieve que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho resulta idóneo para discutir tal circunstancia. Entonces, en vista que la acción de tutela tiene un carácter residual y excepcional, se debe considerar que, por regla general, la resolución de los conflictos jurídicos cuando se trata de actos administrativos, corresponde a la jurisdicción competente, tal como lo señaló el H. Consejo de Estado, por lo cual en los casos en los cuales se alega la vulneración de un derecho fundamental con ocasión de la indebida o falta de notificación en el marco de un procedimiento administrativo de cobro coactivo, el amparo se torna improcedente, de corroborarse que el medio judicial se torna idóneo y eficaz, como quiera que el juez constitucional no puede invadir la órbita de competencia del juez natural y desconocer con ello la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela.
En el sub examine advierte esta Corporación que el señor Julio Andrés Hurtado Giraldo no ha acudido a la vía judicial para cuestionar la juridicidad de la actuación surtida en el proceso de cobro coactivo, en la que, de acuerdo con lo analizado, es posible controvertir los actos administrativos expedidos al interior de dicho proceso a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en aras de establecer si aquellos fueron dictados con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa que se predica a partir de la falta de notificación, lo que torna improcedente la acción constitucional ante la existencia de un mecanismo de defensa judicial principal, máxime si se tiene en cuenta que en el sub lite no se acredita un perjuicio irremediable que requiera adoptar medidas urgentes e impostergables, y que en consecuencia habiliten esta acción como mecanismo transitorio.
Ahora vale señalar que igualmente el demandante dentro del proceso declarativo que se adelante ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede solicitar el decreto de las medidas cautelares que considere necesarias, como sería el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Conforme lo antedicho, este Tribunal comparte la decisión adoptada por el Juez de primer grado al concluir que la acción de tutela instaurada por el señor Julio Andrés Radicación: 66001-33-33-002-2025-00207-01 (D-1933-2025) Acción de Tutela 20 Hurtado Giraldo, se torna improcedente como quiera que la misma no reúne los presupuestos de viabilidad, dada la existencia de un medio judicial idóneo y eficaz al que puede acudir el accionante en procura de obtener la nulidad de los actos administrativos proferidos en el proceso de cobro coactivo que adelanta la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES en su contra, lo que desvirtúa el requisito de subsidiariedad de la tutela, que impide su viabilidad para desplazar o alternar con las funciones del juzgador natural.
Finalmente, en cuanto a la negativa de amparo frente al derecho de petición a que arribó el juez de primer grado, debe decirse que si bien el accionante manifiesta que la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES no resolvió los puntos centrales de la petición presentada el 26 de marzo de 2025, referentes a la prescripción, errores de notificación, tercero responsable y corrección de datos personales, lo cierto es que esta Sala comparte la decisión de primera instancia en cuanto a que la accionada dio respuesta clara, precisa, de fondo, congruente y consecuente al derecho de petición, toda vez que, del oficio No. 20251221467141 del 23 de mayo de 202516 que fue aportado con la demanda constitucional y con la respuesta a ésta, se observa que la ADRES se pronunció frente a cada uno de los ítems contenidos en la petición formulada por el accionante.
Vale la pena señalar que la respuesta de fondo no implica tener que otorgar necesariamente lo solicitado por el interesado, por lo que si bien la respuesta entregada por la ADRES al actor no resuelve de manera favorable, a sus intereses, lo peticionado, ello no conlleva a la vulneración del derecho fundamental de petición, pues se itera, la entidad procedió a responder la solicitud elevada de manera completa y de fondo.
En consecuencia, al no haberse cumplido con el requisito de procedencia relativo a la subsidiariedad, y al no existir vulneración al derecho fundamental de petición esta colegiatura judicial confirmará en su totalidad la sentencia de primera instancia. 16 Documento 2 -Página 17 y siguientes y, Documento 6 Página 48 y siguientes -Samai Juzgado.
Radicación: 66001-33-33-002-2025-00207-01 (D-1933-2025) Acción de Tutela 21 En consecuencia, al no haberse cumplido con el requisito de procedencia relativo a la subsidiariedad, esta colegiatura judicial confirmará la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la ley, VI.
FALLA 1. CONFIRMAR la sentencia proferida en el presente proceso por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, conforme a los argumentos expuestos en la parte considerativa de este proveído. 2. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de este proveído remítase el expediente a la H. Corte Constitucional, para su eventual revisión. Copia del presente pronunciamiento envíese al Juzgado de origen. 4.
Por Secretaría, se expedirán copias de la presente providencia, a la parte procesal interesada en ello.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO Radicación: 66001-33-33-002-2025-00207-01 (D-1933-2025) Acción de Tutela 22 «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»